4-10/3 | 4-10/3 |
29 JANUARI 2008
I. Inleiding
De commissie voor de Justitie heeft dit wetsvoorstel besproken tijdens haar vergaderingen van 23 en 29 januari 2008 in aanwezigheid van de minister van Justitie.
Dit wetsvoorstel werd besproken samen het wetsvoorstel van mevrouw Taelman tot wijziging van het Burgerlijk Wetboek en de gecoördineerde wetten op de Rijkscomptabiliteit inzake de verjaring (stuk Senaat, nr. 4-140/1), dat hetzelfde onderwerp heeft.
II. Inleidende uiteenzetting door de heer Vandenberghe
De heer Vandenberghe licht toe dat het voorliggende wetsvoorstel ertoe strekt tegemoet te komen aan de problemen die voortvloeien uit het feit dat de uitspraak over een beroep tot vernietiging van een administratieve handeling bij de Raad van State vaak vele jaren op zich laat wachten. Bovendien is de kous voor de gedupeerde burger nog niet af, indien het vernietigingsarrest vaststelt dat er inderdaad een onrechtmatige daad door de overheid is gepleegd. Indien de burger alsnog schadevergoeding wil bekomen, moet hij immers daarvoor naar de burgerlijke rechtbank, die het causaal verband tussen de onrechtmatige handeling en de schade dient vast te stellen. De Raad van State kan immers geen schadevergoeding toekennen.
Vooreerst rijst een interpretatieprobleem door het feit dat alle rechtsvorderingen tot vergoeding van schade op grond van buitencontractuele aansprakelijkheid verjaren door verloop van vijf jaar. Daarenboven en vooral aan de orde de interpretatie van de artikelen 100 en 101 van de wetten op de comptabiliteit van de Staat, gecoördineerd door het koninklijk besluit van 17 juli 1991, dat artikel 1 van de wet van 6 februari 1970 herneemt betreffende de verjaring van de schuldvorderingen ten laste van de Staat of provincies. Daar wordt een verjaringstermijn van 5 jaar zonder verdere voorwaarden ingevoerd. Bij arrest van 16 februari 2006 heeft het Hof van Cassatie geoordeeld dat een verzoekschrift bij de Raad van State geen schorsende werking heeft. Gelet op de achterstand bij de Raad van State, is de kans dus groot dat het recht om schadevergoeding te vorderen verjaart tijdens de lopende vernietigingsprocedure. Aldus wordt de burger verplicht om onmiddellijk na het instellen van het beroep tot vernietiging ook een burgerlijke vordering in te stellen.
Het is weinig waarschijnlijk dat dit probleem door de wet van 15 september 2006 op de hervorming van de Raad van State, die vreemdelingenzaken overhevelt naar een andere instantie, zal worden weggewerkt.
Bijkomend probleem is dat een arrest van het Hof van Cassatie van 16 februari 2006 een einde maakt aan de tot dusver aangenomen stelling dat een administratieve procedure voor de Raad van State, naar analogie van artikel 2244 van het Burgerlijk Wetboek, de verjaring van de burgerlijke rechtsvordering stuit of schorst. Het Hof stelde dat het verzoekschrift tot vernietiging van een administratieve handeling voor de Raad van State de verjaring van het recht om voor een burgerlijke rechtbank schadevergoeding te vorderen op grond van een onrechtmatige overheidsdaad niet schorst of stuit. Het beroep bij de Raad van State heeft immers een objectieve werking. Spreker meent echter op dat vlak dat een uitspraak over een objectief contentieux rechtsgevolgen kan hebben waardoor subjectieve rechten worden gekrenkt. Immers het Hof van Cassatie oordeelt steevast dat het vernietigingsarrest het bewijs levert van een onrechtmatige daad. In die zin is dergelijk arrest in de realiteit meervoudig.
Men zou kunnen stellen dat de verjaringstermijn van 5 jaar ten opzichte van overheidshandelingen een discriminatie inhoudt ten opzichte van de gerechtelijke verjaringstermijnen ten opzichte van handelingen van private personen; waarom een verschillende verjaringstermijn invoeren voor vordering tegen de overheid dan voor andere vorderingen ?
Spreker verwijst ten slotte naar artikel 101 van de wetten op de Rijkscomptabiliteit (zie artikel 4 van het wetsvoorstel nr. 4-140/1).
Spreker meent dat er ter zake reeds een wetswijziging is doorgevoerd, maar dat de uitvoering ervan tot op heden steeds is uitgesteld.
Het voorliggende wetsvoorstel strekt ertoe een schorsend karakter te verlenen op burgerrechtelijk vlak aan het instellen van een beroep tot vernietiging bij de Raad van State.
In het herstelde artikel 2255 van het Burgerlijk Wetboek wordt aldus een schorsingsgrond toegevoegd.
Artikel 3 van het wetsvoorstel behelst dan een overgangsbepaling, die stelt dat de nieuwe wet van toepassing is op alle lopende rechtsgeschillen in de mate dat zij niet zijn beoordeeld door een vonnis of een arrest dat in kracht van gewijsde is gegaan. Spreker is er zich echter van bewust dat het voorliggende artikel 3 slecht is geformuleerd en zal dan ook een amendement indienen (zie stuk Senaat, 4-10/2, amendement nr. 4). De regelen van verjaring zijn immers procedureregels die van onmiddellijke toepassing zijn. De gevatte rechter zal het schorsend karakter van het beroep bij de Raad van State beoordelen op het ogenblik dat hij uitspraak moet doen over de vordering ten gronde.
III. Algemene bespreking
De heer Mahoux vindt het legitiem om de huidige wetgeving te wijzigen, aangezien die soms tot absurde situaties leidt : de burger die voor de Raad van State gelijk heeft gekregen kan uiteindelijk geen effectieve schadeloosstelling verkrijgen, aangezien zijn burgerlijke rechtsvordering ondertussen is verjaard.
Spreker meent dat de moeilijkheid die door de indieners van de wetsvoorstellen wordt aangekaart, in de eerste plaats te wijten is aan de lange duur van de procedures voor de Raad van State. Naast de aanpassing van de verjaringsregels zou men tevens de oorzaken van de vertraging bij de behandeling van de zaken voor de Raad van State moeten aanpakken. Zou men de vertegenwoordigers van de Raad van State niet moeten horen om meer duidelijkheid te krijgen over de redenen die aan deze vertraging ten grondslag liggen ?
De heer Delpérée merkt op dat het pluralisme van onze gerechtelijke instellingen deel uitmaakt van onze gerechtelijke traditie. Dit beginsel, dat opgenomen is in de artikelen 144, 145 en 160 van de Grondwet, is een realiteit die de commissie niet kan negeren.
Wat de achterstand bij de Raad van State betreft, herinnert spreker eraan dat de gecoördineerde wetten zijn gewijzigd bij de wet van 15 september 2006 tot hervorming van de Raad van State en tot oprichting van een Raad voor Vreemdelingenbetwistingen, teneinde de achterstand weg te werken. De oorzaken van de achterstand zijn bekend : 85 % van de zaken die de Raad van State behandelt, hebben betrekking op vreemdelingengeschillen. De oprichting van een nieuw rechtscollege was bedoeld om de afdeling administratie van de Raad van State van deze geschillen te ontheffen. Het is evenwel nog te vroeg om de gevolgen van deze hervorming te kunnen evalueren.
De heer Delpérée is bovendien van mening dat het wetsvoorstel van de heren Vandenberghe en Van Parys duidelijkheid kan verschaffen over een belangrijke bepaling in de procedure voor de berekening van de verjaringstermijnen.
Spreker kondigt aan dat hij een amendement zal indienen om in de Franse tekst van het voorgestelde artikel 2255 van het Burgerlijk Wetboek het woord « illicéité » te vervangen door het woord « illégalité », teneinde de formulering af te stemmen op artikel 14 van de gecoördineerde wetten op de Raad van State. Eveneens met het oog op de overeenstemming tussen de tekst van het voorliggende voorstel met die van de gecoördineerde wetten op de Raad van State zou men telkens de woorden « administratieve rechtshandelingen » door de woorden « akten en reglementen van een administratieve overheid » moeten vervangen. Een dergelijke akte is per definitie een rechtshandeling.
De heer Coveliers verheugt zich over het voorliggende wetsvoorstel, aangezien men in de huidige situatie vaak met onrechtvaardigheden wordt geconfronteerd.
Spreker wil niet al te zeer uitweiden over de keuze tussen een monistisch of een een pluralistisch systeem. Misschien moet men toch nadenken over een monistisch systeem. De vraag rijst waarom de overheid zijn eigen rechtbanken moet oprichten en niet gewoon naar een onafhankelijke rechtbank kan stappen, net zoals de burger. Spreker verwijst bijvoorbeeld naar de bestendige deputatie, waar verkozenen voor een aantal gevallen een rechtsprekende bevoegdheid hebben. Dit lijkt moeilijk aanvaardbaar in een democratisch bestel.
Spreker meent dat de lange duur van een procedure bij de Raad van State niet langer kan worden getolereerd. Terwijl de partijen aan strikte termijnen zijn gebonden, laat het verslag van de auditeur vaak 3 à 4 jaar op zich wachten. Men streeft naar een werklastmeting binnen rechtbanken en parketten, maar misschien moet dit ook gebeuren bij de Raad van State.
Spreker heeft verder nog enige punctuele vragen bij de formulering van de voorgestelde artikelen. Spreekt men over « stuiting van de verjaring » of zegt men beter dat de verjaring « niet loopt » ?
De minister meent, wat de grond van de zaak betreft, dat het ongetwijfeld een wijs initiatief vormt om in deze materie wetgevend op te treden.
Spreker heeft ook een persoonlijke bedenking bij de onaanvaardbaar lange doorlooptijd van de geschillen hangende voor de Raad van State. Hopelijk biedt de overheveling van vreemdelingenzaken door de wet van 15 september 2006 hier enig soelaas. Er is echter niet enkel het probleem van de maatschappelijke onaanvaardbaarheid van de lange wachttermijn, wat bijvoorbeeld slecht is voor de burger en het investeringsklimaat. Er is ook de vraag waarom de burger, na een procedure voor de Raad van State, nog naar de burgerlijke rechter dient te stappen indien hij schadevergoeding wenst. Misschien moet men dan ook nadenken over de fundamentele organisatie van de geschillenbeslechting ten aanzien van de overheid. Het is ongetwijfeld mogelijk tussenoplossingen te vinden zonder dat een grondwetswijziging zich opdringt.
Wat de wetsvoorstellen betreft, heeft de minister geen voorkeur voor het ene of het andere. Het is aan de commissieleden om een keuze te maken.
Wat het voorstel van mevrouw Taelman betreft, wijst de minister erop dat de wet op de Rijkscomptabiliteit reeds is gewijzigd. Deze wijziging werd wel nog niet uitgevoerd.
De heer Vankrunkelsven stelt voor uit te maken op basis van welk wetsvoorstel de commissie discussie zal verderzetten. Spreker stelt voor voort te gaan op de tekst van de heer Vandenberghe en Van Parys.
De heer Vandenberghe preciseert dat hij het wetsvoorstel 4-10, te amenderen, in ieder geval wenst te handhaven. Spreker verklaart zich ook bereid te debatteren over een eventuele afschaffing van het dualistisch systeem. Het probleem voor de burger eindigt inderdaad niet met een beslissing van de Raad van State.
De heer Delpérée benadrukt dat een monistisch systeem niet alles regelt. Er is ook achterstand bij de gewone rechtscolleges. Bovendien zullen de bestaande rechtsmiddelen binnen de rechterlijke orde de termijnen verlengen.
De heer Vandenberghe herhaalt dat het misschien een goed idee zou zijn het debat over de afschaffing van het dualisme te agenderen.
Spreker meent dat men naast de juridische argumentatie ook rekening moet houden met de benadering van burgerszijde. Inderdaad moet de burger die aanspraak maakt op een bepaald recht kunnen vaststellen dat er iets van komt binnen een redelijke termijn. Zo moet, volgens het Hof te Straatsburg, een strafzaak binnen 3 à 4 jaar volledig zijn afgehandeld, tenzij het een zaak van uitzonderlijke complexiteit betreft. Dit is een kwestie van geloofwaardigheid.
Met betrekking tot de aangewende techniek verwijst spreker naar artikel 100 van de wetten rijkscomptabiliteit die in een bijzondere regeling hadden voorzien voor vorderingen tegen de Belgische Staat. Aan dit artikel werd een wijziging aangebracht, goedgekeurd in Kamer en Senaat, waarbij men aanneemt dat vorderingen tegen de overheid onder het gemeen recht vallen. De toepassing daarvan wordt wel steeds uitgesteld. Aangezien de basisregel echter bestaat dat het gemeen recht van toepassing is op vorderingen tegen de overheid meent spreker dat een wijziging in het Burgerlijk Wetboek volstaat. Volgens spreker wordt een begrotingswet oneigenlijk gebruikt voor een verjaringsregeling.
Verder beperkt het wetsvoorstel 4-10 zich tot een invoeging van een bijzondere regeling in een openstaand artikel van het Burgerlijk Wetboek (artikel 2255) die stelt dat de verjaring niet loopt ten aanzien van rechtsvorderingen tot vergoeding van schade op grond van onwettige administratieve overheidshandelingen gedurende de aanhangigheid bij de Raad van State van het verzoek tot vernietiging van deze administratieve rechtshandelingen.
Het wetsvoorstel van mevrouw Taelman opteert daarnaast ook voor een aanvulling van de algemene regel van artikel 2244 BW zodat dit artikel uitdrukkelijk ook de administratieve procedures voor de Raad van State (verzoekschrift tot schorsing of vernietiging). Spreker vraagt zich af of het noodzakelijk is de stuitende werking te voorzien van een verzoekschrift bij de Raad van State aangezien dit binnen de 60 dagen moet worden ingediend nadat de administratieve handeling is gesteld. Dat een dagvaarding stuitende werking heeft, spreekt voor zich, aangezien men kan dagvaarden zolang de zaak niet is verjaard.
Voor procedures bij de Raad van State spreekt men over max 60 dagen. Een schorsende werking lijkt hem dus te volstaan, waarbij de verjaringstermijn verder loopt na het arrest van de Raad van State.
De heer Mahoux meent dat het beginsel van de redelijke termijn, dat speelt bij de gewone rechtscolleges, tevens naar voren zou moeten worden geschoven voor de procedures bij de Raad van State.
Mevrouw Crombé-Berton denkt dat de invoering van het schorsend karakter van een verzoekschrift tot vernietiging wat de verjaring van de burgerlijke rechtsvordering betreft, een maatregel is die het probleem dat voortvloeit uit de traagheid van de procedures bij de Raad van State op een eenvoudige en snelle manier kan oplossen. Zij steunt het wetsvoorstel nr. 4-10 dan ook volledig. Uit taalkundige overwegingen stelt zij voor om in het voorgestelde artikel 2255 van het Burgerlijk Wetboek de woorden « van rechtsvorderingen tot vergoeding » te vervangen door de woorden « van de rechtsvordering tot vergoeding ».
Mevrouw Taelman meent dat het debat over monisme en pluralisme binnen de rechtsbedeling bijzonder interessant is, maar ook zeer ruim. Het moet dan ook niet nu worden gevoerd, tijdens de bespreking van voorliggende wetsvoorstellen met eerder technische strekking.
Spreekster uit ook geen bezwaar tegen een eventueel verzoek om advies van de Raad van State, al was het maar uit hoffelijkheidsoverwegingen. Het lijkt spreekster een goed idee hen een mening te laten geven over de gehanteerde technieken.
Spreekster verduidelijkt dat zij ervoor heeft geopteerd het principe van de stuiting door een verzoekschrift bij de Raad van State ook uitdrukkelijk op te nemen in het algemene principe van artikel 2244, omdat dit duidelijker is voor de burger. Het belangrijkste is echter dat een oplossing geboden wordt; de manier waarop is van minder belang.
De heer Swennen kan instemmen met de finaliteit van voorliggende wetsvoorstellen. Aangezien beide wetsvoorstellen hetzelfde beogen, komt het de commissie toe zich uit te spreken over de beste techniek om dit te verwezenlijken. Men mag niet vergeten dat de burger die een vordering indient bij de Raad van State in de eerste plaats een schadevergoeding beoogt. Het is een kwestie van vertrouwen in de rechtsstaat dat hij deze zo snel mogelijk kan verkrijgen.
De keuze tussen monisme of dualisme is een juridisch vergaande oefening. Op het eerste gezicht is spreker een voorstander van monisme, maar een ruim debat waarbij alle aspecten worden afgetoetst lijkt hem noodzakelijk. Het lijkt spreker wel een goed idee dit debat, incluis hoorzittingen, te voeren in de Senaat als reflectiekamer.
De heer Vankrunkelsven onderstreept dat dit debat over de rechtsbedeling in administratieve zaken niet kan worden gevoerd in het kader van voorliggende wetsvoorstellen, die enkel beogen een concreet probleem op te lossen.
De heer Van Parys sluit zich hierbij aan. Wel zou men de desbetreffende wetsvoorstellen op de agenda van de commissie Binnenlandse Zaken kunnen plaatsen. Spreker zal daartoe een initiatief nemen.
Wat betreft het advies van de Raad van State, meent spreker dat voorliggende wetsvoorstellen deze instelling niet aanbelangen. Inderdaad gaat het hier om de verjaring van de burgerlijke vordering. Spreker ziet dan ook niet waarom men hier de Raad van State om advies zou moeten verzoeken. De commissie is voldoende gewapend om een keuze te maken tussen de verschillende technieken.
De heer Mahoux vraagt of het voorgestelde artikel 2255 van het Burgerlijk Wetboek ook betrekking heeft op de vorderingen tot schorsing voor de Raad van State.
De heer Vandenberghe antwoordt dat de vordering tot schorsing noodzakelijkerwijze het indienen van een verzoekschrift tot nietigverklaring veronderstelt. De bevolen schorsing zou immers vervallen indien er geen verzoekschrift tot nietigverklaring is ingediend.
De heer Coveliers verwijst naar artikel 17 van de gecoördineerde wetten Raad van State. Indien de schorsing wordt afgewezen, moet de verzoekende partij binnen de 30 dagen de voortzetting verzoeken.
Verder is spreker geen voorstander van een eventueel verzoek om advies van de Raad van State.
Wat betreft het debat over monisme, stipt spreker aan dat dit ook politieke keuzes inhoudt. Na het maken van deze keuze, zou men dan inderdaad enkele deskundigen kunnen horen, bijvoorbeeld het grondwettelijk Hof.
De heer Vankrunkelsven stelt voor de artikelsgewijze bespreking voort te zetten op grond van het wetsvoorstel van de heer Vandenberghe en van de heer Van Parys.
De heer Vandenberghe meent dat de keuze voor het ene of het andere wetsvoorstel niet zo moeilijk ligt. Artikel 2244 BW bevindt zich in het hoofdstuk verjaring, meer bepaald in de afdeling met betrekking tot de stuiting. Spreker vindt het niet nuttig het verzoekschrift bij de Raad van State te plaatsen in de artikelen met betrekking tot de stuiting van de verjaring. Inderdaad moet een verzoekschrift bij de Raad van State binnen de 60 dagen worden ingediend nadat de administratieve handeling is gesteld. Het reële probleem is dat de behandeling voor een zaak bij de Raad van State jaren aansleept en dat de verjaring intussen loopt. De enige evidente oplossing is dus de termijn te schorsen vanaf de indiening van het verzoekschrift tot de uitspraak. Bovendien heeft het verzoekschrift betrekking op een contentieux met objectief karakter. Artikel 2244 BW gaat daarentegen over procedurehandelingen die betrekking hebben op een subjectief recht. Daarom opteert spreker ervoor de nieuwe regeling in te lassen in een openstaand artikel in het Burgerlijk Wetboek onder het hoofdstuk van de verjaring, in de bepalingen met betrekking tot de schorsing.
De heer Vankrunkelsven besluit aldus dat de commissie geen advies zal vragen aan de Raad van State en dat de bespreking zal worden voortgezet op grond van het wetsvoorstel 4-10 van de heren Vandenberghe en Van Parys.
IV. Artikelsgewijze bespreking
Opschrift
Amendement nr. 3
De heer Delpérée meent dat het opschrift van het wetsvoorstel niet duidelijk genoeg is. Men zou uit dit opschrift kunnen afleiden dat het indienen van een verzoekschrift tot nietigverklaring voor de Raad van State het onmogelijk maakt om nog een burgerrechtelijke vordering in te stellen. Het beroep bij de Raad van State schorst de verjaring van de burgerrechtelijke vordering, maar schorst de burgerrechtelijke vordering als dusdanig niet. Spreker dient daarom amendement nr. 3 in (stuk Senaat, nr. 4-10/2), teneinde het opschrift van dit wetsvoorstel te wijzigen als volgt : « Wetsvoorstel tot wijziging van het Burgerlijk Wetboek met het oog op het schorsen van de verjaring van de burgerrechtelijke vordering tot schadevergoeding ten gevolge van een beroep tot nietigverklaring bij de Raad van State ».
De heer Vandenberghe herinnert aan het beginsel « Rubrica non est lex ».
Artikel 1
Dit artikel geeft geen aanleiding tot opmerkingen.
Artikel 2
Amendement nr. 2
De heer Delpérée dient amendement nr. 2 in (stuk Senaat, nr. 4-10/2), teneinde in de Franse tekst het woord « illicéité » te vervangen door het woord « illégalité ». Hij stelt bovendien voor om telkens het woord « juridiques » tussen het woord « actes » en het woord « administratifs » te doen vervallen, om de tekst in overeenstemming te brengen met de gecoördineerde wetten op de Raad van State.
De heer Vandenberghe is het eens met de voorgestelde wijzigingen.
Bovendien beslist de commissie om de volgende taalkundige verbeteringen aan te brengen :
— het woord « rechtsvorderingen » wordt vervangen door de woorden « de rechtsvordering »;
— de woorden « het verzoek tot vernietiging » worden vervangen door de woorden « het beroep tot nietigverklaring » om de tekst in overeenstemming te brengen met de terminologie van de gecoördineerde wetten op de Raad van State.
Mevrouw Taelman vraagt nog enige verduidelijking. De schorsing voor de Raad van State wordt gevolgd door een vordering met betrekking tot de voortzetting van de rechtspleging tot vernietiging (artikel 17 wetten Raad van State). Indien de schorsing wordt afgewezen, moet de verzoekende partij binnen de 30 dagen de voortzetting verzoeken, zo niet wordt afstand van het geding vermoed. Indien de schorsing wordt toegekend, kan de afdeling administratie ambtshalve tot vernietiging overgaan indien de verzoeker niet tijdig om de voortzetting verzoekt. In het geval een schorsing niet gevolgd wordt door een verzoekschrift tot nietigverklaring, wordt de schorsing na het verlopen van de bepaalde termijn onmiddellijk door de afdeling administratie opgeheven.
Spreekster wijst erop dat het voorgestelde artikel 2255 het verzoek tot vernietiging betreft. Dat betekent dat bij de verjaring geen rekening wordt gehouden met de termijn die de schorsingsprocedure in beslag neemt. Nochtans kan een verzoek tot schorsing in bijvoorbeeld stedenbouwkundige zaken enige tijd in beslag nemen.
De heer Vandenberghe wijst erop dat het verzoekschrift ten gronde in ieder geval binnen de zestig dagen na de administratieve handeling moet worden ingediend.
Mevrouw Taelman wil dan ook duidelijk stellen dat het verzoekschrift het vertrekpunt van de schorsing van de verjaring vormt, en niet het verzoek tot voortzetting door de meest gerede partij.
De heer Coveliers meent dat het aangehaald probleem zich in de praktijk niet zal voordoen, aangezien men een beslissing over een schorsing bekomt in principe binnen zes maand.
Artikel 3
De heer Vandenberghe wijst erop dat overgangsbepalingen onontbeerlijk zijn. De verjaringswet is immers onmiddellijk van toepassing. De bedoeling is dat de voorgestelde regeling onmiddellijk van toepassing is op enerzijds de zaken die hangend zijn voor de Raad van State en anderzijds op de zaken in schadevergoeding die hangend zijn voor de burgerlijke rechtbank. Om dit duidelijk te stellen dient spreker amendement nr. 1 (stuk Senaat, nr. 4-30/2) in.
Amendement nr. 1
De heer Vandenberghe dient amendement nr. 1 in (stuk Senaat, nr. 4-10/2) dat ertoe strekt artikel 3 als volgt te formuleren : « De wet is van toepassing op de lopende rechtsgeschillen in de mate ze niet werden beslecht door een vonnis of arrest dat in kracht van gewijsde is getreden. »
De heer Mahoux besluit uit het amendement dat het de beslissing van de burgerlijke rechtbank over de schadevergoeding is die als bepalend moment zal dienen.
De heer Vandenberghe antwoordt dat de geadieerde rechter derhalve het schorsend karakter beoordeelt van het verzoekschrift op het ogenblik dat hij uitspraak moet doen over de vordering ten gronde. Het is de bedoeling dat de burgerlijke rechtbank het schorsend karakter van het verzoekschrift voor de Raad van State kan vaststellen voor de vorderingen die thans aanhangig zijn voor deze burgerlijke rechter.
De heer Coveliers kan zich hierbij aansluiten en verwijst ter zake ook naar de bespreking in een vorige legislatuur van de wijziging van de onteigeningswetgeving bij hoogdringendheid. De Raad van State heeft hierover een advies geveld. Een andere houding aannemen waarbij men zou stellen dat de regeling niet zou gelden voor de zaken waarvoor reeds een procedure ingeleid, zou discriminatoir zijn.
De heer Vandenberghe wil gevolg geven aan de Europese teneur in het rechtsleven. Als men dergelijke ingrijpende interpretaties geeft die de rechten van de burgers treffen, moeten overgangsmaatregelen worden voorzien die toelaten dat de eventuele problemen voor burgers die zich te goeder trouw hebben gericht tot de ene of de andere rechtbank worden geregulariseerd.
Mevrouw Taelman gaat akkoord met de bedoeling, maar heeft vragen bij de formulering van het amendement. Is het niet voldoende te stellen dat de wet van toepassing is op de lopende rechtsgeschillen ? Als er een arrest is dat in kracht van gewijsde is gegaan, is er immers geen sprake meer van een lopend rechtsgeschil.
De minister vraagt wat er gebeurt indien een vordering is verjaard op basis van de huidige wetgeving. Wat als men juist omwille van de verjaring geen vordering heeft ingediend voor de burgerlijke rechtbank ?
De heer Vandenberghe wijst erop dat de verjaring wordt vastgesteld door de rechtbank, en niet door de Raad van State. Aldus is de vordering in se niet verjaard zolang er geen vonnis of arrest is dat definitief in kracht van gewijsde is gegaan. Uiteraard kan er een probleem rijzen voor de persoon die zich niet heeft gewend tot de burgerlijke rechtbank en wiens procedure voor de Raad van State meer dan 5 jaar heeft geduurd. Spreker wijst er wel op dat het arrest van het Hof van Cassatie slechts dateert van 2006. Spreker verwijst ook naar het feit dat de verjaringstermijn van 5 jaar, ingesteld in 1998, slechts van toepassing was op zaken die niet aanhangig waren bij de rechtbank. Op dat ogenblik was de verjaringstermijn voor buitencontractuele vorderingen dertig jaar.
Verder onderstreept spreker dat overgangsmaatregelen duidelijk moeten zijn, zodanig dat er geen allerhande interpretaties worden aan gegeven. De overgangsregeling moet duidelijk van toepassing zijn voor a) de zaken hangend voor de Raad van State, b) de zaken waarbij men bij de inwerkingtreding van de nieuwe regeling minder dan 5 jaar is verwijderd van het vernietigingsarrest van de Raad van state, c) alle zaken hangend voor de burgerlijke rechtbank.
Mevrouw Crombé-Berton vraagt meer uitleg over de voorgestelde overgangsregeling aan de hand van het volgende geval. Twee rechtzoekenden hebben in 1998 een vordering tot schadevergoeding ingediend voor de burgerlijke rechter. Voor de eerste rechtzoekende komt het tot een definitieve in kracht van gewijsde gegane beslissing nog voor de nieuwe regel inzake verjaring in werking treedt. Dat dossier kan niet worden heropend. Voor de tweede rechtzoekende daarentegen valt de beslissing nadat de nieuwe wet in werking is getreden. Voor hem geldt de schorsing van de verjaring zolang het beroep tot nietigverklaring voor de Raad van State loopt en hij kan bijgevolg herstel verkrijgen. Worden beide rechtzoekenden, die hun vordering op hetzelfde tijdstip hebben ingesteld, niet anders behandeld ?
De heer Vandenberghe bevestigt dat de nieuwe wet toepasselijk is op alle hangende procedures. Het is evenwel niet mogelijk beslissingen die in kracht van gewijsde zijn gegaan op losse schroeven te zetten.
De heer Mahoux vraagt wat er zal gebeuren wanneer iemand een verzoekschrift tot nietigverklaring indient voor de Raad van State, zonder daarbij tegelijk een vordering tot schadevergoeding in te stellen voor de burgerlijke rechtbank. Na zes jaar procederen voor de Raad van State, haalt die persoon zijn slag thuis. In de huidige regeling heeft hij de mogelijkheid niet meer zijn burgerlijke rechtsvordering in te stellen, aangezien de zaak verjaard is. Wat gebeurt er indien voorliggend voorstel inmiddels wet is geworden ? Geldt de schorsing van de verjaring gedurende de periode waarin het beroep tot nietigverklaring voor de Raad van State hangende was ?
De heer Delpérée wijst erop dat een beroep tot nietigverklaring niet noodzakelijk met een vordering tot schadevergoeding gepaard gaat. Hij denkt bijvoorbeeld aan de vernietiging van de benoeming van een ambtenaar of van een bouwvergunning. In dergelijke gevallen krijgt de verzoeker door de vernietiging op zich voldoening, zonder dat hij zich nog tot de burgerlijke rechtbank moet wenden om schadevergoeding te krijgen.
De heer Vandenberghe denkt dat men over de overgangsregeling moet nadenken, om een evenwichtige oplossing te vinden.
De heer Vankrunkelsven besluit dat er geen discussie bestaat over het feit dat men de nieuwe wet wil toepasselijk maken op alle hangende zaken voor de Raad van State. Een tweede hypothese betreft het geval waarbij er reeds een uitspraak is van de Raad van State, welke echter dateert van ten hoogste 5 jaar voor de inwerkingtreding van de nieuwe wet. Ook dan oordeelt men dat er een geding voor de burgerlijke rechtbank moet worden gestart. Een derde hypothese betreft geschillen die hangend zijn voor de burgerlijke rechtbank.
De heer Coveliers preciseert dat een geding niet meer kan verjaren zodra er is gedagvaard voor de burgerlijke rechtbank. Het probleem rijst enkel voor zaken die lang aanslepen voor de Raad van State en waarbij de benadeelde nog geen burgerlijke vordering heeft ingediend.
De heer Vandenberghe stipt aan dat de huidige situatie de toegang tot de rechter bemoeilijkt door een interpretatie te geven aan de verjaringswet met als gevolg dat er een onevenredige drempel is om de burgerlijke rechter te vatten.
De minister bevestigt dat er inderdaad moet worden nagedacht over de formulering van de overgangsbepaling. Verder wenst spreker verduidelijking over de gevolgen van de voorgestelde regeling indien de procedure voor de Raad van State werd ingesteld door een derde en leidt tot een vernietiging. Kan een benadeelde persoon die echter niet de procedure voor de Raad van State heeft ingeleid, wel de burgerlijke rechter adiëren ?
De heer Vandenberghe meent van niet. Het beroep tot vernietiging is inter partes, ook al is de vernietiging erga omnes. Het lijkt normaal dat de rechtsgevolgen van de stuiting en schorsing enkel tussen de procespartijen gelden. Een derde die niet procedeert kan het voordeel van de verjaring niet inroepen. De vordering tot schadevergoeding is immers niet enkel de vaststelling van de fout, maar ook het bewijs van het oorzakelijk verband tussen onrechtmatige handeling en schade. Aldus zal de huidige regeling enkel tot voordeel strekken van de persoon die het beroep bij de Raad van State heeft ingesteld. Zo niet bemoeilijkt men de zaken en opent men de doos van pandora. Uiteraard rijst hier het probleem van de collectieve actie; dan moeten de leden van de vereniging die het beroep bij de Raad indient, wel het voordeel van de verjaring kunnen inroepen. Het algemeen rechtsbeginsel luidt dat de procedure strekt tot voordeel van degene die ze instelt.
De heer Coveliers wil nog een nuance aanbrengen. Een persoon die schade ondervindt ten gevolge van een overheidsdaad dient een beroep in tot vernietiging bij de Raad van State. Wat als een andere persoon, die initieel geen schade ondervond, juist wel schade gaat ondervinden door het vernietigingsarrest van de Raad van State ? Het lijkt evident dat de verjaringstermijn in dat geval slechts kan beginnen lopen op de dag van de vernietiging.
De minister meent dat men misschien in de bepaling moet preciseren dat enkel de verzoeker het voordeel kan inroepen.
De heer Delpérée denkt dat er een onderscheid moet worden gemaakt tussen een reglement van een administratieve overheid, dat per definitie een groep van mensen aangaat, en een individuele administratieve handeling. In het tweede geval moet de persoon die de vernietiging eist, zijn belang kunnen bewijzen. Indien hij niet tijdig handelt, zal de zaak verjaard zijn. De situatie is echter delicater voor reglementen van een administratieve overheid. Het mag niet zo zijn dat alle betrokkenen verplicht zouden zijn een beroep in te dienen bij de Raad van State opdat de verjaring wordt geschorst.
De heer Coveliers verwijst naar de algemene regel dat men geacht is de wet te kennen en de termijnen waarbinnen een verzoek dient te worden ingediend.
Wat de collectieve schaderegeling betreft, dienen eventuele wijzigingen worden opgenomen in het Gerechtelijk Wetboek.
Amendementen nrs. 4 en 5
Naar aanleiding van de bespreking, dient de heer Vandenberghe amendement nr. 4 in (stuk Senaat, nr. 4-10/2), dat ertoe strekt de voorgestelde overgangsbepaling te verfijnen.
Wat de formulering betreft, baseert de indiener zich op artikel 11 van de verjaringswet van 10 juni 1998. Tevens verwijst hij naar het arrest van 2 juli 2003 (arrest 98/2003) waarbij het Arbitragehof, op een prejudiciële vraag gesteld door het hof van beroep te Bergen, duidelijk stelde dat een in kracht van gewijsde gegaan vonnis of arrest een objectief aanknopingspunt vormt en aldus niet discriminerend is.
Bij de bespreking rees de vraag of ook artikel 101 van de wetten Rijkscomptabiliteit diende te worden aangepast. Spreker meent van niet en verwijst daarvoor naar de tweede zin van artikel 101 die stelt dat de inleiding van een rechtsvordering schorsende werking heeft. Als men al van mening zou zijn dat deze bepaling toepasselijk is op de delictuele verjaringstermijn, kan men stellen dat ook het verzoekschrift een rechtsvordering inleidt, gezien de potentiële rechtsgevolgen. Dit is in ieder geval de betekenis van het ingediende voorstel.
De heer Vankrunkelsven wenst duidelijkheidshalve de bevestiging dat de nieuwe wet van toepassing zal zijn zowel op de geschillen hangende voor de Raad van State als voor de geschillen die hangend zijn voor de burgerlijke rechtbank. De rechter oordeelt immers over de verjaring de dag van het vonnis. Voor de hypothese waarbij geen burgerlijke vordering is ingeleid binnen de nuttige termijn, namelijk 5 jaar na een arrest van de Raad van State, geldt dan de vorige regeling.
Mevrouw Taelman dient een amendement in (Stuk Senaat, nr. 4-10/2, amendement nr. 5) waarbij zij aandacht wil schenken aan de rechtzoekende die er tot het arrest van het Hof van Cassatie van 16 februari 2006 van kon uitgaan dat hij nog kon vorderen voor de burgerlijke rechtbank. Aldus stelt zich een probleem voor de gedingen waar de Raad van State een administratieve rechtshandeling vernietigt na 16 februari 2006 en waar het geding op dat ogenblik meer dan 5 jaar na de rechtshandeling en voor de inwerkingtreding van deze wet hangende is. De rechtzoekende die twee jaar later een uitspraak van de rechter verkrijgt zal daarentegen wel een beroep kunnen doen op de burgerlijke rechtbank, via deze nieuwe wet. Dit lijkt discriminatoir.
De heer Vandenberghe stipt aan dat het arrest van het Hof van Cassatie van na 16 februari 2006 volledig indruist tegen de toen gangbare rechtsleer dat de begrotingswet geen regeling inhield voor de delictuele verjaringstermijn.
Het door hem voorgestelde amendement nr. 4 lijkt deze ingewikkelde situatie op de meest eenvoudige manier te benaderen. Het stelt duidelijk dat de nieuwe bepaling met betrekking tot de schorsing van de verjaring onmiddellijk van toepassing is op bestaande rechtsgeschillen die niet beslecht werden door een in kracht van gewijsde gegane beslissing. Alle personen die een vernietigingsarrest hebben verkregen bij de Raad van State, dat dateert van minder dan 5 jaar op de dag dat de wet van toepassing is, zullen nog kunnen dagvaarden voor de burgerlijke rechter. Als de wet bijvoorbeeld van toepassing is op 1 juli 2008, kunnen alle personen die een vernietigingsarrest hebben sinds 1 juli 2003, dus nog dagvaarden. Deze regeling lijkt tegemoet te komen aan het merendeel van de problemen.
De heer Mahoux denkt dat het de bedoeling is te zorgen voor een gelijke behandeling van de burgers wanneer nieuwe wetgeving ontstaat. Hij denkt dat amendement nr. 4 een zeer brede waaier van situaties bestrijkt en de ongelijke behandeling zoveel mogelijk probeert te beperken. Mochten sommigen zich desondanks door de voorgestelde regeling benadeeld achten, dan kunnen zij de nieuwe wet nog steeds aan het Grondwettelijk Hof voorleggen.
Mevrouw Crombé-Berton sluit zich eveneens bij amendement nr. 4 aan. Ze denkt dat het voorgestelde criterium (de hangende zaken) objectief is. De indiener van het amendement heeft overigens verwezen naar de rechtspraak van het Grondwettelijk Hof, die dergelijk criterium heeft toegestaan.
Mevrouw Taelman blijft erbij dat er een discriminatie kan ontstaan tussen burgers in een gelijkaardige situatie. Spreekster haalt het voorbeeld aan van twee burgers die een verzoekschrift hebben ingeleid bij de Raad van State, waarbij de ene een arrest verkrijgt voor de inwerkingtreding van de nieuwe regeling en een andere na de inwerkingtreding ervan.
De heer Vankrunkelsven antwoordt dat de overgangsbepaling in ieder geval met zich meebrengt dat nog kan worden gedagvaard indien het vernietigingsarrest werd geveld minder dan 5 jaar voor de inwerkingtreding van de nieuwe wet.
Bovendien kon men er vóór het arrest van het Hof van Cassatie van 2006 van uitgaan dat het verzoek tot vernietiging schorsende werking had.
De heer Vandenberghe sluit zich hierbij aan en besluit dat de door hem voorgestelde overgangsbepaling met het v-objectief criterium van een in kracht van gewijsde gegane beslissing omzeggens alle hypotheses dekt. Het loont niet een wet te stemmen waarvan de gevolgen niet kan inschatten. Dan opent men een doos van pandora.
V. Stemmingen
Opschrift
Amendement nr. 3 van de heer Delpérée wordt eenparig aangenomen door de negen aanwezige leden.
Artikel 1
Dit artikel wordt eenparig aangenomen door de negen aanwezige leden.
Artikel 2
Amendement nr. 2 van de heer Delpérée en het aldus gewijzigde artikel worden eenparig aangenomen door de negen aanwezige leden.
Artikel 3
Amendement nr. 1 van de heer Vandenberghe en amendement nr. 5 van mevrouw Taelman worden ingetrokken.
Amendement nr. 4 van de heer Vandenberghe en het aldus gewijzigde artikel worden eenparig aangenomen door de 9 aanwezige leden.
VI. Eindstemming
Het geamendeerde wetsvoorstel in zijn geheel wordt eenparig aangenomen door de 9 aanwezige leden.
Ten gevolge van deze stemming vervalt het wetsvoorstel nr. 4-140 van mevrouw Taelman.
Vertrouwen wordt geschonken aan de rapporteur voor het opstellen van dit verslag.
| De rapporteur, | De voorzitter, |
| Francis DELPÉRÉE. | Patrik VANKRUNKELSVEN. |