3-1289/1 | 3-1289/1 |
7 JULI 2005
Bij arrest nr. 157/2004 van 6 oktober 2004 vernietigde het Arbitragehof gedeeltelijk bepaalde artikelen van de wet van 25 februari 2003 ter bestrijding van discriminatie en tot wijziging van de wet van 15 februari 1993 tot oprichting van een Centrum voor gelijkheid van kansen en voor racismebestrijding. In sommige bepalingen werden gedeelten vernietigd, aan andere bepalingen werd een grondwetsconforme interpretatie gegeven. Voor het overige werden de beroepen ingesteld tegen voornoemde wet verworpen, evenwel onder voorbehoud van een aantal door het Arbitragehof gegeven interpretaties van de bestreden wettelijke bepalingen. Het is de bedoeling van de indieners de wet in overeenstemming te brengen met het tussengekomen arrest.
A) Vernietigde bepalingen
1) In de artikelen 2, § 1; 2, § 2; 2, § 6; 2, § 7; 4
De antidiscriminatiewet verbood in haar artikel 2, § 1, iedere discriminatie op grond van geslacht, zogenaamd ras, huidskleur, afkomst of nationale en etnische afstamming, seksuele geaardheid, burgerlijke staat, geboorte, fortuin, leeftijd, geloof of levensbeschouwing, huidige of toekomstige gezondheid, handicap of fysieke eigenschap.
Het Arbitragehof meent dat slachtoffers van discriminatie op grond van hun taal of politieke overtuiging door de antidiscriminatiewet worden gediscrimineerd omdat ze niet in de bovengenoemde lijst staan.
Het Arbitragehof vernietigde alle discriminatiegronden. Discriminatie wordt nu gewoon « ieder verschil in behandeling dat niet objectief en redelijk wordt gerechtvaardigd », zoals dat reeds bestond in de Europese verdragen en de internationale rechtspraak (1) , maar zoals het ook de bedoeling van de wetgever was. De wetgever, zo stelt het Hof (2) , heeft uitdrukkelijk geopteerd voor een systeem van bescherming tegen discriminatie, waarin een ongelijke behandeling slechts een discriminatie zal uitmaken indien dat verschil in behandeling niet objectief en redelijk wordt gerechtvaardigd (3) .
In dat systeem is het rekening houdend met de algemene doelstelling van de wet, volgens het Hof dan ook niet pertinent bepaalde discriminatiegronden uit het toepassingsgebied van de wet uit te sluiten. Dergelijke maatregel zou inderdaad, los van de politieke overwegingen die eraan ten grondslag liggen, bepaalde personen die worden gediscrimineerd op grond van taal of politieke overtuiging minder bescherming geven.
De bepalingen van de artikelen 2 tot 4 en 18 tot 31 van de bestreden wet worden derhalve van toepassing op alle discriminaties, ongeacht de grond waarop zij zijn gebaseerd, met dien verstande dat hiermee geen afbreuk wordt gedaan aan de uitsluiting van discriminatie op grond van « het geslacht » in de bij artikel 23 aan het Centrum voor gelijkheid van kansen en voor racismebestrijding opgedragen taak, die de wetgever in dat verband vermocht toe te wijzen aan het Instituut voor de gelijkheid van vrouwen en mannen, opgericht bij de wet van 16 december 2002 (Belgisch Staatsblad van 31 december 2002, vierde uitgave). Om discriminatie gebaseerd op het geslacht uit te sluiten van de bevoegdheid van het Centrum en die, met inbegrip van het optreden in rechte, toe te wijzen aan het voornoemde Instituut, heeft artikel 108 van de programmawet van 9 juli 2004 (Belgisch Staatsblad van 15 juli 2004, tweede uitgave) overigens artikel 31, eerste lid, van de bestreden wet aangevuld (4) .
Om dezelfde redenen vernietigt het Arbitragehof ook de beperking van de discriminatiegronden door de verwijzing naar artikel 2, § 1, in de paragrafen 2, 6 en 7 van artikel 2 en door de verwijzing naar artikel 2 in artikel 4.
De in dit voorstel voorgestelde wijzigingen schrappen de door het Arbitragehof vernietigde passages.
2) Artikel 2, § 4, vijfde streepje
De vernietigde bepaling luidde :
« Elke vorm van directe of indirecte discriminatie is verboden bij :
[...]
— het verspreiden, het publiceren of het openbaarmaken van een tekst, een bericht, een teken of enig andere drager van discriminerende uitlatingen;
[...]. »
Vermits de vrijheid van meningsuiting één van de pijlers is van een democratische samenleving, dienen de uitzonderingen erop volgens het Hof op strikte wijze te worden geïnterpreteerd. Er moet worden aangetoond dat de beperkingen noodzakelijk zijn in een democratische samenleving, aan een dwingende noodwendigheid beantwoorden en evenredig zijn aan de wettige doelstellingen die daarmee worden nagestreefd.
Het Hof stelt hierover dat artikel 2, § 4, vijfde streepje, geen betrekking heeft op handelingen maar op uitlatingen die een verschil in behandeling impliceren dat niet objectief en redelijkerwijze wordt gerechtvaardigd. De wet geeft niet aan waarin of wanneer die discriminerende uitlatingen de in een democratische samenleving toelaatbare drempel overschrijden van het verkondigen van ideeën welke kunnen « schokken, verontrusten of kwetsen », hetgeen in beginsel niet als een grond van verbod kan worden aangenomen (5) .
Aldus voldeed die bepaling niet aan de strikte vereisten waaraan de beperking van de vrijheid van meningsuiting, die wordt verzekerd door artikel 19 van de Grondwet, is onderworpen (6) .
Vermits de vernietigde bepaling in strijd is met het verbod op preventieve censuur, vervat in artikel 19 van de Grondwet, dient zij te worden weggelaten.
3) Artikel 6, § 1, tweede streepje
In de misdrijven omschreven in artikel 6, § 1, worden, met de daarin gemaakte verwijzing naar artikel 444 van het Strafwetboek (7) , niet gedragingen maar wel uitlatingen of geschriften strafbaar gesteld. Zij vormen dus inmengingen in de uitoefening van de vrijheid van meningsuiting, gewaarborgd bij artikel 19 van de Grondwet en bij artikel 10 van het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens. Bovendien beperken zij zich niet tot de bestraffing van de overheidsambtenaren, zoals dit het geval is in artikel 6, § 2, maar zijn ze van toepassing op elke persoon.
Het verbod openlijk een voornemen te kennen te geven in een van de omstandigheden beschreven in artikel 444 van het Strafwetboek, gaat volgens het Arbitragehof verder dan nodig is om het nagestreefde doel te bereiken. Zulk een verbod, doordat het verwijst naar de discriminatiegronden opgesomd in artikel 6, § 1, tweede streepje, smoort elk debat omdat het verhindert dat degene die dat voornemen uit, kan worden tegengesproken en ervan zou kunnen worden afgebracht dat voornemen te verwezenlijken (8) .
Het uiten van zulk een voornemen kan volgens het Hof weliswaar propaganda worden indien het door middel van geschriften, prenten of zinnebeelden gebeurt, zoals bepaald bij artikel 444, vierde lid, van het Strafwetboek. Indien het voornemen op die manier wordt geuit, kan het echter aanleiding geven tot burgerrechtelijke maatregelen binnen de werkingssfeer van de wet. Indien het uiten van een dergelijk voornemen bovendien aanzet tot discriminatie, haat of geweld, is het strafbaar met toepassing van artikel 6, § 1, eerste streepje, van de wet (9) .
Artikel 6, § 1, tweede streepje, werd dan ook vernietigd.
Het is voor indieners duidelijk dat, mits een correcte interpretatie van artikel 6, § 1, van de wet, zoals hierna besproken, een voldoende bescherming tegen discriminatie mogelijk is zonder dat de wetgever hiervoor in strijd met de Grondwet elk door loutere argumentering weerlegbaar of wijzigbaar voornemen aan een controle door de strafrechter moet onderwerpen. De bewuste passage wordt dan ook in dit voorstel niet gewijzigd heringevoerd.
4) Artikel 6, § 2
Artikel 6, § 2, van de antidiscriminatiewet, de enige bepaling van die wet waarbij de discriminatie zelf wordt bestraft met strafrechtelijke sancties (10) , geeft een opsomming van de gronden van de strafbare discriminaties, waaronder noch de politieke overtuiging, noch de taal worden vermeld, terwijl die discriminatiegronden uitdrukkelijk vervat zijn in artikel 14 van het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens en in artikel 26 van het Internationaal Verdrag inzake burgerrechten en politieke rechten.
De door de wetgever voor de uitsluiting van politieke overtuiging en taal gebruikte overwegingen kunnen volgens het Hof niet volstaan om dat verschil in behandeling tussen slachtoffers van discriminaties te verantwoorden, terwijl het erom gaat gedragingen waaraan overheden zich schuldig maken, te bestraffen.
Hoewel het Hof, teneinde de ongrondwettigheid af te keuren van artikel 2, § 1, van de wet, dat geen strafrechtelijke bepaling is, enkel de woorden had kunnen vernietigen die de discriminatiegronden beperken, zouden daarentegen de vereisten van het wettigheidsbeginsel in strafzaken, verankerd in artikel 12 van de Grondwet, niet vervuld zijn indien de discriminatie, zonder nadere precisering, een constitutief bestanddeel van een misdrijf zou worden (11) .
Het gehele artikel 6, § 2, van de wet werd derhalve vernietigd.
Het Hof haalt hierbij aan dat geen enkele internationaalrechtelijke bepaling gebiedt om bij discriminerend gedrag strafrechtelijke sancties op te leggen (12) . Bovendien is het Hof van oordeel dat de Staat, in het bijzonder bij het nemen van maatregelen die de vrijheid van meningsuiting kunnen beperken, moet vermijden dat strafrechtelijke maatregelen worden genomen wanneer andere maatregelen, zoals burgerrechtelijke sancties, het mogelijk maken de nagestreefde doelstelling te bereiken (13) .
De indieners zijn van oordeel dat daden van discriminatie door ambtenaren dienen te blijven behoren tot de bevoegdheid van de tuchtrechtelijke overheid, enerzijds, en, wat de geschonden belangen van de burgers betreft, tot de administratieve en burgerlijke rechtscolleges, anderzijds. Inderdaad zou een discriminatie door een ambtenaar bij het behandelen van een dossier perfect ongedaan kunnen gemaakt worden door een beroep op de schending van het gelijkheidsbeginsel, terwijl daarenboven niet vergeten mag worden dat artikel 2, §§ 1 en 2, in de nieuwe lezing op zich een voldoende grond vormen om elke inbreuk erop burgerrechtelijk te laten sanctioneren op grond van artikel 1382 van het Burgerlijk Wetboek.
B) Geïnterpreteerde bepalingen
Naast het vernietigen van een aantal bepalingen of delen ervan heeft het Arbitragehof voor het overige de grondwettigheid van de wet bevestigd. Evenwel is bij een aantal artikelen voorbehoud geformuleerd met betrekking tot de interpretatie van de erin gebruikte begrippen.
Het is de bedoeling van de indieners door tekstaanpassingen die grondwetsconforme interpretatie in de wet vast te leggen.
1) Het begrip discriminatie
De wetgever heeft het begrip discriminatie in artikel 6 van de wet niet gedefinieerd. Dat begrip is vaak het voorwerp geweest van rechtspraak onder meer van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens en van het Arbitragehof; bovendien is er tijdens de parlementaire voorbereiding herhaaldelijk op gewezen dat de wetgever naar die rechtspraak wilde verwijzen (14) . Er werd meer bepaald aan herinnerd dat, volgens een vaste rechtspraak van het Europees Hof, « een onderscheid discriminerend is indien het niet objectief noch redelijk kan worden verantwoord, dit wil zeggen indien geen legitiem doel wordt nagestreefd of indien er geen redelijk verband van evenredigheid bestaat tussen de aangewende middelen en het beoogde doel ». De wetsbepalingen hebben dus enkel betrekking op het begrip discriminatie dat overeenstemt met de omschrijving die zowel het Europees Hof als het Arbitragehof, evenals het Hof van Cassatie en de Raad van State, van dat begrip geven (15) .
Het Hof heeft geoordeeld dat aangezien :
a) de term « discriminatie » in de omgangstaal op een willekeurig verschil in behandeling slaat, en dus de interpretatie moet krijgen die een vaste rechtspraak eraan geeft;
b) de artikelen 6 tot 14 van de wet, in elk van de bepalingen ervan, de elementen preciseren die aanleiding geven tot een strafbaarstelling van discriminatie, en
c) de straffen waarin de wet voorziet, alleen mogelijk zijn wanneer discriminatie de personen die het slachtoffer ervan zijn, rechtstreeks en persoonlijk benadeelt (16) .
Bovendien stelt het Hof dat een verschil in behandeling dat het voorwerp uitmaakt van een breed maatschappelijk debat en elke uiting behorend tot de vrijheid van meningsuiting, geen discriminatie zijn indien een bijzonder opzet ontbreekt (17) .
In die interpretatie schendt het begrip « discriminatie » in artikel 6 volgens het Hof het wettigheidsbeginsel in strafzaken niet.
Indieners stellen voor het begrip discriminatie te definiëren, en tevens de voorwaarde van bijzonder opzet te omschrijven in artikel 6, op grond van het legaliteitsbeginsel van de strafwet.
Indieners stellen eveneens voor de voorwaarde van bijzonder opzet uitdrukkelijk op te nemen in de tweede paragraaf van artikel 2, dit op grond van het belang van de bescherming van de vrije meningsuiting. De grens van de vrije meningsuiting wordt aldus getrokken door het opzet om te schaden.
2) De begrippen « aanzetten tot », « discriminatie, haat of geweld » en het bijzonder opzet
Overeenkomstig artikel 6, § 1, eerste streepje, wordt aanzetten tot discriminatie, haat of geweld bestraft.
De term « aanzetten tot » geeft volgens het Hof op zich aan dat de strafbaar gestelde handelingen verder gaan dan louter informatie, ideeën of kritiek. De gebruikelijke betekenis van het werkwoord « aanzetten tot » is « aansporen om iets te doen », « opzetten, aanstoken ». Er kan slechts sprake zijn van aanzetten indien de uitlatingen of geschriften die respectievelijk gedaan of verspreid zijn in de omstandigheden beschreven in artikel 444 van het Strafwetboek, aanmoedigen of aansporen tot discriminatie. Rekening houdend met de omschrijving van die term, zoals weerhouden door het Arbitragehof, zal aanzetten tot een verschil in behandeling alleen strafbaar zijn indien dat verschil niet objectief noch redelijk kan worden verantwoord. Dat aanzetten zal in dat geval alleen kunnen worden verklaard door de wil aan te sporen tot haat of geweld, zodat de drie termen die in artikel 6, § 1, eerste streepje, worden gebruikt, de verschillende gradaties van een zelfde gedrag aangeven (18) .
De woorden « haat » en « geweld » zijn volgens het Hof zodanig ingeburgerd dat iedereen redelijkerwijze weet welke uitlatingen en geschriften, prenten of zinnebeelden die hij verspreidt, binnen het toepassingsgebied van de strafwet vallen. Op basis van die woorden kan een onderscheid worden gemaakt tussen de uiting van een mening, die vrij blijft — ook al is zij scherp, kritisch of polemisch —, en het aanzetten tot discriminatie, haat of geweld dat alleen strafbaar is wanneer wordt aangetoond dat er sprake is van een voornemen om aan te zetten tot discriminerend, haatdragend of gewelddadig gedrag (19) .
Uit de parlementaire voorbereiding blijkt ten slotte dat het om een opzettelijk misdrijf gaat. Daarbij moet ervan worden uitgegaan dat er sprake moet zijn van bijzonder opzet. Wegens de draagwijdte die moet worden gegeven aan de termen aanzetten, discriminatie, haat en geweld, mag het niet gaan om een misdrijf waarvan het bestaan zou worden aangenomen vanaf het ogenblik dat de materiële elementen ervan aanwezig zijn. Integendeel, om te kunnen spreken van een misdrijf dient het specifieke morele element dat vervat is in de termen zelf die in de wet worden gehanteerd, te zijn aangetoond (20) .
Hoewel de tekst die door de Senaat is aangenomen, alleen betrekking had op de eerste vorm van discriminatie (stuk Kamer, 2001-2002, stuk 50-1678/001, blz. 4), is het, door het weglaten van het woord « directe » — ten gevolge van een door de Kamer van volksvertegenwoordigers aangenomen amendement van de regering (stuk Kamer, 2001-2002, stuk 50-1678/003, blz. 7 en stuk 50-1678/008, blz. 56-57) —, duidelijk dat de wet de twee vormen van discriminatie beoogt.
De strafbaarstelling die bij artikel 6, § 1, eerste streepje, is gecreëerd, voldoet volgens het Hof evenwel enkel aan het wettigheidsbeginsel in strafzaken indien zij in die zin wordt geïnterpreteerd dat zij alleen betrekking heeft op het opzettelijk aanzetten tot directe discriminatie (21) .
Het ontbreken van de discriminatiegronden « politieke overtuiging » en « taal » vindt het Hof niet ongrondwettig wanneer het gaat om strafbepalingen inzake die discriminatiegronden welke de wetgever het meest afkeurenswaardig lijken, en er voldoende andere garanties zijn voor het bestrijden van discriminatie op die gronden waarvoor geen strafsanctie is voorzien (22) .
Ook hier zijn indieners van oordeel dat het vereiste bijzonder opzet, de beperking tot de directe discriminatie en de nadere omschrijving van het begrip « aanzetten tot » in de wet moeten voorkomen.
3) De stakingsvordering
Artikel 19, § 1, van de wet luidt :
« Op verzoek van het slachtoffer van de discriminatie of van een van de in artikel 31 bedoelde groeperingen stelt de voorzitter van de rechtbank van eerste aanleg of, naar gelang van de aard van de daad, de voorzitter van de arbeidsrechtbank of van de rechtbank van koophandel, het bestaan vast van een zelfs onder het strafrecht vallende daad waardoor de bepalingen van deze wet worden overtreden en beveelt hij de staking ervan.
De voorzitter van de rechtbank kan de opheffing van de staking bevelen zodra bewezen is dat een einde is gemaakt aan de overtreding van deze wet. ».
Het Hof stelde vast dat door verzoekers in de procedure niet zozeer het beginsel van de stakingsvordering zelf werd bestreden, waardoor de verdere verspreiding van dragers van een mening wordt verhinderd, doch wel de mogelijkheid tot verhindering van een publicatie, waardoor een vorm van preventieve censuur zou worden ingesteld die bij de artikelen 19 en 25 van de Grondwet wordt verboden.
Bij de toepassing van artikel 19, § 1, zal volgens het Hof de rechter rekening dienen te houden met het bij de artikelen 19 en 25 van de Grondwet gewaarborgde verbod van preventieve maatregelen in het algemeen en het verbod van censuur in het bijzonder, wat impliceert dat het rechterlijke optreden slechts mogelijk is wanneer er reeds een verspreiding is geweest.
Bovendien zal de rechter volgens het Hof moeten nagaan of de beperking van de vrijheid van meningsuiting, die uit de toepassing van die bepaling kan voortvloeien, in concreto noodzakelijk is, beantwoordt aan een dwingende sociale noodwendigheid en evenredig is met de wettige doelstelling die door die bepaling wordt nagestreefd. Met toepassing van het bestreden artikel 19, § 1, kunnen derhalve geen beperkingen worden opgelegd aan het recht van de burgers om, zelfs op de polemische toon die het openbaar debat kan kenmerken, hun mening te uiten over maatschappelijke fenomenen, zelfs wanneer die meningen de Staat of een of andere groep van de bevolking « schokken, verontrusten of kwetsen » (23) .
Alleen in die interpretatie schendt artikel 19, § 1, de artikelen 10, 11, 19 en 25 van de Grondwet niet.
Indieners zijn van oordeel dat het verbod van staking vóór verspreiding van een geschrift uitdrukkelijk dient te worden opgenomen in artikel 19, § 1, van de wet.
Indieners zijn anderzijds evenwel van oordeel dat wat betreft het spanningsveld van de staking met de vrijheid van meningsuiting de rechtspraakconforme omschrijving van de discriminatoire daad, zoals voorgesteld in onderhavig wetsvoorstel, en het vermelden van een bijzonder opzet in de artikelen 2 en 6, § 1, eerste streepje, voldoende garantie geeft voor het vrijwaren van de vrije meningsuiting, en er op dit punt dus geen verdere verduidelijking van artikel 19, § 1, nodig is.
4) Wat betreft de voorwaarden waaraan maatregelen van positieve actie zijn onderworpen
Artikel 4 van de antidiscriminatiewet luidt :
« De bepalingen van deze wet vormen geen belemmering voor het nemen of handhaven van maatregelen die beogen, om de volledige gelijkheid in de praktijk te waarborgen, de nadelen verband houdende met een van de gronden bedoeld in artikel 2, te voorkomen of te compenseren. ».
Tengevolge van het veralgemenen van de discriminatiegronden tot alle niet redelijk verantwoordbare verschillen in behandeling dient artikel 4 aldus te worden gelezen dat de bepalingen van de bestreden wet geen belemmering vormen voor het nemen of handhaven van maatregelen die beogen, om de volledige gelijkheid in de praktijk te waarborgen, de nadelen te voorkomen of te compenseren, en dit ongeacht de grond waarop de maatregel van positieve actie is gebaseerd.
Met de bestreden bepaling wil de wetgever vermijden dat de toepassing van de wet strijdt met maatregelen die ertoe strekken ongelijkheden te voorkomen of te compenseren. De wet staat met andere woorden « positieve discriminatie » toe, voor zover zij niet is gericht op het bevoordelen boven de norm, maar wel is gericht op het wegwerken van ongelijkheden of achterstelling.
Zoals het Hof in zijn arrest nr. 9/94 al heeft gesteld, kan de draagwijdte van een wetgevende norm of bepaling niet zover reiken dat, bij de beoordeling van toepassingen van maatregelen van positieve actie, de bevoegde rechter zou worden verhinderd in concreto na te gaan a) of die maatregelen worden toegepast in de gevallen waarin een kennelijke ongelijkheid bestaat, b) of het verdwijnen van die ongelijkheid door de wetgever als een te bevorderen doelstelling wordt aangewezen, c) of de maatregelen van tijdelijke aard zijn en verdwijnen wanneer het beoogde doel is bereikt en d) of de maatregelen andermans rechten niet onnodig beperken. In zijn memories heeft de Ministerraad overigens bevestigd dat de bestreden bepaling dient te worden geïnterpreteerd in het licht van de voorwaarden die het Hof in het verleden heeft verbonden aan maatregelen van positieve actie.
Enkel in die interpretatie is het betreffende artikel grondwettig (24) .
Indieners menen dat het voor de duidelijkheid noodzakelijk is om artikel 4 van de wet aan te vullen met de criteria van het Hof. Zo wordt aan de mogelijke maatregelen vorm gegeven en worden de rechten van derden beschermd, die zich desgevallend op dit artikel kunnen beroepen voor de burgerlijke rechtbank op grond van artikel 1382 van het Burgerlijk Wetboek.
5) De omkering van de bewijslast
Artikel 19, § 3, van de antidiscriminatiewet luidt :
« Wanneer het slachtoffer van de discriminatie of een van de in artikel 31 bedoelde groeperingen voor het bevoegde gerecht feiten, zoals statistische gegevens of praktijktests, aanvoert die het bestaan van een directe of indirecte discriminatie kunnen doen vermoeden, valt de bewijslast dat er geen discriminatie is, ten laste van de verweerder. »
Die bepaling berust op de vaststelling dat het slachtoffer van discriminatie meestal in een zwakke positie staat tegenover degene die de discriminerende handeling verricht, zodat het aangewezen geacht werd de bewijslast om te keren (25) .
Verwijzend naar de voorschriften van de voormelde EG-richtlijnen, schaarde de regering zich achter het principe, maar diende zij wel een amendement in dat ertoe strekte de regels betreffende de omkering van de bewijslast uit de algemene bepalingen te halen, opdat zij niet van toepassing zouden zijn in strafrechtelijke aangelegenheden (26) .
Uit de parlementaire voorbereiding blijkt eveneens dat de omkering van de bewijslast geen automatisme is. Degene die beweert het slachtoffer te zijn van discriminatie moet immers eerst voldoende feiten aanvoeren waaruit een mogelijke discriminatie blijkt. Daartoe kan de eisende partij zich beroepen op bijvoorbeeld een praktijktest, maar de rechter moet dan nog oordelen of uit die test kan worden opgemaakt of er wordt gediscrimineerd (27) .
Volgens de verzoekende partijen in het geding voor het Hof was het evenwel niet uit te sluiten dat de met toepassing van artikel 19, § 1, genomen beslissing een weerslag heeft op de strafrechtelijke procedure wanneer de daad waardoor de bepalingen van de antidiscriminatiewet worden overtreden, een strafbaar feit uitmaakt. Overeenkomstig artikel 22, zesde lid, van de wet heeft de behandeling van stakingsvordering immers voorrang op de strafvervolging, die in tussentijd wordt geschorst.
Het Hof antwoordde hierop dat de door de wetgever ingevoerde maatregel berust op een objectief criterium, met name de aard van de vorderingen waarbij de omkering van de bewijslast wordt ingevoerd. De maatregel is zeker pertinent om de door hem beoogde doelstelling van efficiënte bescherming tegen discriminatie te waarborgen, en is, gelet op de voorwaarden waaronder hij geldt, daarmee niet onevenredig.
Het Hof neemt aan dat, zoals uit de tekst van artikel 19, § 3, blijkt, de omkering van de bewijslast geen betrekking heeft op het strafbare feit zelf, doch wel op de discriminerende aard van de gedraging. In de hypothese dat de omkering van de bewijslast, toegepast in een burgerlijke zaak, tengevolge van artikel 22, zesde lid, van de bestreden wet, later het bewijs in een strafzaak zou kunnen beïnvloeden, zou de strafrechter niettemin ertoe gehouden zijn de bewijsstukken in concreto te beoordelen en het vermoeden van onschuld van de beklaagde te eerbiedigen (28) .
In die interpretatie is de bepaling volgens het Hof niet ongrondwettig.
Het is de bedoeling van de indieners de soevereine appreciatiebevoegdheid van de strafrechter te benadrukken door de aanvulling van artikel 22, zesde lid.
C) Tekstaanpassingen niet voorzien door het Arbitragehof
Verschil in behandeling bij arbeidsbetrekkingen
Artikel 2, § 4, tweede en derde streepje, van de wet bepaalt :
« Elke vorm van directe of indirecte discriminatie is verboden bij :
...
— de voorwaarden voor toegang tot arbeid in loondienst, tot onbetaalde arbeid of als zelfstandige, met inbegrip van de selectie- en aanstellingscriteria, ongeacht de tak van activiteit en op alle niveaus van de beroepshiërarchie, met inbegrip van de bevorderingskansen, alsook de werkgelegenheid en arbeidsvoorwaarden, met inbegrip van ontslag en bezoldiging, zowel in de privé-sector als in de overheidssector;
— de benoeming of de bevordering van een ambtenaar of de aanwijzing van een ambtenaar voor een dienst; ».
Artikel 2, § 5, van de wet bepaalt :
« Op het gebied van de arbeidsbetrekkingen zoals gedefinieerd in het tweede en het derde streepje van § 4, berust een verschil in behandeling op een objectieve en redelijke rechtvaardiging indien een dergelijk kenmerk, vanwege de aard van een beroepsactiviteit of de context waarin deze wordt uitgevoerd, een wezenlijke en bepalende beroepsvereiste vormt, mits het doel legitiem en het vereiste evenredig aan dat doel is. »
Het is duidelijk dat de passage « een dergelijk kenmerk » slaat op één van de gronden van het artikel 2, § 1, die vernietigd werden. De vijfde paragraaf dreigt alzo elke zinvolle betekenis te verliezen.
Mocht de vijfde paragraaf ongewijzigd behouden blijven, dan zou hij anderzijds geïnterpreteerd kunnen worden als zijnde van toepassing op elk verschil in behandeling, gelet op het algemeen discriminatieverbod van artikel 2, § 1. Wat vroeger al veel problemen opleverde met een beperking van de discriminatiegronden tot zestien, zal dit nu zeker doen met onbeperkte gronden tot discriminatie. Zodoende dreigt men tot een situatie te komen waarbij een bedrijf of de overheid bij elke aanwerving of desgevallend benoeming, promotie, opslag, bonus, ontslag, deze maatregelen enkel en alleen zal moeten verantwoorden vanuit de « wezenlijke en bepalende beroepsvereiste ». Dit is allesbehalve evident.
Zo zal een bedrijf of overheid onmogelijk nog bij een promotie kunnen kiezen voor de persoon met de meeste anciënniteit of zelfs het hoogste diploma omdat dit een discriminatiegrond wordt die geen wezenlijke en bepalende beroepsvereiste vormt met een voldoende legitiem doel en de vereiste evenredigheid tussen het te bereiken doel en het gemaakte onderscheid. Elke aanwerving, bevordering, opslag etc. van personeel dreigt alzo te verzanden in een juridisch steekspel, waarbij de rechter geval per geval zal moeten uitmaken welke beroepsvereiste in elk geval « wezenlijk en bepalend » is en of elke eiser nu al kan niet evenzeer of meer beantwoordt aan deze vereiste als de wel benoemde, gepromoveerde, ... persoon.
Indieners zijn van oordeel dat dit het economische leven ernstig kan belemmeren en aan geen der betrokken partijen soelaas biedt.
Daarom wordt voorgesteld een andere formulering in te voeren.
Artikel 1
Een aantal artikelen van de wet kennen aan de voorzitter van de rechtbank van eerste aanleg, de voorzitter van de arbeidsrechtbank en de voorzitter van de rechtbank van koophandel een nieuwe bevoegdheid toe; ze hebben dus betrekking op de organisatie van de hoven en rechtbanken en regelen dus een aangelegenheid als bedoeld in artikel 77 van de Grondwet.
Aan deze artikelen wordt evenwel niets gewijzigd, zodat onderhavig voorstel een artikel 78 GW-aangelegenheid regelt.
Artikel 2
Dit artikel geeft, conform het arrest 157/2004, een definitie van discriminatie die overeenstemt met de nationale en internationale rechtspraak ter zake, en geeft aan dat er een bijzonder opzet moet zijn, bestaande in het op illegitieme en onevenredige wijze bevestigen of instellen van een schade. Paragraaf 1 behandelt de directe, paragraaf 2 de indirecte discriminatie.
Het is inderdaad zo dat de door het Hof gesuggereerde formule niet het bijzonder opzet inhield, maar dit wel veronderstelde. Immers stelt het Hof dat een verschil in behandeling dat het voorwerp uitmaakt van een breed maatschappelijk debat en elke uiting behorend tot de vrijheid van meningsuiting, geen discriminatie zijn indien een bijzonder opzet ontbreekt (29) . De vrijheid van meningsuiting en de verantwoordelijkheid voor de schade bij overtreden van het verbod van artikel 2, § 1, kan daardoor enkel maar spelen indien het ook de bedoeling was te schaden door het maken van een niet-objectief en redelijkerwijs niet gerechtvaardigd onderscheid.
Artikel 3
Door vervanging van artikel 2, § 5, wordt dit artikel, dat verwees naar de vernietigde gronden van artikel 2, opnieuw leesbaar. Het wordt tevens opnieuw werkbaar doordat de werkgever of tewerkstellende overheid de mogelijkheid krijgt om een verschil in behandeling van personeel op basis van objectieve criteria te verantwoorden vanuit het dienen van een legitiem doel en een evenredigheid tussen de maatregel en het beoogde doel.
Artikel 4
Dit artikel bepaalt, overeenkomstig de interpretatie van het Arbitragehof, nader de voorwaarden waaraan maatregelen van positieve actie moeten voldoen ter vrijwaring van de grondrechten van andere personen.
Artikel 5
Door dit artikel wordt in artikel 6, § 1, van de wet, die herleid wordt tot een enig lid, het vereiste bijzonder opzet, de beperking tot de directe discriminatie en de nadere omschrijving van het begrip « aanzetten tot » in de wet opgenomen, conform het arrest 157/2004. Tevens verduidelijkt het dat het aanzetten moet betrekking hebben op discriminerend, haatdragend of gewelddadig gedrag, die gradaties van dezelfde soort gedraging zijn. Vermits het artikel slechts twee paragrafen bevat en de tweede door het Hof werd vernietigd is de onderverdeling in paragrafen niet meer nodig.
Artikel 6
Dit is een verduidelijking van het standpunt van het Hof, dat enkel de grondwettigheid van deze bepaling erkent indien de stakingsvordering geen enkele invloed heeft op de beoordeling van de feiten door de strafrechter.
| Mia DE SCHAMPHELAERE Wouter BEKE. |
Artikel 1
Dit artikel regelt een aangelegenheid als bedoeld in artikel 78 van de Grondwet.
Art. 2
Voor de vroegere §§ 1 en 2 van de wet van 25 februari 2004 ter bestrijding van discriminatie en tot wijziging van de wet van 15 februari 1993 tot oprichting van een Centrum voor gelijkheid van kansen en voor racismebestrijding, gedeeltelijk vernietigd bij arrest 157/2004 van het Arbitragehof van 6 oktober 2004, treden nieuwe §§ 1 en 2 in de plaats, luidende :
« § 1. Er is sprake van een directe discriminatie indien een verschil in behandeling van personen rechtstreeks als oogmerk heeft het bewerkstelligen of bevestigen van een schadelijke weerslag die geen legitiem doel dient of geen redelijk verband van evenredigheid inhoudt tussen de aangewende middelen en het beoogde doel.
§ 2. Er is sprake van een indirecte discriminatie indien een ogenschijnlijk neutrale bepaling, maatstaf of handelswijze het oogmerk heeft op personen een schadelijke weerslag teweeg te brengen die geen legitiem doel dient of geen redelijk verband van evenredigheid inhoudt tussen de aangewende middelen en het beoogde doel. »
Art. 3
Artikel 2, § 5, van dezelfde wet wordt vervangen als volgt :
« § 5. Op het gebied van de arbeidsbetrekkingen, zoals gedefinieerd in het tweede en het derde streepje van § 4, berust een verschil in behandeling niet op een objectieve en redelijke rechtvaardiging indien dit verschil, gelet op de specifieke aard van een beroepsactiviteit of de context waarin deze wordt uitgevoerd, geen legitiem doel dient of geen redelijk verband van evenredigheid inhoudt tussen de aangewende middelen en het beoogde doel. »
Art. 4
Voor het vroegere artikel 4 van dezelfde wet, gedeeltelijk vernietigd bij hetzelfde arrest, treedt een nieuw artikel 4 in de plaats, luidende :
« Art. 4. — De bepalingen van deze wet vormen geen belemmering voor het nemen of handhaven van maatregelen die :
a) bedoeld zijn om een kennelijke ongelijkheid op te heffen, te voorkomen of te compenseren en
b) door de wetgever als een te bevorderen doelstelling worden aangewezen,
c) van tijdelijke aard zijn en verdwijnen wanneer het beoogde doel is bereikt en
d) andermans rechten niet onnodig beperken. »
Art. 5
Voor de vroegere § 1 van artikel 6 van dezelfde wet, gedeeltelijk vernietigd bij hetzelfde arrest, treedt één enkel nieuw lid in de plaats, luidende :
« Met gevangenisstraf van een maand tot een jaar en met geldboete van vijftig euro tot duizend euro of met een van die straffen alleen, wordt gestraft hij die, in een van de omstandigheden genoemd in artikel 444 van het Strafwetboek, met het oogmerk een schadelijke weerslag te bevestigen of te bewerkstelligen, rechtstreeks aanspoort of aanmoedigt tot discriminerend, haatdragend of gewelddadig gedrag jegens een persoon, een groep, een gemeenschap of de leden ervan, wegens het geslacht, de seksuele geaardheid, de burgerlijke staat, de geboorte, het fortuin, de leeftijd, het geloof of de levensbeschouwing, de huidige of toekomstige gezondheidstoestand, een handicap of een fysieke eigenschap. »
Art. 6
Artikel 22, zesde lid, van dezelfde wet wordt aangevuld met een derde zin, luidende :
« De strafrechter beoordeelt soeverein of de aanhangig gemaakte feiten een strafbare gedraging uitmaken. »
22 november 2004.
| Mia DE SCHAMPHELAERE Wouter BEKE. |
(1) Zie onder meer EHRM, 23 juli 1968, Publ. Cour. Eur. D.H., Série A, nr. 6; EHRM 26 november 1991, Publ. Cour. Eur. D.H., Série A, nr. 217; EHRM, 16 september 1996, Gaygusus v. Oostenrijk; EHRM, 18 februari 1999, Carkos v. Cyprus.
(2) Arrest 157/2004, B.13.
(3) Verschil is natuurlijk dat de artikelen 14 EVRM en 26 IVBP en de door het Europees Hof voor de Rechten van de Mens ontwikkelde rechtspraak slechts een recht geeft van de burger tegenover de Staat, terwijl de antidiscriminatiewet ook vorderingen tussen personen onderling mogelijk maakt.
(4) Arrest 157/2004, B.15.
(5) Zie over het principe van de vrije meningsuiting Arbitragehof nr. 10/2001 : « De vrijheid van meningsuiting is een van de grondvesten van een democratische samenleving. Zij is zowel gewaarborgd in artikel 19 van de Grondwet als in artikel 10 van het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens en in artikel 19 van het Internationaal Verdrag inzake burgerrechten en politieke rechten. Zoals uitgedrukt door het Europees Hof voor de Rechten van de Mens geldt het recht van vrije meningsuiting niet alleen voor de « informatie » of de « ideeën » die gunstig worden onthaald of die als onschuldig en onverschillig worden beschouwd, maar ook voor die welke de Staat of een of andere groep van de bevolking schokken, verontrusten of kwetsen. Zo willen het pluralisme, de verdraagzaamheid en de geest van openheid, zonder welke de democratische samenleving niet bestaat; zie tevens de arresten van het EHRM van 7 december 1976, Handyside t/ Verenigd Koninkrijk, § 49, 23 september 1998, Lehideux en Isorni t/ Frankrijk, § 55, en 28 september 1999, Öztürk t/ Turkije, § 64. ».
(6) Arrest 157/2004, B.73.
(7) Dit wil zeggen : — hetzij in openbare bijeenkomsten of plaatsen; — hetzij in tegenwoordigheid van verscheidene personen, in een plaats die niet openbaar is, maar toegankelijk voor een aantal personen die het recht hebben er te vergaderen of ze te bezoeken; — hetzij om het even welke plaats, in tegenwoordigheid van de beledigde en voor getuigen; — hetzij door geschriften, al dan niet gedrukt, door prenten of zinnebeelden, die aangeplakt, verspreid of verkocht, te koop geboden of openlijk tentoongesteld worden; — hetzij ten slotte door geschriften, die niet openbaar gemaakt, maar aan verscheidene personen toegestuurd of meegedeeld worden.
(8) Arrest 157/2004, B.60.
(9) Arrest 157/2004, B.61.
(10) In artikel 6 gaat het immers om aanzetten tot of een voornemen te kennen geven, in de artikelen 7 tot 14 gaat het om een verzwaring van de minimumstraf voor bestaande misdrijven indien één der drijfveren discriminatie is.
(11) Arrest 157/2004, B.21.
(12) Arrest 157/2004, B.17.
(13) Arrest 157/2004, B.18.; zie in die zin onder meer Europees Hof voor de Rechten van de Mens, Incal t/ Turkije, 9 juni 1998, § 54, en Sürek nr. 2 t/ Turkije, 8 juli 1999, § 34.
(14) Stuk Senaat, BZ 1999, nr. 2-12/1, blz. 4; 2001-2002, nr. 2-12/15, blz. 99, 121.
(15) Arrest 157/2004, B.35.
(16) Zoals is vermeld in de overwegingen B.36 tot B.38 van het arrest 157/2004.
(17) Arrest 157/2004, B.40.2.
(18) Arrest 157/2004, B.49.
(19) Arrest 157/2004, B.50.
(20) Arrest 157/2004, B.51.
(21) Arrest 157/2004, B.56.
(22) Arrest 157/2004, B.25 tot B.29.
(23) Arrest 157/2004, B.75.
(24) Arrest 157/2004, B.79.
(25) Stuk Senaat, 2000-2001, nr. 2-12/15, blz. 8 en 27.
(26) Stuk Senaat, 2000-2001, nr. 2-12/15, blz. 56-57, 185 en 190.
(27) Stuk Senaat, 2000-2001, nr. 2-12/15, blz. 196-197.
(28) Arrest 157/2004, B.84.
(29) Arrest 157/2004, B.40.2.