5-2277/3 | 5-2277/3 |
19 NOVEMBER 2013
I. INLEIDING
1. Het wetsvoorstel tot wijziging van de gecoördineerde wetten van 12 januari 1973 op de Raad van State van de heer Peter Van Rompuy c.s. dat in dit verslag wordt besproken en onder de verplicht bicamerale procedure valt, werd op 19 april 2012 in de Senaat ingediend (St. Senaat, nr. 5-1579/1)
De commissie heeft het besproken tijdens haar vergaderingen van 4 december 2012 en 19 februari 2013, en van 5, 12 en 19 november 2013.
Tijdens de vergadering van 4 december 2012 heeft de minister van Binnenlandse Zaken verklaard dat de regering een omvangrijk wetsontwerp over de hervorming van de Raad van State voorbereidde, volledig in overleg met vertegenwoordigers van de Raad van State. De minister heeft ook verklaard dat het wetsontwerp de wetswijzigingen in de voorstellen van de Senaat overneemt, maar dat het ook verder gaat. Aangezien de commissie voor Binnenlandse en Administratieve Aangelegenheden van de Senaat begonnen was met een bespreking van de hervorming van de Raad van State, heeft de minister van Binnenlandse Zaken beloofd het wetsontwerp in de Senaat in te dienen zodra het klaar is, zodat de Senaat met de bespreking ervan kan beginnen.
Tijdens de vergadering van 19 februari 2013 heeft de commissie de volgende vertegenwoordigers gehoord :
— de heer R. Andersen, eerste voorzitter van de Raad van State;
— de heer R. Stevens, voorzitter van de Raad van State;
— de heer P. Bouvier, auditeur-generaal bij de Raad van State;
— de heer M. Lefever, adjunct-auditeur-generaal bij de Raad van State.
2. Het wetsvoorstel tot wijziging van de gecoördineerde wetten van 12 januari 1973 op de Raad van State van de heer Guido De Padt dat in dit verslag wordt besproken en onder de verplicht bicamerale procedure valt, werd op 8 februari 2013 in de Senaat ingediend St. Senaat, nr. 5-1965/1)
De commissie heeft dit voorstel besproken tijdens haar vergaderingen van 5, 12 en 19 november 2013.
3. Het wetsontwerp houdende hervorming van de bevoegdheid, de procedureregeling en de organisatie van de Raad van State en dat onder de verplicht bicamerale procedure valt, werd op 7 oktober 2013 als een wetsontwerp van de regering in de Senaat ingediend (St. Senaat, nr. 5-2277/1)
De commissie heeft het besproken tijdens haar vergaderingen van 5, 12 en 19 november 2013.
Op 5 november 2013 heeft de dienst Wetsevaluatie van de Senaat de commissieleden een omstandige nota bezorgd over wetsontwerp 5-2277/1 (zie bijlage nr. 1). Deze nota bevat zowel wetgevingstechnische als inhoudelijke opmerkingen. De meeste van deze opmerkingen werden verwerkt in amendementen van de meerderheidsfracties.
II. WETSVOORSTEL TOT WIJZIGING VAN DE GECOÖRDINEERDE WETTEN VAN 12 JANUARI 1973 OP DE RAAD VAN STATE VAN DE HEER PETER VAN ROMPUY C.S.
A. Inleidende uiteenzetting door de heer P. Van Rompuy, mede-indiener van het wetsvoorstel
De heer Van Rompuy wenst met dit wetsvoorstel het parlementair debat over de hervorming van de Raad van State op gang te brengen. In het regeerakkoord zijn een aantal belangrijke wijzigingen opgenomen. Zo is er de mogelijkheid voorzien van de toekenning van een schadevergoeding door de Raad van State. Dit vereist evenwel een wijziging van de Grondwet en is derhalve niet op korte termijn haalbaar. Via een aantal gewone wetten kan er echter ook vooruitgang worden geboekt.
In dit voorstel worden een aantal mogelijke wijzigingen voorgesteld die tijdens het debat verbeterd kunnen worden.
Recente uitspraken van de Raad van State legden een aantal pijnpunten in de huidige procedure bloot. Dit voorstel wil de Raad van State enkele bijkomende mogelijkheden geven bij het vellen van arresten :
1. het toekennen van de bevoegdheid om, na de vernietiging van een bestuurshandeling, aan de bevoegde administratieve overheden instructies te geven over de nadere regels van de beslissing die genomen moet worden in de plaats van de vernietigde beslissing;
2. de mogelijkheid om voor alle vernietigde akten en reglementen de gevolgen aan te duiden die volgens de Raad van State moeten gehandhaafd blijven;
3. de mogelijkheid om een zaak hangende te houden en de overheid een bepaalde termijn te geven om bepaalde vormfouten of andere fouten te herstellen. Op die manier hoeft een vernietiging niet plaats te vinden. De Raad van State stelt dan een onwettigheid vast, maar kent een bepaalde termijn toe om deze onwettigheid recht te zetten. Dit is de zogenaamde « bestuurlijke lus ».
B. Gedachtewisseling
De heer Broers zet uiteen dat zijn fractie instemt met de basisidee van het wetsvoorstel maar meent dat er een en ander technisch kan verbeterd worden. Op het Vlaams niveau bestaat er een Raad voor vergunningsbetwistingen waar de bestuurlijke lus reeds werd ingevoerd. Deze term komt overigens uit Nederland waar deze mogelijkheid al langer bestaat.
Er moet nog wel enige duidelijkheid worden verstrekt over de mate waarin de Raad van State instructies kan geven zoals wordt voorgesteld in artikel 2. Gaat het enkel over procedurele instructies of ook om inhoudelijke ? Krijgt de Raad van State een discretionaire bevoegdheid of gaat het enkel om een marginale toetsing ? Is er sprake van een nietigheid van rechtswege als een bestuur deze instructies niet naleeft ?
Wat het 2. van artikel 3 betreft — de mogelijkheid om bepaalde gevolgen van een vernietigde akte of reglement te handhaven — vraagt de heer Broers waarom deze mogelijkheid wordt beperkt tot milieueffectenrapporten of veiligheidsrapporten. Wordt hierdoor het gelijkheidsbeginsel niet geschonden in vergelijking met andere voorwaarden ?
De bestuurlijke lus die wordt voorgesteld in artikel 4 van het voorstel is misschien niet helemaal juist geformuleerd. De bepaling « tenzij belanghebbenden die geen partij zijn in het geding daardoor op onevenredige wijze benadeeld kunnen worden » lijkt te suggereren dat de belanghebbenden die wel partij zijn in het geding wel op onevenredige wijze benadeeld kunnen worden. Dat lijkt hem zeker niet de bedoeling te zijn van het voorstel.
De heer De Padt vraagt of men een idee heeft van de werklast die de implementatie van dit wetsvoorstel betekent voor de Raad.
De heer Deprez vraagt of het, gelet op het feit dat de voorgestelde wijzigingen aanzienlijke gevolgen zullen hebben voor een aantal besturen, niet wenselijk zou zijn het advies in te winnen van de personen op wie de nieuwe regeling van toepassing zal zijn ? Hij denkt aan vertegenwoordigers van de gewestelijke en federale regeringen.
De heer Demeyer is het eens met de voorgaande sprekers. Aangezien ook de gemeentebesturen grote gevolgen kunnen ondervinden van de voorgestelde wijzigingen, stelt hij voor om de mening te horen van vertegenwoordigers van de Unies van steden en gemeenten.
De heer Claes merkt op dat individuen of organisaties, die een geding aanspannen voor de Raad van State, niet altijd een volledige vernietiging van een akte beogen. De vernietiging van een akte is dus soms een onbedoeld gevolg van een dergelijk geding.
De vertegenwoordiger van de minister van Binnenlandse Zaken, de heer Benoit Cuvelier, verklaart dat de regering ook een ontwerp van hervorming aan het voorbereiden is. Het voorontwerp van wet dat de regering voorbereidt komt volledig tot stand in overleg met de Raad van State, zoals bepaald was in het regeerakkoord. Dit overleg loopt ten einde en de algemene vergadering van de Raad van State zal op grond van de resultaten een voorontwerp van wet voorleggen aan de minister van Binnenlandse Zaken. Deze algemene vergadering zal op 11 december aanstaande plaatsvinden, zodat het kabinet het voorontwerp vóór Kerstmis aan de interkabinettenwerkgroep kan voorleggen. Het inhoudelijke werk zal op 13 januari 2013 beginnen. Het doel is om in de lente van 2013 een definitieve tekst in het Parlement in te dienen.
Wat de inhoud van het voorontwerp van wet betreft, verklaart de vertegenwoordiger van de minister dat alle maatregelen die in het wetsvoorstel van de heer Van Rompuyc.s.werden voorgesteld, overgenomen zijn :bestuurlijke lus, injunctiebevoegdheid, wijziging van de artikelen 14ter, en volgende om het moduleren van arresten inzake individuele rechten mogelijk te maken, enz. Het voorontwerp van wet voorziet ook in de afschaffing van de voorwaarde van het risico opmoeilijk te herstellen ernstig nadeel in kort geding.
Het wetsontwerp zal waarschijnlijk de mogelijkheid invoeren voor de Raad van State om een schadevergoeding toe te kennen aan een persoon die een vernietigingsarrest heeft verkregen. Een groot onderdeel van de hervorming betreft de verbetering van de organisatie van de Raad van State. Sinds de hervorming van 2006 is de achterstand aanzienlijk teruggelopen, maar er zijn nog bijkomende inspanningen nodig op dat vlak.
Het uiteindelijke wetsontwerp zal dus heel omvangrijk zijn. Bovendien is de regering het volledig eens met de stelling dat deze hervorming rechtstreeks in samenspraak met de voornaamste betrokkene, de Raad van State, tot stand moet komen.
De heer Van Rompuy is blij dat de regering reeds zo ver gevorderd is met haar wetsontwerp en dat dit ontwerp de steun krijgt van de Raad van State zelf — dit verhoogt aanzienlijk de slaagkansen.
Mevrouw Thibaut vraagt nadere uitleg over de Senaatscommissie die zal worden aangewezen om het wetsvoorstel te behandelen. Als het wetsontwerp te maken heeft met de bevoegdheden die het regeerakkoord aan de Comori heeft toegekend, zal de commissie voor de Binnenlandse Aangelegenheden dan bevoegd zijn, of veeleer de commissie voor de Institutionele Aangelegenheden ?
De heer Cuvelier, vertegenwoordiger van de minister van Binnenlandse Zaken, antwoordt dat de Comori bevoegd is voor de eventuele aanpassing van artikel 144 van de Grondwet. Deze aanpassing is opgenomen in het regeerakkoord en heeft te maken met schadevergoedingsgeschillen, aangezien de Raad van State alleen na deze hervorming in staat zal zijn schadevergoedingen toe te kennen.
Als men echter kiest voor de optie volgens welke de Raad van State naar billijkheid uitspraak doet over schade, dan blijft de kwestie onbeslist.
A priori beschouwt de regering het wetsvoorstel betreffende de Raad van State als een autonoom voorstel. Het is dus niet noodzakelijk verbonden met de wijziging van artikel 144 van de Grondwet.
Dit zal verder besproken moeten worden tijdens de interkabinetsvergaderingen in januari 2013. Het is niet uitgesloten dat de regering beslist om het wetsontwerp te splitsen in een ontwerp betreffende de toekenning van schadevergoedingen door de Raad van State en een ontwerp betreffende de andere punten.
C. Hoorzitting met vertegenwoordigers van de Raad van State
Tijdens haar vergadering van 19 februari 2013 heeft de commissie voor de Binnenlandse en administratieve Aangelegenheden de volgende vertegenwoordigers gehoord :
— de heer R. Andersen, eerste voorzitter van de Raad van State;
— de heer R. Stevens, voorzitter van de Raad van State;
— de heer P. Bouvier, auditeur-generaal bij de Raad van State;
— de heer M. Lefever, adjunct-auditeur-generaal bij de Raad van State;
1. Uiteenzetting van de heer R. Andersen, eerste voorzitter van de Raad van State
De heer Andersen, eerste voorzitter van de Raad van State, dankt de commissieleden voor hun belangstelling voor de toekomstige hervorming van de Raad van State, in het bijzonder de afdeling bestuursrechtspraak.
Er bestaan momenteel drie wetteksten over deze hervorming. Een eerste tekst is het wetsvoorstel nr. 5-1579 van de heer Van Rompuy en consoorten, ingediend in de Senaat. Een tweede wetsvoorstel werd op initiatief van mevrouw Van Cauter en de heer Dewael in de Kamer ingediend (St. Kamer, nr. 53-2583/1). Er bestaat ten slotte een voorontwerp van wet van de minister van Binnenlandse zaken. Dit voorontwerp werd in overleg met de Raad van State geconcipieerd.
De basis van de drie wetteksten is bijna altijd dezelfde en berust op twee fundamentele principes.
Het eerste principe is de intentie om definitief een einde te maken aan een geschil. De toepassing van dit principe vergt in een eerste fase meer tijd maar het resultaat is dat er geen carrousel van oneindige procedures ontstaat.
Hierdoor voorkomt men dat men in de loop van een geding van magistraat moet veranderen of een nieuwe procedure voor de Raad van State moet opstarten. Men voorkomt dus een herhaling van opeenvolgende rechtsgedingen.
Het tweede principe is dat de huidige middelen waarover de Raad van State beschikt, in het bijzonder de annulatiebevoegdheid, onvoldoende zijn en verfijnd moeten worden.
De bedoeling hiervan is om de Raad van State uit te rusten met een bredere waaier van verfijndere instrumenten.
De wetteksten vertonen echter een aantal verschillen.
Een eerste verschil in het wetsvoorstel van Van Cauter en Dewael is dat zij ook een bemiddeling voorzien. Deze bemiddeling zou door het auditoraat worden gevoerd.
Het auditoraat is niet echt enthousiast over die bemiddeling, die volgens spreker niet het beste middel vormt om het verhoopte resultaat te verkrijgen.
Een tweede verschil in het wetsvoorstel dat in de Kamer is ingediend (stuk Kamer nr. 53-2583/1) betreft de injunctie. Er wordt niet alleen voorzien in een positieve injunctie (bevel om iets te doen om de situatie te herstellen) maar ook in een negatieve injunctie (opleggen om iets niet te doen). Dit is nieuw.
Een derde verschil is specifiek aan het voorontwerp van de minister van Binnenlandse Zaken : naast de proceduremaatregelen worden er ook organisatorische maatregelen voorzien om het beheer van de Raad van State te moderniseren.
Die problemen zijn evenwel minder belangrijk.
De heer R. Andersen, eerste voorzitter, zet de krachtlijnen uiteen die de verschillende teksten met elkaar gemeen hebben.
1.1. De bestuurlijke lus
Dit idee komt van Nederland, waar het reeds wordt toegepast.
Het principe is eenvoudig : het betreft de mogelijkheid voor de overheid om de onwettelijkheid recht te zetten met een nieuwe akte. De Raad van State gaat de bestreden onwettelijke akte niet langer vernietigen maar aan de overheid voorstellen om de akte binnen een bepaalde termijn te verbeteren. De andere partijen worden hierbij betrokken en krijgen ook het woord. De rechter zal de eindbeslissing nemen : als de wettelijkheid niet rechtgezet werd door een nieuwe akte zal de oorspronkelijke akte vernietigd worden.
De overheid krijgt dus de kans om, wanneer aan bepaalde voorwaarden is voldaan, een nieuwe akte te nemen teneinde de wettelijkheid te herstellen. Alle procespartijen zullen hierbij worden betrokken zodat zij kunnen oordelen of de nieuwe akte correct is.
Deze administratieve lus wordt vermeld in alle wetsvoorstellen en -ontwerpen.
1.2. Het moduleren in de tijd van de gevolgen van de nietigverklaring
Dit principe is vrij eenvoudig : sinds kort heeft de Raad van State de mogelijkheid om, wanneer hij een reglementaire akte vernietigt (dit wil zeggen van algemene strekking), te beschouwen dat er sprake is van een hoger belang, dat niet het behoud in het systeem van de akte rechtvaardigt, maar wel zijn behoud voor het verleden. Wat gebeurd is, is gebeurd. Het is enkel naar de toekomst toe dat er conclusies worden verbonden aan de uitgesproken nietigverklaring. Deze maatregel werd onlangs van kracht en er wordt mondjesmaat gebruik van gemaakt. Er moet immers sprake zijn van een hoger belang opdat een onwettelijke akte op kunstmatige wijze in leven wordt gehouden.
De nieuwe maatregel die in de voorstellen en ontwerpen wordt voorgesteld gaat nog een stap verder : het behoud van de akte voor het verleden zou niet alleen gelden voor de reglementaire akten maar ook de individuele rechtshandelingen. Dit is natuurlijk delicater.
1.3. Injunctie
Het betreft de mogelijkheid voor een rechter om een handeling te vernietigen, maar ook om te beslissen welke concrete maatregelen moeten worden genomen zodat de vernietiging gevolgen heeft. Het gaat om een « handleiding » die uitgaat van de Raad van State. Deze maatregel zal ook met de nodige voorzichtigheid en omzichtigheid moeten worden gebruikt, want het is niet de bedoeling dat de rechter de plaats inneemt van het bestuur. Maar er bestaan gevallen waarin alleen een maatregel (er bestaan objectief gezien geen andere) de toestand kan herstellen, en die kan de rechter in zijn arrest bevelen. Men noemt dat de gebonden bevoegdheid.
Zelfs buiten de gebonden bevoegdheid kan de rechter aangeven welke weg het bestuur moet volgen na de vernietiging zodat de wettelijkheid hersteld wordt. Hij kan het bestuur er bijvoorbeeld op wijzen dat het zijn beslissing binnen een bepaalde termijn met redenen moet omkleden. De Raad van State levert om zo te zeggen een « dienst na verkoop » met het product.
Tot nu toe voorzag de wet alleen in de vernietiging van een handeling. In de toekomst komen er meer aanwijzingen over de te nemen maatregelen voor het herstel van de toestand.
1.4. De modernisering van het administratief kort geding
Een vierde maatregel betreft de modernisering van de procedures in kort geding. Het gaat om een versnelde procedure waarin de rechter snel moet oordelen op grond van enkele elementen waarover hij beschikt en die onvolledig zijn. De rechter moet dringend een tijdelijke beslissing nemen in afwachting van alle elementen op grond waarvan later een grondig onderzoek zal worden verricht.
Tot nu toe gold voor het administratief kort geding één essentiële voorwaarde : wie het kort geding aanspande, moest aantonen dat er sprake is van een moeilijk te herstellen ernstig nadeel.
Deze voorwaarde gaat gepaard met een aantal problemen.
Ten eerste is dit begrip subjectief : wat is een ernstig en moeilijk te herstellen nadeel ? Dat kan variëren van de ene persoon tot de andere. In de rechtspraak bestaan er dan ook variaties in de interpretatie ervan.
Ten tweede kan dit begrip negatieve gevolgen hebben : men riskeert artificieel een bestuurshandeling in stand te houden die nadien onwettelijk blijkt te zijn. Zij moet dan met terugwerkende kracht worden vernietigd, terwijl zij beter bij aanvang geschorst was geweest.
De Raad van State is dus voorstander van een afschaffing van het begrip moeilijk te herstellen ernstig nadeel.
Een tweede probleem is dat het administratief kort geding volgens de wet in het begin van het geding moet worden opgestart. Het mag niet in de loop van het geding worden opgestart. De Raad van State meent dat deze verplichting gewijzigd moet worden en stelt voor dat het kort geding, en het verzoek om dringende maatregelen, in de loop van het geding kunnen worden ingediend. De Raad van State zou dan de mogelijkheid hebben om de opschorting van de akte in de loop van het geding te bevelen.
Deze nieuwe maatregelen inzake het administratief kort geding worden getemperd door de belangenafweging. In sommige gevallen kan een hoger belang rechtvaardigen dat men niet onmiddellijk een bestuurshandeling schorst. De beoordeling van deze voorwaarde wordt overgelaten aan de rechter, die gevraagd wordt er zeer omzichtig mee om te gaan.
Drie nieuwigheden worden dus voorzien voor het kortgeding :
a) de voorwaarde betreffende het nadeel wordt afgeschaft. Men zal in de toekomst gebruik maken van het begrip « spoedeisendheid »;
b) de mogelijkheid om een kortgeding in te dienen niet alleen bij het begin van het geschil maar ook in de loop van de procedure;
c) de — zeldzame — mogelijkheid voor de kortgedingrechter om de schorsing niet te bevelen wanneer er ernstige algemene belangen op het spel zijn.
2. Gedachtewisseling
De heer Moureaux vraagt dat de vertegenwoordigers van het auditoraat uitleggen waarom zij geen voorstander zijn van een bemiddeling in hun afdeling.
Hij juicht de meeste voorgestelde maatregelen toe, waaronder de administratieve lus en het moduleren van de gevolgen in de tijd.
Hij heeft echter vragen bij de injunctie : hoewel de eerste voorzitter verklaard heeft dat zij met omzichtigheid gebruikt zal worden, vraagt hij of er bepaalde beperkingen zijn ingesteld. Dreigt de rechter niet de plaats van de bestuurlijke overheid te willen innemen ?
Wat betreft de modernisering van het administratief kort geding is er volgens hem een tegenstrijdigheid in de redenering van de Raad van State. Gaat men niet te ver door het te willen afschaffen ? Dreigen de nietigverklaringen zich niet op te stapelen ? Ook lijkt het hem vreemd om te voorzien in de mogelijkheid van een kort geding in de loop van de procedure.
De heer Bouvier, auditeur-generaal bij de Raad van State, komt terug op de bemiddelingsmaatregel die is opgenomen in het wetsvoorstel van de Kamer. Het auditoraat meent dat een bemiddeling om twee hoofdredenen niet op zijn plaats is bij de Raad van State.
De eerste reden is dat de magistraten van de Raad van State, of het nu leden zijn van de raad of van het auditoraat, allemaal een rechtsprekende opdracht uitvoeren. Het lijkt hem niet aangewezen een bemidddelingsopdracht te vermengen met deze rechtsprekende opdracht. Volgens hem zijn die twee moeilijk verenigbaar. Hij is echter wel voorstander van het idee dat wanneer een bemiddeling aan de gang is vóór het stadium van de Raad van State, de omstandigheid dat een beroep tot nietigverklaring wordt ingediend niet belet dat de bemiddeling doorgaat.
Nu bepaalt de wet dat wanneer er een bemiddeling wordt begonnen bij de federale ombudsman en één van de partijen beslist een procedure tot nietigverklaring op te starten, de bemiddeling wordt beëindigd. Dit aspect van de huidige wetgeving zou gewijzigd moeten worden.
De heer Moureaux begrijpt de terughoudendheid in verband met de verenigbaarheid van bemiddeling en rechtspraak, maar wijst erop dat het wel een feit is dat de bemiddeling op strafrechtelijk niveau bij de parketten werd ingevoerd.
De heer Bouvier voert een tweede, formeel argument aan : bemiddeling kan op het vlak van de organisatie onoverkomelijke problemen veroorzaken. Een auditeur die de bemiddeling heeft behandeld, zal bijvoorbeeld niet langer het geschillendossier kunnen behandelen. Al zijn er verschillende auditeurs, deze nieuwe bevoegdheid zal leiden tot een stijging van de werklast. In 1996 bepaalde een wetsvoorstel tot wijziging van de gecoördineerde wetten op de Raad van State van mevrouw Milquet dat auditeurs hun verslag binnen zes maanden moesten indienen. Het bepaalde ook dat deze termijn, met instemming van de auditeur-generaal, één maal verlengd kon worden. Dit voorstel werd in het Parlement aangenomen maar is nooit in werking getreden omdat het onuitvoerbaar is gebleken.
Vandaag is de Nederlandstalige afdeling van het auditoraat eindelijk in staat de termijn van zes maanden na te leven. Aan Franstalige kant is dat helaas niet het geval. Er is echter beterschap en het doel komt dichterbij.
Als men de bijkomende werklast van de bemiddeling toevoegt, is het echter zeker dat het auditoraat de termijn van zes maanden niet meer haalt.
De heer Stevens, voorzitter van de Raad van State, wijst er op dat de basisfilosofie die aan de grondslag ligt van de voorgestelde wijzigingen inzake het kortgeding moet samen gelezen worden met de zorg om te komen tot een snellere annulatieprocedure.
De afdeling rechtspraak van de Raad van State wenst tot een snelle uitspraak te komen, liefst binnen vijftien maanden, uiterlijk binnen achttien maanden.
De bedoeling is ook om door een snellere procedure in annulatieberoep, het kort geding overbodig te maken. Momenteel is de wetgeving van dien aard dat men bijna verplicht is om van in het begin een kort gedingprocedure in te spannen als men zijn rechten wil handhaven. Een kort gedingprocedure kan momenteel immers niet ingediend worden nadat het annulatieberoep is ingesteld. Dat heeft tot gevolg dat in de meeste gevallen, zowel een annulatieberoep als een vordering tot schorsing onmiddellijk worden ingediend door de partijen. Dit verzwaart echter de procedure omdat de men eerst de schorsingsprocedure moet afwerken alvorens men het annulatieberoep kan behandelen.
De Raad van State wenst de twee gedingen niet meer samen te koppelen. De partijen zullen in de toekomst een annulatieberoep kunnen indienen dat binnen een termijn van vijftien à achttien maanden afgehandeld zal worden. De annulatieprocedure zal dus versneld worden.
Indien in de loop van de procedure blijkt dat er redenen zijn om sneller op te treden (bijvoorbeeld, bij een betwisting over een bouwvergunning, indien de werken door één van de partijen toch worden aangevat of versneld) zal de burger de mogelijkheid hebben om op basis van de hoogdringendheid de kort gedingprocedure in te leiden in de loop van de annulatieprocedure.
Een verzoeker is bijgevolg niet meer verplicht om op voorhand een schorsingsprocedure in te leiden om er zeker van te zijn dat zijn proces snel behandeld zal worden.
De heer Andersen, eerste voorzitter van de Raad van State, benadrukt het verschil tussen het kort geding en het geding ten gronde. Wanneer men in kort geding rechtspreekt, beschikt men niet over dezelfde informatie als wanneer men dat ten gronde doet. Het onderzoek is niet even grondig in het geval van het kort geding en de partijen hebben niet dezelfde mogelijkheden om hun zaak te bepleiten.
In de procedure ten gronde beschikt men over meer tijd, terwijl men in kort geding met spoed moet rechtspreken.
Een ander groot verschil is dat de gevolgen niet dezelfde zijn. In kort geding wordt de handeling geschorst maar niet vernietigd. Een eventuele vernietiging zal afhangen van het geding ten gronde. Wanneer men in kort geding schorst, is er dus nog niet ten gronde beslist over wat er met de handeling zal gebeuren.
Het is net omdat de rechter de situatie slechts op het eerste gezicht kan beoordelen en dat hij niet te snel een oordeel kan vellen dat het niet mogelijk is een vernietiging uit te spreken tijdens een procedure in kort geding. De schorsing is dus een voorzorgsmaatregel in spoedeisende omstandigheden. De vernietiging van een handeling wordt ten gronde beslist.
De heer Delpérée wil weten of de voorgestelde wijzigingen in het voorontwerp van wet van de minister van Binnenlandse Zaken mogelijk zijn in het huidige grondwettelijke kader.
De heer Andersen wijst erop dat de hervorming tweeledig is : het eerste deel is gebaseerd op Grondwetartikel 144 dat voor herziening vatbaar is verklaard.
Sommige voorstellen van de regering, zoals de mogelijkheid voor de Raad van State om schadevergoedingen of een billijke genoegdoening toe te kennen, moeten nog besproken worden. Hij is er niet op ingegaan omdat het hem te vroeg lijkt om erover te spreken. Dat zal afhangen van de eventuele herziening van Grondwetartikel 144 en van de politieke beslissingen die de Grondwetgever zal nemen.
De andere maatregelen die in de inleidende uiteenzetting worden voorgesteld kunnen worden uitgevoerd zonder dat een Grondwetsherziening nodig is. De afdeling wetgeving zal gevraagd worden er een advies over uit te brengen.
De heer Lefever, adjunct-auditeur-generaal bij de Raad van State, stelt eveneens dat het wetsvoorstel van de heer Van Rompuy c.s. in wezen overeenkomt met het voorontwerp van de minister. Dit laatste is wel gedetailleerder.
Er bestaat wel een verschil wat betreft artikel 3, punt 2, van het wetsvoorstel, dat het in stand houden van bepaalde gevolgen van vernietigde rechtshandelingen regelt. Het voorontwerp van de minister breidt dit uit tot alle individuele handelingen terwijl het wetsvoorstel van Van Rompuy deze mogelijkheid beperkt tot milieueffectenrapporten of veiligheidsrapporten.
De Raad van State is van oordeel dat wat dat betreft het wetsvoorstel te beperkt is en juridische gevolgen dreigt te hebben ingevolge de schending van het gelijkheidsbeginsel.
De heer Deprez komt terug op de injunctie. De eerste voorzitter sprak kort over de negatieve injunctie terwijl hij vooral de beginselen van de positieve injunctie heeft uiteengezet. Betekent dit dat enkel de positieve injunctie wordt behouden ? De eerste voorzitter deelde ook mee dat er gevallen zijn waarbij het bestuur geen keuze had en de rechter in dat geval zelf een maatregel kon nemen. Kunnen er hier enkele concrete voorbeelden van worden gegeven ?
De heer Andersen, eerste voorzitter van de Raad van State, antwoordt dat de negatieve injunctie inderdaad in bepaalde wetsvoorstellen voorkomt, maar dat dit in het voorontwerp van wet niet in aanmerking werd genomen. Het betreft een vergetelheid. De negatieve injunctie wordt best terug in de definitieve tekst van het wetsontwerp opgenomen.
De positieve injunctie en de mogelijkheid voor de rechter om zich in de plaats te stellen van het bestuur, kan enkel in het geval van de gebonden bevoegdheid, om niet over de « vastgebonden » bevoegdheid te spreken. In sommige gevallen is er immers geen sprake van een veelvoud aan mogelijke administratieve maatregelen, maar van één enkele. Bijvoorbeeld, de toekenning van een toelage waarbij aan bepaalde vastgestelde voorwaarden moet worden voldaan. Wie aan alle voorwaarden voldoet, kan in principe de toelage krijgen. Stel dat een bestuur een juridische vergissing maakt : het beweert bijvoorbeeld dat een kandidaat niet voldoet aan de voorwaarde dat hij gedurende vijf jaar een activiteit heeft uitgeoefend, terwijl dat wel het geval is. Dan is er geen enkel bezwaar dat de magistraat van de Raad van State een gunstige beslissing neemt voor die kandidaat in de plaats van het bestuur. Er was hoe dan ook geen ander alternatief. De rechter stelt zich dus in de plaats van het bestuur om het dossier te bespoedigen.
De heer Deprez meent dat het volstaat dat de rechter het bestuur verplicht zijn beslissing bij te stellen binnen een bepaalde termijn. Het substitutiebeginsel lijkt hem te ver te gaan.
De heer Andersen, eerste voorzitter van de Raad van State, antwoordt dat het enkel de bedoeling is het dossier te bespoedigen en niet nog meer tijd te verliezen.
De heer Moureaux stelt vast dat dit betekent dat de Raad van State zich kan bemoeien met de financiële beslissingen van de besturen. Hij stelt zich hier vragen bij.
Betreffende de negatieve injunctie wijst de heer Stevens, voorzitter van de Raad van State, er op dat de Raad van State de negatieve injunctie altijd voor ogen heeft gehad, ook al zijn de teksten in hun huidige vorm niet duidelijk genoeg. Dit werd misschien in de teksten vergeten omdat de Raad van State er vanuit gegaan is dat de meeste basisarresten duidelijk genoeg zijn over wat de overheid niet mag doen. De problemen zitten vooral waar de overheid niet weet wat ze wel moet doen.
De Raad van State heeft nooit de bedoeling gehad om de negatieve injunctie uit te sluiten.
Om alle onduidelijkheid hierover te vermijden moeten de teksten wel worden aangepast.
De heer De Padt meent dat het argument tegen bemiddeling van de heer Bouvier over organisatorische problemen niet pertinent is. Wanneer de wetgever iets vraagt, moet men dit doen en moet de regering de nodige middelen ter beschikking stellen.
Hij stelt vast dat vele aspecten van het huidig rechtssysteem in aanmerking komen voor bemiddeling. Bestuursrecht is momenteel de uitzondering. Er bestaat immers bemiddeling in strafzaken, echtscheidingen, fiscaal recht, arbeidszaken, enz. De vrederechter is bij uitstek de bemiddelaar in zaken die onder zijn bevoegdheid vallen. De wetgever heeft bemiddeling voorzien in vele materies omdat deze bemiddeling de partijen in staat stelt om hun geschil op een andere manier te regelen dan op een strikt procedurele manier.
Mits men wat modern denkt moet dit ook in het bestuursrecht mogelijk zijn.
In zijn stad wordt hij bijvoorbeeld maandelijks geconfronteerd met juridische procedures tegen bouwvergunningen in watergevoelige of overstromingsgevoelige gebieden waar zich woonkavels bevinden. Het stadsbestuur tracht, mits het opleggen van strikte voorwaarden, om burgers te helpen door bouwvergunningen af te leveren en wordt telkens geconfronteerd met de bijna fundamentalistische stelling van bepaalde verenigingen die deze vergunning aanvechten. Dergelijke annulatieprocedures hebben uiteraard een zeer negatieve invloed op het persoonlijk leven van de burger die hiermee te maken krijgt.
Hij is dan ook van oordeel dat in dergelijke zaken zeker een bemiddelingspoging kan gebeuren tussen de stedelijke overheid, de burger en de betrokken vereniging.
Hij heeft begrip voor de stelling van het auditoraat, dat pleit voor een strikt juridische afbakening van zijn taken. Maar hij verwijst naar alle andere takken van het recht waar de bemiddeling al bestaat en positieve resultaten boekt. Volgens hem moet een administratief rechtscollege zich op een moderne et dynamische manier kunnen inschakelen in de problemen van onze samenleving.
De heer Moureaux wijst erop dat het auditoraat verklaarde voorstander te zijn van bemiddeling, maar dat er moet worden nagedacht over de instantie waaraan deze opdracht moet worden toevertrouwd. De meningen lopen dus niet uiteen over het principe. Het probleem is meer van praktische aard : momenteel beschikt het auditoraat van de Raad van State blijkbaar niet over voldoende capaciteit om dit te organiseren.
Bovendien spreekt het voor zich dat de regering niet in staat is om nu middelen vrij te maken voor een uitbreiding van de capaciteit van de Raad van State.
Men kan een stap verder denken en zich afvragen waarom er binnen de Raad van State geen beroepsinstantie wordt opgericht aangezien dit momenteel nog niet bestaat. Het is immers geen geheim dat de rechtspraak van de verschillende kamers van de Raad van State soms tegenstrijdig is. Spreker heeft dat vaak meegemaakt toen hij burgemeester van Molenbeek was.
Het is echter een delicaat onderwerp omdat de oprichting van een beroepsinstantie ook een ruimere personeelsformatie van de Raad van State vergt : het is echter duidelijk dat de federale middelen hiervoor niet toereikend zijn.
De heer De Padt is ervan overtuigd dat, als een aantal zaken dankzij de bemiddeling van het auditoraat worden afgehandeld, er vervolgens ook minder zaken ten gronde moeten worden behandeld. Op die manier vermindert de werklast van de Raad van State. Het is een kwestie van voluntarisme.
Hij stelt altijd voorstander te zijn, ook toen hij advocaat was, van een bemiddeling in plaats van van een dure procedure.
De heer Stevens, voorzitter van de Raad van State, heeft een aantal bedenkingen bij de discussie : de voorbeelden van bemiddeling die door de heer De Padt worden aangehaald situeren zich in materies waarin burgers in conflict zijn. In het administratief recht wordt men vooral geconfronteerd met geschillen tussen een burger en een overheid, waarbij volgende vraag zich meestal stelt : heeft de overheid wettig gehandeld of niet ? Dit is totaal anders dan een arbeidsgeschil of een echtscheiding.
De fundamentele vraag is of een verzoening mogelijk is in een geschil van objectief contentieux, waar de wettigheid van een beslissing van de overheid wordt betwist. In welke mate is daar ruimte voor bemiddeling ? Kan men via een bemiddeling iets dat onwettig is aanvaardbaar en/of wettig maken ?
Het is een belangrijk filosofisch debat en overstijgt de kwestie van het al dan niet moderniseren van de werkwijze binnen de Raad van State.
De heer Lefever, adjunct-auditeur-generaal bij de Raad van State, benadrukt op zijn beurt dat het auditoraat voorstander is van bemiddeling als manier om geschillen op te lossen. Bij bemiddeling komen de partijen immers tot overeenstemming zonder dat er een winnaar of verliezer is, wat niet het geval is in een rechtszaak.
De bemiddeling moet volgens hem echter gebeuren voor men naar de Raad van State stapt.
Daarenboven moet men realistisch zijn : de budgettaire situatie is niet erg gunstig, er is dus geen ruimte om de capaciteit van het auditoraat te verhogen.
De hervorming heeft ook tot doel er voor te zorgen dat Raad van State hangende zaken op korte termijn kan afhandelen. Het auditoraat belasten met de bemiddeling zal ongetwijfeld een contraproductief effect hebben. Hij stelt dus voor om de bemiddeling buiten de Raad van State te organiseren.
De heer Bouvier meent dat er geen wildgroei aan bemiddelaars mag ontstaan. Zo ontstaat er « over-bemiddeling ».
Bovendien herinnert hij eraan dat België veroordeeld werd door het Europees Hof voor de rechten van de mens omdat zijn administratieve rechtbank de redelijke termijn niet naleeft. De Raad van State moet dus dringend die redelijke termijn kunnen naleven en dat zal niet mogelijk zijn indien de bemiddeling door het auditoraat moet worden uitgevoerd.
De heer Verstreken is eveneens van oordeel dat het goed is dat er gereflecteerd wordt over enkele nieuwe mogelijkheden voor de Raad van State, zoals de vereenvoudiging, de werklast, de versnelling van de procedure en de bemiddeling.
Essentieel bij een aanpassing van de wetgeving op de Raad van State is dat de rechten van de rechtzoekende tegen de overheid niet in essentiële mate worden verminderd. De Raad van State beschermt immers de rechtsonderhorige tegen onreglementair of onrechtmatig optreden van de overheid en dwingt de overheid bij zijn optreden de grondwet en de wetten, de algemene rechtsbeginselen en de beginselen van goed bestuurlijk beleid te eerbiedigen.
Wanneer een onregelmatigheid van die aard is, dat deze eenvoudig kan worden hersteld zonder dat de rechtszoekende wordt benadeeld, zijn bijkomende instrumenten als de bestuurlijke lus aangewezen. De rechtzoekende zal echter vaak nadeel ondervinden wanneer een alternatieve maatregel wordt genomen. Het is de opdracht van de Raad van State om erover te waken dat de rechten van de rechtzoekende niet onevenredig worden geschonden, ten opzichte van het voordeel dat de overheid bij een herstel van de procedure heeft. Het algemeen belang vereist trouwens ook dat de overheid bij het nemen van al zijn beslissingen de wettelijk voorgeschreven regels volgt.
Voorts mag men niet over het hoofd zien dat de mogelijkheid om schadevergoedingen toe te laten kennen door de Raad van State een wijziging vergt van artikel 144 van de Grondwet.
Nu is enkel de burgerlijke rechtbank bevoegd om schadevergoedingen uit te spreken, zowel voor schade veroorzaakt tussen twee partijen als tussen een partij en een overheid, of tussen twee overheden onderling.
Indien de Raad van State bevoegd wordt voor het toekennen van schadevergoedingen, kan er een bevoegdheidsprobleem ontstaan, daar niet uitgesloten wordt dat men enkel een burgerlijk proces voert. Bovendien hebben de partijen voor de Raad van State geen beroepsmogelijkheid. Voor de burgerlijke rechtbank hebben de partijen dit wel.
Het is belangrijk dat er in dat geval duidelijkheid wordt verschaft over de verhouding tussen de rechterlijke macht en de Raad van State. Wat als de ene partij naar een burgerlijke rechtbank stapt en de andere naar de Raad van State ? Hoe kunnen deze tegenstrijdigheden opgevangen worden ?
De heer Andersen, eerste voorzitter, benadrukt nogmaals dat artikel 144 van de Grondwet herzienbaar werd verklaard en bijgevolg zal worden herzien. De bedoeling van de regering is inderdaad om de Raad van State de mogelijkheid te geven om rechtsherstel toe te kennen, niet alleen door een nietigverklaring maar in voorkomend geval ook onder de vorm van een schadevergoeding. Het is echter aan de grondwetgever om over deze problematiek zijn verantwoordelijkheid te nemen.
Belangrijk is dat in huidige stand van zaken een burger die een procedure bij de Raad van State aanspant, minimaal twee jaar moet wachten vooraleer hij weet of de bestreden rechtshandeling al dan niet wettig was. Diezelfde rechtszoekende moet achteraf nog een heel parcours afleggen vooraleer hij rechtsherstel kan bekomen. Hij moet immers schadevergoeding vragen ofwel bij de vrederechter ofwel bij de rechtbank van eerste aanleg. Het is niet uitgesloten dat de tegenpartij tegen de toekenning van deze schadevergoeding hoger beroep instelt. Daarna bestaat er ook de mogelijkheid voor de tegenpartij om in cassatie te gaan tegen de beslissing in hoger beroep. Als het hof van Cassatie de beslissing van de hoger beroepsrechter nietig verklaart moet men alles herbeginnen bij een andere rechtbank.
Het hoeft geen betoog dat de burger op die manier soms lange jaren verwikkeld zit in procedures en dat dit veel geld kost. Het gebeurt zelfs dat de rechtzoekende overlijdt in de loop van de procedure en dat zijn erfgenamen hiermee verder belast worden.
De heer Andersen stelt dat het zijn grootste bekommernis is om dergelijke situaties in de toekomst te vermijden.
De regering wenst daarom de procedure te versoepelen en te versnellen. De Raad van State zal een beslissing nietig kunnen verklaren wegens onwettigheid en tegelijkertijd een billijke schadevergoeding toekennen.
De heer Stevens, voorzitter bij de Raad van State, komt terug op de bezorgdheid omtrent de rechtsbescherming van de rechtzoekende in het kader van de bestuurlijke lus. De mogelijkheid voor het bestuur om één en ander recht te zetten in het kader van de bestuurlijke lus beperkt zich tot vormgebreken.
Het gaat er uitsluitend om een aantal vormgebreken recht te zetten waarbij de rechten van de verzoeker niet in het gedrang komen. Dit wordt vaak over het hoofd gezien, onder andere in de kritiek van de Franstalige balies.
Het principe van de bestuurlijke lus is zeer eenvoudig : wanneer een vormgebrek wordt vastgesteld krijgt de overheid de mogelijkheid om dit gebrek recht te zetten.
Wat gebeurt er zonder bestuurlijke lus ? De Raad van State zal de nietigverklaring van de handeling uitspreken en de overheid zal sowieso een nieuwe beslissing moeten nemen om dit vormgebrek recht te zetten.
Met het systeem van de bestuurlijke lus wint men veel tijd en regelt men het probleem onmiddellijk in de eerste procedure door de rechtzetting van het vormgebrek, zonder dat een carrousel ontstaat. De rechten van de rechtszoekende worden ten gronde niet in het gedrang gebracht.
Het betreft vooral vormgebreken die zich situeren aan het einde van een procedure : een beslissing die bijvoorbeeld in een verkeerde vorm werd genomen of gebrekkig gemotiveerd werd. De bestuurlijke lus is dan een perfect instrument om die zaak snel te regelen.
Een openbaar onderzoek dat verkeerd gelopen is ligt al moeilijker. Het betreft immers niet alleen een vormvoorschrift maar een inhoudelijk voorschrift waaraan veel gevolgen verbonden zijn in de besluitvorming. Daar is volgens de heer Stevens weinig ruimte voor de bestuurlijke lus.
De bestuurlijke lus mag niet gebruikt worden om fouten recht te zetten die een inhoudelijke weerslag zouden kunnen hebben op de eindbeoordeling van de overheid.
De heer Deprez blijft terughoudend tegenover het idee dat de rechter beslissingen zal kunnen nemen in de plaats van de overheid. Dit principe moet nader worden onderzocht. Wat de toekomstige veranderingen in de organisatie van de Raad van State aangaat, had hij van de eerste voorzitter graag concrete voorbeelden van geplande maatregelen gehoord.
De heer Delpérée komt terug op de kwestie van de schadevergoeding door de Raad van State. De heer Andersen heeft heel terecht benadrukt dat de regering zoiets in de zin had. Maar dat is ook het geval voor de wetgever, aangezien het precies met dat doel voor ogen was dat de verklaring tot herziening van de Grondwet van mei 2010 artikel 144 van de Grondwet voor herziening vatbaar heeft verklaard.
De heer Andersen, eerste voorzitter van de Raad van State, noemt als organisatorische maatregel de wervingsprocedure van de Staatsraden. Tot nu toe moest er een evenwicht in acht genomen worden tussen de werving van kandidaten die van het auditoraat afkomstig waren en kandidaten die van buiten kwamen. Een van de voorgestelde maatregelen bestaat erin zowel bij de Nederlandstalige als bij de Franstalige groep rekening te houden met dat evenwicht, en niet alleen op algemeen niveau.
De evaluatie vormt een ander voorbeeld : het is gebleken dat het huidige evaluatiesysteem veel te log is en veel tijd vraagt van de korpschefs. Een van de voorgestelde maatregelen beoogt het evaluatiesysteem te vereenvoudigen naar het voorbeeld van het systeem van het Rekenhof.
Dit pakket organisatorische maatregelen wordt nog besproken tijdens interkabinetsvergaderingen; bijgevolg wenst hij zich niet verder uit te spreken over het onderwerp.
III. WETSVOORSTEL TOT WIJZIGING VAN DE GECOÖRDINEERDE WETTEN VAN 12 JANUARI 1973 OP DE RAAD VAN STATE VAN DE HEER GUIDO DE PADT
A. Inleidende uiteenzetting door de heer Guido De Padt, indiener van het wetsvoorstel
1. Steeds vaker blijken vernietigingsarresten van de Raad van State veel beroering te doen ontstaan, omdat ze betrekking hebben op situaties waarbij de vernietiging van een overheidsbeslissing verregaande maatschappelijke gevolgen heeft.
Zo lag de Raad van State niet lang geleden onder vuur wegens de vernietiging van de stedenbouwkundige vergunning voor de tramlijn Deurne-Wijnegem, aangezien het project op dat ogenblik reeds voor twee derde was voltooid. Enkele weken later kwam de hoogste administratieve rechter opnieuw in het oog van de storm terecht, toen de vernietiging werd uitgesproken van de beslissing waarmee de stad Antwerpen het ontslag van ambtswege had opgelegd aan een personeelslid dat vijf jaar niet gecontacteerd werd door de stad en al die tijd thuis bleef wachten op nieuwe werkopdrachten. Kort daarop werd een arrest van de Raad van State in de media « absurd » genoemd, omdat als gevolg ervan minstens dertig provinciale ruimtelijke uitvoeringsplannen juridisch op de helling kwamen te staan.
Meest recent werd in de media het arrest bekritiseerd waarbij de Raad van State de tuchtstraf van het ontslag van ambtswege van een inspecteur van politie tewerkgesteld bij de Federale Politie, had vernietigd wegens schending van de bestuurstaalwetgeving. Het gevolg van het arrest is dat de Federale Politie de betrokkene opnieuw in dienst moet nemen, niettegenstaande dat de inspecteur schuldig was bevonden aan poging tot afpersing en oplichting en veroordeeld werd tot een gevangenisstraf van zes maanden. Meer bepaald had de betrokkene gebeld naar de vader van een verdwenen jonge vrouw om te zeggen dat hij wist waar ze verborgen zat. Om die informatie prijs te geven, had hij geld gevraagd.
2. Een veel gehoorde kritiek is dat de Raad van State binnen het vernietigingscontentieux te legalistisch en te weinig oplossingsgericht te werk gaat.
Er wordt echter nogal vaak voorbijgegaan aan de beperkte bevoegdheid die de Raad toekomt in het kader van het beroep tot nietigverklaring.
Wanneer de afdeling bestuursrechtspraak de gegrondheid van een beroep wegens machtsoverschrijding erkent, vernietigt zij de bestreden bestuurshandeling en herstelt zij de geschonden wettigheid, maar het is haar niet toegestaan zich uit te spreken over het subjectief recht van de verzoeker.
De Raad kan derhalve onwettige bestuurshandelingen vernietigen, dit wil zeggen hen voor het verleden en voor de toekomst uit de rechtsordening verwijderen, zodat zij geacht moeten worden nooit te hebben bestaan en geen rechtsgevolgen te hebben gehad. Evenwel wordt aangenomen dat de actieradius van de Raad van State binnen het raam van het beroep tot nietigverklaring tot deze ene sanctie is beperkt.
De Raad kan ofwel het beroep verwerpen, ofwel het beroep inwilligen. Wanneer de Raad een bestuurshandeling vernietigt, heeft hij niet bijkomend de bevoegdheid om bevelen te geven aan de overheid. Hij kan zich evenmin uitspreken over een eventuele schadevergoeding voor de rechtszoekende, laat staan dat hij de overheid tot een schadevergoeding kan veroordelen. Het komt hem niet toe het overheidshandelen te wijzigen of aan de rechtszoekende herstel in natura te verlenen, wanneer deze laatste daarop meent recht te hebben. Nadat de Raad een bestuurshandeling heeft vernietigd, komt het aan het bestuur en in voorkomend geval aan de burgerlijke rechter toe om te bepalen wat de gevolgen van deze vernietiging zijn en wat desgevallend bijkomend moet gebeuren om het rechtsherstel te realiseren dat de uitvoering van het vernietigingsarrest noodzaakt.
3. Vermits de huidige bestuurlijke geschillenbeslechting vaak geen finale oplossing aan de burger biedt, is het in de ogen van velen noodzakelijk geworden de uitspraakbevoegdheden van de Raad van State te verruimen. Deze zou dan niet enkel een schorsings- of vernietigingsbevoegdheid kunnen uitoefenen, maar zou ook nog andere maatregelen kunnen nemen die voor de burger op een meer effectieve manier zouden bijdragen tot de oplossing van een bestuurlijk geschil.
4. In het Institutioneel Akkoord voor de Zesde Staatshervorming van 11 oktober 2011 wordt aangekondigd dat artikel 144 van de Grondwet zal worden aangepast « om er in te bekrachtigen dat de Raad van State en federale administratieve rechtbanken waarvoor dit relevant is zich ook over de privaatrechtelijke gevolgen van een vernietiging kunnen uitspreken. De uitvoeringsregels zullen gelijktijdig met de herziening van artikel 144 van de Grondwet worden besproken en gestemd ».
In de ontwerpverklaring over het algemeen beleid van 1 december 2011 van de regering Di Rupo I wordt daaraan toegevoegd dat de regering « (o)m beter aan de concrete bekommernissen te beantwoorden (...) in het belang van de rechtszoekende en de bestuurlijke overheden, in samenwerking met de Raad van State, voorstellen die de rechtspleging voor de afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State verbeteren, (zal) onderzoeken en goedkeuren ».
Dit wetsvoorstel beoogt tegemoet te komen aan laatstgenoemde overweging.
5. De voorgestelde maatregelen zijn duidelijk geïnspireerd op het Nederlands bestuursprocesrecht, dat een ruim arsenaal aan technieken kent om de bestuursrechter toe te laten geschillen efficiënt en definitief te beslechten.
Aldus verleent de Algemene Wet Bestuursrecht (AWB) onder meer de volgende bevoegdheden aan de bestuursrechter :
— het passeren van vormgebreken;
— de opdracht geven om een nieuw besluit te nemen of een andere handeling te verrichten;
— zelf in de zaak voorzien;
— de bestuurlijke lus, waarmee een procedure wordt bedoeld waarin, als de rechter een gebrek constateert in het bestreden besluit, hij niet tot vernietiging overgaat, maar het bestuursorgaan — met behulp van een tussenuitspraak — daarvan op de hoogte brengt en in staat stelt het gebrek te repareren, waarna de rechter het verbeterde besluit toetst in dezelfde, nog lopende procedure;
— de bevoegdheid om te bepalen dat de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit of het vernietigde gedeelte daarvan geheel of gedeeltelijk in stand blijven.
6. Volledigheidshalve dient te worden opgemerkt dat sommige, voorgestelde actiemiddelen thans reeds — in de ene of andere vorm — voorkomen in het bestuursprocesrecht.
Enerzijds, omdat in de rechtspraak van de Raad van State reeds gebruik wordt gemaakt van een aantal technieken die een meer pragmatische geschillenbeslechting mogelijk maken.
Zo blijkt een deel van de rechtspraak reeds toepassing te maken van de techniek van de belangenafweging in het administratief kortgeding. Deze techniek houdt in dat de Raad van State zich niet zonder meer verplicht acht de vordering van de verzoeker in te willigen, wanneer aan alle schorsingsvoorwaarden is voldaan. De Raad kan de belangen van de betrokken partijen afwegen en oordelen dat de belangen van de verwerende en/of de tussenkomende partij voorrang hebben boven het moeilijk te herstellen ernstig nadeel van de verzoekende partij. In voorkomend geval zal de Raad om die reden de vordering tot schorsing afwijzen dan wel de gevolgen van de schorsing beperken.
Ook dient te worden vastgesteld dat de Raad van State uitzonderlijk reeds de gevolgen van een vernietigde individuele bestuurshandeling (tijdelijk) heeft in stand gehouden, niettegenstaande dat, overeenkomstig de bewoordingen van artikel 14ter van de gecoördineerde wetten op de Raad van State, een dergelijke handhaving slechts mogelijk is bij vernietiging van reglementaire bestuurshandelingen.
Anderzijds, heeft de wetgever sommige van de voorgestelde technieken reeds ingevoerd in specifieke sectoren van het bestuursrecht.
Zo kan, wat de opdrachten betreft die de Europese drempels bereiken, de schorsing van de tenuitvoerlegging van de bestreden gunningsbeslissing worden bevolen zonder dat het bewijs van het moeilijk te herstellen ernstig nadeel vereist is. Een dergelijke beslissing veronderstelt een belangenafweging, in die zin dat de rechter rekening dient te houden met de vermoedelijke gevolgen van de schorsing van de uitvoering en van de voorlopige maatregelen voor alle belangen die kunnen worden geschaad, alsook met het openbaar belang. In voorkomend geval kan de rechter beslissen om de schorsing van de uitvoering of de voorlopige maatregelen niet toe te staan, wanneer hun negatieve gevolgen groter zouden zijn dan hun voordelen.
Bovendien blijkt dat voor tal van nieuwe administratieve rechtscolleges de bevoegdheden niet beperkt worden tot het louter vernietigen van een beslissing waarvan tot de onwettigheid wordt besloten. Vaak beschikken deze rechtscolleges over injunctiebevoegdheid, waarmee zij het handelen van het bestuur bij de totstandkoming van een nieuwe beslissing kunnen sturen.
Recent werd de zogenaamde bestuurlijke lus ingevoerd in de procedure voor de Raad voor vergunningsbestwistingen.
IV. WETSONTWERP HOUDENDE HERVORMING VAN DE BEVOEGDHEID, DE PROCEDUREREGELING EN DE ORGANISATIE VAN DE RAAD VAN STATE
A. Inleidende uiteenzetting door mevrouw Joëlle Milquet, vice-eersteminister en minister van Binnenlandse Zaken en Gelijke Kansen
De laatste belangrijke hervorming van de Raad van State heeft plaatsgevonden bij de wet van 15 september 2006. In het raam van die hervorming werd de Raad voor Vreemdelingenbetwistingen opgericht en konden er middelen worden vrijgemaakt om de Raad van State te helpen de aanzienlijke gerechtelijke achterstand weg te werken die hem al veel te lang hinderde.
Verschillende jaren later zijn de laatste dossiers van de vroegere vreemdelingenbetwistingen behandeld. De achterstand is sterk verminderd. Maar de problemen zijn nog lang niet allemaal definitief van de baan.
De doeltreffendheid van de administratieve rechtspraak kwam regelmatig in opspraak. Het kortgeding en bepaalde maatregelen worden ook vaak een overdreven formalisme verweten. Ten slotte is de achterstand in bepaalde aangelegenheden, hoewel die aanzienlijk verminderd is, nog niet helemaal verdwenen.
Deze kritieken zijn er gekomen nadat in het jaar 2011 de pers gewag gemaakt heeft van meerdere emblematische zaken, zoals die van de tram van Wijnegem of van de Antwerpse stadsambtenaar. Deze zaken hebben aangetoond dat de gevolgen van de vernietigingsarresten soms als inadequaat beschouwd konden worden, zowel door de rechtszoekende, als door de bestuurlijke overheden, als door beide. Er moeten meer aangepaste hulpmiddelen aangereikt worden aan de Raad van State om te voldoen aan de legitieme verwachtingen van zowel de rechtszoekende als de overheden. Haar rol blijft natuurlijk het beslechten van geschillen. Haar toetsing van de wettigheid dient evenwel verfijnder, genuanceerder gemaakt te worden, wat thans niet mogelijk is.
Binnen die context voorzag het regeerakkoord van 1 december 2011 in de mogelijkheid voor de Raad van State om zich uit te spreken over de privaatrechtelijke gevolgen van een nietigverklaring.
In een tweede deel bepaalt het overigens het volgende : « Om beter aan de concrete bekommernissen te beantwoorden, zal de regering, in het belang van de rechtzoekende en de bestuurlijke overheden, in samenwerking met de Raad van State, voorstellen die de rechtspleging voor de afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State verbeteren, onderzoeken en goedkeuren ».
Het eerste deel van het akkoord heeft geleid tot de voorstellen die uitgewerkt werden binnen het Uitvoeringscomité voor de institutionele hervormingen (Comori) en die worden onderzocht door de Senaat (stuk Senaat, nr. 5-2233/1). Er zal worden verwezen naar de parlementaire voorbereiding van het wetsvoorstel betreffende dit deel, dat aanleiding gaf tot de invoering van een « schadevergoeding tot herstel met inachtneming van alle omstandigheden van openbaar en particulier belang ».
Het tweede deel wordt uitgevoerd door dit wetsontwerp. Er moet worden benadrukt dat dit wetsontwerp oorspronkelijk door de Raad van State zelf werd uitgewerkt, in overeenstemming met het regeerakkoord.
De hervorming die in het wetsontwerp wordt voorgesteld, heeft « kwalitatief » doeleinden : ze moet het de Raad van State vooral mogelijk maken de rechterlijke toetsing van de wettigheid te verfijnen door het wijzen van arresten waarin andere maatregelen worden bevolen dan een nietigverklaring zonder meer. Andere maatregelen zijn ook bedoeld om de procedure bij de Raad van State te verbeteren, door de toegang tot dit Hoog Rechtscollege te vergemakkelijken of het toe te laten zich te richten op de grond van de zaak in plaats van op onnodige formalistische onregelmatigheden. Ten slotte werden ook zijn organisatie en bevoegdheid herzien.
Schematisch gezien draaien de in dit kader aangenomen maatregelen rond drie assen :
— de maatregelen ten voordele van de rechtszoekende;
— de maatregelen ten voordele van de administratieve afhandeling;
— en ten slotte de maatregelen die het intern beheer van de Raad van State verbeteren.
Alvorens deze assen snel te overlopen, dient er benadrukt te worden dat dit wetsontwerp het resultaat is van een delicaat compromis tussen talrijke en veelzijdige vragen en noden. De Raad van State bestaat uit de afdeling Wetgeving en de afdeling Geschillen, die elk geconfronteerd worden met hun eigen moeilijkheden. Hij bestaat uit twee korpsen van magistraten, de Staatsraden en de auditeurs, die verschillende werkzaamheden hebben. Het gaat om een federale instantie die twee taalrollen bevat, de Nederlandse en de Franse taalrol. Ten slotte is het bovenal een rechtscollege dat, naast zijn eigen noden, bedoeld is om recht te spreken en dit steeds in geschillen tussen de rechtszoekende en de openbare overheden.
De vernuftigheid van dit wetsontwerp bestond eruit zoveel mogelijk een evenwicht te waarborgen binnen de huidige, moeilijke budgettaire context, rekening houdend met de eisen van eenieder.
1. Voor de rechtzoekende
Voor de rechtzoekende breidt dit wetsontwerp de vernietigingsbevoegdheid van de Raad van State uit tot de benoemingsakten of akten betreffende tuchtsancties (eventueel ook in verdoken vorm) die zijn opgelegd aan bepaalde personen die een openbaar ambt bekleden (magistraten van de rechterlijke orde of van de Raad van State, leden van een commissie die is samengesteld uit personen die werden aangewezen door een parlementaire vergadering, ...). Dankzij deze bevoegdheidsuitbreiding zal er iets gedaan kunnen worden aan de vormen van discriminatie (arrest 79/2010 van 1 juli 2010) en de lacunes in de wetgeving (arrest 36/2011 van 10 maart 2011, arrest 161/2011 van 20 oktober 2011) waarop de aandacht werd gevestigd in verschillende arresten van het Grondwettelijk Hof die leemten in de wetgeving hebben vastgesteld, waarbij er in het bijzonder voor gezorgd is dat niet wordt geraakt aan de onafhankelijkheid van die instanties.
Voor de publiekrechtelijke en privaatrechtelijke rechtspersonen, werden de toegangsvoorwaarden bovendien sterk verlicht. Zoals voor de hoven en rechtbanken zal een gewone interventie van de advocaat volstaan, zonder dat ze de beslissingen om in rechte te treden moeten rechtvaardigen. Ook dat is een belangrijke vooruitgang waar de rechtsleer al jaren naar vraagt.
De toegang tot de bemiddeling, een alternatieve methode om conflicten op te lossen, werd aangemoedigd door een betere afstemming tussen deze procedure en de procedure van indiening van de beroepen. De termijn van zestig dagen om naar de Raad van State te gaan, zal gedurende maximaal vier maanden geschorst worden om de tijd te laten een oplossing te vinden via de bemiddeling. De ombudsman zal van zijn kant zijn bemiddelingswerkzaamheden kunnen verderzetten terwijl er een procedure bij de Raad van State loopt. Enkel de ombudsmannen die door een wet, een decreet of een verordening aangesteld zijn, zullen kunnen worden gevraagd om hun onafhankelijkheid te waarborgen.
Ook de procedure en de voorwaarden van het kortgeding zijn grondig verbeterd. Voortaan kan deze vordering op ieder moment van de procedure worden ingediend en niet langer in principe op het ogenblik van het indienen van het beroep tot nietigverklaring. Het spoedeisende criterium vervangt het meer formele en willekeurige criterium van moeilijk te herstellen ernstig nadeel. Een afweging van de belangen kan worden toegepast in het kader van de gewone procedure tot schorsing, en niet langer alleen in geval van uiterste hoogdringendheid, zoals nu het geval is voor openbare aanbestedingen.
Zoals bij het gerecht werd de verhaalbaarheid van de erelonen van advocaten ingevoerd, zodat de partij die het pleit gewonnen heeft voor de Raad van State een deel van zijn advocatenkosten terugkrijgt. De bedragen moeten bij koninklijk besluit worden vastgesteld. Het laat zich echter aanzien dat dit selectieve instrument ertoe zal leiden dat er meer ernstige en minder onredelijke beroepen worden ingediend. Dit zal zowel de overheid als de rechtzoekende ten goede komen.
Ten slotte wordt het stelsel van de injunctie en de dwangsom verbeterd. De Raad van State krijgt meer macht, omdat hij een weerspannig bestuur zal kunnen bevelen een beslissing te nemen of niet te nemen. In sommige, weliswaar heel beperkte, gevallen zal de Raad van State zelfs in de plaats van de overheid kunnen beslissen als die laatste geen andere keuze had dan de betrokken beslissing te nemen. De eiser krijgt de helft van de financiële opbrengst van de veroordeling tot een dwangsom, terwijl de andere helft gestort wordt in een fonds voor de modernisering van de informatica van de Raad van State.
2. Voor de administratieve afhandeling
Vanuit het standpunt van de administratieve afhandeling, werd benadrukt dat de simpele vernietiging als een te zwaar middel gezien kan worden, gelet op de onregelmatigheden waarvan sprake. Dit middel werd dus verfijnd, waarbij aan de Raad van State alternatieven geboden werden en dus ook meer soepelheid in de uitoefening van zijn controle.
Deze maatregelen zullen echter altijd gepaard moeten gaan met garanties voor de rechtszoekende, in termen van de naleving van het recht op verdediging. De Raad van State moet immers op dezelfde afstand van de rechtszoekende en van de administratie blijven, waarbij de verscheidenheid van zijn middelen geen afbreuk mag doen aan zijn onafhankelijkheid en zijn objectiviteit.
Voor de aanvang van de procedure werd vooreerst besloten het begrip belang bij middel in de wet te verankeren. Deze maatregel van Franse afkomst zorgt ervoor dat alleen onregelmatigheden die een concrete invloed hebben op de betwiste beslissingen nog ontvankelijk verklaard worden. De Raad van State zal in de toekomst dus niet langer middelen moeten onderzoeken die gegrond zijn op zuiver formele onregelmatigheden die zonder belang zijn voor de verzoeker.
De administratieve lus komt uit Nederland en zelfs uit Vlaanderen, waar ze onlangs werd ingevoerd. Deze lus moet de overheid in staat stellen een kleine onregelmatigheid te herstellen, na een debat op tegenspraak en onder het toezicht van de Raad van State. Zo wordt deze beslissing beschermd tegen herhaalde beroepsprocedures. Kleine onregelmatigheden zijn onregelmatigheden die opgetreden zijn op het einde van de administratieve procedure en die geen invloed hebben gehad op de besluitvorming. De lus kan ze op een goedkopere manier verhelpen.
Het nieuwe systeem van de aanwijzingen in de annulatiearresten van de Raad van State zal, op zijn beurt, de overheden moeten helpen om de vernietigde akten opnieuw op te stellen, met inachtneming van het gezag van gewijsde van de annulatiearresten. Deze stap is pedagogisch en moet het ook hier mogelijk maken de repetitieve beroepen te vermijden, waarbij het wettigheidsprincipe gehandhaafd moet worden. Wanneer een partij hierom vraagt, zal de Raad van State in zijn arrest moeten preciseren hoe de in aanmerking genomen onregelmatigheid verholpen kan worden.
Ten slotte werd de mogelijkheid om de terugwerkende kracht van de vernietiging te moduleren tot nu toe beperkt tot de reglementen. Er wordt voorzien dit uit te breiden tot de individuele akten, na afloop van een debat op tegenspraak en wanneer uitzonderlijke omstandigheden dit verantwoorden. Het feit dat een vernietiging met terugwerkende kracht soms onoverkomelijke en onevenredige gevolgen kan hebben, verantwoord dat de Raad van State voortaan kan oordelen deze terugwerkende kracht te moeten moduleren naar gelang van de omstandigheden eigen aan de zaak.
Met het oog op een evenwicht met de andere maatregelen ten voordele van de verzoekende partijen, zullen deze nieuwe middelen, die de naleving van het debat op tegenspraak garanderen, zorgen voor een grotere doeltreffendheid van de administratieve rechtspraak, ten voordele van iedereen.
3. Voor de organisatie van de Raad van State
Voor de organisatie van de Raad van State zelf werden sommige bepalingen herzien om magistraten in staat te stellen zich beter te concentreren op het onderzoeken van hun dossiers en dus om geschillen sneller af te handelen. Zo werd het systeem van de evaluatie van de ambtsdragers gemoderniseerd. Met het oog op administratieve vereenvoudiging en transparantie worden de verschillende activiteitenverslagen gebundeld in één jaarverslag.
Het ambt van Staatraad werd bovendien opengesteld voor ervaren advocaten, het benoemingsstelsel van de korpschefs van het auditoraat en de organisatie van dat korps werden aangepast, en de toegang tot het ambt van griffier werd geobjectiveerd.
Ten slotte wordt, in de huidige budgettaire context en ondanks een aanzienlijke verhoging van de werklast — vanwege de nieuwe instrumenten die vervat zijn in dit ontwerp maar ook de nieuwe bevoegdheid om schadevergoedingen toe te kennen — de bestaande personeelsformatie van de Raad van State behouden, ten minste tot eind 2013. Zij wordt niet kleiner, maar ook niet groter.
Al deze maatregelen moeten ervoor zorgen dat de Raad van State voor zoveel mogelijk mensen toegankelijker wordt, én dat de Raad zich kan toeleggen op de beroepen en bezwaren die werkelijk van belang zijn voor de rechtzoekende. Het doel is om deze nieuwe bevoegdheden met gelijke middelen en binnen aanvaardbare termijnen uit te oefenen.
4. De wetsvoorstellen nr. 5-1579 van de heer Van Rompuy en nr. 5-1965 van de heer De Padt
In het licht van wat voorafgaat, is de minister van oordeel dat beide wetsvoorstellen overeenstemmen met het wetsontwerp dat net werd voorgesteld.
Het wetsvoorstel nr. 5-1579 tot wijziging van de gecoördineerde wetten van 12 januari 1973 van de heer Peter Van Rompuy wil aan de Raad van State :
— de bevoegdheid toekennen om instructies te geven over de modaliteiten van de beslissing die genomen moet worden in de plaats van de vernietigde beslissing : dezelfde beschikking bestaat voor hulp bij de uitvoering van de arresten;
— de bevoegdheid toekennen om de gevolgen van de individueel vernietigde bestuurshandeling te behouden (idem in het wetsontwerp);
— de administratieve lus toekennen(idem in het wetsontwerp).
Het wetsvoorstel nr. 5-1965 tot wijziging van de gecoördineerde wetten van 12 januari 1973 op de Raad van State van de heer Guido De Padt voorziet, behalve deze elementen :
— een systeem van bemiddeling uitgevoerd door het auditoraat van de Raad van State : in het wetsontwerp is hetzelfde belang gehecht aan bemiddeling, maar zonder de magistraten te belasten met deze nieuwe taak, omdat we geen nieuwe achterstand willen creëren;
— De herziening van het kortgeding (idem in het wetsontwerp);
— De mogelijkheid om meer auditeurs te detacheren, terwijl de mogelijkheid om ze te vervangen wordt beperkt : gezien de nieuwe opdrachten die aan de Raad van State worden toegekend, is deze maatregel niet overgenomen.
Zoals reeds onderstreept, stemmen deze verschillende teksten in grote mate overeen en is het wetsontwerp ook in die zin opgevat.
De minister van Binnenlandse Zaken stelt met genoegen vast dat het hoogste administratieve rechtscollege van ons land een centraal aandachtspunt blijft voor de wetgever en dat het eerlang nieuwe attributen zal krijgen, waardoor het zal kunnen beantwoorden aan de noden van zowel de rechtzoekenden als de overheden. De doeltreffendheid van het administratieve gerecht is deze inspanningen waard.
B. Algemene bespreking
Mevrouw Faes stelt dat haar fractie het wetsontwerp zal steunen aangezien een modernisering van de werking van de Raad van State nodig is. Wel wenst ze een verduidelijking over de artikelen 34 tot 37 van het wetsontwerp. In de memorie van toelichting wordt verwezen naar de cijfers van de gerechtelijke achterstand waaruit blijkt dat deze laatste zeer sterk is weggewerkt. De laatste cijfers dateren van 31 augustus 2011, met minder dan 6 002 hangende zaken. Het valt niet te betwisten dat de afdeling wetgeving van de Raad van State in het verleden regelmatig geconfronteerd werd met een zeer hoge werklast. Deze werkdruk is ondertussen echter sterk verminderd. Is het bijgevolg wel aangewezen om deze bepalingen in het wetsontwerp te behouden, gelet op de budgettaire context ? De verantwoording in de memorie van toelichting gooit de twee secties van de Raad van State op één hoopje en stelt dat de werklast die de huidige hervorming met zich meebrengt niet kan worden gemeten. Er ontbreken bijgevolg objectieve parameters en de toelichting verwijst alleen naar een aantal maatregelen die mogelijkerwijze aanleiding zouden kunnen geven tot een verhoogde werklast. Men vergeet deze in balans te brengen met de afname van inkomende zaken gedurende de laatste jaren, gelet op de verschuiving van belangrijke delen van de administratieve rechtspraak naar andere administratieve rechtscolleges. De toegenomen werkdruk is voor de Raad van State slechts marginaal. Kan de minister zich hierover uitspreken ? Zou het niet aangewezen zijn om deze bepalingen te schrappen ?
De heer Claes zet uiteen dat zijn fractie zeer tevreden is met de voorgestelde hervorming die trouwens ook in het regeerakkoord werd opgenomen.
Zijn partij is reeds geruime tijd vragende partij voor een hervorming van de Raad van State. Immers, verschillende voorbeelden uit het recente verleden laten zien dat de instrumenten waarover de Raad vandaag de dag beschikt vaak tot groteske beslissingen kunnen leiden. De Raad kan zich echter maar bedienen van het instrumentarium waarover het beschikt. Een hervorming dringt zich dus op.
Zelf heeft zijn fractie reeds begin vorig jaar zelf een wetsvoorstel ingediend dat reeds door zijn collega Peter Van Rompuy in deze commissie ingeleid en besproken werd. Ook heeft de commissie hierover reeds hoorzittingen gehouden met leden van de Raad van State zelf, waaronder met de eerste voorzitter, de heer Robert Andersen.
Wat de inhoud van het wetsontwerp betreft, stelt hij vast dat de verschillende punten uit het eigen wetsvoorstel in voorliggend wetsontwerp werden opgenomen. Het betreft een aantal wijzigingen die voor zijn fractie essentieel zijn.
De belangrijkste is zonder twijfel de invoering van de bestuurlijke lus. Daardoor zal de Raad van State voortaan bij een tussenarrest een instantie kunnen gelasten een tekortkoming in de aangevochten beslissing binnen een bepaalde termijn recht te zetten of te laten rechtzetten. Dit is zonder twijfel een goede zaak. Immers, op die manier kunnen niet-doorslaggevende procedurefouten toch nog rechtgezet worden zonder heel het dossier te torpederen. Hierdoor zal men in de toekomst nodeloze vertragingen kunnen vermijden. Dit betekent logischerwijs niet dat procedurefouten nu zomaar zullen kunnen. Indien deze niet worden rechtgezet, zal het resultaat hetzelfde zijn als voordien.
Verder zullen in de toekomst de gevolgen van arresten omtrent individuele akten in de tijd en in strekking gemoduleerd kunnen worden. Hierdoor kan de Raad van State bij belangrijke projecten, waarvan bijvoorbeeld een bepaald deelaspect wordt aangevochten, die onderdelen handhaven waarbij geen onregelmatigheden werden vastgesteld, zodat niet de gehele beslissing met betrekking tot het project moet vernietigd worden. Dit bestaat momenteel enkel voor reglementaire akten. Ook zijn fractie is voorstander van een dergelijke regeling.
Daarnaast maakt het ontwerp ook werk van een betere afstemming tussen de procedure bij de Raad van State en de bemiddeling via de federale ombudsmannen en worden de voorwaarden voor de toegang van rechtspersonen tot de Raad van State vereenvoudigd.
Ten slotte voorziet het wetsontwerp nog in twee extra wijzigingen, namelijk een verbetering van de rechtspleging in kortgeding en de toekenning van een injunctierecht aan de Raad van State met de mogelijkheid tot het opleggen van een dwangsom.
Zijn fractie is ervan overtuigd dat dit zal bijdragen tot een betere en vlottere rechtspleging. Evenwel mogen we niet verwachten dat er hierdoor in de toekomst geen problemen meer zullen opduiken. Een belangrijke taak is immers ook weggelegd voor de verschillende besturen. Deze wijzigingen betekenen immers niet dat de verschillende bestaande regels en procedures in de toekomst niet meer gevolgd moeten worden. Daarnaast moet elk bestuur maar eens grondig nadenken of de eigen regelgeving niet te ingewikkeld is of zelfs inherent tegenstrijdig. Vaak ligt dat aan de basis van vele problemen.
De heer Moureaux is het hiermee eens. De hervorming brengt inderdaad belangrijke veranderingen met zich mee die nodig waren voor de goede werking van onze instellingen.
De heer De Padt verklaart dat zijn fractie de hoofddoelstelling van het wetsontwerp steunt : een modernisering van de Raad van State ten dienste van de burger. Hij heeft daartoe zelf een wetsvoorstel ingediend maar is tevreden dat het voorliggend ontwerp in grote mate aan de wensen van zijn fractie tegemoet komt, in het bijzonder door de opname van de bemiddeling in het ontwerp maar ook door de invoering van de bestuurlijke lus.
Open Vld pleitte ervoor om, net als het wetsontwerp voorziet, de Raad Van State meer mogelijkheden te geven om bestuurlijke geschillen voor de burger op een effectievere manier op te lossen. Tot vandaag beperkt de mogelijkheid van de Raad van State zicht enkel tot het vernietigen van bestuurshandelingen. Dat is een te legalistische en te weinig oplossingsgerichte benadering. Daarom moeten de mogelijkheden van de Raad van State worden uitgebreid. Open Vld wou de Raad van State ten eerste de mogelijkheid geven tot bemiddeling. Ten tweede ijverde zijn partij voor de invoer van de zogenaamde bestuurlijke lus of tussenuitspraak. Die twee mogelijkheden zitten tot zijn tevredenheid in het ontwerp.
Een bemiddeling biedt een belangrijk aantal voordelen, van sneller en goedkoper over grotere betrokkenheid, duurzamere en creatievere oplossingen tot een herstel en verbetering van de relatie tussen de betrokken partijene. Zelfs wanneer de bemiddeling mislukt zijn de betrokkenen doorgaans tevreden over de poging tot een regeling in der minnen te komen. Omdat de retroactieve werking van een vernietigingsarrest vervelende gevolgen kan hebben, moet het mogelijk zijn voor de Raad van State om te bepalen welke gevolgen al dan niet moeten worden gehandhaafd en voor welke termijn.
De tussenuitspraak of bestuurlijke lus biedt het voordeel dat bestuurlijke overheden procedure- en vormfouten en feitelijke vergissingen kunnen herstellen binnen een bepaalde termijn.
De heer Deprez bedankt ook de minister dat zij voorrang gegeven heeft aan de Senaat voor de behandeling van het wetsontwerp. Hij stemt in met wat de voorgaande sprekers hebben gezegd en verklaart dat zijn fractie het wetsontwerp ook zal steunen.
Mevrouw Pehlivan verklaart dat ook haar fractie het wetsontwerp zal steunen. Op haar beurt bedankt ze de minister voor het indienen van het wetsontwerp in de Senaat.
Mevrouw Thibaut zou verduidelijking willen over een aantal bepalingen van het wetsontwerp.
Wat de hervorming van de voorwaarden van het kort geding betreft, wordt in artikel 6, § 1, van het wetsontwerp dat ertoe strekt artikel 17 van de wetten op de Raad van State, gecoördineerd op 12 januari 1973, te vervangen, het volgende gepreciseerd :
« De Raad van State is als enige bevoegd om, de partijen gehoord of behoorlijk opgeroepen, bij arrest de schorsing te bevelen van de tenuitvoerlegging van een akte of een reglement van een administratieve overheid, vatbaar voor nietigverklaring krachtens artikel 14, paragrafen 1 en 3, en om alle maatregelen te bevelen die nodig zijn om de belangen veilig te stellen van de partijen of de personen die een belang hebben bij de beslechting van de zaak. »
Spreekster vraagt zich af of het ook mogelijk is voorlopige maatregelen te verkrijgen na de neerlegging van het verslag. In hetzelfde artikel staat immers verderop dat de schorsing niet kan worden gevorderd na het neerleggen van het verslag als bedoeld in artikel 24. Dit betekent dat de voorlopige maatregelen wel degelijk kunnen worden gevorderd. Waarom die verschillende regeling ?
Wat de verlichting betreft van de formaliteiten die op straffe van onontvankelijkheid moeten worden vervuld bij een rechtsvordering van een rechtspersoon, en meer in het bijzonder betreffende de dwangsommen, beoogt dit wetsontwerp gevolg te geven aan een arrest van het Grondwettelijk Hof door toe te staan dat een bijkomende dwangsom wordt opgelegd of de dwangsom wordt verhoogd. Het wetsontwerp schrapt daarentegen de mogelijkheid om een dwangsom op te heffen, op te schorten of te verminderen. Wordt er op die manier geen nieuwe ongelijkheid gecreëerd ? Het lijkt spreekster aangewezen om dat verschil in behandeling te verantwoorden.
Wat de bepalingen inzake de administratieve lus betreft, komt spreekster terug op de opmerkingen van de dienst Wetsevaluatie van de Senaat (zie bijlage bij dit verslag). Hierin staat dat het aangewezen zou zijn om het ontworpen tweede lid in te voegen als een derde lid. De door de Koning te regelen aangelegenheden op grond van het derde lid zijn veel belangrijker. Het ontworpen tweede lid voorziet er namelijk niet in dat het om een in Ministerraad overlegd koninklijk besluit gaat, in tegenstelling tot alle overige koninklijke besluiten die op grond van artikel 30 kunnen worden genomen. Is dat de bedoeling van de wetgever ? Over het algemeen, bieden de beraadslagingen in de Ministerraad een bijkomende waarborg dat de bevoegde minister niet alleen optreedt.
Wat de toekenning van het prodeo-voordeel aan onvermogenden betreft, bepaalt § 1, tweede lid, van het ontworpen artikel 10 dat het koninklijk besluit kan voorzien in : « het verlenen van het prodeo aan de onvermogenden ». Artikel 11 van het wetsontwerp bepaalt dan weer : « Indien de verliezende partij juridische tweedelijnsbijstand geniet, wordt de rechtsplegingsvergoeding vastgelegd op het door de Koning bepaalde minimale bedrag, behalve in geval van een kennelijk onredelijke situatie. » Is het niet aangewezen dezelfde formulering in beide bepalingen te gebruiken ? Welk gevolg zal dit hebben op de begroting voor rechtsbijstand ? Is er overleg gepleegd met de balies ?
Betreffende het ontworpen artikel 13 tot invoering van de bestuurlijke lus, wenst spreekster meer uitleg over de belangen van derden en de opgelegde termijnen. De dienst Wetsevaluatie van de Senaat merkt op dat zowel in de huidige Nederlandse als Vlaamse regelgeving uitdrukkelijk wordt bepaald dat de bestuurlijke lus niet mag worden toegepast indien belanghebbenden die niet als partij aan het geding deelnemen daardoor onevenredig kunnen worden benadeeld. Die voorwaarde bevindt zich niet in de ontworpen regeling. Is het misschien nuttig ze toch toe te voegen ?
Verder merkt de dienst Wetsevaluatie van de Senaat op dat, volgens artikel 38, § 4, tweede lid, de andere partijen hun opmerkingen over het herstel kunnen laten kennen binnen een termijn van vijftien dagen. Er wordt echter niet bepaald wanneer die termijn aanvangt. Dat zou in het wetsontwerp moeten worden gepreciseerd.
Spreekster komt terug op de vereenvoudiging van de toegang tot bepaalde functies binnen de Raad van State en herinnert eraan dat de dienst Wetsevaluatie van de Senaat opmerkingen heeft geformuleerd over het ontworpen artikel 14. Het nieuwe artikel 70, § 2, 6, houdt in dat wie vijftien jaar advocaat is geweest en vijf jaar een andere juridische functie heeft uitgeoefend (in totaal twintig jaar), tot staatsraad kan worden benoemd. Wie negentien jaar advocaat is geweest en vier jaar een andere juridische functie heeft uitgeoefend (in totaal drieëntwintig jaar), kan niet tot staatsraad worden benoemd. Is dit verenigbaar met het gelijkheidsbeginsel ?
Betreffende het ontworpen artikel 20 inzake de evaluatie, merkt de dienst Wetsevaluatie van de Senaat op dat de tekst niet bepaalt wat er gebeurt indien de evaluator na het evaluatiegesprek een definitieve evaluatie opstelt met de vermelding « goed » (§ 5, tweede lid). De tekst voorziet alleen in een procedure indien de evaluator meent de vermelding « te ontwikkelen » of « onvoldoende » te moeten geven. De ontworpen bepaling zou op dat punt moeten worden aangepast en, volgens spreekster, zou het interessant zijn een vergelijking te maken met de evaluatiemethoden in de hoven en rechtbanken. Heeft de minister van Justitie overigens haar standpunt hierover meegedeeld ?
Het wetsontwerp voorziet ook in een uitzondering voor de evaluatie van de korpsoversten. De evaluatie van de korpsoversten in de hoven en rechtbanken werd door het Grondwettelijk Hof vernietigd. Is dat ook het geval voor de Raad van State ?
Namens zijn fractie verheugt de heer Daïf zich over de belangrijke rol die aan bemiddeling wordt toegekend, waardoor de minnelijke regeling van geschillen wordt aangemoedigd. In het wetsontwerp is echter enkel sprake van de federale bemiddelaar. Hoe zit dat voor de bemiddelaars van de deelgebieden ? Geldt dezelfde schorsing van de termijn wanneer een zaak aanhangig wordt gemaakt bij de bemiddelaars van de deelgebieden ?
Wat de verdoken sancties betreft, kon tot nu toe de magistraat hierover oordelen. Zal dat in de toekomst deel uitmaken van de bevoegdheden van de Raad van State ?
De minister deelt mee dat zij in eerste instantie geen bezwaren heeft aangaande de vorm- en vertaalopmerkingen van de dienst Wetsevaluatie van de Senaat (zie bijlage I van dit verslag).
De minister is heel verheugd over de positieve aanpak van de commissie.
Wat het wegwerken van de achterstand bij de Raad van State verwijst zij naar artikel 34 van het ontwerp. Zij benadrukt dat het behoud van het huidige kader absoluut noodzakelijk is.
Eerst en vooral omdat de achterstand nog steeds niet volledig is weggewerkt. Inzake stedenbouw is er nog steeds een aanzienlijke achterstand. Bovendien moeten de Raad van State een voldoende sterk kader hebben om een adequaat antwoord te kunnen geven op de wijzigingen die zullen voortvloeien uit de toepassing van het voorliggend ontwerp. Zij denkt hierbij onder meer aan de procedures in kortgeding. Ten slotte zullen ingevolge de grondwetswijziging heel wat bevoegdheden worden overgedragen aan de gemeenschappen en gewesten. In de plaats van één federale reglementering zullen er in de toekomst meerdere overheden bevoegd zijn voor een bepaald aangelegenheid en dus ook meerdere adviesaanvragen worden ingediend. Daarom is beslist om het huidige personeelskader voorlopig te handhaven tot eind 2015. In 2015 zal de regering dan een beslissing moeten nemen over het al dan niet handhaven van het huidige kader.
De minister is het ermee eens om de situatie van de voorlopige maatregelen na de neerlegging van het verslag te verduidelijken. De vorderingen tot schorsing kunnen altijd worden ingediend tot aan de neerlegging van het verslag. Op dat ogenblik hebben de partijen hun respectievelijke argumenten op tegensprekelijke wijze kunnen uitwisselen en het lijkt niet aangewezen om een vordering tot schorsing toe te laten na de neerlegging van het verslag. Dat zou de procedure enkel verzwaren en de spoedeisendheid zou moeilijk te rechtvaardigen zijn.
Het is echter niet uitgesloten dat een situatie verslechtert, zelfs na de neerlegging van het verslag en dat het noodzakelijk is dringend voorlopige maatregelen te vorderen. De minister heeft er dus prima facies geen bezwaar tegen om het artikel aan te vullen waarbij voorzien wordt in de mogelijkheid om met spoed voorlopige maatregelen te vorderen na de neerlegging van het verslag.
Wat de vragen over bemiddeling betreft, beoogt het wetsvoorstel wel degelijk de bemiddelaars in het algemeen. Het gaat om bemiddelaars zoals bepaald in de verschillende wetgevingen (ordonnanties, decreten of wetten).
Wat de verdoken sancties betreft, gaat het eenvoudigweg om de uitbreiding van de vernietigingsbevoegdheid van de Raad van State tot de tuchtgeschillen in het algemeen, met inbegrip van de verdoken tuchtsancties. Indien een personeelslid wordt weggestuurd vanwege een zogenoemde reorganisatie terwijl het om een verdoken sanctie gaat, zou er een beroep kunnen worden ingeleid bij de Raad van State.
Mevrouw Faes dringt er op aan dat de minister concrete de cijfers over de werkdruk van de Raad van State zou meedelen. De laatste cijfers dateren van 2011 — dat is meer dan twee jaar geleden. Zij wenst geen blanco cheque te tekenen. Zij heeft ook haar bedenkingen over de zgn « werklastmeting » waarover de minister sprak. Men probeert dat ook al tien jaar in Justitie, zonder veel succes. Voor het overige zal haar fractie de voorgestelde hervormingen steunen.
De minister deelt de volgende cijfers mee, die dateren van 14 oktober 2013 mee : op die datum waren er 2 643 hangende zaken voor de Franstalige rol en 1 941 hangende zaken op de Nederlandstalige rol. Al de zaken die voor 1 januari 2012 werden ingediend en nog niet beslecht werden moeten als achterstand beschouwd worden, deze zaken zijn immers minstens tweeëntwintig maanden oud. Aan Franstalige kant werden 633 zaken voor die datum ingeleid die nog steeds hangende zijn. Aan Nederlandstalige kant werden 162 zaken voor 1 januari 2012 ingeleid die nog steeds hangende zijn.
Het verschil in de achterstand tussen Nederlandstalige en Franstalige zaken wordt veroorzaakt door objectieve redenen : het vroegere contentieux inzake vreemdelingen was veel belangrijker aan Franstalige kant dan aan Nederlandstalige kant. Dit heeft voor een extra achterstand gezorgd in het algemene contentieux van de Franstalige kamers.
Daarenboven heeft een Vlaams Decreet van 18 mei 1999 een aantal bevoegdheden inzake vergunningsbetwistingen toevertrouwd aan een onafhankelijk Vlaams administratief rechtscollege, de Raad voor vergunningsbetwistingen. Een gelijkwaardig rechtscollege bestaat niet aan Franstalige kant. Dit heeft tot gevolg dat er minder beroepen voor vergunningsbetwistingen worden ingeleid op de Nederlandstalige rol van de Raad van State.
De minister meent echter dat voorzichtigheid geboden blijft. De twee laatste jaren is het aantal beroepen bij de Raad van State weliswaar stabiel gebleven maar met de nakende hervormingen zal de werklast met 20 % tot 40 % stijgen. Het is niet haar bedoeling dat deze hervorming tot nieuwe gerechtelijke achterstand zou leiden. Met de Zesde Staatshervorming dient de stijging van het aantal adviesaanvragen evenmin te worden onderschat.
Mevrouw Faes stelt vast erbij dat er op dit ogenblik een daling is van het aantal dossiers dat wordt ingeleid voor,de Raad van State. Het is volgens haar voorbarig om nu al van een stijging van 20 tot 40 % van de werklast te spreken. In de huidige budgettaire context lijkt het haar niet aangewezen om dergelijke kaders te behouden.
C. Bespreking van de artikelen en stemmingen
Artikel 1
Over dit artikel worden geen opmerkingen gemaakt en het wordt eenparig aangenomen door de 10 aanwezige leden.
Artikel 1/1 (nieuw)
Amendement nr. 13
Mevrouw Faes dient een amendement nr. 13 in (stuk Senaat 5-2277/2) dat ertoe strekt een nieuw artikel 1/1 in te voegen, luidende : « In de wetten op de Raad van State, gecoördineerd op 12 januari 1973, wordt een artikel5bis ingevoegd, luidende :
« Art. 5bis. De afdeling wetgeving publiceert onverwijld de adviezen die zij uitbrengt en die in deze titel worden vermeld, via een elektronisch informatienetwerk dat toegankelijk is voor het publiek.Zij voegt daarbij de voorstellen en de amendementen op de voorstellen en ontwerpen waarop die adviezen betrekking hebben.
Als het advies betrekking heeft op een voorontwerp, vindt de publicatie slechts plaats wanneer het ontwerp wordt ingediend.
Als het advies betrekking heeft op een ontwerp van regelgevend besluit, vindt de publicatie slechts plaats indien dat ontwerp in het Belgisch Staatsblad wordt bekendgemaakt.
Nadat de Koning het gezamenlijke advies van de eerste voorzitter en de auditeur-generaal van de Raad van State heeft ingewonnen, bepaalt Hij, bij besluit, de nadere regels in verband met het ontwerp en de uitbouw van dat elektronisch informatienetwerk. In geval binnen zes maanden na de in dit artikel bedoelde adviesaanvraag geen advies wordt uitgebracht, kan de Koning het besluit uitvaardigen zonder dat dit advies werd ingewonnen. » »
De indienster van het amendement stelt voor om de adviezen van de Raad van State jaarlijks te bundelen en te publiceren in een bulletin van de adviezen van de Raad van State. Dit is verantwoord omdat het advies van de afdeling wetgeving in de regel verplicht is voor alle ontwerpen van wetten, decreten en ordonnanties en — behalve in geval van hoogdringendheid — voor alle ontwerpen van koninklijk besluit terwijl dat advies facultatief is voor wetsvoorstellen. De adviezen van de Raad van State worden echter niet systematisch gepubliceerd. Alleen adviezen bij voorontwerpen van wet, decreet en ordonnantie en ontwerpen van reglementair besluit waarbij een verslag aan de Koning of aan een gemeenschaps- of gewestregering wordt gepubliceerd, moeten verplicht worden bekendgemaakt. Volgens eminente auteurs, zoals professor Velaers, is het jammer dat de adviezen van de Raad van State niet systematisch gepubliceerd worden. In concreto stelt mevrouw Faes voor in de gecoördineerde wetten op de Raad van State een artikel 5bis in te voegen waarin de jaarlijkse publicatie van alle adviezen van de afdeling wetgeving van de Raad van State opgelegd wordt. Van elk van deze adviezen wordt door de hoofdgriffier kennis gegeven aan de Parlementen en de regeringen.
Amendement nr. 14
Mevrouw Thibaut dient amendement nr. 14 in (stuk Senaat nr. 5-2277/2), dat strekt om een nieuw artikel 1/1 in te voegen, luidende :
« In de wetten op de Raad van State, gecoördineerd op 12 januari 1973, een nieuw artikel 5/1 invoegen, luidende : « De afdeling wetgeving publiceert onverwijld de adviezen die zij uitbrengt en die in deze titel worden vermeld, via een elektronisch informatienetwerk dat toegankelijk is voor het publiek. Zij voegt daarbij de voorstellen en de amendementen op de voorstellen en ontwerpen waarop die adviezen betrekking hebben.
Als het advies betrekking heeft op een voorontwerp, vindt de publicatie slechts plaats wanneer het ontwerp wordt ingediend.
Als het advies betrekking heeft op een ontwerp van regelgevend besluit, vindt de publicatie slechts plaats indien dat ontwerp in het Belgisch Staatsblad wordt bekendgemaakt
Nadat de Koning het gezamenlijke advies van de eerste voorzitter en de auditeur-generaal van de Raad van State heeft ingewonnen, bepaalt Hij, bij besluit, de nadere regels in verband met het ontwerp en de uitbouw van dat elektronisch informatienetwerk. In geval binnen zes maanden na de in dit artikel bedoelde adviesaanvraag geen advies wordt uitgebracht, kan de Koning het besluit uitvaardigen zonder dat dit advies werd ingewonnen. » »
De indienster van het amendement verwijst hoofdzakelijk naar haar schriftelijke verantwoording. Ze preciseert kort dat, zoals professor J. Velaers schrijft, de wetgever zelf een verplichting tot publicatie van de adviezen zou moeten opleggen, om een werkelijke openbaarheid van de adviezen te waarborgen en dat « zou een blijk zijn van een nieuwe politieke cultuur. De rechtsstaat zou er wel bij varen » (De Grondwet en de Raad van State, afdeling wetgeving. Vijftig jaar adviezen aan wetgevende vergaderingen, in het licht van de rechtspraak van het Arbitragehof, Maklu, 1999, bladzijde 10).
Door het instellen van de openbaarheidsplicht voor adviezen, wil de indienster van het amendement meer transparantie in de wetgeving bewerkstelligen en de juridische wetenschap stimuleren. De klassieke tegenwerping vanuit het beleid dat de adviezen soms gevoelige beleidsinformatie kunnen bevatten, lijkt indiener van het amendement niet echt relevant : in de praktijk worden wetsontwerpen op regeringsniveau voorbereid en pas naar de Raad van State gestuurd als ze een meer definitieve vorm hebben gekregen. Uiteraard beoogt de voorgestelde tekst eveneens dat de Raad van State op termijn ook alle tot nu toe verstrekte adviezen — reeds meer dan dertigduizend — op het internet zou publiceren.
De minister van Binnenlandse Zaken preciseert dat een nieuw koninklijk besluit tot regeling van de elektronische publicatie van de arresten werd voorbereid. Wat de algemene publicatie van de adviezen van de afdeling wetgeving betreft, meldt ze dat wanneer een wetsontwerp in het parlement wordt ingediend, het advies van de Raad van State er systematisch wordt bijgevoegd en op de website van Kamer of Senaat wordt gepubliceerd. Men maakt dus geen geheim van dat advies. De voorgestelde amendementen lijken haar ongegrond.
De minister merkt daarenboven op dat de bepalingen van de amendementen 13 en 14 fundamenteel verschillen van de andere bepalingen van het wetsontwerp, omdat ze ertoe strekken de bevoegdheden van de afdeling wetgeving van de Raad van State uit te breiden. Voorliggend ontwerp heeft echter hoofdzakelijk of zelfs uitsluitend betrekking op de afdeling bestuursrechtspraak en heeft dus volstrekt andere kenmerken.
Amendement nr. 13 wordt verworpen met 7 tegen 2 stemmen bij 1 onthouding.
Amendement nr. 14 wordt verworpen met 7 stemmen tegen 1 stem bij 2 onthoudingen.
Artikel 2
Amendement nr. 1
Mevrouw Matz c.s. dient amendement nr. 1 in (stuk Senaat nr. 5-2277/2), dat strekt om artikel 2 aan te vullen, om het wetsontwerp een betere wetgevingstechnische coherentie te geven.
Amendement nr. 1 wordt eenparig aangenomen door de 10 aanwezige leden.
Het aldus geamendeerde artikel 2 wordt aangenomen met 9 stemmen bij 1 onthouding.
Artikel 3
Over dit artikel worden geen opmerkingen gemaakt en het wordt aangenomen met 9 stemmen bij 1 onthouding.
Artikel 4
Over dit artikel worden geen opmerkingen gemaakt en het wordt eenparig aangenomen door de 10 aanwezige leden.
Artikel 5
Over dit artikel worden geen opmerkingen gemaakt en het wordt eenparig aangenomen door de 10 aanwezige leden.
Artikel 6
Amendement nr. 2
Mevrouw Matz c.s. dient amendement nr. 2 in (stuk Senaat nr. 5-2277/2), dat strekt om het ontworpen artikel 6 te wijzigen. Het strekt meer bepaald om het geval van de vorderingen om voorlopige maatregelen na de neerlegging van het verslag te verduidelijken. Het ontbreekt aan duidelijkheid in het wetsontwerp wat dat specifieke geval betreft.
Amendement nr. 2 wordt eenparig aangenomen door de 10 aanwezige leden.
Het aldus geamendeerde artikel 6 wordt eenparig aangenomen door de 10 aanwezige leden.
Artikel 7
Amendement nr. 3
Mevrouw Matz c.s. dient amendement nr. 3 in (stuk Senaat nr. 5-2277/2), dat strekt om het ontworpen artikel 7 te wijzigen.
Volgens de indienster van het amendement strekt het enerzijds om in het wetsontwerp een bepaling in te voegen die was opgenomen in artikel 7 van het voorontwerp van wet dat bij de eerste lezing goedgekeurd werd en waarvoor de afdeling Wetgeving van de Raad van State geen opmerkingen formuleerde. Zonder reden is die bepaling verdwenen tussen de twee lezingen. De memorie van toelichting verwijst er trouwens uitdrukkelijk naar. Anderzijds strekt het om de draagwijdte van artikel 7 van het ontwerp te preciseren.
Amendement nr. 15
Mevrouw Thibaut dient amendement nr. 15 in (stuk Senaat nr. 5-2277/2), dat strekt om een punt 1 /1 in het ontworpen artikel 7 in te voegen, om verenigingen het recht toe te kennen om vorderingen van collectief belang in te stellen.
De indienster van het amendement preciseert dat het amendement de tekst overneemt van het wetsvoorstel tot wijziging van de gecoördineerde wetten op de Raad van State teneinde verenigingen een vorderingsrecht toe te kennen ter verdediging van collectieve belangen (stuk Senaat nr. 5-1330), ingediend door de dames Khatabbi en Piryns op 6 november 2011. Ze meent dat niets de opname van dat recht op collectieve vordering in de hervorming van de Raad van State in de weg staat.
In verband met amendement nr. 15 verklaart de minister van Binnenlandse Zaken dat ze niet tegen het principe gekant is, dat België in de gelegenheid kan stellen aan zijn internationale verplichtingen te voldoen. Maar men kan beter voorzichtig zijn. De Raad van State mag op die manier niet overstelpt worden met zulke beroepen, terwijl de stedenbouwkundige projecten waarop die beroepen vooral betrekking hebben, langer dan nodig geblokkeerd dreigen te worden. Er moeten nauwkeurige criteria in die zin worden vastgelegd.
Ze wenst evenwel niet dat de debatten waartoe die bepalingen aanleiding kunnen geven het aannemen van dit wetsontwerp vertragen. Het heeft immers nog een lang parkoers voor de boeg voor het concreet in deze zaak kan worden toegepast. De Ministerraad heeft de spoedbehandeling gevraagd bij de inoverwegingneming van die tekst omdat hiervoor nog veel koninklijke besluiten moeten worden uitgevaardigd. Pas wanneer deze wet is aangenomen kunnen die worden opgesteld en uitgevaardigd.
Ze heeft dus geen enkel probleem met het principe, maar dan op voorwaarde dat nauwkeurige criteria worden vastgesteld en dat men het onderzoek van het wetsontwerp loskoppelt van het bijzondere geval van de vorderingen van collectief belang, die een grondig debat verdienen.
Amendement nr. 3 wordt eenparig aangenomen door de 10 aanwezige leden.
Amendement nr. 15 wordt verworpen met 8 stemmen tegen 1 stem bij 1 onthouding.
Het aldus geamendeerde artikel 7 wordt aangenomen met 9 stemmen bij 1 onthouding.
Artikel 8
Amendement nr. 4
Mevrouw Matz c.s. dient amendement nr. 4 in (stuk Senaat nr. 5-2277/2), dat strekt om de discrepanties tussen de Nederlandse en de Franse tekst van artikel 8 van het ontwerp te corrigeren.
Amendement nr. 4 wordt eenparig aangenomen door de 10 aanwezige leden.
Het aldus geamendeerde artikel 8 wordt aangenomen met 9 stemmen bij 1 onthouding.
Artikel 9
Bij dit artikel worden geen opmerkingen gemaakt en het wordt aangenomen met 9 stemmen bij 1 onthouding.
Artikel 10
Amendement nr. 5
Mevrouw Matz c.s. dient amendement nr. 5 in (stuk Senaat nr. 5-2277/2), dat strekt om artikel 10 te wijzigen met een wetgevingstechnische verbetering.
Amendement nr. 16
Mevrouw Thibaut dient amendement nr. 16 in (stuk Senaat nr. 5-2277/2), dat strekt om artikel 10, 5, van het ontwerp te wijzigen door in fine van het nieuwe derde lid van het ontwerp de woorden « en indien het herstel van de gebrekkige akte geen nadeel berokkent aan een derde ».
De indienster van het amendement stelt voor die voorwaarde in de procedure van de bestuurlijke lus op te nemen, in navolging van wat men in Nederland doet.
De minister van Binnenlandse Zaken herinnert eraan dat artikel 10 de toestand betreft waarin de Raad van State aanstalten maakt om een onwettig bevonden akte of reglement nietig te verklaren in het raam van een beroep waarbij men veronderstelt dat de derde niet is opgetreden. Indien de administratieve lus niet wordt toegepast, dan wordt die akte of dat reglement nietig verklaard zonder dat men zich om het belang van de derde bekommert. Indien de administratieve lus wordt toegepast, dan kan die akte of dat reglement gehandhaafd blijven. In dat laatste geval werd het niet verantwoord geacht rekening te houden met het belang van de derden om de beslissing van nietigverklaring te behouden, terwijl diezelfde derden niets hebben gedaan om die akte te betwisten. Een omgekeerde redenering zou erop neerkomen dat men een vorm van beroep van de tweede kans instelt.
Amendement nr. 5 wordt eenparig aangenomen door de 10 aanwezige leden.
Amendement nr. 16 wordt verworpen met 9 stemmen tegen 1 stem. Als gevolg van die stemming dienen de amendementen nrs. 17 en 18 van mevrouw Thibaut, waarvan de bedoeling identiek is, geen doel meer en verliezen ze hun bestaansreden.
Het aldus geamendeerde artikel 10 wordt aangenomen met 9 stemmen bij 1 onthouding.
Artikel 11
Amendement nr. 6
Mevrouw Matz c.s. dient amendement nr. 6 in (stuk Senaat nr. 5-2277/2), dat strekt om artikel 10 op een aantal punten te wijzigen.
Dat amendement strekt om de wettelijke basis te expliciteren waarop de Koning zal moeten steunen om het ontwerp van koninklijk besluit waarvan in deze bepaling sprake is, uit te vaardigen. Het is rechtstreeks geïnspireerd op artikel 1022 van het Gerechtelijk Wetboek, met oog voor de bijzonderheden van de objectieve geschillenbeslechting voor de Raad van State. Voor het overige strekt het om de Nederlandse versie van de ontworpen bepaling te verbeteren.
Amendement nr. 6 wordt eenparig aangenomen door de 10 aanwezige leden.
Het aldus geamendeerde artikel 11 wordt eenparig aangenomen door de 10 aanwezige leden.
Artikel 12
Mevrouw Thibaut herinnert eraan dat dit artikel een ongelijkheid schept, door in de mogelijkheid te voorzien een opgelegde dwangsom te verhogen of een bijkomende dwangsom op te leggen, maar door tegelijk de mogelijkheid op te heffen om een dwangsom te verminderen, op te heffen of op te schorten. Dat verschil in behandeling moet op zijn minst worden verantwoord.
Amendement nr. 7
Mevrouw Matz c.s. dient amendement nr. 7 in (stuk Senaat nr. 5-2277/2), dat strekt om artikel 12 te wijzigen door in paragraaf 3 van het voorgestelde artikel 36 een lid in te voegen, dat het eerste lid wordt, luidende : « § 3. De kamer die de dwangsom heeft uitgesproken kan, op verzoek van de veroordeelde overheid, de dwangsom opheffen, de looptijd ervan opschorten gedurende een door haar vast te stellen termijn of de dwangsom verminderen in geval van blijvende, tijdelijke of gedeeltelijke onmogelijkheid voor die overheid om aan de hoofdveroordeling te voldoen. Voor zover de dwangsom opgelegd is voordat er sprake was van deze onmogelijkheid, kan de kamer de dwangsom niet opheffen, noch verlagen. »
Het ingediende amendement strekt om een antwoord te bieden op bovenstaand bezwaar van mevrouw Thibaut.
Amendement nr. 7 wordt aangenomen met 8 stemmen bij 2 onthoudingen.
Het aldus geamendeerde artikel 12 wordt aangenomen met 8 stemmen bij 2 onthoudingen.
Artikel 13
Amendement nr. 8
Mevrouw Matz c.s. dient amendement nr. 8 (stuk Senaat nr. 5-2277/2), dat strekt om artikel 13 te wijzigen door telkens de woorden « akten of reglementen » te gebruiken in alle paragrafen van het ontworpen artikel 38. Tevens strekt het om in artikel 38, § 4, tweede lid, te vervangen door het volgende lid : « De andere partijen kunnen, binnen een termijn van vijftien dagen vanaf het ogenblik waarop de afdeling Bestuursrechtspraak hen in kennis stelt van de manier waarop het gebrek werd rechtgezet, hun opmerkingen daaromtrent doen gelden. ».
De indienster van het amendement verduidelijkt dat het ogenblik waarop de termijn van vijftien dagen aanvangt niet bepaald werd in artikel 38, § 4, tweede lid, en dat het amendement dit wil verhelpen. Bovendien wil het amendement meer juridische duidelijkheid scheppen over het toepassingsgebied van de administratieve lus.
Amendement nr. 8 wordt aangenomen met 9 stemmen bij 1 onthouding.
Het geamendeerde artikel 13 wordt aangenomen met 9 stemmen bij 1 onthouding.
Artikel 14
Amendement nr. 9
Mevrouw Matz c.s. dient amendement nr. 9 in (stuk Senaat, nr. 5-2277/2), teneinde punt 3 van artikel 14 te vervangen door een nieuw lid, luidende : « 6. gedurende minstens twintig jaar als voornaamste beroepsactiviteit het beroep van advocaat uitgeoefend hebben of gedurende minstens twintig jaar een functie hebben uitgeoefend waarvan de uitoefening een goede kennis van het recht vereist, waaronder minstens vijftien jaar als advocaat. »
Het amendement wil een ongelijkheid wegwerken, aangezien volgens artikel 70, § 2, 6, nieuw, een persoon die gedurende vijftien jaar advocaat is geweest en die gedurende vijf jaar een andere juridische functie heeft uitgeoefend, of twintig jaar in totaal, tot staatsraad benoemd kan worden. Een persoon die gedurende negentien jaar advocaat is geweest en die gedurende vier jaar een andere juridische functie heeft uitgeoefend, of drieëntwintig jaar in totaal, kan niet tot staatsraad benoemd worden. Dit is niet in overeenstemming met het gelijkheidsbeginsel en het amendement wil dit rechtzetten.
Amendement nr. 9 wordt eenparig aangenomen door de 10 aanwezige leden.
Het geamendeerde artikel 14 wordt eenparig aangenomen door de 10 aanwezige leden.
Artikel 15
Amendement nr. 10
Mevrouw Matz c.s. dient amendement nr. 10 in (stuk Senaat, nr. 5-2277/2), dat ertoe strekt in het voorgestelde eerste lid, de woorden « De leden van de Raad van State » te vervangen door de woorden « De laatstgenoemde persoon en de leden van de Raad van State », en, in de Nederlandse tekst van dit lid, de woorden « examencommissie » te vervangen door het woord « jury ».
Het amendement wordt verantwoord door het feit dat de jury onder meer bestaat uit « een persoon die vreemd is aan de instelling ». Het wetsontwerp bepaalt niet wie deze persoon aanwijst. De examencommissie belast met het onderzoek van de kandidaten voor de functies van adjunct-auditeur en adjunct-referendaris bevat ook een persoon die vreemd is aan de instelling. Artikel 71 van de gecoördineerde wetten bepaalt dat deze persoon wordt aangewezen door de algemene vergadering van de Raad van State. Ontwerpartikel 72, § 1, eerste lid, moet hetzelfde bepalen.
Amendement nr. 10 wordt eenparig aangenomen door de 10 aanwezige leden.
Het geamendeerde artikel 15 wordt eenparig aangenomen door de 10 aanwezige leden.
Artikelen 16 tot 18
Er worden geen opmerkingen gemaakt over deze artikelen, die eenparig worden aangenomen door de 10 aanwezige leden.
Artikelen 19 tot 23
Er worden geen opmerkingen gemaakt over deze artikelen, die worden aangenomen met 9 stemmen bij 1 onthouding.
Artikelen 24 tot 32
Er worden geen opmerkingen gemaakt over deze artikelen, die eenparig worden aangenomen door de 10 aanwezige leden.
Artikel 33
Amendement nr. 11
Mevrouw Matz c.s. dient amendement nr. 11 in (stuk Senaat, nr. 5-2277/2), dat ertoe strekt artikel 33 te vervangen als volgt : « Art. 33. In dezelfde wetten wordt het opschrift vantitel IX « Maatregelen tot het wegwerken van degerechtelijke achterstand », ingevoegd bij de wet van 15 september 2006, aangevuld met de woorden « en tot het verwerken van de verhoging van het aantal adviesaanvragen. »
Amendement nr. 11 wordt aangenomen met 9 stemmen bij 1 onthouding.
Het geamendeerde artikel 33 wordt aangenomen met 9 stemmen bij 1 onthouding.
Artikelen 34 tot 36
Er worden geen opmerkingen gemaakt over deze artikelen, die worden aangenomen met 7 stemmen bij 3 onthoudingen.
Artikel 37
Er worden geen opmerkingen gemaakt over dit artikel, dat eenparig wordt aangenomen door de 10 aanwezige leden.
Artikel 38
Er worden geen opmerkingen gemaakt over dit artikel, dat wordt aangenomen met 9 stemmen bij 1 onthouding.
Artikel 38/1 (nieuw)
Amendement nr. 19
Mevrouw Thibaut dient amendement nr. 19 in (stuk Senaat, nr. 5-2277/2), dat ertoe strekt een nieuw artikel 38/1 in te voegen, luidende : « Art. 38/1. Het arrest onderzoekt de gegrondheid van allemiddelen die door de verzoeker zijn opgeworpen, alsook van elk middel dat de Raad meent ambtshalve te moeten opwerpen, ook wanneer daar middelen bij zijn die niet tot een ruimere nietigverklaring kunnen leiden dan een reeds gegrond verklaard middel. In afwijking van het eerste lid, kan de Raad afzienvan het onderzoek van een middel dat het stellen van een prejudiciële vraag vereist. »
De indienster verklaart dat een groot deel van de problemen bij het opnieuw opstellen van de door de Raad van State nietig verklaarde akten veroorzaakt wordt door het feit dat het Hoog Rechtscollege niet altijd oordeelt over alle middelen die bij het beroep worden ingezet. Er is een klassieke formule bij de Raad van State die zegt dat er geen uitspraak hoeft te worden gedaan over middelen die geen ruimere nietigverklaring kunnen meebrengen dan die welke volgt uit een reeds als gegrond erkend middel. De administratieve overheid weet dus niet precies welke correcties er in de akte moeten worden aangebracht om alle gebreken recht te zetten.
Een oplossing hiervoor is de Raad van State te verplichten om over alle middelen van het beroep te oordelen. Wanneer de akte nietig verklaard is, kan het rechtscollege dan beoordelen of deze akte al dan niet opnieuw kan worden opgesteld en indien ja, onder welke voorwaarden dat mogelijk is.
Amendement nr. 19 wordt verworpen met 7 tegen 2 stemmen bij 1 onthouding.
Artikel 39
Amendement nr. 12
Mevrouw Matz c.s. dient amendement nr. 12 in (stuk Senaat, 5-2277/2), dat ertoe strekt het ontworpen artikel 39 te vervangen als volgt : « Art. 39. Deze wet treedt in werking de dag waarop zij in het Belgisch Staatsblad wordt bekendgemaakt, met uitzondering van artikelen 3, 6, 8, 9, 10, 6, 12, 13 en 38, eerste streepje, die in werking zullen treden op een datum bepaald door een koninklijk besluit vastgesteld na overleg in de Ministerraad en minstens op 1 maart 2014. Die artikelen zullen van toepassing zijn op ieder beroep of vordering ingediend na deze datum. »
Het amendement biedt een antwoord op het bezwaar dat het, in tegenstelling tot het bepaalde in het ontworpen artikel 39, onmogelijk is om een wet in werking te laten treden voor haar bekendmaking in het Belgisch Staatsblad. Het is daarentegen wel mogelijk om te bepalen dat een wet of delen van een wet gevolgen zullen hebben vóór deze datum. Bovendien wordt er verduidelijkt dat de inwerkingtreding van sommige procedurebepalingen zal worden bepaald bij koninklijk besluit vastgesteld na overleg in de Ministerraad, uiterlijk op 1 maart 2014, zodat er tijd is om die bepalingen uit te voeren en rechtsonzekerheid door een onmiddellijke toepassing van de wet, voorkomen wordt. Daartoe zal deze laatste ook van toepassing zijn op ieder beroep of vordering die worden ingediend na de inwerkingtreding van die bepalingen.
De heer Claes wenst een verduidelijking over de inwerkingtreding van het wetsontwerp. Oorspronkelijk werd de inwerkingtreding van het wetsontwerp op 1 januari 2014 voorzien. In het amendement wordt echter een inwerkingtreding op de dag van de publicatie in het Belgisch Staatsblad voorzien. Men mag echter niet vergeten dat het wetsontwerp, na stemming in de plenaire vergadering van de Senaat, ook nog door de Kamer van volksvertegenwoordigers moet worden goedgekeurd. Overeenkomstig het amendement treden daarenboven een aantal artikelen al in werking op 1 maart 2014. Hoe gaat dit concreet worden toegepast op beroepen die worden ingediend bij de Raad van State tussen de datum van publicatie en 1 maart 2014 ? Vallen ze deels onder de nieuwe en deels onder de oude procedure ? Hij veronderstelt dat beroepen die na 1 maart 2014 worden ingediend volledig onder de nieuwe procedure vallen. Hij stelt zich de vraag of de overgangsprocedure wel voldoende duidelijk is op gebied van rechtszekerheid.
De minister van Binnenlandse Zaken verduidelijkt dat de artikelen die in werking zullen treden op 1 maart 2014 artikelen betreffende de procedure zijn, waarvoor koninklijke besluiten moeten worden genomen. Die laatste zijn klaar, maar moeten nog worden goedgekeurd door de Ministerraad en bekendgemaakt. Het is dus uit voorzichtigheid dat de datum van 1 maart 2014 werd gekozen; hij biedt immers de zekerheid dat de koninklijke besluiten afgewerkt zullen zijn.
De heer Moureaux blijft zich vragen stellen bij de nieuwe formulering van artikel 39, dat erin voorziet dat artikelen 3, 6, 8, 9, 10, 6, 12, 13 en 38, eerste streepje, in werking zullen treden op een datum bepaald door een koninklijk besluit vastgesteld na overleg in de Ministerraad en uiterlijk op 1 maart 2014. Het amendement bepaalt het volgende : « Die artikelen zullen van toepassing zijn op ieder beroep of vordering ingediend na deze datum. »
Volgens hem beoogt de formulering « deze datum » ofwel de datum van het koninklijk besluit (gesteld dat het koninklijk besluit vastgesteld wordt voor 1 maart 2014), ofwel ten laatste 1 maart 2014. Hij acht het nuttig akte te nemen van deze laatste verduidelijking in het verslag.
Wat de uitvoering van de hervorming betreft, wenst mevrouw Thibaut te weten of de staatsraden en auditoren een opleiding zullen krijgen aangaande hun nieuwe bevoegdheden. Nu kunnen zij immers enkel een akte vernietigen of schorsen, maar zij zullen hun beoordelingsmacht zien groeien en in de toekomst zullen ze beschikken over een nieuw palet aan mogelijke maatregelen. Wanneer zal de hervormde Raad van State vlot draaien en zal hij in het uitoefenen van zijn nieuwe functies op kruissnelheid komen ?
De minister van Binnenlandse Zaken vindt bijkomende opleidingen voor de staatsraden en auditoren niet noodzakelijk, aangezien de hervorming niet meer intellectuele vaardigheden vereist dan die waarover zij reeds beschikken.
Amendement nr. 12 wordt eenparig aangenomen door de 10 aanwezige leden.
Het aldus geamendeerde artikel 39 wordt eenparig aangenomen door de 10 aanwezige leden.
Het geamendeerde wetsontwerp in zijn geheel wordt aangenomen met 8 stemmen bij 2 onthoudingen.
De minister en de leden van de commissie verlenen hun goedkeuring aan de technische correcties voorgesteld door de diensten van de Senaat.
Ten gevolge van de goedkeuring van wetsontwerp nr. 5-2277 houdende hervorming van de bevoegdheid, de procedureregeling en de organisatie van de Raad van State (stuk Senaat, nr. 5-2277/1), vervallen wetsvoorstel nr. 5-1579 tot wijziging van de gecoördineerde wetten van 12 januari 1973 op de Raad van State (stuk Senaat, nr. 5-1579/1) en wetsvoorstel nr. 5-1965 tot wijziging van de gecoördineerde wetten van 12 januari 1973 op de Raad van State (stuk Senaat, nr. 5-1965/1).
Vertrouwen wordt geschonken aan de rapporteurs voor het opstellen van dit verslag.
| De rapporteurs, | De voorzitter, |
| Cécile THIBAUT. Yoeri VASTERSAVENDTS. | Philippe MOUREAUX. |
Dienst wetsevaluatie
Algemene opmerkingen
1) Volgens het huidige artikel 18 van de gecoördineerde wetten op de Raad van State kan de afdeling bestuursrechtspraak slechts voorlopige maatregelen bevelen in het kader van een verzoek tot schorsing. Het verzoek tot voorlopige maatregelen dient in de toekomst niet meer de bijzaak van de vordering tot schorsing te zijn, maar kan autonoom worden ingediend (stuk Senaat nr. 5-2272/1, blz. 15).
Het wetsontwerp houdt onvoldoende rekening met deze ontdubbeling. Het ontworpen artikel 17 bevat verschillende verwijzingen naar de vordering tot schorsing die, als gevolg van de nieuwe regeling, geen verwijzing naar de vordering tot het nemen van voorlopige maatregelen meer kunnen inhouden. In vele gevallen lijkt aan de verwijzing naar de vordering tot schorsing een verwijzing naar de schorsing tot het nemen van voorlopige maatregelen te moeten worden toegevoegd. Hierop wordt verder in deze nota telkens concreet ingegaan.
2) Het is aan te bevelen de tekst van het wetsontwerp onder te verdelen in vier hoofdstukken : « Hoofdstuk 1. Inleidende bepaling » (dat artikel 1 bevat), « Hoofdstuk 2. Wijziging van de wetten op de Raad van State, gecoördineerd op 12 januari 1973 », « Hoofdstuk 3. Wijziging van de wet van 22 maart 1995 tot instelling van federale ombudsmannen », en « Hoofdstuk 4. Inwerkingtreding ».
Opmerkingen bij de artikelen
Artikel 2
Legistieke opmerkingen
— Het 1º vervangen als volgt :
« 1º in het eerste lid worden de woorden « De afdeling doet uitspraak » vervangen door de woorden « Indien het geschil niet door de wet aan een ander rechtscollege wordt toegekend, doet de afdeling uitspraak »;
— De inleidende zin van het 3º vervangen als volgt :
« 3º tussen het eerste en het tweede lid wordt een lid ingevoegd, luidende : »
— Het artikel aanvullen met een 4º, luidende
« 4º in het derde lid worden de woorden « de in 2º bedoelde akten » vervangen door de woorden « de in het eerste lid, 2º, bedoelde akten ».
— Discordanties tussen de Nederlandse en de Franse tekst van het nieuw in te voegen lid : « en l'espèce » (in dit geval) ≠ « in voorkomend geval » (le cas échéant); « le sens de la décision prise » ≠ « de draagwijdte van de genomen beslissing ».
— « Auteur van de akte » -> steller van de handeling ».
Artikel 3
Legistieke opmerking
De Nederlandse tekst van het ontworpen artikel 14ter, tweede lid, zou als volgt kunnen worden geherformuleerd :
« De in het eerste lid voorziene bedoelde maatregel kan enkel worden bevolen om uitzonderlijke redenen die een aantasting van het legaliteitsbeginsel rechtvaardigen, bij een met bijzondere redenen omklede beslissing en na een tegensprekelijk debat. De beslissing kan mag rekening houden met de belangen van derden. »
Artikel 5
Legistieke opmerking
De wijzigingen aan artikel 16 kunnen als volgt worden geredigeerd :
In ... worden de volgende wijzigingen aangebracht :
Het eerste lid wordt aangevuld met een 8º, luidende :
« 8º ... »;
Het artikel wordt aangevuld met een lid, luidende :
« Het arrest van de Raad van State kan mag ... ».
Artikel 6
Inhoudelijke opmerkingen
1) Vermelding in het verzoekschrift tot nietigverklaring
Volgens de Franse tekst van artikel 17, § 1, tweede lid, 2º, moet in het verzoekschrift tot nietigverklaring minstens één ernstig middel worden aangevoerd. Dat lijkt het verzoekschrift tot schorsing of tot het bevelen van voorlopige maatregelen te moeten zijn. In de Nederlandse tekst wordt niet vermeld in welk verzoekschrift het middel moet worden aangevoerd.
2) Een verzoek om de spoedeisendheid van de zaak te laten vaststellen
Volgens de Nederlandse tekst van artikel 17, § 1, derde lid, kan elke belanghebbende partij de voorzitter van de bevoegde kamer verzoeken « om de spoedeisendheid van de zaak vast te stellen ». Dat lijkt niet correct te zijn. Wellicht kan men verzoeken « om met spoed een terechtzitting te bepalen ». Dat is alvast de strekking van de Franse tekst.
3) Kan men voorlopige maatregelen vorderen na de neerlegging van het verslag ?
Volgens artikel 17, § 1, derde lid, 1º, kan de schorsing niet worden gevorderd na de neerlegging van het verslag. Betekent dit dat de voorlopige maatregelen wél kunnen worden gevorderd ? Indien ook zij niet kunnen worden gevorderd, moet dat uitdrukkelijk worden vermeld.
4) De mogelijkheid om een nieuwe vordering in te dienen
Volgens artikel 17, § 2, derde lid, kan een nieuwe vordering slechts worden ingediend indien die steunt op nieuwe elementen die de spoedeisendheid van deze vordering rechtvaardigen.
Gaat het alleen om een nieuwe vordering van dezelfde verzoeker of ook van andere verzoekers ? Zoals de tekst nu geformuleerd is, gaat het om een nieuwe vordering van om het even welke persoon (tegen de betrokken akte of reglement).
5) De bevestiging van de schorsing of de voorlopige maatregelen
Volgens de ontworpen laatste zin van artikel 17, § 4, tweede lid, doet de kamer uitspraak over de bevestiging van de schorsing. Moet het niet gaan om de bevestiging van de schorsing of de voorlopige maatregelen ?
6) Moet § 6 niet eveneens gelden voor het arrest waarbij voorlopige maatregelen worden bevolen ?
De regeling van paragraaf 6 geldt alleen in geval van een arrest waarbij de schorsing wordt bevolen en niet waarbij voorlopige maatregelen worden bevolen. Is dat de bedoeling van de wetgever ?
7) De akte waarvan de schorsing wordt gevorderd
In § 6 is er sprake van de akte of het reglement waarvan de schorsing wordt gevorderd.
Deze formulering is weliswaar overgenomen uit de huidige wet, maar lijkt niet correct. Immers, de schorsing wordt niet meer gevorderd, want zij is reeds bevolen. Het enige dat nog wordt gevorderd, is de nietigverklaring. De woorden « waarvan de schorsing wordt gevorderd » dienen te worden opgeheven.
8) Moet § 7 niet eveneens gelden voor het arrest waarbij voorlopige maatregelen worden bevolen ?
Legistieke opmerkingen
— Artikel 17, § 1, tweede lid, 1º : « 1º indien de zaak dermate spoedeisend is dat ze niet samen met de vordering tot nietigverklaring kan worden behandeld » → « 1º indien de zaak te spoedeisend is voor een behandeling ervan in een beroep tot nietigverklaring; »
— Artikel 17, § 1, derde lid, 1º : « In afwijking van het eerste en het tweede lid, kan ... »
— Artikel 17, § 2, tweede lid : « waarschijnlijke gevolgen » ( « vermoedelijke gevolgen » (zoals in artikel 15 van de wet van 17 juni 2013 betreffende de motivering, de informatie en de rechtsmiddelen inzake overheidsopdrachten en bepaalde opdrachten voor werken, leveringen en diensten)
— § 2, derde lid, tweede zin : « « De afdeling bestuursrechtspraak kan bovendien een termijn bepalen waarin geen enkele nieuwe vordering tot schorsing of voorlopige maatregelen kan mag worden ingediend indien het enige nieuw ingeroepen element bestaat uit het verloop van de tijd. »
— § 8 : « zijn de bepalingen van artikel 36, §§ 2 tot 5 » → »is artikel 36, §§ 2 tot 5 »
Artikel 7
Inhoudelijke opmerkingen
1) Personen zijn zelden door maar meestal krachtens een wet, decreet of ordonnantie bekleed met de functie van bemiddelaar. Suggestie : « door of krachtens een wet, een decreet of een ordonnantie »
2) De regeling heeft betrekking op « een handeling die vatbaar is voor beroep in de zin van artikel 14 ». In de Franse versie is er sprake van « acte ».
Gaat het alleen om de akten bedoeld in artikel 14 of om de akten en de reglementen bedoeld in dat artikel ?
Legistieke opmerkingen
— 2º, inleidende zin vervangen als volgt : « 2° tussen het tweede en het derde lid, wordt een lid ingevoegd, luidende : »
— 2º : « verjaringstermijnen bedoeld in het tweede lid »
— 2º : « opgeschort » → « geschorst »
— een 2º/1 invoegen, luidende :
« 2º/1 in het vierde lid worden de woorden « derde lid » vervangen door de woorden « vierde lid ».
— 3º, inleidende zin, vervangen als volgt : « 3º het artikel wordt aangevuld met een lid, luidende : »
— 3º : « handelsbekwame persoon » ( « handelingsbekwame persoon »
— 3º : « verdedigen » ( « vertegenwoordigen »
Artikel 8
— In het vierde lid van het ontworpen artikel 21 is er een discordantie tussen de Nederlandse en de Franse tekst : het woord « onverwijld » (sans délai) komt niet voor in de Franse tekst.
— Ook in het laatste lid is er een discordantie : « notification » (kennisgeving) ≠ « betekening » (signification)
— in het ontworpen artikel 21, derde lid, vervange men « la partie adverse » (« verwerende partij ») door « la partie défenderesse », zoals in het vierde en zesde lid.
Artikel 10
Inhoudelijke opmerkingen
1) Het lijkt aangewezen het ontworpen tweede lid in te voegen als een derde lid. De aangelegenheden die de Koning volgens het derde lid moeten regelen, zijn immers heel wat belangrijker.
Het ontworpen tweede lid bepaalt overigens niet dat het koninklijk besluit moet worden overlegd in de Ministerraad, in tegenstelling tot alle andere koninklijke besluiten die op grond van artikel 30 kunnen worden genomen. Is dat de bedoeling van de wetgever ?
2) De ontworpen § 1, tweede lid, bepaalt dat het koninklijk besluit kan voorzien in « het verlenen van het pro deo aan de onvermogenden ». In het nieuwe artikel 30/1, § 2, derde lid is er sprake van « de verliezende partij die juridische tweedelijnsbijstand geniet ». Is het niet aangewezen een dergelijke formulering ook in deze bepaling te gebruiken ?
3) Een 3º/1 invoegen, luidende :
« 3º/1 in paragraaf 1, derde en vierde lid, die het vierde en vijfde lid worden, worden de woorden « tweede lid » telkens vervangen door de woorden « derde lid » (tenzij wordt ingegaan op de suggestie van 1) hierboven).
4) In 5º is alleen sprake van de nietigverklaring van een akte, niet van een reglement. Is dat de bedoeling ?
5) Het huidige artikel 30, § 3, verwijst naar « de procedure bedoeld in artikel 17, § 4 ». Deze verwijzing lijkt te moeten worden aangepast, gelet op de ontworpen wijziging van artikel 17.
Legistieke opmerkingen
— 2º inleidende zin vervangen als volgt : »in paragraaf 1 wordt tussen het eerste en het tweede lid, een lid ingevoegd, luidende »
— 2º : « modaliteiten »( « nadere regels »
— 2º : « nadat bij arrest over de vordering tot schorsing uitspraak werd gedaan »
— 3º, inleidende zin, vervangen als volgt : in paragraaf 1 wordt het tweede lid, dat het derde lid wordt, vervangen als volgt : « ... »;
— 3º : « modaliteiten » ( « nadere regels »
— 4º, inleidende zin, vervangen als volgt : « 4º paragraaf 2, eerste lid, wordt aangevuld met een zin, luidende;
— 5º, inleidende zin, vervangen als volgt : « 5º paragraaf 2 wordt aangevuld met een lid, luidende : »;
6º ...
§ 1, nieuw tweede lid : « specifieke modaliteiten » => « specifieke regels ».
§ 1, nieuw derde lid :
« voordeel van het pro deo aan onvermogenden » : in het nieuw artikel 30/1, § 2, derde lid spreekt men van « de verliezende partij die juridische tweedelijnsbijstand geniet ».
In de Nederlandse tekst : « modaliteiten » => « nadere regels ».
Artikel 11
Inhoudelijke opmerkingen
1) Volgens § 2, eerste lid, mag de afdeling bestuursrechtspraak de door de Koning voorziene maximale en minimale bedragen niet overschrijden.
De woordkeuze is overgenomen uit het Gerechtelijk Wetboek, maar niet correct. De door de Koning voorziene minimale bedragen mogen uiteraard wel worden overschreden, de opgelegde rechtsplegingsvergoeding mag enkel niet lager zijn dan het door de Koning voorgeschreven minimum.
Suggestie : « met eerbiediging van de door de Koning voorgeschreven minimale en maximale bedragen »
2) « de verliezende partij » ( « de in het ongelijk gestelde partij »
Legistieke opmerking
Ontworpen artikel 30/1, § 2, vijfde lid, tweede zin : « De tussenkomende partijen kunnen niet worden gehouden tot de betaling of genieten deze rechtsplegingsvergoeding. » ( « De tussenkomende partijen kunnen niet worden gehouden tot de betaling of deze rechtsplegingsvergoeding genieten. »
Artikel 12
Inhoudelijke opmerkingen
1) De huidige wetgeving voorziet in de mogelijkheid dat de dwangsom op verzoek van de veroordeelde overheid wordt opgeheven, opgeschort of verminderd. Het is niet mogelijk om ze te laten verhogen. Het Grondwettelijk Hof oordeelde evenwel dat dit een ongerechtvaardigd verschil in behandeling is, in zoverre deze regeling de verzoekende partij op wier vordering reeds een dwangsom werd opgelegd, niet de mogelijkheid biedt om het opleggen van een bijkomende dwangsom of het verhogen van de reeds opgelegde dwangsom te vorderen in het geval dat de overheid op volhardende wijze in gebreke blijft uitvoering te geven aan het vernietigingsarrest, terwijl zij aan de overheid die een dwangsom opgelegd kreeg, de mogelijkheid biedt om de opheffing van die dwangsom of de opschorting van de looptijd of de vermindering ervan te vorderen in geval van blijvende of tijdelijke of gedeeltelijke onmogelijkheid voor die overheid om aan de hoofdveroordeling te voldoen. (GwH nr. 122/2012 van 18 oktober 2012).
Het wetsontwerp geeft gevolg aan dit arrest en voorziet in de mogelijkheid om een opgelegde dwangsom te laten verhogen of om een bijkomende dwangsom laten opleggen. Het ontwerp heft daarentegen de mogelijkheid op om de dwangsom op te heffen, op te schorten of te verminderen. Wordt daardoor niet een nieuwe ongelijkheid gecreëerd ? Het lijkt hoe dan ook aangewezen dit verschil in behandeling te verantwoorden.
2)§ 3 : discordantie tussen de Nederlandse en de Franse tekst
Volgens de Nederlandse versie van § 3 kan de dwangsom worden verhoogd wanneer de verwerende partij « manifest » in gebreke blijft.
Volgens de Franse versie blijft de verwerende partij « de manière persistante » in gebreke.
Legistieke opmerkingen
— In Hoofdstuk 3 met betrekking tot de dwangsom wordt het opschrift gewijzigd en wordt één artikel toegevoegd en één artikel vervangen, hetgeen moet worden opgesplitst in drie artikelen, die als volgt zouden kunnen worden geredigeerd :
« Artikel 12
In titel V van de dezelfde wetten wordt het opschrift van Hoofdstuk 3, hersteld bij de wet van 17 oktober 1990, vervangen als volgt :
« Hoofdstuk 3 Uitvoering van de arresten en dwangsom »
Artikel 12/1
In hoofdstuk 3 wordt een artikel 35/1 ingevoegd, luidende : « Art. 35/1 ... »;
Artikel 12/2
In Hoofdstuk 3 wordt artikel 36 vervangen als volgt : « Art. 36 ... ». »
— art. 36, § 1, eerste lid : « een bij de post aangetekende schrijven brief »
— In de Franse tekst van het ontworpen artikel 36, § 4 vervange men « également applicables » door « d'application conforme ».
Artikel 13 — De bestuurlijke lus
Inhoudelijke opmerkingen
1) De bestuurlijke lus : toepasselijk op besluiten, akten of reglementen ?
De bestuurlijke lus kan volgens artikel 38, § 1, eerste lid, worden toegepast om een gebrek in een bestreden besluit te herstellen, in geval van een beroep tot nietigverklaring bedoeld in artikel 14, § 1. Volgens de Franse tekst gaat het om een gebrek in een « acte ». In het derde lid gebruikt ook de Nederlandse tekst het woord « akte », in § 4 terug « besluit »
In artikel 14, § 1, zelf is echter sprake van beroepen tot nietigverklaring ingesteld tegen akten en reglementen, niet tegen besluiten.
Het lijkt aangewezen in het ontworpen artikel 38 telkens de woorden « akte of reglement » te gebruiken.
2. Wat met de belangen van derden ?
Zowel in de huidige Nederlandse als Vlaamse regelgeving wordt uitdrukkelijk bepaald dat de bestuurlijke lus niet mag worden toegepast indien belanghebbenden die niet als partij aan het geding deelnemen daardoor onevenredig kunnen worden benadeeld. Die voorwaarde bevindt zich niet in de ontworpen regeling. Is het niettemin nuttig ze toch toe te voegen ?
3. Wanneer vangt de termijn van 15 dagen bedoeld in artikel 38, § 4, tweede lid, aan ?
Volgens artikel 38, § 4, tweede lid, kunnen de andere partijen hun opmerkingen over het herstel laten kennen binnen een termijn van vijftien dagen. Er wordt echter niet bepaald wanneer die termijn aanvangt. Suggestie : « vanaf de kennisgeving door de afdeling bestuursrechtspraak van de wijze waarop het gebrek werd hersteld ».
Legistieke opmerkingen
— Het opschrift van het nieuwe hoofdstuk en het nieuwe artikel dienen te worden opgenomen in twee afzonderlijke artikelen.
« Artikel 13
In dezelfde gecoördineerde wetten wordt een Hoofdstuk V ingevoegd, luidende « Hoofdstuk V Bestuurlijke lus »
Artikel 13/1
In Hoofdstuk V, ingevoegd bij artikel 13, wordt artikel 38 hersteld als volgt : « Art. 38 ... » »
— § 1, vierdederde lid : « het in vorig lid bedoelde arrest » : « het tussenarrest »
— § 2, 1º : « als er kan worden aangetoond » : « indien wordt aangetoond »
— § 2, 3º : « de toepassing van de herstelprocedure » : « de toepassing van de procedure bedoeld in § 1 »
— § 2, 4º : « het herstel van de onwettigheid » : « het herstel van het gebrek »
— § 3, eerste lid° : « de toepassing van de herstelprocedure » : « de toepassing van de procedure bedoeld in § 1 »
— § 3, eerste lid° : « de toepassing van de bestuurlijke lus » : « de toepassing van de procedure bedoeld in § 1 »
— § 3, tweede lid° : « de toepassing van de bestuurlijke lus » : « de toepassing van de procedure bedoeld in § 1 »
— § 4 : « de Raad van State » : « de afdeling bestuursrechtspraak » (2 x)
— § 4, derde lid : « dat het herstel is aangetast door nieuwe gebreken » : « dat de akte of het reglement is aangetast door nieuwe gebreken »
— § 4, derde lid : « l'acte refait » ≠ « het herstellende besluit »
— § 4 en § 1, eerste lid : « verwerende partij » « partie adverse » (-> « partie défenderesse »)
Artikel 14
Inhoudelijke opmerking
Het nieuwe artikel 70, § 2, 6º houdt in dat wie vijftien jaar advocaat is geweest en vijf jaar een andere juridische functie heeft uitgeoefend (in totaal 20 jaar), tot staatsraad kan worden benoemd. Wie negentien jaar advocaat is geweest en vier jaar een andere juridische functie heeft uitgeoefend (in totaal 23 jaar), kan niet tot staatsraad worden benoemd. Is dit verenigbaar met het gelijkheidsbeginsel ?
Suggestie : « gedurende minstens twintig jaar als voornaamste beroepsactiviteit het beroep van advocaat uitgeoefend hebben of gedurende minstens twintig jaar een functie hebben uitgeoefend waarvan de uitoefening een goede kennis van het recht vereist, waaronder minstens vijftien jaar als advocaat »
Legistieke opmerkingen
3º, 6º : « gedurende vijf jaar ten minste » : « gedurende minstens vijf jaar »
3º, 6º : « de eis van relevante beroepservaring als bedoeld in het eerste lid is voldaan door naleving van deze voorwaarde » → « de voorwaarde van de nuttige juridische beroepservaring bedoeld in de inleidende zin is vervuld door de naleving van deze voorwaarde ».
4º : « geschrapt » → « opgeheven »
Artikel 15
Inhoudelijke opmerking
De examencommissie (beter : de jury — vgl. met huidig artikel 71, § 1, van de gecoördineerde wetten) bestaat onder meer uit « een persoon die vreemd is aan de instelling ».
Het wetsontwerp bepaalt niet wie die persoon aanwijst.
Ook de jury voor het onderzoek van de kandidaten voor de functies van adjunct-auditeur en adjunct-referendaris bevat een persoon die vreemd is aan de instelling. Artikel 71 van de gecoördineerde wetten bepaalt dat die persoon wordt aangewezen door de algemene vergadering van de Raad van State.
Wellicht moet ook het ontworpen artikel 72, § 1, eerste lid, een dergelijke bepaling bevatten.
Legistieke opmerking
— « De leden van het auditoraat » → « Het lid van het auditoraat »
Artikel 16
Men vervange « twee auditeurs » door « twee leden van het auditoraat ».
Artikel 19
Inhoudelijke opmerking
Volgens de Nederlandse tekst wordt de aanwijzing automatisch verlengd, volgens de Franse tekst is zij « verlengbaar » (renouvelable). Wellicht moet de Franse tekst worden gewijzigd.
Legistieke opmerking
— In artikel 74/4, § 2, van dezelfde gecoördineerde wetten, ingevoegd bij de wet van 15 september 2006, wordt het eerste lid vervangen als volgt : « ... »
— « Automatisch » => « van rechtswege » (2 x)
— evaluatie « onvoldoende » ( beoordeling « onvoldoende »
Artikel 20
Inhoudelijke opmerking
De tekst bepaalt niet wat er gebeurt indien de evaluator na het evaluatiegesprek een definitieve evaluatie opstelt met de vermelding « goed » (§ 5, tweede lid). De tekst voorziet alleen in een procedure indien de evaluator meent de vermelding « te ontwikkelen » of « onvoldoende » te moeten geven. Moet de tekst niet bepalen dat de definitieve evaluatie met de vermelding « goed » aan de geëvalueerde wordt bezorgd ?
Legistieke opmerkingen
— het woord « korpsoversten » telkens vervangen door het woord « korpschefs » (zie immers artikel 74/1 : « De mandaten bij de Raad van State omvatten de mandaten van korpschef en de adjunct-mandaten. »)
— in de tekst is afwisselend sprake van « eindvermelding », « vermelding » en « evaluatievermelding ».
— « bij een ter post aangetekende brief » ( « bij een aangetekende brief »
Artikel 23
In artikel 84, § 1, eerste lid, in het « 1º » dat het « 2º » wordt en dat aangevuld wordt met een zin, is het aan te bevelen het woord « automatisch » te vervangen door de woorden « van rechtswege ».
Artikel 29
De inleidende zin vervangen als volgt : « Hoofdstuk V van dezelfde wetten wordt aangevuld met een artikel 101/1, luidende : »
Artikel 32
2º : « korpsoversten » ( « korpschefs »
Artikel 33
De bepaling zou als volgt kunnen geredigeerd worden :
« In dezelfde wetten wordt het opschrift van titel IX « Maatregelen tot het wegwerken van de gerechtelijke achterstand », ingevoegd bij de wet van 15 september 2006, aangevuld met de woorden « en tot het verwerken van de verhoging van het aantal adviesaanvragen ». »
Artikel 38
Deze opheffingsbepalingen dienen tussen de andere wijzigingsbepalingen te worden ingevoegd. Zo zal bijvoorbeeld de opheffing van artikel 74/6 tussen artikel 19 en 20 moeten worden ingevoegd.
Artikel 39
1) De tekst van dit artikel vervangen als volgt :
« Art. 39. Deze wet treedt in werking op 1 januari 2014.
De Koning kan, bij een in Ministerraad overlegd besluit, voor elke bepaling van deze wet een datum van inwerkingtreding bepalen die voorafgaat aan de datum vermeld in het eerste lid. Hij kan bepalen dat de artikelen 26 tot 29 uitwerking hebben met ingang van 1 september 2013. »
Verantwoording
Het is onmogelijk een wet in werking te laten treden vóór de datum van de bekendmaking ervan in het Belgisch Staatsblad. Het is wel mogelijk een wet of gedeelten ervan uitwerking te laten hebben vóór die datum.
2) Moet er een overgangsregeling worden uitgewerkt voor de toepassing van het wetsontwerp op hangende beroepen ?
Een aantal kleinere taalkundige en legistieke opmerkingen werden aan het commissiesecretariaat meegedeeld.