4-568/3 | 4-568/3 |
4 MAART 2008
1. Inleiding
De commissie heeft dit wetsontwerp besproken tijdens haar vergadering van 4 maart 2008.
2. Inleidende uiteenzetting door de heer Karel De Gucht, minister van Buitenlandse Zaken
2.1. Het verdrag van Lissabon
Het Verdrag van Lissabon wijzigt de huidige verdragen zoals deze uit het Verdrag van Nice voortvloeien. Het wijzigt het grondwettelijk verdrag, dat niet in werking is getreden, niet. Indien het Verdrag van Lissabon niet wordt geratificeerd, blijft het Verdrag van Nice van toepassing.
Het Verdrag van Lissabon neemt de vorm aan van een verdrag tot wijziging en niet als een verdrag dat de bestaande verdragen vervangt (zoals het geval was voor het grondwettelijk verdrag). Dat verschil in methode schaadt natuurlijk in sterke mate de transparantie en de leesbaarheid van de tekst.
Het Verdrag van Lissabon behoudt echter ten gronde de voornaamste vernieuwingen van het grondwettelijk verdrag.
Het Handvest van de grondrechten werd niet geïntegreerd in het Verdrag, maar een bepaling specificeert dat de Unie de rechten, vrijheden en beginselen die zijn vastgesteld in het Handvest, respecteert en dat dit Handvest dezelfde rechtskracht als de verdragen heeft (ook al is er een afwijking voor de toepassing van het Handvest door de rechtbanken in het Verenigd Koninkrijk en in Polen).
Het Verdrag van Lissabon voorziet in de toetreding van de Unie tot het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens (ook al moet deze beslissing door de lidstaten worden geratificeerd). Deze toetreding was tot op het heden onmogelijk bij gebrek aan een juridische grondslag in de verdragen.
Het Verdrag van Lissabon verruimt in aanzienlijke mate de bevoegdheden van het Europees Parlement in zijn functie als medewetgever, begrotingsautoriteit en politiek controleorgaan. Het medebeslissingsrecht zal voortaan van toepassing zijn op 95 % van de Europese wetgeving.
Tevens betrekt het Verdrag van Lissabon de nationale parlementen in grotere mate bij de controle van de subsidiariteit.
Het Verdrag van Lissabon stelt een burgerinitiatiefrecht in. Het breidt de bevoegdheden van het Hof van Justitie uit, met name op het gebied van politiële en justitiële samenwerking in strafzaken. Het erkent de grondwettelijke structuur van de lidstaten, inclusief wat betreft de regionale autonomie.
De Unie zal één enkele rechtspersoonlijkheid hebben. Het Verdrag van Lissabon stelt een einde aan de kunstmatige verdeling in pijlers, doch legt tegelijk nadruk op de specificiteit van het buitenlands- en veiligheidsbeleid.
Het geeft meer duidelijkheid over de respectieve bevoegdheden van de Unie en van haar Lidstaten door een onderscheid te maken tussen exclusieve, gedeelde en concurrerende bevoegdheden.
Het vereenvoudigt de wetgevende en uitvoerende instrumenten waartussen het een hiërarchie van normen vastlegt (zelfs indien men het blijft hebben over verordeningen en richtlijnen en niet over Europese wetten of kaderwetten).
Voor de Europese Raad wordt een stabiel voorzitterschap voorzien van tweeënhalf jaar, eenmaal hernieuwbaar, hetgeen de continuïteit van de werkzaamheden zou moeten versterken. Voor België moet deze voorzitter echter een bezieler en een bemiddelaar zijn en geen president « naar Frans voorbeeld ».
De omvang van de Commissie zal vanaf 2014 verminderd worden tot een aantal leden dat overeenstemt met twee derde van het aantal Lidstaten. De voorzitter van de Commissie wordt aangewezen rekening houdend met het resultaat van de Europese verkiezingen.
De hoge vertegenwoordiger (en niet minister) voor buitenlandse zaken en veiligheidsbeleid is verantwoordelijk voor het volledige externe optreden van de Unie (GBVB en buitenlandse betrekkingen). Hij maakt deel uit van de Commissie, zit de Raad Algemene Zaken voor en wordt bijgestaan door een Europese dienst voor extern optreden.
De berekening van de gekwalificeerde meerderheid wordt vanaf 2014 vereenvoudigd (en niet vanaf 2009 zoals in het Grondwettelijk Verdrag). De gekwalificeerde meerderheid wordt bereikt bij 55 % van de lidstaten die ten minste 65 % van de bevolking van de Unie vertegenwoordigen.
Het toepassingsgebied van de gekwalificeerde meerderheid wordt uitgebreid tot 44 juridische grondslagen (21 nieuwe en 23 oude juridische grondslagen).
Het Verdrag van Lissabon versterkt de samenhang van de externe actie van de Unie (Hoge Vertegenwoordiger — Vice voorzitter van de Commissie). Het Verdrag van Lissabon effent de weg voor een gestructureerde samenwerking inzake Europese defensie. Het versterkt de middelen van de Unie in het kader van Justitie en Binnenlandse Zaken (beoogde oprichting van een Europees Parket).
Het versterkt de beslissingsautonomie van de Eurozone. Het voorziet een horizontale sociale clausule (de vereisten op sociaal gebied moeten in aanmerking komen in het gehele beleid van de Unie).
Het stelt een specifieke juridische grondslag voor de economische diensten van algemeen belang vast meer bepaald door een specifiek protocol toe te voegen ten gevolge van een verzoek van Nederland. Het integreert eveneens nieuwe probleemstellingen, die niet opgenomen zijn in het grondwettelijk verdrag : de strijd tegen klimaatverandering wordt in de doelstellingen inzake milieubeleid opgenomen en de juridische grondslag inzake energie wordt aangevuld.
Enkele toegevingen heeft men evenwel moeten doen om een compromis te bereiken. Deze raken echter niet aan de wezenlijke elementen van het grondwettelijk verdrag.
De terminologie met een « staatsconnotatie » als grondwet, Europese wetten, minister van de Europese Zaken worden vervangen door meer neutrale termen zoals verdrag, besluiten, richtlijnen en Hoge Vertegenwoordiger.
Het artikel over de symbolen van de Europese Unie (vlag, munteenheid, volkslied) is verdwenen. België heeft echter, samen met andere lidstaten, in een verklaring het belang herhaald dat zij aan deze symbolen hechten. Het artikel over de voorrang van het Europese recht wordt vervangen door een verklaring.
Het Verenigd Koninkrijk en Ierland nemen op dit moment, zij het op vrijwillige basis, niet deel aan het beleid van de Unie op het gebied van immigratie, asiel en grenscontrole. Dit afwijkende stelsel wordt voortaan uitgebreid tot politiële samenwerking en justitiële samenwerking in strafzaken.
Het juridisch bindende karakter van het Handvest van de grondrechten is niet van toepassing op het Verenigd Koninkrijk en Polen.
De nieuwe berekening van de gekwalificeerde meerderheid zou niet in werking treden in 2009 zoals bepaald in het Grondwettelijk Verdrag, maar in 2014. Er is zelfs voorzien in een overgangsregeling tot 2017.
Het compromis van Ioannina werd versterkt, maar maakt geen deel uit van het primaire recht van de Unie en het gebruik ervan kan de besluitvorming niet tot in het oneindige tegenhouden.
Zelfs indien deze tegemoetkomingen niet geminimaliseerd moeten worden, brengt het Verdrag van Lissabon zeer belangrijke verbeteringen aan ten opzichte van de huidige verdragen.
2.2. Antwoord op het advies van de Raad van State (stuk Senaat, nr. 4-568/1, p. 334)
De Raad van State suggereert een wijziging van de grondwet om ze gemakkelijker aan te passen aan de evolutie van het Europees Recht. Het gaat hier om een aanbeveling en niet om een verplichting. Dit voorstel kan onderzocht worden binnen het kader van een grondwetsherziening. Het artikel 195 maakt inderdaad deel uit van de opgesomde artikelen voor herziening vatbaar verklaard door de vorige legislatuur.
België, waarvan het parlementair stelsel monocameraal noch bicameraal is, heeft een wijziging van de tekst verkregen tijdens de onderhandelingen met betrekking tot het Grondwettelijk Verdrag. Deze wijziging is opgenomen in het Verdrag van Lissabon. De oorspronkelijke tekst hield slechts rekening met één- en tweekamerstelsels.
Het Protocol betreffende de subsidiariteitscontrole bepaalt voortaan dat ieder nationaal parlement twee stemmen heeft, die worden toegewezen op grond van het nationale parlementaire stelsel. Het is net om rekening te houden met het specifieke karakter van het Belgische stelsel dat de tekst is gewijzigd.
Om elke dubbelzinnigheid uit te sluiten, heeft België een verklaring afgelegd die benadrukt dat overeenkomstig het Belgisch grondwettelijk recht, zowel de Kamer van volksvertegenwoordigers en de Senaat als de parlementaire vergaderingen van de gemeenschappen en de gewesten, op grond van hun bevoegdheden optreden als componenten van het nationaal parlementair stelsel.
Het advies van de Raad van State over de noodzaak tot wijziging van de wet van 8 augustus 1980 tot hervorming der instellingen om een juridische grondslag aan het samenwerkingsakkoord te verlenen, moet aan een grondig juridisch onderzoek worden onderworpen. Dit advies is, in tegenstelling tot het advies over het Grondwettelijk Verdrag, immers niet dwingend geformuleerd. Het bepaalt immers dat er « kan worden aanbevolen om het samenwerkingsakkoord een degelijke juridische basis te verlenen ».
De Raad van State formuleert tevens verschillende opmerkingen over het samenwerkingsakkoord tussen de verschillende voorzitters van de parlementaire vergaderingen (noodzaak om het akkoord te actualiseren, te laten goedkeuren door de vergaderingen, ...). Aangezien het samenwerkingsakkoord op het parlementaire niveau en niet op het niveau van regeringen werd afgesloten, komt het aan de parlementaire instanties toe om de noodzakelijke initiatieven te nemen om gevolg te geven aan de opmerkingen van de Raad van State.
Deze zaken moeten grondiger worden bestudeerd, maar staan de ratificatie van het Verdrag niet in de weg.
De Raad van State werpt op dat de Europese Raad — die een instelling van de Europese Unie wordt — zich een beslissingsbevoegdheid toegekend ziet in een aantal aangelegenheden. Hij merkt in dit kader op dat de samenwerkingsakkoorden van 1994 tussen de federale en gefedereerde autoriteiten enkel betrekking hebben op de vertegenwoordiging van de Belgische Staat in de Raad van ministers van de Unie en niet in de Europese Raad. De Raad van State beveelt dan ook aan om maatregelen goed te keuren voor de vertegenwoordiging en de besluitvorming in de Europese Raad. Een aanpassing van artikel 81, § 6 van de bijzondere wet van 8 augustus 1980 tot hervorming der instellingen zou als juridische grondslag kunnen dienen voor een dergelijk akkoord.
Hierbij moet in de eerste plaats opgemerkt worden dat de samenstelling van de Europese Raad reeds geregeld wordt in het Verdrag. De Europese Raad bestaat uit de staatshoofden en regeringsleiders van de lidstaten, zijn voorzitter en de voorzitter van de Commissie. Er werd toegevoegd dat indien de agenda zulks vereist, de leden van de Europese Raad kunnen besluiten zich elk te laten bijstaan door een minister. Een samenwerkingsakkoord kan dan ook niet afwijken van deze regels van het Verdrag.
In de praktijk wordt de bepaling van de Belgische positie in de Europese Raad reeds vooraf doorgesproken met de gemeenschappen en de gewesten.
Er is dan ook overleg met de gewesten en de gemeenschappen nodig om uit te maken of het samenwerkingsakkoord van 1994 in die omstandigheden noodzakelijk is. Een wijziging van de bijzondere wet van 1980 om een dergelijke wijziging een juridische grondslag te verlenen, is slechts noodzakelijk nadat deze kwestie is opgelost. Deze kwestie staat de ratificatie evenwel niet in de weg.
Er zal onderzocht worden hoe op deze opmerking van de Raad van State kan geantwoord worden.
Een geconsolideerde versie van het Verdrag betreffende de Europese Unie, het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie en de Protocollen werd hiertoe overgemaakt aan het Parlement. Het is echter van belang op te merken dat deze geconsolideerde versies geen officieel statuut hebben. De geconsolideerde versies van de verdragen vormen immers enkel werkdocumenten zonder enige juridische waarde. Ze bevatten reeds geldende bepalingen die niet door het Verdrag van Lissabon gewijzigd werden en die reeds het voorwerp hebben uitgemaakt van een parlementaire goedkeuring.
3. Gedachtewisseling
De heer Roelants du Vivier wijst erop dat dit een groots moment is. Er is geen grondwettelijk verdrag, geen volkslied, geen vlag. Men kan de protocollen betreuren die het Verenigd Koninkrijk en Polen de mogelijkheid bieden zich eenzijdig aan de regels te onttrekken, wat ongelukkig is voor de burgers van de betreffende landen, want ze verzwakken de Europese Unie. We mogen evenwel het plezier niet bederven.
In het Verdrag van Lissabon vinden we de doorbraken terug van het ontwerp van Grondwet. Dat proces werd ingezet door de verklaring van Laken van 2001. De verklaring van Laken was een antwoord op de democratische uitdaging en meer bepaald op de kloof tussen de burger en een Europa dat democratisch wou zijn. Het resultaat is de versterking van het democratisch proces, zowel op nationaal als op Europees niveau, via een transparanter besluitvormingsproces. Tot slot kreeg de burger een grotere rol in het wetgevingsprogramma.
Spreker onderstreept de grotere rol voor de parlementen overeenkomstig artikel 8 C van het verdrag, omdat het om een bepaling gaat die verder reikt dan het beginsel van de subsidiariteitstoets in de enge zin. Dit artikel heeft betrekking op een evaluatie van het beleid, wat voor de nationale parlementen belangrijk is. De evaluatie van het beleid vindt plaats in het kader van een ruimte van vrijheid, veiligheid en recht, de procedures voor de herziening van de toetreding en de interparlementaire werking. Het gaat om een procedure die voor bepaalde landen (maar niet voor België) haar weerslag zal hebben op de constitutionele orde en op de verdeling van de bevoegdheden. Bepaalde landen zullen aldus hun grondwet moeten wijzigen, omdat hun parlement ruimere bevoegdheden zal krijgen.
De procedure voor de herziening van de verdragen is ook democratischer. Het Europees parlement zal de bevoegdheid krijgen om voorstellen in te dienen. Het wordt ook bevoegd voor het onderzoek van alle voorstellen tot herziening van de verdragen. Indien het verdrag reeds ondertekend was, zou dat gelden voor het huidige onderzoek. Dat onderzoek zal worden verricht door een conventie met vertegenwoordigers van de nationale parlementen en van het Europees parlement.
ten slotte worden de rechten van de burgers versterkt door nieuwe bepalingen, zoals de erkenning van het bindend karakter van het handvest van de grondrechten. Dat impliceert dat de hele Europese wetgeving, alsook alle maatregelen die door de Europese instellingen worden genomen, op het Europees recht steunen en in overeenstemming moeten zijn met het Handvest van de grondrechten. De Unie zal ook toetreden tot het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens, wat impliceert dat externe controle op het eerbiedigen van de grondrechten van de burgers mogelijk wordt. Hij herinnert eraan dat die toetreding reeds in 1987 werd gevraagd en nu eindelijk een feit wordt.
Het laatste belangrijke punt is het bestaan van een specifiek beleid ten gunste van de burgers.
Bepaalde horizontale bepalingen zijn gericht op een hoge werkgelegenheidsgraad, terwijl andere voor voldoende sociale bescherming zorgen.
Het verdrag heft discriminatie op en stimuleert gendergelijkheid, consumentenbescherming, duurzame ontwikkeling, milieubescherming, met onder andere de bestrijding van de opwarming van de aarde, alsook de bescherming van de diensten van algemeen belang.
Er zijn nieuwe bepalingen inzake energiebeleid, octrooien, toerisme, sport, ruimtevaarbeleid en administratieve samenwerking. Heel wat bepalingen ten gunste van de burger worden nog eens bevestigd. Het verdrag van Lissabon zal de democratische aansprakelijkheid van de Unie opvoeren, de werking van de Europese instellingen, vooral van het parlement, verbeteren.
Overeenkomstig het advies van de Raad van State (stuk Senaat, nr. 4-568/2), zal de wet van 1980 waarschijnlijk moeten worden gewijzigd. Wat denkt de regering daarover ?
Mevrouw Smet verklaart dat haar fractie het Verdrag van Lissabon ten volle steunt. Voor haar betekent het een grote vooruitgang in vergelijking met het Verdrag van Nice. Het is juist dat ten opzichte van het zogenaamd grondwettelijk verdrag de transparantie veel minder groot is en er een paar minder belangrijke zaken zijn weggevallen. In grote lijnen komt het evenwel overeen met wat voorzien was in het Grondwettelijk Verdrag, wat de goedkeuring verdient van het federaal parlement.
Vooreerst heeft België een verklaring afgelegd (« Verklaring van het Koninkrijk België inzake de nationale parlementen »). Mevr. Smet citeert hieruit : « Het Koninkrijk België verduidelijkt dat overeenkomstig zijn grondwettelijk recht zowel de Kamer van volksvertegenwoordigers en de Senaat van het federaal Parlement als de parlementaire vergaderingen van de gemeenschappen en de gewesten in functie van de bevoegdheden die de Unie uitoefent optreden als componenten van het nationaal parlementair stelsel of als kamers van het nationaal parlement. » De Raad van State stelt dat de overeenkomsten die al gesloten zijn om het voorliggende toepasselijk te maken, moeten herzien worden omdat zij gebaseerd waren op de bepalingen van het grondwettelijk verdrag. Het waren allemaal voorlopige overeenkomsten omdat geen van de twee teksten geratificeerd was. Bijgevolg lijkt een herziening niet zo moeilijk. Intussen wordt het wel al toegepast : de regionale parlementen en het federale parlement krijgen reeds van de diensten van de Commissie de ontwerprichtlijnen. Zo kan worden nagekeken of de regel van de subsidiariteit gevolgd werd.
Dat betekent een enorme vooruitgang. Vroeger werden zowel het federale als het regionale parlement immers geconfronteerd met richtlijnen die reeds waren goedgekeurd. Het democratiseringsproces van de Europese Unie leidt nu al tot goede resultaten. In het Vlaams Parlement is ook een dienst Europa opgericht, die zeer goed werkt.
Wat men tegenwoordig de « borrelnootjes » noemt, wordt eigenlijk beter het akkoord over de harmonisering van de bevoegdheden genoemd. Er is immers voorzien dat indien de richtlijnen niet toegepast worden de federale overheid de zaak naar zich toe kan trekken. Ze kan zulks doen voor de richtlijnen, ze kan dat eveneens doen voor de toepassing van de Kyoto-akkoorden. Dit is natuurlijk een grote stap want tot hiertoe is de federale Staat nooit kunnen tussenkomen in de zaken die van regionaal belang waren. De richtlijnen die de federale Staat moet toepassen, worden ook niet altijd tijdig toegepast. Bijgevolg gaat men hier bij de duivel te biechten. De trage omzetting van richtlijnen vloeit gedeeltelijk voort uit het feit dat de interne procedure te tijdrovend is.
Het is goed dat de functies van commissaris voor Externe Betrekkingen en van de Hoge Vertegenwoordige werden samengesmolten. Bovendien is deze persoon tegelijkertijd de vice-voorzitter van de Europese Commissie.
Toch gaat het nog niet zover als men eigenlijk zou willen. Immers, de macht van de Hoge Vertegenwoordige wordt bepaald door de eensgezindheid die leeft binnen de lidstaten. Als de lidstaten eensgezind optreden zoals bijvoorbeeld voor de Kyoto-akkoorden dan kan Europa internationaal zwaar doorwegen. Als Europa daarentegen verdeeld is zoals bijvoorbeeld inzake de oorlog in Irak, dan kan de Hoge Vertegenwoordiger alleen maar zwijgen.
Deze regeling zou slechts voor een interimperiode mogen gelden. In de toekomst zou men verder moeten kunnen gaan. Europa heeft maar macht op internationaal vlak naarmate het eensgezind kan optreden.
Het mandaat van de voorzitter van de Raad loopt over tweeënhalf jaar. Mevr. Smet is tevreden met het standpunt dat België terzake inneemt. Het moet een animator zijn veeleer dan een voorzitter die de functie van president vervult, zoals bijvoorbeeld in Frankrijk.
Men vreest natuurlijk dat de voorzitter van de Raad in zekere mate de concurrent zal worden van de voorzitter van de Commissie. Deze laatste is de belangrijkste persoon want hij moet Europa vertegenwoordigen. De voorzitter van de Raad moet de Raad leiden, hij is een intergouvernementele vertegenwoordiger. Hij zou geen president mogen worden zoals de voorzitter van de Commissie. De voorzitter van de Raad zou moeten komen uit een land dat Europa echt verdedigt.
België heeft met een aantal andere landen verklaard te wensen de symbolen van de Europese Unie te bewaren. Het gaat dan om de euro als munteenheid, de « Dag van Europa » op 9 mei, de vlag met 12 gouden sterren op een blauw veld, de hymne « Ode aan de vreugde », enz. Het is dus niet omdat ze niet in het Verdrag van Lissabon staan, dat die symbolen verdwijnen.
Het gaat grosso modo om een goed Verdrag. De democratisering gaat verder : het Europees parlement krijgt medebeslissingsrecht voor 90 % van de wetgeving. De Europese Ministerraad kan dus zelden alleen beslissen. Eveneens is de inspraak van de nationale parlementen vergroot. De inspraak van de burgers is vergroot. Burgers kunnen een probleem inleiden bij de Europese Unie.
Ook worden bepaalde waarden bevestigd zoals de openbaarheid van de vergaderingen van de Raad. De burgers krijgen inzage in het optreden van hun regering in de Raad.
Mevrouw Lizin verklaart dat haar fractie het verdrag van Lissabon steunt. Ze betreurt de achteruitgang ten opzichte van het Grondwettelijk verdrag op enkele punten, met name op het gebied van de symbolen, maar het verdrag van Lissabon behoudt de belangrijkste doorbraken ervan.
Spreekster herinnert eraan dat het Europees parlement op het einde van de jaren zeventig bijna geen bevoegdheden had. Ze hebben zich geleidelijk aan ontwikkeld, eerst op het gebied van de begroting, vervolgens inhoudelijk wat de begrotingsonderdelen en de aanwending ervan betreft. Voorliggend verdrag voorziet in de versterking van de macht van het Europees parlement. Dat stemt tot vreugde, ook al is het nog lang geen echte Europese Grondwet zoals het model dat door de heer Spinelli met de « Krokodil-club » werd opgesteld.
Een aantal wijzigingen die in het verdrag van Lissabon worden voorgesteld, gaan de goede richting uit. De mogelijkheden om de medebeslissingsprocedure vaker toe te passen, het opvoeren van de dialoog met de nationale parlementen, de uitbreiding van de regel van de gekwalificeerde meerderheid. De versterking van het gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid van de Europese Unie, alsook van zijn defensiebeleid zijn eveneens een belangrijke doorbraak. Op die manier kan de Unie een echte pijler voor de Europese defensie worden. Op termijn kan die ontwikkeling ertoe leiden dat men voor het commerciële aspect van de defensie niet langer volstrekt van de Amerikaanse normen afhankelijk is.
Toch is de ontwikkeling inzake sociaal beleid niet bevredigend, omdat het verdrag van Lissabon de rol van de sociale partners te beperkt blijft houden.
De Europese diplomatie wordt door het verdrag versterkt. Het zal evenwel van de wil van de lidstaten afhangen of de beginselen van het Verdrag wat dat betreft worden uitgevoerd. We moeten echter vaststellen dat het Verenigd Koninkrijk niet de minste overtuiging aan de dag legt om de gemeenschappelijke diplomatie te laten functioneren. Wat denkt de minister over dat Britse standpunt ?
Het Verdrag hecht ook te weinig belang aan de openbare diensten en aan de diensten van algemeen belang.
Persoonlijk betreurt mevrouw Lizin dat het begrip « scheiding van kerk en staat » nergens in het Verdrag wordt vermeld. De tekst verwijst naar de culturele, religieuze en humanistische tradities van Europa. De scheiding van kerk en staat, één van de grote veroveringen van de Franse revolutie van 1789, wordt evenwel niet erkend.
Ook al gaat er weinig bezieling van het Verdrag uit, spreekster steunt het omdat het een consolidering van Europa inhoudt.
De heer Dubié is het eens met de heer Delors, die Europa met een fiets vergeleken heeft : wanneer hij stopt, valt hij. Hij steunt het verdrag van Lissabon zonder enthousiasme, omdat dit Verdrag een verbetering is vergeleken bij het Verdrag van Nice.
Het is betreurenswaardig dat het idee van de Europese Groenen om tegelijk in alle landen van de Unie een referendum te organiseren over de ratificatie van het Verdrag van Lissabon, het niet gehaald heeft.
Het Verdrag is op een aantal punten onbevredigend. Het beginsel van de eenparigheid blijft gelden in heel fundamentele zaken, zoals de fiscaliteit. De recente problemen met Liechtenstein tonen aan hoe belangrijk het is dat in die materie vooruitgang wordt geboekt.
Het Verdrag van Lissabon biedt geen antwoord op de diepe verlangens van de Europese burgers. Bij de referenda in Frankrijk en Nederland over het Grondwettelijk Verdrag heeft er zich een meerderheid tegen die tekst gevormd. Niet zozeer het beginsel van de Europese eenmaking werd verworpen, maar veeleer het feit dat het bestaande Europa te ver van de burgers afstaat en niet solidair en rechtvaardig genoeg is. Het zou er ons moeten toe aanzetten de weg in te slaan naar een Europa dat dichter bij de burgers staat en dat rechtvaardiger is.
Mevrouw Durant denkt dat de uitdagingen waarmee Europa de komende jaren zal worden geconfronteerd van fundamenteel belang zijn. Ze hoopt dat het Verdrag van Lissabon Europa de gelegenheid zal bieden een belangrijke speler te worden, niet alleen inzake het klimaatprobleem maar ook op het gebied van de internationale betrekkingen. De grotere rol die het Verdrag aan het Europees parlement toekent, zal het de mogelijkheid bieden sterker en meer burgergericht te werken.
De heer Wille is van mening dat het Verdrag van Lissabon zeker voor verbetering vatbaar is maar toch voldoende elementen biedt.
Schept het Verdrag van Lissabon de mogelijkheid om de storende, virtueel failliete West-Europese Unie (WEU) op te doeken en onder te brengen in de schoot van de instelling waar ze thuishoort ? Afgaande op de reacties van sommige lidstaten van de WEU, meer bepaald van het Verenigd Koninkrijk, bestaat daar twijfel over.
De heer Dallemagne wijst erop dat hij wenst dat het verdrag zo snel mogelijk in werking treedt.
Spreker legt uit dat zijn partij het niet eens was met het verdrag van Nice omdat de middelmatigheid ervan haar verontrustte. Vandaag hebben we evenwel een verdrag dat de beginselen veilig stelt van de belangrijkste verworvenheden van de regeringsconferentie van 2004, onder andere inzake de versterkte democratische legitimiteit van de Europese instellingen, hun efficiëntie en het versterken van de rechten van de burgers. Men kan zich verheugen over de installatie van een commissie die beperkt blijft tot 18 leden, de aanwijzing van een vaste voorzitter van de Europese Raad en van een hoge vertegenwoordiger voor Buitenlandse Zaken. Er is een coherenter veiligheidsbeleid gepland en de stemming met gekwalificeerde meerderheid werd uitgebreid tot een hele reeks bevoegdheidsgebieden. De grote overwinnaar inzake de institutionele uitbouw blijft uiteraard het Europees parlement.
De mogelijkheid om nauwer samen te werken, blijft een ingewikkeld mechanisme dat nooit in de praktijk werd omgezet.
De rol van de nationale parlementen wordt ook versterkt omdat zij meer op voorhand kunnen tussenkomen in de Europese beslissingen waarbij ze ervoor zorgen dat die tussenkomsten in alle duidelijkheid verlopen. Het federale parlement dient een grotere rol te spelen op het vlak van de subsidiariteitscontrole en de omzetting van de richtlijnen van de Europese Unie.
Het burgerinitiatiefrecht en het dwingende karakter van het Handvest zijn ook belangrijke stappen vooruit. De burger dient betrokken te worden bij de uitdagingen van de Europese Unie. Toch lijkt de door sommigen voorgestelde volksraadpleging met het oog op de ratificatie van het Verdrag van de Europese Unie geen nuttige oefening te zijn. Men vergist zich vaak in de vraag en men antwoordt op nationale uitdagingen
Spreker betreurt toch het nagenoeg onleesbare karakter van het Verdrag en de enigszins schizofrene situatie in verband met de hymne, het devies en de vlag van de Europese Unie die niet meer in het Verdrag zijn opgenomen, maar die nog wel bestaan
De unanimiteit behouden in de sleutelsectoren van het Europees beleid, in het bijzonder de sociale harmonisatie, de fiscaliteit, het buitenlandbeleid en defensie, zou een hinderpaal kunnen zijn om grote vooruitgang te boeken. De 27 landen hebben echter erg uiteenlopende opvattingen over wat de uitdagingen zijn.
Er dient een sterk beleidsinstrument te worden ingevoerd om het milieu- en het sociaal beleid te kunnen toepassen. Wat het energiebeleid betreft, duikt het solidariteitsbeginsel op en doet het klimaatbeleid zijn intrede in het Verdrag. Er dient ook een Europees buitenlandbeleid uitgebouwd te worden dat geschraagd wordt door een sterke Europese defensie.
Spreker wenst de reacties van de regeringen van de deelgebieden te kennen op het advies van de Raad van State over de procedure van de ratificatie van het Verdrag (stuk Senaat, nº 4-568/1, p. 334). Zou die procedure beëindigd kunnen worden voor de Europese verkiezingen van 2009 ?
België moet ervoor vechten om op het voorzitterschap van de Raad van de Europese Unie een overtuigd Europeaan te hebben. Hij maakt zich zorgen over het feit dat bepaalde buurlanden van België de kandidaatstelling verdedigen van personen die weinig verdienste hebben op het vlak van de opbouw van de Europese Unie. Hoewel het Verdrag van Lissabon geen antwoord is op de Europese opleving, is het ook geen obstakel.
Mevrouw Zrihen meent dat het Verdrag van Lissabon zondigt door een groot gebrek aan leesbaarheid.
De grootste vooruitgang op insitutioneel gebied zijn de grotere bevoegdheden van het Europees Parlement en de betere relaties met de nationale parlementen. Voor de burgers is dat een doorgeefluik waarmee het besluitvormingsproces kan worden beïnvloed en informatie naar het Europese niveau kan worden doorgezonden.
Mevrouw Zrihen is daarentegen niet tevreden over de voortgang in verband met het deel over vrouwen en werknemers.
De Europese Centrale Bank meent dat haar enige opdracht erin bestaat de inflatie onder controle te houden. Spreker vindt dat er andere opdrachten aan de Europese Centrale Bank moeten worden toevertrouwd opdat zij de economische long van Europa wordt.
Spreker denkt dat justitie en immigratie één van de voorkeursonderwerpen van het Franse voorzitterschap zal zijn. Het Verdrag bekrachtigt de rechten van de burgers, het volkerenrecht en de mobiliteit. België zal de uitdagingen die het wil verdedigen, moeten definiëren.
Het Verdrag is een stap naar 2009. Dat zal de situatie ten opzichte van de vorige verkiezingen verduidelijken. De burger zal zijn vertegenwoordigers kunnen aanwijzen die eventueel zullen beslissen de tekst van het Verdrag te amenderen met het oog op een socialer Europa.
Mevrouw Temmerman stipt aan dat er een reductie van de Europese Commissie van 27 commissarissen tot twee derde van de lidstaten zal zijn. Er zal een rotatiesysteem worden ingevoerd zodat een regelmatige en gelijke vertegenwoordiging van alle lidstaten wordt verzekerd. Het principe van 1 commissaris per lidstaat wordt voorgoed opgeborgen. Dit wil zeggen dat de commissarissen in de toekomst meer bevoegdheden zullen moeten combineren zodat de aanstelling van een aparte commissaris oor ontwikkelingssamenwerking onzeker wordt.
Aangezien er een wettelijke basis is voor ontwikkelingssamenwerking, waarvan het hoofddoel het terugdringen en bannen van armoede is, moet deze materie in handen blijven van een onafhankelijke commissaris. Hij mag in geen geval een adjunct worden van de Hoge Vertegenwoordiger.
De Hoge Vertegenwoordiger van de EU voor Buitenlandse Zaken en Veiligheidsbeleid zal zowel lid zijn van de Europese Raad als vicevoorzitter van de Commissie en dus beide instellingen vertegenwoordigen. Zijn taak zal bestaan in het uitvoeren van het gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid, alsook het gemeenschappelijk veiligheids- en defensiebeleid, het voorzitten van de Raad Buitenlandse Zaken en de coherentie verzekeren van de externe acties van de EU.
De functieomschrijving op zich houdt al enkele gevaren in. Door de verantwoordelijkheid van zowel het buitenlands beleid als het veiligheidsbeleid en defensiebeleid bij dezelfde persoon te leggen is belangenvermenging niet onwaarschijnlijk.
Door het creëren van de functie Hoge Vertegenwoordiger wordt een sterker profiel en zichtbaarheid aan het extern beleid van de EU mogelijk, maar er moet voldoende autonomie verzekerd worden voor ontwikkelingssamenwerking.
Het uitvoerende orgaan, namelijk de Dienst voor Extern Optreden (European External Action Service), is een dienst « sui generis » (recht dat speciaal voor en naar aanleiding van een toepassing in het leven is geroepen), en is dus geen nieuwe instelling op zich, maar een dienst van de Hoge Vertegenwoordiger voor zowel de Raad als de Commissie. De dienst zal zich dus bezighouden met de taken van de Hoge Vertegenwoordiger. De geografische departementen (van alle regio's van de wereld) en thematische departementen die zich bezighouden met mensenrechten, antiterrorisme, non-proliferatie en relaties met de VN zouden hieronder vallen. Het is nog onduidelijk of de Hoge Vertegenwoordiger politieke onafhankelijkheid zal toestaan op de verschillende beleidsdomeinen. Handel, ontwikkelingssamenwerking en uitbreiding blijven apart gedefinieerde en uit te voeren communautaire beleidsterreinen door hun respectievelijke commissarissen. Dit uitgangspunt moet leiden tot een versterking van de externe rol van de EU. Er moet vanzelfsprekend wel nauw overleg zijn met de nieuwe dienst voor buitenlands beleid.
De Dienst voor Extern Optreden (EEAS) moet een onafhankelijke structuur hebben die rekening houdt met het aparte karakter van ontwikkelingssamenwerking. Zo moet deze dienst evenwichtig worden samengesteld met de aangewezen ambtenaren die proportioneel verdeeld worden over de Commissie, het algemeen secretariaat van de Raad en de nationale diplomatieke diensten.
Ook de organisatie van de toekomstige delegaties van de Unie zal erg belangrijk worden. Hoe zullen deze worden samengesteld ? Zullen de afgevaardigden voor ontwikkelingssamenwerking nog onafhankelijk kunnen functioneren ? Zullen alle personeelsleden, en dus ook diegene aangesteld om het ontwikkelingsbeleid toe te passen, van deze delegaties onder de Hoge Vertegenwoordiger vallen en niet onder een onafhankelijke Commissaris voor ontwikkelingssamenwerking ?
Bovenal moeten de lidstaten en de Unie ertoe worden verplicht naar een nauwere donorcoördinatie en een betere taakverdeling te streven. Enkel op deze manier kan een verhoogde doeltreffendheid van de hulpverlening worden gerealiseerd. Door de complementariteit van het beleid van de Unie en de lidstaten op te leggen kan men komen tot een gemeenschappelijk beleid inzake ontwikkelingssamenwerking. Overlappingen tussen de acties van de verschillende lidstaten enerzijds en de lidstaten en de Commissie anderzijds kunnen niet langer, gelet op de verplichtingen aangegaan onder de Verklaring van Parijs.
Er moet gestreefd worden naar een zo coherent mogelijk beleid waarbij de belangen van het Zuiden centraal staan. Dit wil zeggen dat ook het Europees landbouwbeleid, visserij en handelsbeleid afgestemd moeten zijn op de ontwikkelingsdoelstellingen.
In het verdrag wordt er voorbijgegaan aan het basisprincipe van partnerschap in ontwikkelingssamenwerking : de gelijkwaardigheid van donor en ontvanger en ook eigenaarschap van de ontvangende landen en hun bevolking (met de noodzakelijke participatie van het maatschappelijke middenveld bij de opmaak van de beleidsvoorstellen !) kregen geen plaats in het Verdrag.
Het Europees Ontwikkelingsfonds moet « gebudgetiseerd » worden en dus opgenomen worden in de reguliere begroting, zodat de democratische controle vanwege het Europees parlement mogelijk wordt, in plaats van de huidige constructie waarbij de lidstaten binnen het zogenaamde EOF Comité hun zegen geven. Trouwens dit past ook in het kader van de vereenvoudiging van de budgettaire procedures van de EU. Met het nieuwe verdrag wordt een juridische mogelijkheid voorzien en het is nu aan de Europese politici om deze kans met beide handen te grijpen.
De heer Dubié verwijst naar de test om de subsidiariteit te controleren die in januari 2008 door het Belgisch parlement werd uitgevoerd op basis van het voorstel voor een kaderbesluit van de Raad tot wijziging van het kaderbesluit 2002/475/JAI inzake terrorismebestrijding. De Senaat had een erg kritisch advies gegeven over de naleving van het evenredigheidsbeginsel (zie stuk Senaat nr. 4-508/2. Welk gevolg zal er gegeven worden aan de beslissing van de Senaat ?
Antwoord van de minister van Buitenlandse Zaken
De minister antwoordt aan de heer Roelants du Vivier dat het Europees Verdrag van de Rechten van de Mens moet worden gewijzigd opdat de Europese Unie, die geen staat is, zou kunnen aansluiten.
Wat de samenstelling van de delegatie in de Europese Raad betreft, moet het samenwerkingsakkoord worden hernieuwd door de wijziging van het Grondwettelijk Verdrag door het Verdrag van Lissabon.
Wat de Europese Raad betreft, zou er in een addendum op de huidige praktijk kunnen worden voorzien, voor zover de Europese Raad een beslissing neemt. Na de ratificatie van het Verdrag van Lissabon zal de Raad effectieve beslissingen nemen. Slechts in enkele specifieke gevallen zou er een probleem kunnen rijzen.
De minister van Buitenlandse Zaken antwoordt aan mevrouw Smet dat hij moeilijkheden ervaart bij het omzetten in Belgisch recht van verdragen en richtlijnen. De problemen bij de federale overheid zijn dezelfde waarmee ook de gemeenschappen en de gewesten te maken krijgen. Het is echter wel de federale overheid die, in voorkomend geval, door het Hof van Justitie veroordeeld zal worden voor het niet naleven van internationale verplichtingen of voor het niet omzetten in het Belgisch recht van Europese normen. De federale overheid kan hieraan echter in vele gevallen niets doen, gelet op de bevoegdheidsverdeling tussen de federale overheid, de gemeenschappen en de gewesten. Het is dan ook belangrijk dat het substitutierecht in hoofde van de federale overheid werd opgenomen in het « eerste pakket » van de staatshervorming waarover reeds een akkoord werd bereikt.
In de ogen van de minister zal de « Hoge Vertegenwoordiger » als het ware een superman moeten zijn. De Hoge Vertegenwoordiger zal immers niet alleen ondervoorzitter zijn van de Europese Commissie maar ook voorzitter van de Europese Raad voor algemene Zaken. In die hoedanigheid zal hij vergaderingen met niet minder dan 27 ministers van Buitenlandse Zaken moeten voorzitten, die hiermee ook een deel van hun Europese bevoegdheden verliezen.
Er zal ook een permanente voorzitter van de Europese Raad worden aangesteld, die de vergaderingen van Staatshoofden en regeringsleiders zal moeten leiden. De minister meent dat hierin het zwakke punt van het Verdrag van Lissabon besloten ligt. Wellicht zal dit in de praktijk niet verlopen zoals het beschreven is in het Verdrag.
Ons land is steeds voorstander geweest van een versterkte samenwerking. De minister sluit zich aan bij de opvatting van de eerste minister, dat de landen van de eurozone een goede groep zouden vormen om met een versterkte samenwerking te starten. Jammer genoeg bestaat binnen deze groep geen eensgezindheid om, in bepaalde aangelegenheden, een versterkte samenwerking tot stand te brengen. Zolang Duitsland bijvoorbeeld voorzitter was van de Europese Unie, wilde het hieraan niet meewerken en ook nu nog ligt dit punt zeer gevoelig gelet op de band tussen Duitsland en de Oosteuropese landen.
De minister van Buitenlandse Zaken antwoordt aan mevrouw Lizin dat het probleem met de Eurogroep zelf is dat men geen unanimiteit heeft om versterkte samenwerkingen tot stand te brengen rond bepaalde thema's. Zo wilde bijvoorbeeld Duitsland, tijdens haar voorzitterschap van de Europese Unie, niet meewerken binnen de Eurogroep.
Theoretisch is de piste van de Eurogroep interessant, maar in de praktijk is zij op dit ogenblik nog geen goede optie.
Wat de Europese diplomatie betreft, meent de minister dat die diplomatieke diensten mettertijd zullen evolueren. Er zullen veel kandidaten zijn voor de Europese diplomatieke diensten. Het Belgische ministerie van Buitenlandse Zaken is van plan om in de komende jaren diplomaten aan te werven. De minister denkt dat het Verenigd Koninkrijk niet echt in staat zal zijn dit proces af te remmen. Zodra de post van Europees ambassadeur bij de Afrikaanse Unie was opgericht, heeft het Verenigd Koninkrijk een kandidaat voor die post voorgedragen. Uiteindelijk werd die post toegekend aan de heer Koen Vervaeke, een Belgisch diplomaat.
Er zullen ongetwijfeld pogingen worden ondernomen om in beperkte kring zaken af te handelen maar op termijn zullen die pogingen mislukken en wellicht beperkt blijven tot bepaalde dossiers. Voor de meeste dossiers is België het reeds gewoon om in het kader van de Europese Unie te werken; dat is nog niet het geval voor de grote landen.
Voor de diensten van algemeen belang voorziet het Verdrag van Lissabon in een juridische grondslag.
Het debat over het opnemen van het begrip scheiding van kerk en staat in het Verdrag van de Europese Unie is ingewikkeld en dreigt heel wat tijd in beslag te nemen. De tekst van het Vedrag is ontleend aan het Grondwettelijk Verdrag en de minister is er niet tegen gekant aangezien ook het begrip humanisme in de tekst terug te vinden is.
Aan mevrouw Durant en de heer Dubié antwoordt de minister dat er voor de fiscaliteit met een meerderheidsregel zou moeten worden gewerkt. Men zou de regel van de supergekwalificeerde meerderheid kunnen invoeren voor de fiscaliteit. De minister legt uit dat op dit terrein vooruitgang werd geboekt, onder meer op het gebied van de spaarfiscaliteit en de omloop van liquide geldmiddelen op het grondgebied van de Europese Unie (niet meer dan 10 000 euro cash per persoon). De minister erkent evenwel dat de Unie op dit gebied nog verder zal moeten gaan.
Energie en klimaatverandering zijn thema's die uitdrukkelijk zijn opgenomen in het Verdrag. Dat was niet zo in de constitutionele verdragen.
Wat de ratificatieprocedure in de Senaat betreft, legt de minister uit dat hij steeds voorstander is geweest van een procedure waarbij de Senaat de rol van ratificerend orgaan op zich zou nemen en waarbij voorzien wordt in een evocatierecht voor de andere assemblees.
De minister is het eens met de stelling van de heer Wille dat de toestand van de WEU moet onderzocht worden op verdere functionering. Het Verdrag van Lissabon verwijst echter niet naar deze instelling, wat wel het geval is in het NATO-verdrag. Het zal er dus op aankomen om het WEU-verdrag in 2010 niet te vernieuwen door de verwijzing naar de WEU in het NATO-verdrag te schrappen.
De minister van Buitenlandse Zaken antwoordt de heer Dallemagne dat de opmerkingen van de Raad van State geen gevolgen hoeven te hebben voor de ratificatie van het verdrag. Zodra het verdrag echter geratificeerd is, moet evenwel worden overgegaan tot het noodzakelijke wetgevingswerk dat door de Raad van State wordt voorgesteld zoals bijvoorbeeld de aanpassing van de verwijzingen naar de Europese Gemeenschappen in onze wetgeving.
De minister hoopt dat het verdrag vóór 2009 geratificeerd zal zijn. Alle lidstaten hebben zich ertoe verbonden het verdrag vóór eind 2008 te ratificeren en hebben er vertrouwen in dat dat ook zo zal zijn. Maar men dient voorzichtig te blijven : Ierland bijvoorbeeld, is verplicht een referendum te organiseren. Ierse gesprekspartners hebben reeds laten weten dat omzichtigheid geboden is. Allereerst is er geen grote meerderheid te vinden voor de ratificatie. Ten tweede zal blijken dat het referendum ook zal gaan over het binnenlands beleid van de regering zoals dat ook het geval was in Frankrijk met het referendum over het Grondwettelijk Verdrag in mei 2005. Ook in Tsjechië zou het referendum problemen kunnen doen rijzen wegens de meningsverschillen tussen de president en de regering. Daarenboven mogen we ook Duitsland niet vergeten waar beroepen werden ingesteld bij het Bundesverfassungsgericht die een schorsende werking hebben. Zolang het Constitutioneel Hof zich daarover niet heeft uitgesproken, kan het Duitse parlement het verdrag niet ratificeren. Het is duidelijk dat deze procedure de ratificatie alleen maar kan vertragen.
De minister is er dus niet van overtuigd dat het verdrag vóór eind 2008 door alle lidstaten geratificeerd zal zijn.
De minister is het eens met het standpunt volgens hetwelk de functie van voorzitter van de Europese Raad toekomt aan een onderdaan van een lidstaat die de Europese instrumenten in hun geheel toepast. De naam van de voormalige Britse eerste minister Tony Blair werd naar voor geschoven. In ieder geval is de heer Blair benoemd tot speciaal adviseur van de heer Kagamé voor investeringen in Rwanda. Er circuleren evenwel andere namen waaronder die van staatshoofden of eerste ministers van landen die evenmin de Europese instrumenten in hun geheel onderschrijven. Blair wordt enigszins gebruikt om andere zaken af te schermen.
De minister geeft toe dat de tekst van het verdrag onleesbaar is. De rol van de nationale parlementen in de follow-up van het besluitvormingsproces in het Europees parlement met betrekking tot een richtlijn, is zeer belangrijk omdat die het mogelijk maakt in elk stadium van de procedure tussenbeide te komen. Het is derhalve de taak van de nationale parlementen zich zo te organiseren dat de gespecialiseerde commissies van nabij het werk van de Europese instellingen kunnen volgen.
De minister wijst erop dat mevrouw Temmerman het voornamelijk gehad heeft over de ontwikkelingssamenwerking. De vice-voorzitter van de Europese Commissie belast met de coördinatie van het buitenlands beleid, zal een comité moeten voorzitten van de commissarissen bevoegd voor buitenlands beleid. Met name gaat het dan over ontwikkelingssamenwerking, het extern handelsbeleid en natuurlijk het Europees veiligheids- en defensiebeleid. De respectievelijke commissarissen zullen in die constellatie zelf verantwoordelijk blijven voor hun eigen portefeuille. Alleen zal dat binnen een college zijn.
De minister vindt het onwaarschijnlijk dat de Hoge Vertegenwoordiger de ambitie zou hebben om al die domeinen zelf te besturen. Dé onafhankelijke commissaris bestaat niet, wel de functioneel onafhankelijke commissaris die altijd binnen het kader van een college functioneert.
De minister is sedert 1980 persoonlijk voorstander van de opname van het Europees Ontwikkelingsfonds in de begroting. Het gaat hier dan ook niet om een verdragsrechtelijk probleem maar om een louter politiek probleem
4. Stemmingen
De artikelen 1 en 2 alsook het wetsontwerp in zijn geheel werden eenparig aangenomen door de 13 aanwezige leden.
Vertrouwen werd geschonken aan de rapporteurs voor het opstellen van dit verslag.
| De rapporteurs, | De voorzitter, |
|
François ROELANTS du VIVIER. Miet SMET. | Marleen TEMMERMAN. |
De door de commissie aangenomen tekst is dezelfde als de tekst van het wetsontwerp (zie stuk Senaat, nr. 4-568/1 - 2007/2008)