4-1541/1 | 4-1541/1 |
10 DECEMBER 2009
Inleiding
Op 21 december 2007 werd in Brussel een terreuralarm van het hoogste niveau afgekondigd, na de arrestatie van veertien mensen. Pas weken later werd duidelijk dat de federale politie toen bij een gerechtelijk onderzoek de Belgische cel van Al Qaida rond Malika El Aroud nauwgezet in de gaten hield. De politie en de binnenlandse veiligheidsdienst vermoedden dat die lui van plan waren de veroordeelde terrorist Nizar Trabelsi te bevrijden en meteen daarna terroristische aanslagen te plegen, zo werd beweerd.
Ten gevolge van het terreuralarm werd onder meer het op de Grote Markt van Brussel geplande eindejaarsvuurwerk afgelast. Slechts twee personen kenden gedetailleerd de redenen tot dergelijke draconische maatregelen : de toenmalige directeur van het OCAD (Coördinatieorgaan voor de dreigingsanalyse) en de federale procureur. De regering, het parlement en zelfs de Staatsveiligheid kregen door ingeroepen embargoprocedures geen of alleszins geen nauwkeurige informatie. De democratische controle op veiligheidsdiensten was duidelijk te onrechtstreeks, te afwezig.
Probleemsituering
Op 17 december 2007 lichtte het federaal parket de directeur van het OCAD in over de stand van zaken van een door de federale gerechtelijke politie van Brussel gevoerde gerechtelijk onderzoek. Blijkbaar hadden tal van politionele bronnen het over een dreigende, nakende aanslag waarbij zowel de plaats (de Grote Markt van Brussel en de omringende straten en pleinen), het tijdstip (eindejaarsperiode) als de middelen van de terroristen werden genoemd. Omdat de federale procureur die informatie als ernstig en geloofwaardig beschouwde, nam hij het initiatief om een vergadering te beleggen met het OCAD en de federale politie, met de bedoeling het Coördinatieorgaan toe te laten een punctuele dreigingsanalyse op te maken. De Inlichtingendiensten werden hierop niet uitgenodigd. Het was nochtans deze meeting van 17 december die vanaf 21 december het terreurdreigingsniveau van « twee » naar « vier » optrok. (Vast Comité I, Activiteitenverslag 2008, blz. 10).
Omdat de federale procureur het onderzoek niet wou hypothekeren, beriep hij zich op het geheim van het lopende gerechtelijk onderzoek om derwijze gelegitimeerd de zogenaamde embargoprocedure op te starten; dit hield in dat de gerechtelijke informatie alleen werd meegedeeld aan de directeur van het OCAD. Deze embargoprocedure is wettelijk verankerd in de artikelen 11 en 12 van de wet van 10 juli 2006 betreffende de analyse van de dreiging :
« Art. 11. In afwijking van artikel 6 worden de inlichtingen van gerechtelijke aard, waarvan de Federale Procureur van oordeel is dat de mededeling aan het OCAD de uitoefening van de strafvordering of de veiligheid van personen in gevaar kan brengen, uitsluitend aan de directeur van het OCAD toegestuurd.
De directeur van het OCAD en de Federale Procureur beslissen samen of en in welke mate deze inlichtingen worden opgenomen in de evaluatie en, in voorkomend geval, in afwijking van artikel 10, aan welke andere overheden deze evaluatie wordt meegedeeld.
Indien echter de Federale Procureur en de directeur van het OCAD van oordeel zijn dat deze inlichtingen onontbeerlijk zijn om voor de bescherming van personen noodzakelijke maatregelen te treffen, worden deze inlichtingen geïntegreerd in de evaluatie.
In de gevallen bedoeld in het tweede en derde lid wordt de Federale Procureur betrokken bij de beslissing omtrent de door de bevoegde overheden te nemen operationele maatregelen.
Art. 12. In afwijking van artikel 6 worden de inlichtingen, aangeleverd door de inlichtingen- en veiligheidsdiensten, door de administratie der Douane en Accijnzen van de federale overheidsdienst Financiën en de federale overheidsdienst Buitenlandse Zaken, die afkomstig zijn van een gelijkaardige buitenlandse dienst die uitdrukkelijk gevraagd heeft deze niet aan andere diensten toe te zenden, of waarvan de toezending de veiligheid van een menselijke bron in gevaar kan brengen, uitsluitend door het hoofd van een van de drie bedoelde voornoemde diensten aan de directeur van het OCAD meegedeeld.
De directeur van het OCAD en het hoofd van een dienst bedoeld in het eerste lid beslissen samen of en in welke mate deze inlichtingen worden opgenomen in de evaluatie en desgevallend, in afwijking van artikel 10, aan welke andere overheden deze evaluatie wordt meegedeeld.
Indien echter het betrokken hoofd van de dienst en de directeur van het OCAD van oordeel zijn dat deze inlichtingen onontbeerlijk zijn om voor de bescherming van personen noodzakelijke maatregelen te treffen, worden deze inlichtingen geïntegreerd in de evaluatie.
In de gevallen bedoeld in het tweede en derde lid wordt het hoofd van de betrokken dienst betrokken bij de beslissing omtrent de door de bevoegde overheden te nemen operationele maatregelen. ».
Tijdens of naar aanleiding van die vergadering op 17 december 2007, stelde de OCAD-directeur een nieuwe evaluatie op en werd het dreigingsniveau wat Brussel-Hoofdstad betreft naar « niveau 4 » gebracht en dit vanaf het einde van het Offerfeest (met name 21 december 2007). Die evaluatie werd weliswaar onmiddellijk verzonden, maar niet naar alle reguliere bestemmelingen van het OCAD en in verhullende bewoordingen. Alleen de premier, de ministers van Binnenlandse Zaken en Justitie, de federale procureur, de administrateur-generaal van de VSSE (Veiligheid van de Staat), het hoofd van de ADIV (Algemene Dienst Inlichting en Veiligheid), de ADCC (Algemene Directie Crisiscentrum), de federale politie/DJP/Terro en de FGP Brussel (Federale Gerechtelijke Politie) kregen een kopie.
De keuze om niet alle diensten in kennis te stellen was ingegeven door de bekommernis om het lopende onderzoek niet in het gedrang te brengen. Om dezelfde reden werden in de analyse verhullende bewoordingen gebruikt en werd ze als « GEHEIM — Wet 11.12 1998 » geclassificeerd. (Vast Comite I, Activiteitenverslag 2008, p. 26-27).
Het gevolg is dat op het moment van de beslissing om op het hoogste niveau het terreuralarm af te kondigen, er slechts twee personen (met een duidelijk informatiemonopolie) op de hoogte waren van het motief voor het omstreden terreuralarm : federale procureur Johan Delmulle en Jean-Pierre Delepière, de toenmalige directeur van het OCAD. De regering, het parlement en zelf de Staatsveiligheid kregen geen of zeer beperkte, fragmentaire informatie.
De volgende dag — i.c. 18 december 2007 — vond er druk overleg plaats. In de voormiddag namen onder andere de VSSE en de ADIV deel aan een vergadering bij de federale politie. Die wou weten of deze diensten eventueel informatie hadden over de vermeende aanslag. 's Namiddags namen de Inlichtingendiensten deel aan een tweede vergadering, ditmaal op uitnodiging van het OCAD. Na die vergaderingen bevroegen de VSSE en de ADIV hun buitendiensten en sensibiliseerden ze hun menselijke bronnen, evenwel zonder resultaat.
Op 19 december vond er een gebeurtenis plaats die later tot discussie aanleiding zou geven tussen de VSSE en het OCAD. Een buitenlandse homologe dienst van het OCAD nam contact op met het Belgische Coördinatieorgaan en berichtte dat er belangrijke inlichtingen voorhanden waren bij een bepaalde Europese inlichtingendienst. Die moest daartoe gecontacteerd worden. Gelet op het precaire en urgente karakter van de toestand nam het OCAD rechtstreeks contact op met de buitenlandse inlichtingendienst. Het OCAD kreeg telefonisch kennis van de inlichtingen, maar vroeg tevens uitdrukkelijk deze inlichtingen ook mee te delen aan de Belgische « zusterorganisatie », de Veiligheid van de Staat, hetgeen blijkbaar ook gebeurde.
Opmerkelijk was evenwel dat de buitenlandse inlichtingendienst op dat ogenblik aan de VSSE vroeg om de gegevens — die ze eerder zonder restricties had meegedeeld aan het OCAD — vertrouwelijk te behandelen. Dit betekende dat de VSSE zich moest beroepen op de embargoprocedure. Pas na vrij langdurige discussies met de directeur van het OCAD inzake de juiste formulering van de inlichtingen met het oog op de verdere verspreiding, werden de buitenlandse inlichtingen op 21 december 2007 officieel in het OCAD-circuit gebracht. Vervolgens werden de inlichtingen onder bedekte termen opgenomen in een niet-gedateerde « GEHEIM » geclassificeerde evaluatie waarbij het « niveau 4 » werd gehandhaafd. Deze evaluatie werd in samenspraak tussen de directeur van het OCAD en de administrateur-generaal slechts meegedeeld aan de premier, de ministers van Binnenlandse Zaken en Justitie, de federale procureur en de administrateur-generaal van de Veiligheid van de Staat. Het is opmerkelijk dat noch de ADIV, noch enige politiedienst deze evaluatie mochten ontvangen. (Comite I, Activiteitenverslag 2008, p. 27-28).
Hier blijkt opnieuw dat met deze bijkomende informatie enkel Jean-Pierre Delepière, de directeur van het OCAD, volledig op de hoogte was van zowel het motief voor de terreurdreiging als de verdere ontwikkeling van de analyse. Overigens blijkt uit kanttekeningen dat dit kennismonopolie een doorn in het oog was van de verschillende inlichtingendiensten en verantwoordelijk was voor wrevel tussen de gerechtelijke diensten en de Intelligence. De gevolgen waren navenant : inefficiëntie en miscommunicatie onder de betrokken diensten kenmerkten deze crisis, een crisis « qui a semé la pagaille entre les divers services de lutte contre le terrorisme. (...) En coulisses, les divers services de l'antiterrorisme jouaient déjà des coudes depuis plusieurs jours. Avec des approches et sensibilité différentes, basées sur des informations contradictoires. Et la communication générale s'est révélée catastrophique. » (Jean-Pierre Borloo, Le Soir, 23 juli 2009).
Noodzakelijke verbeteringen
Omdat de OCAD-directeur volgens de OCAD-wet (artikelen 11 en 12) strictu sensu de gegevens onder embargoprocedure (bijvoorbeeld die van de Amerikaanse inlichtingendiensten of van de procureur) zelf niet met de eigen OCAD-deskundigen mocht evalueren, beschikte hij allesbehalve over een adequaat intern klankbord. Hier komen we tot de kern van de zaak. Dat de directeur van het OCAD er alleen voor instaat om de dreiging te evalueren — en de daaraan gekoppelde enorme verantwoordelijkheid inzake de te nemen veiligheidsmaatregelen — is als individuele opgave een brug te ver. Ondanks de bekwaamheid van de directeur van het OCAD stijgt het risico op inefficiëntie, inertie en inschattingsfouten als dergelijke zwaarwichtige analyses op het conto van één enkele persoon berusten. Die kan onmogelijk voldoende kennis, specialisatie en ervaring aan de dag leggen om in casu van actuele dreigingsanalyses heel het land en zijn inwoners te beschermen, al dan niet met draconische maatregelen. Daarnaast zorgt de druk die rijst bij dergelijke individuele verantwoordelijkheid ervoor dat de OCAD-directeur ertoe geneigd zou kunnen zijn het zekere voor het onzekere te nemen, zodat hij — in de logica om zichzelf politiek te willen indekken — aansturen zal op dergelijke draconische maatregelen.
Het jaarrapport van het Vast Comité I maakt dezelfde reflectie : « Zoals bleek uit het onderzoek naar het terreuralarm heeft de toepassing van de embargoprocedure uit de artikelen 11 en 12 OCAD-wet tot gevolg dat de directeur van het OCAD alleen moet instaan voor het evalueren van een dreiging. Hij kan daarbij geen beroep doen op de daartoe speciaal aangeworven analisten, noch volgens een letterlijke lezing van de wet op zijn adjunct-directeur.
Deze werkwijze houdt evident een risico in op inefficientie aangezien het analysewerk op die wijze moet gebeuren door een persoon die daarin niet noodzakelijk gespecialiseerd is. Dit argument speelt des te meer aangezien er mag worden uitgegaan dat wanneer gegevens onder embargo worden aangeleverd, deze meestal uiterst belangrijke zaken zullen betreffen. » (Vast Comité I, Activiteitenverslag 2008, p. 113).
Het Vast Comité I is dus tevens terecht voorstander van « een systeem waarbij àlle relevante inlichtingen steeds aan het OCAD worden meegedeeld, waarbij de directeur beslist welke personeelsleden en experten (die overigens allemaal beschikken over een veiligheidsmachtiging « ZEER GEHEIM » en door het beroepsgeheim gebonden zijn) worden betrokken bij de analyse. Na het eigenlijke analysewerk beslissen de directeur en de federale procureur of het hoofd van de betrokken ondersteunende dienst samen welke gegevens op welke wijze in het evaluatiedocument worden opgenomen; zij bepalen aan welke diensten en in welke vorm dat document wordt overgezonden. Desnoods krijgt niet elke dienst toegang tot dezelfde informatie. Dit systeem laat toe gevoelige gegevens volledig af te schermen zonder in te boeten op de meerwaarde die het OCAD moet bieden. » (Vast Comité I, Activiteitenverslag 2008, p. 114).
Verder meent het Vast Comite I dat, indien de interpretatie wordt aangehouden dat gegevens die onder embargo worden aangeleverd niet aan de adjunct-directeur mogen worden meegedeeld, « zich eveneens een wetswijziging opdringt om hem tot een volwaardige vervanger van de directeur te maken. Dit lijkt overigens ook steeds de bedoeling van de wetgever te zijn geweest. » (Vast Comité I, Activiteitenverslag 2008, p. 114).
Daarom lijkt het raadzaam het advies van het Vast Comité I (maar ook dat van het Comité P) op te volgen en informatie welke onder de embargoprocedure — volgens de letter van de wet — louter en alleen gedetailleerd en volledig aan de OCAD-directeur mag meegedeeld worden, ook in situaties van zijn afwezigheid, hetzij door belemmering, ziekte, onbereikbaarheid of door overmacht, tevens aan de adjunct-directeur van het OCAD mee te delen.
Aangezien alle analyses van mogelijke bedreigingen altijd anders zullen zijn, is het analysewerk van de OCAD-directeur in samenspraak met de federale procureur én eigen experten onontbeerlijk. Een grondige en professionele analyse van de dreiging is nu eenmaal dé « raison d'être » van het OCAD.
Een intern klankbord met feedback van deskundigen volgens de inzichten die de situatie en informatie onder embargo vergt, impliceert geenszins een uitholling van de embargoprocedure doch is een noodzakelijke verfijning ervan.
De embargoprocedure blijft hoe dan ook een essentieel instrument voor de verschillende veiligheidsdiensten en het federaal parket. De maskering van bepaalde gevoelige informatie is een conditio sine qua non voor de uitoefening van de strafvordering, en belangrijker, staat garant voor de veiligheid van de betrokken mensen. Dit blijft uiteraard primordiaal. Daarom ook dat de directeur van het OCAD of, in zijn afwezigheid, de adjunct-directeur, autonoom moet kunnen beslissen welke deskundigen en analisten geheel of gedeeltelijk kennis moeten krijgen van deze onder embargo te situeren (en dus gevoelige) inlichtingen.
Ondanks de menselijke risico's en het strafrechtelijk onderzoek mag de embargoprocedure dus niet elke vorm van intern klankbord en expertise uitsluiten. De OCAD-directeur moet in staat zijn om in eer en geweten eigen deskundigen (met veiligheidsmachtiging « ZEER GEHEIM ») te confronteren en te raadplegen en hun professioneel advies te vragen op basis van hun expertise en kunde over gedeeltelijke of volledige gegevens die onder de embargoprocedure vallen. De OCAD-directeur moet gezien het belang en de gevolgen van zijn beslissingen zelfstandig of indien gewenst in samenspraak met zijn adjunct-directeur de mogelijkheid krijgen om bepaalde informatie (gegevens die onder embargo-procedure zijn aangeleverd) aan zijn deskundigen en analisten intern voor te leggen. Uiteraard bepaalt de OCAD-directeur zelf welke informatie hij wil voorleggen. De gevoeligheid van de informatie — en dus de impliciete risico's — zal de terughoudendheid bepalen waarmee hij zijn experten autonoom kan raadplegen.
Uiteraard kan er ook een meningsverschil optreden tussen de OCAD-directeur (of de vervangende adjunct-directeur) en de federale procureur; of tussen de OCAD-directeur (of de vervangende adjunct-directeur) en het diensthoofd van de verschillende informatie-aanleverende diensten (zoals weergegeven in artikel 12 van de embargoprocedure). Dit eventuele geschil moet op een hoger niveau getild worden en beslecht worden door de bevoegde ministers. Deze regeling was destijds af te leiden uit de voorbereidende werken van de OCAD-wet, maar om alle misverstanden te vermijden dient ze expliciet in de wet te worden opgenomen.
| Paul WILLE Philippe MONFILS Christiane VIENNE Francis DELPÉRÉE Martine TAELMAN Patrik VANKRUNKELSVEN. |
Artikel 1
Deze wet regelt een aangelegenheid als bedoeld in artikel 78 van de Grondwet.
Art. 2
In de artikelen 11 en 12 van de wet van 10 juli 2006 betreffende de analyse van de dreiging worden telkens de volgende wijzigingen aangebracht :
1º in het eerste tot derde lid worden de woorden « directeur van het OCAD » telkens vervangen door de woorden « directeur van het OCAD of, in zijn afwezigheid, de adjunct-directeur, »;
2º tussen het eerste en het tweede lid wordt een lid ingevoegd, luidende :
« De directeur van het OCAD of, in zijn afwezigheid, de adjunct-directeur, beslissen autonoom welke deskundigen en analisten geheel of gedeeltelijk kennis moeten krijgen van die inlichtingen. »;
3º in het vierde lid, dat het vijfde lid wordt, worden de woorden « tweede en derde lid » vervangen door de woorden « derde en vierde lid »;
4º een vijfde en een zesde lid worden toegevoegd, luidende :
« In de gevallen bedoeld in het derde en vierde lid worden de eventuele meningsverschillen tussen de Federale Procureur en de directeur van het OCAD ter beschikking voorgelegd aan de bevoegde ministers.
De beslissingen genomen in het kader van dit artikel worden geformaliseerd in een proces-verbaal dat wordt neergelegd ter griffie van het OCAD. ».
7 oktober 2009.
| Paul WILLE Philippe MONFILS Christiane VIENNE Francis DELPÉRÉE Martine TAELMAN Patrik VANKRUNKELSVEN. |