5-2237/1

Belgische Senaat

ZITTING 2012-2013

21 JULI 2013

HERZIENING VAN DE GRONDWET

Voorstel tot herziening van artikel 41 van de Grondwet

(Ingediend door de heer Marcel Cheron, mevrouw Martine Taelman, de heer Francis Delp�r�e, mevrouw Freya Piryns, de heren Philippe Mahoux, Dirk Claes, mevrouw Christine Defraigne en de heer Bert Anciaux)

TOELICHTING

Overeenkomstig de verklaring tot herziening van de Grondwet van 7 mei 2010 en punt 1� van de overgangsbepaling die is toegevoegd aan artikel 195 van de Grondwet bij de herziening van dit artikel van 29 maart 2012 (Belgisch Staatsblad van 6 april 2012, ed. 2), is artikel 41, eerste en vijfde lid, van de Grondwet voor herziening vatbaar. Dit punt 1� bepaalt dat :

� de artikelen 5, tweede lid, 11bis, 41, vijfde lid, 159 en 190 om de volledige uitoefening van de autonomie van de gewesten te garanderen ten aanzien van de provincies zonder afbreuk te doen aan de huidige specifieke bepalingen van de wet van 9 augustus 1988 tot wijziging van de gemeentewet, de gemeentekieswet, de organieke wet betreffende de openbare centra voor maatschappelijk welzijn, de provinciewet, het Kieswetboek, de wet tot regeling van de provincieraadsverkiezingen en de wet tot regeling van de gelijktijdige parlements- en provincieraadsverkiezingen en aan die met betrekking tot de functie van de gouverneurs, en om de betekenis van het in de Grondwet gebruikte woord � provincie � te beperken tot zijn louter territoriale betekenis, los van elke institutionele betekenis. �

Dit voorstel tot herziening van de Grondwet moet samen worden gelezen met de andere voorstellen tot herziening van de Grondwet betreffende de provincies (Parl. St. Senaat, 2012-2013, nr. 5-2235/1, 5-2236/1, 5-2238/1 et 5-2232/1), alsook met het voorstel tot wijziging van artikel 6, � 1, VIII, van de bijzondere wet van 8 augustus 1980 tot hervorming der instellingen (Parl. St. Senaat, 2012-2013, nr. 5-2232/1).

Het doel van dit voorstel tot herziening van de Grondwet is te zorgen voor de volledige uitoefening van de gewestelijke autonomie wat de provincies betreft, zonder afbreuk te doen aan de bijzondere bepalingen die momenteel voorzien zijn in de pacificatiewet van 9 augustus 1988, noch aan de bijzondere bepalingen betreffende de functie van gouverneur, zoals voorzien in het Institutioneel Akkoord voor de Zesde Staatshervorming van 11 oktober 2011.

Artikel 41 van de Grondwet bepaalt dat de uitsluitend provinciale belangen door de provincieraden geregeld worden volgens de beginselen vastgesteld bij de Grondwet.

Uit dit artikel in samenhang gelezen met artikel 162, tweede lid, 2�, van de Grondwet en artikel 6, � 1, VIII, 1�, van de bijzondere wet van 8 augustus 1980 tot hervorming der instellingen wordt het beginsel van de lokale autonomie afgeleid. Het Grondwettelijk Hof stelt omtrent de lokale autonomie van de provincies dat :

� B.24. Het beginsel van lokale autonomie veronderstelt dat de lokale overheden zich elk doel kunnen toe-eigenen waarvan zij menen dat het tot hun belang behoort en het kunnen regelen zoals zij dat opportuun achten. Dat beginsel doet echter geen afbreuk aan de verplichting van de provincies, wanneer zij optreden op grond van het provinciaal belang, om de hi�rarchie der normen in acht te nemen. Daaruit vloeit voort dat wanneer de Federale Staat, een gemeenschap of een gewest een aangelegenheid regelen die onder hun bevoegdheid valt, de provincies aan die reglementering worden onderworpen bij de uitoefening van hun bevoegdheid in diezelfde aangelegenheid. Wanneer het Waalse Gewest te dezen optreedt in een van de aangelegenheden bedoeld in de in het geding zijnde artikelen, beperkt het daardoor de autonomie van de provincies, die zich enkel op die domeinen bevoegd kunnen verklaren met inachtneming en ter aanvulling van de gewestelijke wetgeving.

B.25. Het beginsel van lokale autonomie doet evenmin afbreuk aan de bevoegdheid van de federale Staat, de gemeenschappen of de gewesten om te oordelen welk het meest geschikte niveau is om een aangelegenheid te regelen die hun toekomt. Aldus kunnen die overheden aan de lokale besturen de reglementering toevertrouwen van een aangelegenheid die beter op dat niveau kan worden geregeld. Zij kunnen tevens oordelen dat een aangelegenheid, daarentegen, beter zal worden geregeld op een meer algemeen niveau, op die wijze dat ze op een eenvormige manier zal worden geregeld voor het gehele grondgebied waarvoor zij bevoegd zijn, en bijgevolg de lokale overheden verbieden zich die aangelegenheid toe te eigenen. Dat is wat de aangevochten bepalingen doen, door � a contrario een definitie te geven van het provinciaal belang door uitdrukkelijk van de inhoud daarvan een aantal handelingen en verantwoordelijkheden uit te sluiten die dus niet langer onder de bevoegdheid van de provincies vallen � en door eraan te herinneren � dat als intermediaire overheid, de provincie in ondergeschikte orde moet optreden ten aanzien van het gewest en de gemeenten � (Parl. St., Waals Parlement, 2003-2004, nr. 613/1, blz. 3).

B.26. De inbreuk op de bevoegdheid van de provincies en bijgevolg op het beginsel van de lokale autonomie die elk optreden, hetzij positief, hetzij negatief, van de federale Staat, de gemeenschappen of de gewesten inhoudt in een aangelegenheid die tot hun bevoegdheid behoort, zou enkel strijdig zijn met de in het middel vermelde bepalingen waarbij de bevoegdheid van de provincies wordt gewaarborgd voor alles wat van provinciaal belang is, wanneer ze kennelijk onevenredig is. Zulks zou bijvoorbeeld het geval zijn indien ze ertoe zou leiden dat aan de provincies het geheel of de essentie van hun bevoegdheden wordt ontzegd, of indien de beperking van de bevoegdheid niet zou kunnen worden verantwoord door het feit dat die beter zou worden uitgeoefend op een ander bevoegdheidsniveau. � (1)

Samenvattend kunnen de gewesten, ingevolge het grondwettelijk verankerde beginsel van de lokale autonomie en volgens de Raad van State, geen provincies afschaffen, noch nieuwe cre�ren (2) , noch ze vervangen door nieuwe instellingen.

Dat is precies de bijkomende autonomie die door dit voorstel tot herziening van de Grondwet, dat samen moet worden gelezen met de andere bovenvermelde voorstellen, wordt toegekend aan de gewesten.

Krachtens dit voorstel tot herziening van de Grondwet, en zoals uiteengezet in de toelichting van het voorstel tot herziening van artikel 5, tweede lid, van de Grondwet (Parl. St. Senaat, 2012-2013, nr. 5-2235/1), wordt het aldus mogelijk dat de gewesten op grond van hun bevoegdheid bedoeld in artikel 6, � 1, VIII, van de bijzondere wet van 8 augustus 1980 tot hervorming der instellingen zoals dat zal worden gewijzigd, de provinciale instellingen kunnen afschaffen of wijzigen of, in het geval van een afschaffing, ze kunnen vervangen door bovengemeentelijke besturen. Indien een gewest de provincies afschaft kan het deze desgewenst vervangen door bovengemeentelijke besturen waarbij de raden de uitsluitend bovengemeentelijke belangen regelen volgens de beginselen bij de Grondwet vastgesteld. Zoals de provincies en de gemeenten, beschikken deze bovengemeentelijke besturen dus over de lokale autonomie.

Het spreekt voor zich dat de gewesten bij de uitoefening van deze bevoegdheden op grond van artikel 6, � 1, VIII, van de bijzondere wet van 8 augustus 1980 tot hervorming der instellingen zoals dat zal worden gewijzigd, hierbij binnen de contouren van dit artikel moeten blijven. Ze zijn dus onder meer niet gemachtigd om de mechanismen ingevoerd bij de pacificatiewet van 9 augustus 1988 tot wijziging van de gemeentewet, de nieuwe gemeentewet, de gemeentekieswet, de organieke wet betreffende de openbare centra voor maatschappelijk welzijn, de provinciewet, het Kieswetboek, de organieke wet tot regeling van de provincieraadsverkiezingen en de wet tot regeling van de gelijktijdige parlements- en provincieraadsverkiezingen te wijzigen, af te schaffen of over te dragen. Ze zijn evenmin bevoegd ten aanzien van de regels bepaald in artikel 5, 5bis, 70, 3� en 8�, 126, tweede en derde lid, en titel XI van de provinciewet, noch met betrekking tot de organisatie en het beleid met betrekking tot de politie of de brandweerdiensten.

Het spreekt eveneens voor zich dat de voorliggende hervorming zonder voorwerp is op het grondgebied van het tweetalig gebied Brussel-Hoofdstad dat geheel onttrokken is aan de indeling in provincies, die bijgevolg ook niet afgeschaft of vervangen kunnen worden. Artikel 163 van de Grondwet blijft ter zake onverkort van toepassing.

Gelet op het dermate fundamenteel karakter alsook de belangrijke praktische gevolgen van de opheffing van de provincies en hun vervanging in voorkomend geval door bovengemeentelijke besturen en rekening houdende met de grote autonomie die aan de gewesten wordt toegekend om te beslissen tot en het uitvoeren van dergelijke hervormingen, achten de indieners van dit voorstel tot herziening van de Grondwet het noodzakelijk dat hen de afschaffing van de provincies en, in voorkomend geval, de oprichting van bovengemeentelijke besturen slechts toegelaten wordt met een meerderheid van tweederde van de uitgebrachte stemmen, op voorwaarde dat de meerderheid van de leden aanwezig is.

Bij de oprichting van bovengemeentelijke besturen verzekert het decreet aangenomen met een gewone meerderheid de toepassing van de in artikel 162, tweede lid, bedoelde beginselen. Het gewest kan andere principes die het essentieel acht, eventueel met een tweederde meerderheid, vaststellen voor de bovengemeentelijke besturen. Indien een gewest bijkomende principes die het essentieel acht vaststelt met een tweederde meerderheid, kunnen deze principes slechts gewijzigd worden via dezelfde bijzondere meerderheid. Het bepalen en de wijziging van de modaliteiten waaronder de voormelde principes worden uitgevoerd en toegepast, kan echter bij gewone meerderheid door het betrokken parlement worden geregeld.

De raad van het bovengemeentelijke bestuur regelt als gedecentraliseerd bestuur de uitsluitend bovengemeentelijke belangen volgens de beginselen bij de Grondwet vastgesteld. In dit geval zal het beginsel van de lokale autonomie gelden voor de raad van het bovengemeentelijke bestuur, net zoals dit nu het geval is voor de provincieraden en de gemeenteraden en zullen aldus dezelfde grondwettelijke waarborgen gelden. Het begrip bovengemeentelijk belang betekent het belang van elk bovengemeentelijk bestuur dat door een gewest wordt gecre�erd ter vervanging van de provincies.

Zoals in de toelichting van het voorstel tot herziening van artikel 5, tweede lid, van de Grondwet uiteengezet, indien een gewest zijn provinciale instellingen afschaft en ze, in voorkomend geval, vervangt, of nieuwe provincies cre�ert, heeft een dergelijke hervorming tot gevolg dat de betekenis van het woord � provincie �, zoals in de Grondwet gebruikt, voor dat gewest beperkt wordt tot een louter territoriale betekenis, waardoor de provincies in kwestie worden omgevormd tot administratieve gebieden. Overeenkomstig punt 1� van de overgangsbepaling die is toegevoegd aan artikel 195 van de Grondwet tijdens de herziening van dit artikel van 29 maart 2012 (Belgisch Staatsblad van 6 april 2012, ed. 2), zal de betekenis van het woord � provincie � in de Grondwet in de artikels van de Grondwet die niet voor herziening vatbaar werden verklaard, worden beperkt tot zijn louter territoriale betekenis, los van elke institutionele betekenis. Geen enkel Grondwetsartikel kan voortaan nog worden beschouwd als een obstakel voor de afschaffing, wijziging, oprichting of vervanging van de provincies.

Uit het behoud van de grondwettelijke bepalingen betreffende de provincies volgen twee zaken. Het eerst is het behoud van een grondwettelijke verankering van de provinciale instellingen in de mate dat alle gewesten ze niet hebben afgeschaft. De relevantie van de verwijzing in de Grondwet naar de provincies zal dus vervallen in de mate dat de gewesten de provinciale instellingen afschaffen. Ten tweede dient het als territoriale onderverdeling, onder meer om het grondgebied van de deelstaten en de taalgebieden te kunnen afbakenen en het optreden van de Staat, de gemeenschappen en de gewesten te vereenvoudigen dankzij gedeconcentreerde administratieve of rechterlijke diensten. De grondwettelijke bepalingen betreffende de provincies blijven in dat geval van toepassing, zelfs indien alle gewesten de provinciale instellingen afschaffen.

Bovendien moet worden vermeden dat de gewesten door de provinciale instellingen af te schaffen of te hervormen, de uitoefening van de bevoegdheden van de federale en gemeenschapswetgevers onmogelijk of overdreven moeilijk maken. Artikel 6, � 1, VIII, laatste lid, van de bijzondere wet van 8 augustus 1980 voorziet er namelijk uitdrukkelijk in dat de federale staat en de gemeenschappen de provinciale overheden kunnen belasten met de respectieve uitvoering van hun wetten en besluiten of van hun decreten en besluiten, en hen ook met andere opdrachten kunnen belasten, waaronder adviesverlening, en in hun begroting alle uitgaven kunnen inschrijven die zij deze overheden opleggen. Het betreft trouwens een van de algemene beperkingen van de bevoegdheid van de gewesten inzake de provincies, betreffende de taken van algemeen belang die door de provincies worden uitgeoefend voor rekening van de Federale Staat en de gemeenschappen. Daarom voorziet het Institutioneel Akkoord voor de Zesde Staatshervorming van 11 oktober 2011 erin dat de eventuele afschaffing van de provinciale instellingen geen afbreuk mag doen aan de functie van de gouverneurs. Het behoud van deze functie, waardoor de uitoefening van taken van algemeen belang die door de Federale Staat of de gemeenschappen zijn toevertrouwd aan de provinciale instellingen, wordt verzekerd door artikel 6, � 1, VIII, van de bijzondere wet van 8 augustus 1980, zoals dat zal worden gewijzigd. Gelet op het feit dat deze functie wordt behouden, mogen de gewesten dus voortaan provincies afschaffen, wijzigen, vervangen of nieuwe provincies cre�ren, zonder te raken aan de uitoefening van de bevoegdheden van de Staat of de gemeenschappen.

In uitvoering van artikel 41, eerste lid, tweede zin, voorziet het voorstel van bijzondere wet met betrekking tot de Zesde Staatshervorming dat samen met dit voorstel wordt ingediend, in het behoud van de functie van de provinciegouverneurs wanneer de gewesten de provincies hervormen. Dit wordt voorzien, om, zelfs in geval van afschaffing van de provincies, de continu�teit te garanderen van opdrachten van algemeen belang die door de Federale Staat of gemeenschappen zijn toevertrouwd aan de provincies. Indien de provincies in een gewest zouden worden afgeschaft, krijgen de provinciegouverneurs de hoedanigheid van commissaris van de regering in hun ambtsgebied. Bovendien zullen de nadere modaliteiten voor de uitoefening van de bevoegdheden van de Staat of de gemeenschappen door de provinciegouverneur of door elke andere instelling kunnen worden besproken tijdens het door het voorgestelde artikel 6, � 3, 1�, van de bijzondere wet van 8 augustus 1980 verplichte overleg, wanneer de gewesten de provincies hervormen.

Aangezien dit voorstel tot herziening van de Grondwet en de hiermee samenhangende voorstellen tot herziening van de Grondwet betreffende de provincies de bevoegdheidsverdeling tussen de federale overheid, de gemeenschappen en de gewesten niet beogen te wijzigen, blijven de gewesten hun bestaande bevoegdheden ten aanzien van de provinciegouverneur behouden, ook indien het Vlaamse of het Waalse Gewest beslist om de provincies af te schaffen, te hervormen of te vervangen.

Ten slotte moet artikel 41, vijfde lid, van de Grondwet worden gewijzigd om de gewestelijke wetgever in staat te stellen, wanneer hij bovengemeentelijke besturen cre�ert, volksraadplegingen te organiseren op dit nieuwe bevoegdheidsniveau.

VOORSTEL

Enig artikel

In artikel 41 van de Grondwet worden de volgende wijzigingen aangebracht

1� het eerste lid wordt aangevuld met drie zinnen, luidende :

� Ter uitvoering van een wet aangenomen met de in artikel 4, laatste lid bedoelde meerderheid, kan de in artikel 134 bedoelde regel echter de provinciale instellingen afschaffen. In dit geval kan de in artikel 134 bedoelde regel ze vervangen door bovengemeentelijke besturen waarbij de raden de uitsluitend bovengemeentelijke belangen regelen volgens de beginselen bij de Grondwet vastgesteld. De in artikel 134 bedoelde regel moet worden aangenomen met een meerderheid van twee derden van de uitgebrachte stemmen, op voorwaarde dat de meerderheid van de leden van het betrokken Parlement aanwezig is. �;

2� in het vijfde lid, worden de woorden � gemeentelijk of provinciaal � vervangen door de woorden � gemeentelijk, bovengemeentelijk of provinciaal �, en de woorden � de betrokken gemeente of provincie � vervangen door de woorden � de betrokken gemeente, het betrokken bovengemeentelijk bestuur of de betrokken provincie �.