5-2214/2 | 5-2214/2 |
18 JULI 2013
I. INLEIDING
Het optioneel bicameraal wetsontwerp, namelijk het wetsontwerp tot versterking van de bescherming van de afnemers van financiële producten en diensten alsook van de bevoegdheden van de Autoriteit voor Financiële Diensten en Markten en houdende diverse bepalingen (I) werd in de Kamer van volksvertegenwoordigers oorspronkelijk ingediend als een wetsontwerp (stuk Kamer, nr. 53-2872/1) en het werd op 16 juli 2013 aangenomen door de Kamer van volksvertegenwoordigers.
Diezelfde dag werd ook het wetsontwerp tot versterking van de bescherming van de afnemers van financiële producten en diensten alsook van de bevoegdheden van de Autoriteit voor Financiële Diensten en Markten en houdende diverse bepalingen (II), houdende invoeging van de bepalingen die een aangelegenheid regelen als bedoeld in artikel 77 van de Grondwet, (stuk Kamer, nr. 53-2873/1) aangenomen door de Kamer van volksvertegenwoordigers.
Beide ontwerpen werden op 16 juli overgezonden aan de Senaat en op dezelfde dag werd het optioneel bicameraal ontwerp geëvoceerd.
De commissie heeft de ontwerpen besproken tijdens haar vergaderingen van 3 juli, met toepassing van artikel 27.1 van het Reglement van de Senaat, en 18 juli 2013.
II. INLEIDENDE UITEENZETTING DOOR DE HEER JOHN CROMBEZ, STAATSSECRETARIS VOOR DE BESTRIJDING VAN DE SOCIALE EN DE FISCALE FRAUDE, TOEGEVOEGD AAN DE EERSTE MINISTER
A. Wetsontwerp I tot versterking van de bescherming van de afnemers van financiële producten en diensten alsook van de bevoegdheden van de Autoriteit voor Financiële Diensten en Markten en houdende diverse bepalingen (artikel 78 van de Grondwet)
De « twin peaks » hervorming in 2011 hield voornamelijk een opsplitsing in van de toenmalige Commissie voor het bank-, financiën- en assurantiewezen (CBFA), wier bevoegdheden inzake prudentiële controle werden overgedragen naar de Nationale Bank van België (NBB). Dit bipolaire model moet, op structureel gebied, gestalte geven aan de twee hoofddoelen van het financiële toezicht. Enerzijds werd de opdracht om de macro- en micro-economische stabiliteit van het financiële stelsel te handhaven de verantwoordelijkheid van de Nationale Bank van België, die de bevoegdheden van de CBFA inzake prudentiële controle overnam. Anderzijds impliceerde dit dat de CBFA, naast haar traditionele opdracht als markttoezichthouder om toe te zien op de goede werking, de transparantie en de integriteit van de financiële markten, haar actieterrein uitbreidde naar het domein van het toezicht op de naleving van de gedragsregels waaraan de financiële tussenpersonen onderworpen zijn teneinde een loyale, billijke en professionele behandeling van hun cliënten te waarborgen.
Het wetsontwerp beoogt een aantal wijzigingen aan te brengen aan de (formele) wetten teneinde de bevoegdheden van de Autoriteit voor financiële diensten en markten (FSMA — Financial Services and Markets Authority) te versterken. De basisgedachte daarbij is dat het in het belang is van de bescherming van de afnemers van financiële producten en diensten dat de FSMA over de nodige bevoegdheden beschikt om dit toezicht zo efficiënt mogelijk uit te oefenen.
Anderzijds voorziet het wetsontwerp ook in bijkomende verplichtingen die de financiële dienstverleners moeten naleven ter bescherming van de belangen van hun cliënten. Het wetsontwerp streeft daarbij naar een zo groot mogelijke transversale coherentie in de wetgeving.
Tot slot bevat het wetsontwerp een aantal uiteenlopende bepalingen van technische aard, met weinig of geen beleidsmatige impact.
Versterking van de bevoegdheden van de FSMA inzake de bescherming van de afnemers van financiële producten en diensten
De verbeteringen die het wetsontwerp aanbrengt, houden onder meer verband met de bevoegdheid van de FSMA om, wanneer zij overtredingen vaststelt op bepaalde financiële wetgeving, repressief op te treden door administratieve boetes of dwangsommen op te leggen. Deze verbeteringen beogen niet enkel bij te dragen tot de efficiëntie van het toezicht (door te voorzien in een financiële « stok achter de deur ») maar verhogen ook de mogelijkheid voor de FSMA om op proportionele wijze te reageren tegen inbreuken.
De wijzigingen die het voorontwerp beoogt aan te brengen, houden ook verband met de wettelijke opdracht van de FSMA om bij te dragen tot de bescherming van het publiek tegen het aanbod of de levering van financiële producten of diensten door personen die daarvoor niet over de wettelijk vereiste vergunning of toelating beschikken. In het huidige wettelijke kader beschikt de FSMA over zeer weinig bevoegdheden om tegen dit soort overtredingen op te treden. Het voorontwerp vult deze lacune in door te voorzien dat de FSMA ook in dat domein over concretere bevoegdheden beschikt.
Bovendien beoogt het wetsontwerp om de toezichtsinstrumenten van de FSMA uit te breiden teneinde de FSMA beter toe te laten na te gaan hoe de financiële dienstverleners hun cliënten in de praktijk behandelen.
Dit gebeurt vooreerst door de techniek van « mystery shopping » toe te voegen aan de bestaande toezichtsinstrumenten die de FSMA kan toepassen.Mystery shoppers doen zich voor als potentiële echte cliënten, zonder dat ze hoeven bekend te maken dat ze optreden voor de FSMA en dat de door hun toedoen verkregen gegevens door de FSMA kunnen worden gebruikt. Zowel de Franse, Nederlandse als Engelse toezichthouders passen deze controlemethode al toe.
Eveneens om de FSMA toe te laten na te gaan hoe de financiële instellingen hun cliënten in de praktijk behandelen, wordt uitdrukkelijk voorzien dat zij minstens éénmaal per jaar de externe ombudsdiensten kan verzoeken om haar geanonimiseerde en samengevoegde gegevens te bezorgen over de aard van de meest voorkomende klachten en in de gevolgen die de ombudsdiensten daaraan hebben verleend.
Om dezelfde reden wordt ook voorzien dat de FSMA toegang moet kunnen vragen tot die delen van de websites van de financiële bemiddelaars die zijn voorbehouden voor hun cliënten (uiteraard zonder toegang tot de cliëntengegevens).
Het wetsontwerp verfijnt tevens, in het belang van de niet-professionele afnemers van financiële producten en diensten, de bij de « twin peaks » hervorming ingevoegde bevoegdheid van de FSMA om enerzijds een verbod dan wel beperkende voorwaarden op te leggen op de commercialisering van financiële producten of van bepaalde categorieën van financiële producten en anderzijds via de verplichte vermelding van een label of anderszins, de transparantie te bevorderen van producten, van bepaalde categorieën van producten of van de risico's, prijzen, vergoedingen en kosten ervan.
Versterking van de bevoegdheden van de FSMA inzake markttoezicht
Ook op het vlak van de regels die marktmisbruik aan banden leggen en markttransparantie verhogen, brengt het wetsontwerp meerdere verbeteringen aan. Daarbij wordt zowel rekening gehouden met initiatieven op Europees vlak als met de gebeurtenissen op de financiële markten.
Het wetsontwerp voorziet daarom in de nodige maatregelen tot tenuitvoerlegging van verordening (EU) nr. 236/2012 van het Europees Parlement en de Raad van 14 maart 2012 betreffende short selling en bepaalde aspecten van kredietverzuimswaps.
In dezelfde materie voorziet het wetsontwerp naar Frans voorbeeld ook in een ruimere mogelijkheid voor de FSMA om bij uitzonderlijke marktomstandigheden tijdelijke maatregelen op te leggen met betrekking tot de verhandeling van financiële instrumenten.
Bovendien wordt de toepassing van het verbod op marktmanipulatie uitgebreid tot manipulatie door middel van afgeleide producten of zogenaamde « credit default swaps ». Ook voor het verbod op misbruik van voorkennis, dat in tegenstelling tot het verbod op marktmanipulatie al van toepassing is op de meeste afgeleide producten, wordt voorzien dat het van toepassing is op « credit default swaps ».
In het licht van het recente schandaal over (pogingen tot) manipulatie van Libor en/of Euribor, wordt ook de manipulatie van dergelijke referte-indexen administratief en strafrechtelijk sanctioneerbaar gemaakt.
Verplichtingen die de financiële dienstverleners moeten naleven ter bescherming van de belangen van hun cliënten
Er is een uitbreiding voorzien van de MIFID gedragsregels tot verzekeringsondernemingen en verzekeringstussenpersonen : de verzekeringsondernemingen worden, net als de kredietinstellingen en beleggingsondernemingen en hun agenten (op wie de regels reeds van toepassing zijn) onderworpen aan deze gedragsregels. Ook de makelaars in bank- en beleggingsdiensten (een kleinere categorie tussenpersonen) worden aan deze gedragsregels onderworpen. Dit is van groot belang om erover te waken dat de consument dezelfde bescherming geniet bij alle aanbieders van financiële producten. Dit creëert bovendien een level playing field tussen de verschillende aanbieders.
Daarnaast is voorzien dat iedereen die in contact komt met klanten ook over de nodige essentiële productkennis beschikt.
Het wetsontwerp voert ook gedragsregels in met betrekking tot de spaarrekeningen. Dit is essentieel om het vertrouwen van de spaarders in deze types producten te vrijwaren, wetende dat de spaarrekening in België het wijdst verspreide financiële product is.
Burgerlijke sancties
Naar het voorbeeld van de wet betreffende het consumentenkrediet en de wet marktpraktijken voert het wetsontwerp burgerlijke sancties in.
Een belegger die schade heeft geleden omdat de aanbieder een fout heeft gemaakt zal hiervoor gemakkelijker een schadevergoeding kunnen krijgen.
Enerzijds wordt er een weerlegbaar vermoeden ingevoerd voor inbreuken op de gedragsregels, waardoor de belegger het oorzakelijk verband tussen de fout en beleggingsverrichting niet meer hoeft te bewijzen. Er wordt dus vanuit gegaan dat hij die beleggingsbeslissing niet zou hebben gedaan mocht de aanbieder die fout niet hebben gemaakt. Dit laat de belegger toe om gemakkelijker de nietigverklaring dan wel schadeloosstelling te verkrijgen.
Anderzijds worden burgerlijke sancties ingevoerd voor het onregelmatig aanbieden van financiële producten en diensten. Dit geldt voor wie niet over de vereiste vergunning beschikt of financiële producten aanbiedt zonder goedgekeurd prospectus of andere documenten die een a priori goedkeuring vereisen van de toezichthouder. De burgerlijke sanctie houdt een nietigverklaring in alsook een onweerlegbaar vermoeden dat de schade het gevolg is van de inbreuk.
B. Wetsontwerp II tot versterking van de bescherming van de afnemers van financiële producten en diensten alsook van de bevoegdheden van de Autoriteit voor Financiële Diensten en Markten en houdende diverse bepalingen (artikel 77 van de Grondwet)
De wet van 4 december 1990 op de financiële transacties en de financiële markten voorziet al in specifieke bepalingen omtrent de vordering tot staking tegen inbreuken op de financiële wetgeving onder toezicht van de FSMA. Dergelijke vordering tot staking is de ultieme stok achter de deur, die moet toelaten om een einde te stellen aan inbreuken wanneer de overtreder het administratieve optreden van de FSMA volkomen negeert. Op basis van een vordering tot staking kan immers een uitvoerbare rechterlijke titel worden verkregen.
Deze bepalingen dienen echter te worden geactualiseerd.
Vooreerst verhoogt de toegankelijkheid van de wetgeving indien de wetsbepalingen over de vordering tot staking in FSMA-materies worden ingelast in de wet van 2 augustus 2002 (die de organieke wet van de FSMA vormt).
Verder worden de bepalingen van de vordering tot staking geactualiseerd in het licht van de regels over de vordering tot staking, zoals vervat in de wet betreffende de marktpraktijken. Deze regels weerspiegelen immers de meest recente stand van de wetgeving in het domein van de vordering tot staking, in een materie waarin de vordering tot staking bovendien de meeste toepassingsgevallen heeft gekend.
III. ALGEMENE BESPREKING
De heer Laaouej is verheugd over de voorliggende bepalingen. Deze laten de toezichtsarchitectuur van de Belgische financiële sector verder evolueren naar een bipolair model, het « Twin Peaks » model genoemd. In dit model oefent enerzijds de Nationale Bank van België het toezicht uit op de macro- en micro-economische stabiliteit van het financiële stelsel en oefent anderzijds de Autoriteit voor financiële diensten en markten (FSMA) het toezicht uit op de markten en op de naleving van de gedragsregels waaraan de financiële tussenpersonen zijn onderworpen teneinde een loyale, billijke en professionele behandeling van hun cliënten te waarborgen.
Dit wetsontwerp betreft dat deel van het toezicht dat wordt uitgeoefend door de FSMA. Er wordt hier een belangrijke vooruitgang geboekt, zoals ook blijkt uit de toelichting van de staatssecretaris.
Spreker verklaart vooral belang te hechten aan de invoering van het principe van de « mystery shopping ». Het zal toelaten om de financiële tussenpersonen en dienstverleners dusdanig te controleren dat de mistoestanden uit het verleden zich niet meer voordoen. De heer Laaouej vraagt zich echter wel af wie deze mystery shopping in de praktijk zal uitvoeren. Kan de FSMA deze taken delegeren ? Zullen de diensten van de federale overheidsdienst (FOD) Economie hier ook bij betrokken worden ?
Vervolgens benadrukt het lid het belang van de invoering van het weerlegbaar vermoeden, waardoor de belegger het oorzakelijk verband tussen de fout en de beleggingsverrichting niet meer hoeft te bewijzen. Via deze maatregel houdt de wetgever rekening met de machtsverhoudingen tussen de verschillende partijen.
Ook vraagt hij dat de regering wat meer uitleg zou verschaffen over de sancties, bijvoorbeeld betreffende het intrekken van de vergunning, betreffende de boetes en straffen. Wanneer moet een instelling zich aan wat verwachten ? Kan daar wat meer uitleg worden bij verschaft zodat de betrokkenen goed weten wat hen boven het hoofd hangt ?
Tot slot vraagt de spreker naar de stand van zaken van het ontwerp « vergoedingen in de financiële sector ». Het vergoedingssysteem kan immers risicogedrag uitlokken en het is de bedoeling dat daaraan paal en perk wordt gesteld. Kan de regering hierover haar intenties bekendmaken ? Zou ze hier zo ver mogelijk kunnen gaan ?
De heer Bellot refereert naar het verslag « De financiële en bankcrisis » (stuk Senaat; 4-1100/1) dat op 7 april 2009 namens de bijzondere Commissie belast met het onderzoek naar de financiële en bankcrisis werd gepubliceerd en waarin een reeks aanbevelingen werden geformuleerd. Kan de regering aangeven welke van die aanbevelingen reeds werden uitgevoerd en wat de stand van zaken is betreffende de andere ?
De heer Daems verwijst naar de bepalingen uit het wetsontwerp die de short selling etreffen namelijk de voorgestelde artikelen 22 en 28. Wat is de juiste draagwijdte van deze bepalingen ? Wordt, zoals de spreker het begrijpt, de bestaande wetgeving vervangen door bepalingen van een verordening die eigenlijk niet exact aangeeft wat er met de short selling moet gebeuren ? Wat is de betekenis van de bepaling uit het voorgestelde artikel 37ter die aangeeft dat de FSMA zal handelen op eensluidend advies van de minister die binnen de betrokken overheid bevoegd is voor financiën of van het Agentschap van de schuld of de andere voor de betrokken overheidsschuldinstrumenten bevoegde administratie.
De heer Verstreken stelt vast dat vanaf 1 januari 2014 ook verzekeringsondernemingen en verzekeringstussenpersonen zullen onderworpen worden aan de MiFID-regels. Is deze datum wel haalbaar voor de sector en voor de toezichthouder ?
Mevrouw Maes vat samen dat voorliggende bepalingen het toezicht van de FSMA op de verzekeringssector versterken. Daartoe worden de EU MiFID-regels die vandaag gelden voor beleggingsproducten uitgebreid naar alle verzekeringsproducten, hoewel die zelf niet binnen het toepassingsgebied van de richtlijn vallen. Het doel is om op die manier de consumenten beter en transparanter te informeren en te beschermen ten aanzien van de verzekeringsovereenkomsten.
Spreekster meent te hebben vernomen dat de EU een nieuw wandelpad voorziet betreffende voorliggende bepalingen. Zij vraagt of er vooraf overleg is geweest met de bevoegde EU-instanties ?
Het lid merkt op dat verzekeringsproducten een zeer breed toepassingsgebied kennen en onder andere ook brandverzekeringen, ..., behelzen. Deze niet beleggingsverzekeringsproducten zullen pas achteraf van het werkingsgebied worden uitgesloten. Logischer was dat in de wet reeds te bepalen. Waarom werd geopteerd voor deze werkwijze ?
De voorliggende bepalingen zijn volledig in lijn met de FSMA geschreven en eigenlijk wordt de aansprakelijkheid nu vooral gelegd bij de tussenpersonen, in casu de verzekeringsmakelaar. Deze werkwijze zal tot gevolg hebben dat makelaars geen producten meer zullen verkopen. Kan er geen meer pro-actieve rol van de FSMA worden verwacht ? Kunnen zij de producten niet vooraf evalueren en bepalen welke al dan niet voldoen ?
Bij het voorgestelde artikel 8 van het tweede ontwerp kan toch wel de vraag worden opgeworpen of het proportioneel en billijk is dat, in geval van een inbreuk met betrekking tot het verspreiden van reclame, ook de drukker aansprakelijk kan worden gesteld. Dit lijkt een te vergaande bepaling.
In verband met het artikel 9 van het tweede ontwerp wordt er bepaald dat een vordering eveneens kan worden ingesteld tegenover een beroeps of interprofessionele vereniging met rechtspersoonlijkheid. Evenwel kent het merendeel van de interprofessionele organisaties momenteel geen rechtspersoonlijkheid. Ressorteren zij onder de wet ?
De voorzitter stelt vast dat de voornoemde opvolgingstabel het best kan opgevraagd worden bij de Opvolgingscommissie.
De bevoegde staatssecretaris vat samen dat voorliggende bepalingen het evenwicht verder moeten herstellen. Wat de mystery shopping betreft, wordt voorzien dat de FSMA derden dergelijke opdrachten mag toevertrouwen. Immers, indien telkens dezelfde personen de mystery shopping zouden moeten uitvoeren, komt dat de geloofwaardigheid niet ten goede.
De staatssecretaris stelt vervolgens dat het belangrijk is dat de bewijslast wordt omgekeerd. Ook is hij er voorstander van dat de aanbevelingen van de bijzondere commissie verder worden opgevolgd.
Wat de bepalingen in verband met de short selling betreft, verwijst de staatssecretaris naar de bestaande bepalingen. In dit kader moet worden opgemerkt dat de markt haar activiteiten heeft verlegd van rechtstreekse « short selling » namelijk verkoop van een product zonder het te bezitten naar het afgeleide product van « short selling » namelijk via producten die een onderliggende waarde hebben die beursgenoteerd is. Aangezien de financiële sector een belangrijke activiteit heeft verlegd van directe « short selling » naar indirecte « short selling » wast de directe « short selling » nog altijd veel beter gereglementeerd dan de afgeleide producten die dezelfde impact kunnen hebben als de directe « short selling ». Voorliggende bepalingen beogen dit te verhelpen waarbij de spreker er zich zeker van bewust is dat deze activiteiten een « moving target » zijn. Vandaar ook dat de wetgeving eigenlijk ook « moving » is.
In verband met de vraag naar de haalbaarheid, stelt de spreker dat de deadline door de betrokken instellingen moet gerespecteerd worden. Wat de toezichthouder betreft, wordt opgemerkt dat deze momenteel veel sterker gefocust is op de bescherming van de consument. Hij moet dus ook de nodige maatregelen kunnen treffen om de consument op een degelijke manier te kunnen beschermen.
Staatssecretaris Crombez antwoordt dat voorliggende bepalingen werden geschreven in functie van de bescherming van de consument. Wat het overleg met de EU betreft, verklaart de spreker dat er een permanent overleg met de EU-instanties vanuit de regering en de controle-autoriteiten plaatsvindt. Afzonderlijk heeft er geen overleg plaatsgehad maar de bepalingen zijn wel zo dicht mogelijk bij de bepalingen uit de richtlijn geschreven. De verdere evoluties zullen ook worden gevolgd, bijvoorbeeld in verband met het toepassingsgebied.
In verband met de aansprakelijkheid bij tussenpersonen, begrijpt de staatssecretaris de opmerking van mevrouw Maes. Het is echter uitdrukkelijk de bedoeling dat zij de reflex maken van de waarheidsgetrouwe verkoop. Verder is het de bedoeling dat ook de productfiches zeer duidelijk zijn. Indien deze niet duidelijk zijn, zou de verkoop moeten worden vermeden.
Spreker merkt nog op dat er een pro-actieve rol wordt verwacht van de FSMA. Deze zal bepaalde producten kunnen bannen. Zij moet bepalen of fiches van producten al dan niet worden toegelaten en de producten die worden verkocht moeten in lijn zijn met het profiel van de cliënt.
Zoals de spreekster het vertelt, lijkt het verregaand dat een drukker kan aansprakelijk worden gesteld. Eigenlijk is dit een logische stap in een cascadesysteem dat werd overgenomen uit de bestaande wet van 6 april 2010 betreffende de marktpraktijken.
Wat de bepalingen uit artikel 9 betreft, verwijst de staatssecretaris naar het 3º van het voorgestelde artikel 127, § 1. Daar wordt verwezen naar de belanghebbenden. In deze zijn ze cruciaal.
IV. STEMMINGEN
Het ontwerp nr. 5-2214 werd goedgekeurd met 10 stemmen bij 1 onthouding.
Artikel 1 van het ontwerp nr. 5-2215 werd eenparig goedgekeurd door de 11 aanwezige leden.
Artikel 2 tot 13, alsmede het wetsontwerp in zijn geheel werden goedgekeurd met 10 stemmen, bij 1 onthouding.
Vertrouwen werd geschonken aan de rapporteurs voor het uitbrengen van een mondeling verslag.
| De rapporteurs, | De voorzitter, |
| Rik DAEMS. Louis SIQUET. | Ludo SANNEN. |
De door de commissie aangenomen teksten zijn dezelfde als de teksten van de door de Kamer van volksvertegenwoordigers overgezonden ontwerpen (zie stukken Kamer, nrs. 53-2872/006 en 53-2873/4.