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5 FÉVRIER 2002
La commission a examiné le projet de loi au cours de ses réunions des 29 janvier et 5 février 2002.
En ce qui concerne l'exposé introductif du ministre de l'Intérieur, M. Antoine Duquesne, il est renvoyé au rapport de la commission de l'Intérieur, des Affaires générales et de la Fonction publique de la Chambre (doc. Chambre, nº 50-1378/002).
Mme Cornet d'Elzius voudrait savoir si quelqu'un qui a été désigné par un Belge résidant à l'étranger pour voter par procuration peut encore voter, en supplément, pour un membre de sa famille.
Le ministre répond que la loi n'est pas changée sur ce point. La règle que chaque électeur ne peut disposer que d'une seule procuration reste en vigueur.
Mme Thijs estime qu'il s'agit d'un projet de loi important étant donné que lors des dernières élections, nos compatriotes qui souhaitaient voter à partir de l'étranger ont été confrontés à des frais très élevés. Elle se demande cependant si le présent projet de loi n'implique pas une violation du principe d'égalité. En vertu de l'article 62 de la Constitution, l'obligation de vote vaut pour tous les Belges et l'intervenante se demande par conséquent si l'inscription facultative aux registres de la population des postes diplomatiques ou consulaires belges est compatible avec ce principe constitutionnel.
Elle a également une série de questions à poser sur l'organisation pratique de ces élections. Le vote doit être émis en Belgique, le dimanche des élections avant 14 heures.
Comment les opérations de vote se dérouleront-elles dans les postes qui ne sont pas encore reliés à Bruxelles par une connexion internet ?
Comment exercera-t-on le contrôle sur les opérations de vote dans les postes diplomatiques (cf. le rapport que la commission a fait à ce sujet dans le cadre du vote électronique, doc. Sénat, nº 2-553/1) ?
Qu'advient-il lorsqu'un Belge résidant à l'étranger donne procuration à une personne résidant en Belgique et que le mandataire vient à décéder avant les élections ?
Comment le secret du vote par correspondance est-il assuré compte tenu du fait que les personnes qui votent par correspondance sont tenues de communiquer leurs données d'identité ?
Mme Pehlivan s'étonne de ce que même les Belges nés à l'étranger et qui n'ont jamais habité en Belgique auront la possibilité de voter. Elle constate que le projet de loi accorde le droit de vote à des personnes qui n'ont aucun lien avec la Belgique alors que des personnes qui habitent et travaillent en Belgique et ont donc un lien avec notre pays n'ont pas le droit de vote parce que n'ayant pas la nationalité belge. Elle juge cette situation difficilement conciliable avec sa conception de la démocratie et elle estime que c'est là une discrimination vis-à-vis des étrangers vivant en Belgique.
Mme Lizin estime que cette remarque est importante étant donné qu'il y a des Belges qui ont la double nationalité. Elle demande si les gens qui ont la double nationalité pourront participer aux élections en Belgique, même s'ils résident au Maroc, en Tunisie ou en Algérie.
M. Dallemagne estime qu'il faut effectivement augmenter le taux de participation aux élections par les Belges résidant à l'étranger et le présent projet essaie d'y remédier. Il est néanmoins frappé par la complexité administrative du projet de loi. Il demande si, sur le plan administratif, une simplification ne peut pas être réalisée pour pallier les obstacles qui empêchent l'exercice réel de ce droit de vote.
M. Dallemagne se réfère également aux objections formulées par le Conseil d'État dans son avis (doc. Chambre 50-1378/001, p. 30). Le Conseil d'État fait remarquer que le droit de vote des Belges résidant à l'étranger n'est pas concevable sans révision de la Constitution. Il ne voudrait cependant pas que la réalisation de ce projet de loi soit remise en question. Il demande dès lors que le gouvernement réponde de façon satisfaisante sur cet avis. Une des pistes qui a été suggérée est celle des registres de la population tenus dans les postes diplomatiques ou consulaires. Cette immatriculation est facultative. Il ne voudrait pas que ces registres ne contiennent qu'une partie des Belges résidant à l'étranger.
Finalement M. Dallemagne voudrait savoir comment le gouvernement pourra assurer la confidentialité des suffrages.
M. Lozie a cru comprendre que des élections seront organisées dans les postes diplomatiques, le samedi dans les postes diplomatiques situés en Europe et le vendredi dans les postes diplomatiques situés hors d'Europe. Les résultats doivent pouvoir être transmis au moment de l'ouverture des bureaux de vote en Belgique. Il espère que cela ne retardera pas l'annonce des résultats des élections. Notre pays a investi énormément dans le vote électronique, dans le but de connaître les résultats le plus vite possible.
Plus fondamentalement, dans le passé, les Belges résidant à l'étranger ne pouvaient pas participer aux élections parce que cela n'était pas réalisable en pratique. Ces Belges ne pouvaient pas être poursuivis parce qu'ils se trouvaient dans l'impossibilité de remplir leurs devoirs électoraux. Dorénavant, on pourra, dans chaque poste diplomatique, voter de trois manières différentes : par correspondance, par procuration ou en personne dans les locaux du poste diplomatique. L'inscription aux registres n'est toutefois pas obligatoire. L'intervenant se demande lui aussi si cela est compatible avec l'obligation de vote qui s'impose aux Belges résidant en Belgique et s'il n'y a pas là une atteinte au principe de l'égalité. Il précise qu'il est personnellement favorable à la suppression de l'obligation de vote, à condition que ce soit pour tout le monde. L'on coupe ainsi court aux objections d'ordre constitutionnel.
Mme Leduc estime que, techniquement, le projet constitue en tout cas une amélioration par rapport au système existant qui, proportionnellement au coût, n'a donné que très peu de résultats. Elle estime toutefois, elle aussi, que le projet entraîne une discrimination fondamentale. On pourrait effectivement lever ces objections en remplaçant l'obligation de vote par un droit de vote. Mais une telle solution nécessite une modification de la Constitution.
En ce qui concerne le vote par correspondance, l'identité de l'électeur concerné doit être constatée. Bien que confiante dans le fait que la procédure proposée garantira le secret du vote, l'intervenante estime que ce secret peut être compromis quand il s'agit d'un pays où ne résident que quelques Belges. Elle aurait aimé avoir une réponse du gouvernement sur ce point spécifique.
Mme Lizin se demande s'il est évident, en cas de double nationalité, que quelqu'un puisse s'inscrire au registre diplomatique ou consulaire. Pas mal de personnes se trouvent dans une telle situation et elle demande s'il est souhaitable que des personnes qui ont la double nationalité et qui ne résident pas en Belgique puissent encore participer aux élections en Belgique.
Dans certains pays, les ressortissants belges doivent s'adresser au poste diplomatique situé dans un autre pays. Cela est notamment le cas pour le Kosovo, où on doit s'adresser à notre ambassade à Sofia, et pour l'Albanie, où on doit s'adresser à notre ambassade à Rome. Comment va-t-on gérer une telle situation ?
M. Lozie renvoie à l'article 62 de la Constitution, qui dispose expressément que le vote est obligatoire et secret. Il a lieu à la commune, sauf les exceptions à déterminer par la loi. Il est clair que la Constitution ne permet à la loi d'établir une exception qu'en ce qui concerne l'endroit où le vote a lieu. La loi ne peut donc pas faire d'exception pour ce qui est du caractère obligatoire du vote.
Le ministre s'étonne un peu de certaines remarques. Le projet de loi vise à faciliter l'accès à la démocratie belge à des Belges résidant à l'étranger à qui ce droit a été reconnu et organisé par une législation précédente. Cette législation précédente s'est avérée coûteuse et compliquée sans produire l'effet espéré. Il avait estimé que le Parlement se serait réjoui de ce projet.
Bien qu'il comprenne que les parlementaires posent des questions, il estime que certains arguments avancés sont surréalistes. On s'est demandé s'il était bien raisonnable de permettre à des Belges de voter. On fait valoir des obstacles constitutionnels que le Parlement a estimé réglés dans le cadre de la loi précédente. Le ministre rappelle qu'il appartient au Parlement de se prononcer sur la constitutionnalité des lois et non au gouvernement. Personnellement il est partisan d'un renforcement de la démocratie et le droit de vote en est un élément essentiel.
Dans notre pays, on s'est battu pour réaliser le droit de suffrage universel et il est fier de pouvoir présenter ce projet de loi au Parlement qui permettra à tous les Belges d'exercer ce droit de vote, où qu'ils se trouvent. Quelle sera la réaction de la population si le Parlement s'oppose à un projet qui réalise le droit de vote des Belges à l'étranger au moment où on débat du droit de vote des étrangers ?
Aux objections de Mme Pehlivan, le ministre répond que tous les Belges ont le droit de vote pour autant qu'ils répondent aux conditions de l'électorat. Le droit de vote des Belges à l'étranger n'est pas consacré par le présent projet mais a été réalisé par la loi du 18 décembre 1998 modifiant le Code électoral en vue d'octroyer le droit de vote aux Belges établis à l'étranger pour l'élection des Chambres législatives fédérales. Le présent projet ne modifie que les modalités de l'exercice de ce droit.
Le ministre admet que le dispositif est complexe, mais il l'est pour les fonctionnaires seulement et pas pour ceux qui exercent le droit de vote. Le présent projet prévoit cinq possibilités de vote et cela pour faciliter l'exercice effectif du droit de vote. Seulement 18 Belges à l'étranger ont voté lors des dernières élections, ce qui prouve que la procédure actuelle est peu attrayante bien que très coûteuse.
Le dispositif du projet est compliqué parce que la législation électorale nécessite certaines précautions pour garantir un vote régulier et secret. Bien entendu, le nom de la personne figurera sur la liste électorale pour les opérations électorales. Lors du dépouillement, on se trouve par contre dans les mêmes conditions que pour un dépouillement en Belgique. Ce système est déjà en vigueur en Belgique pour les élections européennes et ce système n'a appelé aucune observation de la part du Conseil d'État.
En ce qui concerne l'obligation de vote et l'observation du Conseil d'État lors de l'adoption de la loi précédente, le ministre rappelle que le Parlement, lors de la précédente législature, a estimé ne pas devoir en tenir compte étant donné qu'il était impossible d'imposer aux Belges dispersés dans le monde l'obligation de vote. Pour cette raison, le gouvernement propose d'élaborer des registres de population aux postes diplomatiques et consulaires similaires à ceux qui sont régis par la loi du 19 juillet 1991 pour la population résidant en Belgique. Les Belges résidant à l'étranger qui figurent sur ces listes seront obligés de voter.
Lorsqu'on se réfère au principe constitutionnel de l'égalité, le ministre fait remarquer que ce principe n'implique pas nécessairement que l'on fait exactement la même chose pour tout le monde. Les arrêts de la Cour d'arbitrage confirment que l'on peut prévoir des régimes différents pour autant qu'ils sont fondés sur des situations objectivement différentes. Or, la situation des Belges résidant à l'étranger est indiscutablement différente de celle des citoyens belges vivant sur notre territoire. Il estime que cette discussion a d'ailleurs été définitivement tranchée par le législateur lors du vote de la loi précédente.
En ce qui concerne la question relative au mandataire décédé, le ministre fait remarquer que ce problème n'est pas neuf et que le projet en question ne nécessite pas une solution particulière.
Le ministre rappelle que la loi électorale belge prescrit que les listes électorales sont clôturées nonante jours avant les élections. Pour pouvoir voter, il faut être inscrit sur une liste électorale. Pour être repris sur la liste électorale, il faut être repris dans le Registre national. Actuellement, seulement ceux qui sont inscrits aux registres de la population d'une commune belge sont repris dans ce Registre national. Les Belges résidant à l'étranger ne figurent pas dans le Registre national et ne peuvent pas voter étant donné qu'ils ne remplissent pas les conditions prévues par l'article 1er du Code électoral. C'est à ce problème que le présent projet porte remède en complétant l'article 1er, § 1er, 3º, du Code électoral comme suit : « ou être inscrit aux registres de population tenus dans les postes diplomatiques ou consulaires de carrière ».
Pour être inscrit dans les postes diplomatiques ou consulaires de carrière, il faut que l'intéressé remplisse certaines conditions :
ne pas être inscrit dans une commune en Belgique;
être inscrit dans la commune de résidence localement;
se présenter au poste diplomatique pour y demander un service.
Une telle personne sera inscrite au registre de la population du poste diplomatique et dans le Registre national et aura, à partir de ce moment, non pas seulement le droit, mais aussi l'obligation de voter.
Mme Lizin demande ce que l'on fera en cas de double nationalité.
Le ministre répond que la loi belge ne connaît pas la double nationalité.
Mme Pehlivan dit que son propre père jouit de la double nationalité. Elle demande s'il pourra participer en Turquie aux élections législatives belges.
Le ministre répond que cela dépend du lieu où il est inscrit. S'il est inscrit dans une commune belge, il ne pourra pas être inscrit au registre de la population d'un poste diplomatique. On ne peut en effet pas être inscrit à deux endroits à la fois. Il en va d'ailleurs de même en Belgique : on ne peut pas être inscrit dans deux communes belges.
Mme Lizin estime que le projet ne tient pas compte du profil des Belges qui, étant étranger à l'origine, sont devenus Belges mais qui retournent pour plusieurs années dans leur pays d'origine dont ils ont gardé la nationalité (cas de double nationalité) ou dans un pays tiers qui reconnaît cette double nationalité. Est-ce qu'on peut vérifier si les ambassades ne refuseront pas l'inscription au registre de la population ?
Le ministre répond que s'il s'agit d'un Belge qui a habité en Belgique, il est repris au Registre national comme Belge. Lorsqu'il quitte la Belgique, il sera inscrit au même Registre national en se faisant inscrire au registre de population au poste diplomatique. L'ambassade va uniquement enregistrer un changement d'adresse au Registre national. L'ambassade ne va pas discuter la question de nationalité étant donné que cette question a été réglée lors de l'inscription initiale au Registre national et l'ambassade n'a aucun argument pour refuser l'inscription.
M. Lozie déclare qu'il est, bien entendu, par principe partisan d'une participation la plus large possible aux élections. Il constate simplement que le Conseil d'État invoque une nouvelle fois les objections constitutionnelles qu'il avait soulevées à l'occasion de la loi précédente. Le fait que le Conseil d'État répète ce même avis souligne qu'il ne juge pas convaincante la réponse du gouvernement aux objections antérieures. Il propose de demander l'avis de la commission des Affaires institutionnelles ou d'un organisme constitutionnel.
Le ministre fait remarquer que le Conseil d'État donne un avis. Il rappelle aussi que, lors de l'examen de la loi précédente, ce même Conseil d'État a fait observer que l'inscription obligatoire aux registres n'était pas praticable (doc. Chambre nº 49-1742/1, p. 18) :
« La loi qui entendrait imposer l'inscription administrative et l'obligation de vote à tous les Belges qui quittent le territoire pour résider à l'étranger pourrait se heurter à des difficultés considérables d'application. Elle laisserait, par exemple, sans réponse la question du recensement et du statut des Belges qui résident à l'étranger sans l'avoir jamais fait en Belgique ou de ceux qui, résidant à l'étranger, auraient entre-temps perdu la nationalité belge. Elle pourrait également heurter les dispositions inscrites dans l'article 22 de la Constitution et dans l'article 8 de la Convention de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales, en apportant des restrictions excessives au droit qu'a le citoyen de se déplacer, y compris en dehors de son pays, sans devoir « signaler ses nouvelles coordonnées » aux autorités de ce dernier. »
Le gouvernement a donc pris ses responsabilités et propose de rendre obligatoire le vote dès qu'il y a inscription au registre de population d'un poste diplomatique ou consulaire. La vraie question est de savoir si le législateur a toujours l'intention de permettre aux Belges résidant à l'étranger de participer aux élections.
M. Lozie déclare qu'il appuie toujours l'objet du projet en discussion. En application de dispositions contraignantes de droit européen, le droit de vote aux élections municipales est étendu aux ressortissants européens, étant entendu qu'il est formellement interdit de rendre son exercice obligatoire.
Les Belges résidant à l'étranger se voient offrir trois possibilités d'accomplir leur devoir électoral : le vote personnel, le vote par procuration ou le vote par correspondance. Malgré ces trois possibilités, ils ne sont pas obligés de voter. Cela lui semble difficilement acceptable et déséquilibré. Étant donné que ce projet fait l'objet d'un accord au sein de la majorité et qu'il a déjà été voté à la Chambre, l'intervenant ne votera pas contre. Il estime néanmoins que cette question doit être réglée définitivement du point de vue constitutionnel et qu'à la fin de la présente législature, l'article 62 de la Constitution devra être déclaré soumis à révision.
Le ministre répète que le projet propose une amélioration et une simplification par rapport au système instauré par la loi de 1998. À l'époque, le Parlement a décidé de ne pas tenir compte des remarques du Conseil d'État. Il rappelle que le Conseil avait également souligné qu'imposer l'obligation de vote était également exclu.
En fait, le projet de loi ne fait aucune distinction par rapport au droit de vote ou par rapport à l'obligation de vote entre les Belges vivant sur notre territoire et ceux qui résident à l'étranger. Comme les Belges vivant en Belgique qui doivent être inscrits aux registres de population d'une commune pour être électeur, les Belges qui résident à l'étranger seront obligés de voter à partir du moment où ils sont inscrits au registre de population d'une ambassade. Cela est rendu possible par une insertion à l'article 1er du Code électoral. Le projet porte donc sur une condition de l'électorat qui, aux termes de l'article 63, § 4, de la Constitution, est déterminé par la loi.
M. Lozie se demande si on ne pourrait pas appliquer ce raisonnement à la suppression de l'obligation de vote pour tous les Belges, à laquelle on pourrait alors procéder sans devoir toucher à l'article 62 de la Constitution.
Le ministre attire l'attention sur le fait qu'il n'est pas davantage question, dans le projet, d'une inscription volontaire sur une liste électorale. Les Belges résidant à l'étranger sont inscrits, s'ils remplissent certaines conditions, dans un registre de la population. Cette inscription a pour effet de les placer automatiquement sur une liste électorale et de les obliger à participer aux élections, soit exactement la même procédure que celle appliquée en Belgique.
Article 1er
Cet article a été adopté à l'unanimité des 9 membres présents.
Articles 2 et 3
Ces articles ont été adoptés chacun par 8 voix contre 1.
Article 4
Mme Thijs dépose deux amendements à cet article.
Selon l'amendement nº 1 proposé, les Belges qui résident à l'étranger sont inscrits d'office aux registres de la population tenus dans les postes diplomatiques ou consulaires. Le texte du projet dispose qu'ils « s'inscrivent ». L'amendement vise à mettre fin à la différence de traitement avec les Belges qui résident en Belgique.
L'amendement nº 2 adapte le texte de l'article 180bis, § 1er, proposé, à l'amendement nº 1.
L'amendement nº 1 est rejeté par 9 voix contre 1.
L'amendement nº 2 est rejeté par 9 voix contre 2.
L'article 4 est adopté par 9 voix contre 2.
Article 5
Cet article est adopté par 8 voix contre 1.
Article 6
Mme Thijs dépose un amendement (amendement nº 3) qui vise à supprimer cet article. L'article proposé prive du droit de vote les Belges résidant à l'étranger qui ne sont pas inscrits aux registres de la population des postes diplomatiques ou consulaires. Elle estime que cette disposition est contraire à ce que l'on présente comme l'objet du projet.
L'amendement nº 3 est rejeté par 9 voix contre 2.
Cet article est adopté par 9 voix contre 2.
Article 7
Cet article est adopté par 8 voix contre 1.
L'ensemble du projet de loi ainsi que les « instructions pour l'électeur belge résidant à l'étranger et ayant choisi d'exprimer son suffrage par correspondance » (modèles Ibis-a et Ibis-b, voir doc. Chambre nº 50-1378/001) ont été adoptés à l'unanimité des 11 membres présents.
Confiance a été faite aux rapporteurs pour la rédaction du présent rapport.
| Les rapporteurs, | La présidente, |
| Frans LOZIE. | Anne-Marie LIZIN. |
Le texte adopté par la commission
est identique au texte du projet de loi
transmis par la Chambre des représentants
(voir le doc. Chambre nº 50-1378/004 2001-2002)