(Vervolg-Suite)

WETSVOORSTEL STREKKENDE OM DE WET VAN 18 SEPTEMBER 1986 TOT INSTELLING VAN HET POLITIEK VERLOF VOOR DE PERSONEELSLEDEN VAN DE OVERHEIDSDIENSTEN AAN TE PASSEN AAN DE HERVORMING DER INSTELLINGEN

Algemene bespreking

M. le président. ­ Je propose au Sénat de joindre la discussion de ces propositions de loi.

Ik stel de Senaat voor deze wetsvoorstellen samen te bespreken. (Instemming.)

Conformément à notre Règlement, les textes adoptés par la commission serviront de base à notre discussion. (Voir documents nº^s 1-984/5, 1-985/5, 1-986/5, 1-987/5, 1-988/4 et 1-989/4 de la commission de l'Intérieur et des Affaires administratives du Sénat. Session 1997-1998.)

Volgens het Reglement gelden de door de commissie aangenomen teksten als basis voor de bespreking (Zie documenten nrs. 1-984/5, 1-985/5, 1-986/5, 1-987/5, 1-988/4 et 1-989/4 van de commissie voor de Binnenlandse en Administratieve Aangelegenheden van de Senaat. Zitting 1997-1998.)

La discussion générale est ouverte.

De algemene bespreking is geopend.

La parole est à Mme Jeanmoye, corapporteuse.

Mme Jeanmoye (PSC), corapporteuse. ­ Monsieur le président, les différentes propositions de loi issues des Assises de la démocratie que nous examinons aujourd'hui forment, comme l'a rappelé en commission l'auteur principal de ces propositions, un ensemble qui vise à garantir la qualité de la démocratie politique ainsi que l'égalité d'accès du citoyen aux institutions.

Je m'attacherai uniquement aux propositions de loi limitant le cumul du mandat de membre d'une assemblée parlementaire avec d'autres fonctions. M. Pinoie traitera des propositions de loi relatives à la responsabilité civile et pénale des bourgmestres et échevins, à l'amélioration des congés politiques en faveur des conseillers communaux, provinciaux, bourgmestres et échevins dans le secteur public et privé et à l'amélioration de leur statut pécuniaire et social.

Lors de la discussion générale des propositions de loi, Mme Leduc et M. Vergote ont estimé de prime abord que le législateur fédéral outrepassait ses compétences en réglant le cumul des mandats pour les membres du Conseil flamand et du Conseil régional wallon. Ils estiment qu'en vertu de l'autonomie constitutive qui leur a été attribuée, c'est à ces deux assemblées qu'il appartient de déterminer par décret des incompatibilités supplémentaires. Ils ont dès lors demandé que le Conseil d'État soit consulté sur cette question de compétence. Cette demande d'avis au Conseil d'État a été rejetée par sept voix contre trois et une abstention. Les autres membres de la commission ont en effet estimé qu'il ne faisait aucun doute que le législateur spécial était habilité à étendre les incompatibilités prévues par la loi du 8 août 1980. Raisonner autrement reviendrait à dire que le législateur spécial n'est pas habilité à modifier sa propre loi.

Rien n'empêche toutefois le Conseil flamand et le Conseil régional wallon d'établir, en vertu de leur autonomie constitutive, des incompatibilités supplémentaires.

Les propositions de loi relatives au cumul de mandats visent à limiter non seulement le cumul de revenus, mais surtout le cumul de pouvoirs. Le groupe de concertation Langendries n'a toutefois pas voulu supprimer la possibilité pour un parlementaire de jouer un rôle dans un exécutif local. Selon l'auteur principal de la proposition, il est important que le Parlement soit composé de personnes qui sont en contact avec la réalité locale, en raison de leur profession, ou de l'exercice d'un mandat politique au niveau local.

Les activités professionnelles en dehors du secteur public ne sont pas visées par ces propositions de loi. Les revenus de ces activités ne sont dès lors pas pris en compte pour la limitation des indemnités liées à un mandat politique.

Au cours de la discussion, plusieurs questions ont été posées sur la notion de mandat exécutif rémunéré et, plus particulièrement, sur la portée des termes : « Ce mandat confère davantage de pouvoir que la simple qualité de membre de l'assemblée générale ou du conseil d'administration, quel que soit le revenu y afférent. » Un membre a ainsi demandé si la fonction de commissaire dans une intercommunale était visée par cette disposition. Un autre membre a posé une question identique à propos des mandats inhérents aux fonctions de bourgmestre ou d'échevin.

M. Moens, vice-président,

prend la présidence de l'assemblée

Au terme de la discussion générale, il a été conclu que la notion de mandat exécutif rémunéré ne concerne ni les mandats inhérents à une fonction, ni les mandats exercés dans un organe consultatif, ni les mandats exercés dans un organisme dépourvu de la personnalité juridique, ni les mandats exercés à titre gratuit. Il a également été précisé que les mandats dans un organisme public et privé qui sont visés sont les mandats exercés en tant que représentant de l'État, d'une communauté, d'une région, d'une province ou d'une commune lorsqu'il s'agit, d'une part, de mandats conférant un certain pouvoir ­ par exemple président du conseil d'administration ­ quel que soit le montant de la rémunération et, d'autre part, de mandats ordinaires dont la rémunération dépasse 20 000 francs par mois.

Dans le cadre de la discussion des articles de ces différentes propositions de loi, deux membres ont déposé un amendement visant à interdire aux membres des assemblées parlementaires de cumuler leur mandat parlementaire avec tout mandat exécutif rémunéré. D'autres membres ont déposé un amendement proposant d'instaurer une incompatibilité complète entre un mandat parlementaire et tout autre mandat électif rémunéré. Les auteurs de ces différents amendements ont tous mis l'accent sur la nécessité de limiter la concentration des pouvoirs et sur l'importance d'une participation plus large et plus sélective du citoyen au processus décisionnel.

Au nom du compromis équilibré réalisé par les propositions de loi, les amendements ont été rejetés.

Un autre amendement a été déposé aux différentes propositions de loi visant à y insérer une liste de fonctions qui ne peuvent être cumulées avec un mandat parlementaire. L'objectif de cet amendement est, selon les auteurs, de préserver l'indépendance des parlementaires. Cet amendement a également été rejeté en raison, notamment, du danger que représente une liste qui peut difficilement être considérée comme exhaustive.

M. Istasse a déposé un amendement à la proposition de loi spéciale visant à limiter le cumul du mandat de membre du Conseil de la Communauté française, du Conseil régional wallon, du Conseil flamand, du Conseil régional bruxellois et du Conseil de la Communauté germanophone avec d'autres fonctions pour supprimer la disposition relative au Conseil de la Communauté germanophone.

En effet, le Conseil de la Communauté germanophone doit être consulté sur toute modification d'une loi le concernant. Or, en l'espèce, cette consultation n'a pas eu lieu. L'amendement a été adopté.

J'ai déposé un amendement à l'article 2 de la proposition de loi limitant le cumul de mandat de parlementaire fédéral et de parlementaire européen avec d'autres fonctions. Cet amendement précise clairement l'interprétation des incompatibilités avec un mandat parlementaire fédéral visées aux points 3 et 13 de l'article premier de la loi de 1931.

L'article premier, 3º, visait les avocats en titre des administrations publiques; l'article 13, les membres d'un conseil d'administration d'une entreprise publique autonome.

Mon amendement, qui a été cosigné par trois autres groupes et a été adopté à l'unanimité, interprète clairement la portée des incompatibilités prévues à cet article en précisant qu'il s'agit uniquement des administrations publiques fédérales et des entreprises publiques autonomes dépendant des autorités fédérales.

La philosophie de la loi de 1931 est en effet d'empêcher que le parlementaire joue à la fois le rôle d'autorité contrôlée et de contrôleur. Il ne s'agit en rien d'assouplir les dispositions de cette loi, mais simplement d'en interpréter la portée, eu égard aux interprétations divergentes qu'elle a suscitées.

À propos de la proposition de loi visant à limiter les cumuls de la fonction de député permanent avec d'autres fonctions, la question des avantages en nature dont bénéficient les députés permanents a été posée. Il a été répondu que cette question relevait de l'organisation interne des provinces.

Les trois propositions de loi devraient entrer en vigueur après les prochaines élections législatives pour les parlementaires et après les prochaines élections provinciales pour les députés permanents.

Ces propositions ont été adoptées à l'unanimité des neuf membres présents.

Avec votre permission, monsieur le président, je laisse maintenant la parole à mon collègue, M. Pinoie, corapporteur. Au terme de son intervention, je m'exprimerai sur l'ensemble des propositions au nom du groupe PSC. (Applaudissements.)

De voorzitter. ­ Het woord is aan de heer Pinoie, corapporteur.

De heer Pinoie (SP), corapporteur. ­ Mijnheer de voorzitter, aansluitend bij het verslag van mevrouw Jeanmoye over de wetsvoorstellen tot beperking van de cumulatie, breng ik op mijn beurt verslag uit over de werkzaamheden in de commissie inzake het wetsvoorstel betreffende de burgerrechtelijke en de strafrechtelijke aansprakelijkheid van burgemeesters en schepenen, het wetsvoorstel tot verbetering van het stelsel van politiek verlof voor gemeenteraadsleden, provincieraadsleden, burgemeesters en schepenen in de openbare en de particuliere sector en het wetsvoorstel tot verbetering van de bezoldigingsregeling en het sociaal statuut van de lokale verkozenen.

Eerst behandel ik het wetsvoorstel betreffende de burgerrechtelijke en strafrechtelijke aansprakelijkheid van burgemeesters en schepenen. De algemene bespreking spitste zich vooral toe op het voorgestelde algemeen plafond van een tienduizendste van de gewone ontvangsten van de gemeente, voor het bedrag van de geldboete dat voor rekening van de gemeente komt.

Volgens de indiener van het voorstel wordt in dit plafond voorzien om te voorkomen dat er een gat wordt geslagen in de begroting van kleine gemeenten.

Een commissielid vond dat het eerlijker zou zijn om in plaats van een percentage van de inkomsten, een vast bedrag als plafond te bepalen, anders lopen de verkozenen van kleine gemeenten het risico een veel groter deel van de boete zelf te moeten betalen.

De bespreking leidde tot het indienen van een amendement dat ertoe strekt het in artikel 3 bepaalde criterium te vervangen door een vast bedrag van 500 frank, verhoogd met de opdeciemen. Dit amendement werd eenparig aangenomen.

Een amendement op artikel 4 dat ertoe strekt een verzekering voor rechtsbijstand op te leggen, werd eveneens eenparig aangenomen. Een amendement op artikel 3, dat uitdrukkelijk bepaalt dat de gemeenten enkel burgerrechtelijk aansprakelijk zijn voor onopzettelijke misdrijven van burgemeesters en schepenen wanneer zij als orgaan van de gemeente optreden, werd eenparig verworpen. Krachtens artikel 3 kan de gemeente immers in elk geval een regresvordering instellen bij bedrog en zware fout.

De commissie besloot nog de Nederlandse tekst van het opschrift te veranderen. Het nieuw opschrift luidt : « Wetsvoorstel betreffende de burgerrechtelijke aansprakelijkheid en strafrechtelijke verantwoordelijkheid van burgemeesters en schepenen. »

Dit aldus geamendeerde wetsvoorstel werd eenparig aangenomen.

Tijdens de algemene bespreking van het wetsvoorstel tot verbetering van het stelsel van politiek verlof voor gemeenteraadsleden, provincieraadsleden, burgemeesters en schepenen in de openbare en de particuliere sector betwistte een commissielid de bevoegdheid van de federale wetgever inzake de regeling van een politiek verlof voor gemeenschaps- en gewestambtenaren.

De hoofdindiener van het wetsvoorstel merkte op dat het voorstel het politiek verlof regelt voor de verkozenen voor wie de federale wetgever bevoegd is, namelijk gemeenteraadsleden, provincieraadsleden, burgemeesters en schepenen.

Het commissielid wees erop dat de wet van 18 september 1986 dateert van vóór de grondwetswijziging. Zij stelde voor ons over dit punt het advies van de Raad van State in te winnen.

De meeste commissieleden meenden dat de thans voorgestelde wijzigingen enkel gelden voor die overheidsdiensten waarvoor de federale wetgever bevoegd is. Het voorstel om het advies van de Raad van State in te winnen werd dan ook verworpen.

Op artikel 7 werd een amendement ingediend om het aantal dagen vrijstelling van dienst en het aantal dagen facultatief verlof voor gemeenteraadsleden in gemeenten met meer dan 80 000 inwoners te verdubbelen. Na de bespreking trokken de indieners hun amendement weer in. Er werd afgesproken dit amendement samen met het wetsvoorstel tot wijziging van de wet van 19 juli 1976 tot instelling van een verlof voor de uitoefening van een politiek mandaat, ingediend door de heren Pinoie en Hostekint en het wetsvoorstel tot verbetering van het stelsel van politiek verlof voor gemeenteraadsleden, provincieraadsleden, burgemeesters en schepenen in de openbare en de particuliere sector, ingediend door de heer D'Hooghe, voor te leggen aan de werkgroep-Busquin, teneinde een politiek akkoord over deze voorstellen te bereiken.

Het geheel van het geamendeerde wetsvoorstel werd eenparig aangenomen. Hierdoor vervalt het voorstel van de heer Daras.

Vervolgens heeft de commissie het voorstel tot verbetering van de bezoldigingsregeling en van het sociaal statuut van de lokaal verkozenen besproken.

Dit voorstel legt het minimum en het maximum van de presentiegelden van de gemeenteraadsleden vast. De wedden van burgemeesters en schepenen worden door de Koning bepaald op basis van het bevolkingsaantal van de gemeente en van een coëfficiënt van het hoogste bedrag uit de in artikel 28 opgenomen weddenschaal van de gemeentesecretaris van de betrokken gemeente.

Ten slotte wordt een oplossing gegeven voor burgemeesters en schepenen die niet krachtens een ander sociaal of beroepsstatuut beschermd zijn door het stelsel van de sociale zekerheid. Zij krijgen een sociale bescherming door hen op dezelfde manier te behandelen als werknemers met een arbeidsovereenkomst. Een amendement om de bepaling vroeger in werking te laten treden werd door de commissie éénparig aangenomen.

Het geamendeerde wetsvoorstel in zijn geheel werd eveneens éénparig goedgekeurd.

Mijnheer de voorzitter, hiermee beëindig ik mijn verslag over de werkzaamheden in de commissie. Als u het mij toestaat ga ik meteen over tot mijn uiteenzetting namens de SP-fractie.

De wetsvoorstellen zijn het resultaat van een politiek akkoord bereikt in de overleggroep-Langendries. De SP-fractie zal deze voorstellen dan ook goedkeuren.

Toch wil ik een bedenking formuleren bij het wetsvoorstel inzake het politiek verlof. De regeling van het verlof voor personeelsleden in overheidsdiensten verbetert voor gemeenteraadsleden, schepenen en burgemeesters. Voor de verkozenen actief in de privé-sector zijn slechts twee bepalingen uitgewerkt, ten eerste de verloven kunnen worden opgesplitst en ten tweede voor de uitoefening van een uitvoerend mandaat kan de arbeidsovereenkomst worden opgeschort. Het wetsvoorstel wijzigt niets aan het aantal dagen. Er ontstaat aldus een groot onevenwicht aangezien dit voor de verkozenen actief in overheidsdiensten wel wordt verbeterd. Alleen in de toelichting wordt dit probleem gesignaleerd. Daar wordt gesuggereerd de duur te verlengen van het gebruik van het politiek verlof, zoals dat wordt omschreven in het koninklijk besluit van 28 december 1976, er staat verkeerdelijk 22 december, tot instelling van een verlof voor de uitoefening van een politiek mandaat.

De SP-fractie pleit ervoor dat ook hier een verbetering wordt aangebracht. Politiek is immers lange tijd een bezigheid geweest van uitsluitend de meest gegoede klassen in onze maatschappij. In de tweede helft van de 19e eeuw werd schoorvoetend een democratisering ingezet, die vooral na wereldoorlog II vruchten begon af te werpen. Van de diverse democratiserende initiatieven uit die tijd is de wet van 19 juli 1976 tot instelling van een verlof voor de uitoefening van een politiek mandaat te vermelden. De jongste jaren is er echter een stagnatie in het democratiseringsproces waar te nemen. Tegelijk worden de politieke instellingen en de mandatarissen steeds meer onder vuur genomen, hoewel de objectieve afstand tussen politici en bevolking zeker niet groter is geworden. Op dit fenomeen kan alleen worden gereageerd door een radicale democratisering en door meer openheid. Diverse maatregelen in die zin werden de voorbije jaren reeds genomen.

Democratie en openheid worden echter beïnvloed door sociaal-economische verhoudingen. Wie als werknemer permanent in een economisch ondergeschikte positie verkeert, komt onder druk te staan en kan zonder dwingend optreden van de overheid niet ten volle deelnemen aan het democratisch besluitvormingsproces.

Het voorstel om het politiek verlof van werknemers in de privé-sector uit te breiden past in deze gedachtengang. Democratie betekent immers dat iedereen moet kunnen beschikken over maximale mogelijkheden tot participatie aan het politieke leven, ongeacht zijn economische positie. Die voorwaarde is momenteel onvoldoende vervuld, vooral voor de werknemers uit de privé-sector.

Daarom dienden de heer Hostekint en ikzelf op 27 juni 1995 een wetsvoorstel in, dat nog altijd in bespreking in de commissie is en dat nu ook zal worden voorgelegd aan de werkgroep-Busquin teneinde daarover een politiek akkoord te bereiken. Dit voorstel streeft onder meer naar de uitbreiding van het aantal dagen politiek verlof in de privé-sector. Ons voorstel beoogt bovendien de afhouding tot maximaal de helft van de presentiegelden, die nu wordt toegepast door het bestuur dat de werkgever vergoed heeft wanneer een werknemer politiek verlof opneemt, af te schaffen. Het gaat in concreto over raadsleden die nu financieel verlies lijden wanneer ze politiek verlof opnemen. We hopen dat dit probleem in een zeer nabije toekomst zal kunnen worden opgelost.

Er werd zo-even een amendement rondgedeeld in verband met het inkomen van een mandataris, een schepen of burgemeester, gekoppeld aan een vervangingsinkomen. De SP-fractie kan achter dit amendement staan dat ertoe strekt een oplossing te bieden voor de niet-gerechtvaardigde cumulatiebeperking. Nu wordt de vergoeding van schepen en burgemeester verminderd tot het thans wettelijk toegelaten bijkomend inkomen naast een vervangingsinkomen.

Ik hoop dat het voorstel gunstig zal worden onthaald door de werkgroep-Busquin, zodat ook daarover een politiek akkoord kan worden bereikt en dat de Kamer de wijzigingen zal goedkeuren. (Applaus.)

M. le président. ­ La parole est à M. Foret.

M. Foret (PRL-FDF). ­ Monsieur le président, avant toute chose, permettez-moi de remercier et de féliciter les deux rapporteurs pour l'excellence de leur travail. Leur rapport traduit exactement les débats qui ont eu lieu en commission et rend compte de l'essence de ces textes très importants.

La fin de cette session parlementaire nous permet de saluer l'accélération du processus de démocratisation du système politique belge. Le vote des propositions dont nous débattons à l'instant clôt la mise au jour d'un ensemble de textes s'inscrivant « dans le cadre de l'aspiration citoyenne pour un vrai changement des moeurs et des pratiques politiques » selon l'expression que j'utilisais à cette même tribune, il y a quelques jours à peine.

En quelques mois seulement, le Parlement aura réalisé un travail législatif profond de nature à offrir aux citoyens de ce pays une vision nouvelle de ses mandataires publics et des conditions d'exercice de la chose publique.

Rappelons-nous brièvement. Il y eut tout d'abord la modification de l'article 59 de la Constitution relatif à l'immunité parlementaire. C'était en 1995. Le système fut profondément modifié pour faire en sorte que, tout en protégeant l'institution parlementaire contre un arbitraire éventuel, le parlementaire redevienne autant que possible un citoyen ordinaire face à ses erreurs éventuelles et à la justice.

Dans le même état d'esprit, nous avons réformé, voici un mois à peine, la procédure de mise en accusation des ministres qui attendait une mise en oeuvre depuis plus de 150 ans. Les articles 103 et 125 de la Constitution sont désormais modernisés.

Voici 15 jours à peine, après une longue et minutieuse préparation au sein de la commission des réformes institutionnelles, notre assemblée adoptait la nouvelle législation sur la déclaration obligatoire de patrimoine et des mandats exercés par certains élus.

La semaine dernière, j'étais à cette même tribune pour me réjouir des nouvelles adaptations apportées à la législation existante sur les dépenses électorales et sur la comptabilité ouverte des partis politiques.

Aujourd'hui enfin, avec le vote des nouvelles propositions dont nous sommes saisis, nous franchirons une étape supplémentaire sur ce que j'appelais la semaine dernière « le long mais indispensable cheminement qui doit rapprocher le citoyen de l'exercice de la chose publique ».

Les présentes propositions sont, tout comme le texte voté la semaine dernière, issues en droite ligne des Assises de la démocratie. Leur philosophie générale est de permettre et de faciliter au plus grand nombre l'exercice de fonctions électives et ce, essentiellement dans les communes et les provinces. Pour ce faire, deux options ont été retenues qui constituent les piliers du nouveau système : d'une part, l'instauration d'une limite drastique mise au cumul des mandats, d'autre part, une revalorisation du statut pécuniaire et social des mandataires locaux.

L'ensemble des mécanismes bâti sur ces deux piliers me semble à la fois cohérent et attractif.

Permettez-moi de rappeler brièvement, parmi d'autres dispositions tout aussi essentielles, quelques principes nouveaux dont l'adoption s'imposait.

En premier lieu, le système mis en place réaffirme le caractère essentiel du mandat parlementaire. La dispersion n'est plus de mise. Elle ne l'est pas dans un monde qui se complexifie chaque jour davantage, de sorte que l'oecuménisme du savoir ne peut plus être revendiqué par aucun Pic de la Mirandole. Elle ne l'est pas davantage dans un système institutionnel où les problèmes, et surtout leur solution, s'éparpillent entre de nombreux niveaux de pouvoir. Il m'apparaît ainsi logique que le parlementaire ne puisse plus désormais détenir, outre son mandat de parlementaire, qu'un seul autre mandat exécutif.

Cette disposition ne réduira vraisemblablement pas le nombre d'excellents députés ou sénateurs-bourgmestres que comptent en leur sein nos assemblées législatives; elle permettra cependant, puisque le nombre global de fonctions publiques à exercer reste inchangé, d'offrir une répartition de ces fonctions en faveur d'un plus grand nombre de citoyens soucieux de s'investir activement dans l'exercice d'un mandat public.

Dans l'instauration de ce décumul, un écueil me semble avoir été heureusement évité. L'exercice d'une activité professionnelle de type privé, comme indépendant, comme salarié ou appointé, n'a pas été pris en compte pour la détermination des limites autorisées. C'est fort heureux. J'ai la conviction personnelle que tous les responsables politiques doivent veiller à rester en prise directe avec les problèmes vécus au quotidien par la population.

J'accueille avec satisfaction un deuxième type de dispositions. Il s'agit de celles relatives à la responsabilité civile et pénale des bourgmestres et échevins. Le problème est sensible : de plus en plus fréquemment, les bourgmestres et les échevins voient leur responsabilité « actionnée ». Les vocations en souffrent évidemment et il est plus difficile de susciter des candidatures. Fait plus grave, la mise en cause de la responsabilité personnelle des bourgmestres peut représenter un frein important à l'initiative et à l'innovation dans la gestion communale, au détriment des populations concernées.

Les textes en projet me semblent répondre à cette anxiété de manière satisfaisante en garantissant désormais l'intervention de la commune lorsque la responsabilité civile ou pénale de son organe est mise en cause. L'obligation faite aux communes de souscrire une assurance couvrant la responsabilité civile de leurs bourgmestre et échevins pour des fautes commises dans l'exercice de leurs fonctions ainsi que la prise en charge, évidemment plafonnée, des amendes pénales infligées à ces personnes physiques vont dans le même sens rassurant.

Une troisième piste suivie par les Assises de la démocratie a été de procéder à une revalorisation du statut pécuniaire et social des mandataires locaux. Ici encore, l'initiative vient à son heure. Il n'existe plus de petites communes que par le chiffre de leur population. Pour ce qui est du nombre, de la difficulté et de la complexité des problèmes rencontrés et traités, toutes sont désormais logées à la même enseigne : le volume des missions qui leur sont assignées s'est accru depuis de nombreuses années. Outre la nécessité d'assurer le développement économique et constant de la localité, pensons aux nombreux domaines délégués par les pouvoirs fédéral, régional et communautaire. La circonstance que la revalorisation s'effectue essentiellement au profit des communes de moins de 50 000 habitants m'apparaît équitable.

J'ai personnellement siégé pendant près de 20 ans au conseil communal d'une commune de 200 000 habitants. Cette expérience m'a appris que d'importants problèmes se posent dans des communes de cette catégorie, notamment à cause de l'ampleur du budget ou des restructurations parfois nécessaires. J'ai aussi eu l'occasion d'appréhender les problèmes d'autres communes abritant une population moins nombreuse. Je sais que les mandataires consacrent un temps énorme et dépensent une énergie considérable à résoudre les multiples difficultés auxquelles ils sont confrontés. Dès lors, il me semble normal que leurs fonctions soient revalorisées dans les meilleurs délais.

L'importance du traitement des bourgmestres et échevins des grandes entités couplée à l'aide logistique abondante qu'ils peuvent puiser au sein de leur cabinet ou d'un personnel communal en nombre conséquent avait créé un contraste dérangeant avec leurs collègues des petites entités. Les propositions d'aujourd'hui ont donc placé l'effort financier exactement là où il devait l'être.

Enfin, l'instauration de nouvelles facilités dans l'exercice d'un mandat politique par un accroissement significatif des possibilités de congés politiques, tant dans le secteur privé que dans le secteur public, va de pair avec la revalorisation pécuniaire dont nous venons de parler. Trop de candidats désireux de mettre leur compétence et leur bonne volonté au service d'un mandat électif communal ou provincial doivent actuellement renoncer. Le choix, faut-il le dire, est parfois difficile : faut-il courir le risque de compromettre son activité professionnelle en contrepartie d'une indemnité souvent mal proportionnée à l'investissement en temps et en soucis ? La nouvelle législation réduira ces hésitations en offrant aux mandataires locaux de nouvelles disponibilités qu'ils puiseront, en toute légalité, sur leur temps d'activité professionnelle sans la compromettre. L'avancée démocratique est en ce domaine particulièrement significative quand on constate que, dans le secteur privé, ce congé politique devient un véritable droit qui ne nécessite ni convention collective ni convention avec l'employeur.

Permettez-moi ici de revenir à l'amendement inséré dans le texte en projet à l'initiative des représentants de la Communauté germanophone. Ils ont, à juste titre, fait remarquer que la proposition relative au congé politique, telle qu'initialement libellée, créait une situation anormale et certainement non voulue par ses auteurs. Les conseillers communaux et provinciaux bénéficiaient en effet de deux jours de congé par mois pour l'exercice de leur mandat alors qu'un parlementaire, membre de la Communauté germanophone, voyait son congé toujours limité à un seul jour. Il s'agissait effectivement d'une incongruité que l'amendement déposé par le groupe PRL-FDF, et adopté sans problème, permettra d'éviter.

Cette anomalie, heureusement corrigée, doit nous inviter à nous replonger aussi rapidement que possible dans un examen minutieux et attentif de la situation exacte faite aux représentants politiques de la Communauté germanophone en matière de cumul autorisé. J'ai noté avec satisfaction que les auteurs des textes aujourd'hui examinés remettraient prochainement leur ouvrage en chantier pour veiller à l'uniformité des statuts de tous nos mandataires politiques, quelle que soit leur localisation géographique.

L'ensemble des six propositions dont nous débattons aujourd'hui, appelées «propositions Busquin et consorts» ­ et je me flatte de faire partie des « consorts » ­, constitue un nouveau chaînon dans le remaillage du tissu démocratique entrepris dans ce pays grâce aux efforts conjugués de formations politiques décidées à oeuvrer en ce domaine sans esprit partisan.

Sur ces nouvelles bases, davantage de personnes issues de toutes les couches de la population pourront à l'avenir participer à l'activité politique en étant dégagées d'un certain nombre d'entraves ou de contraintes. C'est surtout le monde communal qui profitera de ce nouvel état d'esprit. Nous devons nous en réjouir car l'échelon local est l'unité de base de notre système démocratique. C'est là que, dès octobre 2000, devrait se former une nouvelle citoyenneté plus participative, plus active et plus responsable.

J'ai rappelé en début d'exposé que les Assises de la démocratie étaient au milieu du gué puisqu'elles avaient accompli très exactement la moitié du travail initié. Comme la semaine dernière, je rappellerai donc que pour le PRL-FDF, l'adoption des présents textes ne constitue toujours pas un aboutissement. L'effort entrepris en vue de concrétiser ce nouvel état d'esprit politique revendiqué par la population belge doit être poursuivi sans désemparer jusqu'à son terme complet tel que défini par les quatre groupes de travail mis en place par les Assises.

Le PRL-FDF y prêtera son concours actif comme il l'a fait pour le travail réalisé jusqu'à ce jour.

Enfin, je confirme que mon groupe votera en faveur de l'ensemble des propositions qui nous sont soumises. (Applaudissements.)

De voorzitter. ­ Het woord is aan mevrouw Leduc.

Mevrouw Leduc (VLD). ­ Mijnheer de voorzitter, in de eerste plaats wil ik mijn ongenoegen uiten over het feit dat geen enkele minister aanwezig is. Hieruit blijkt duidelijk een gebrek aan interesse en zelfs misprijzen voor de Senaat.

De heer Erdman (SP). ­ Mijnheer de voorzitter, ik ben natuurlijk niet de verdediger van de regering, maar wanneer de Senaat wetsvoorstellen bespreekt, is de aanwezigheid van de regering niet noodzakelijk. De regering heeft de taak om de werkzaamheden van de Senaat te verdedigen in de andere Kamer eens deze wetsvoorstellen zijn goedgekeurd. De afwezigheid van de regering is een blijk van vertrouwen in de goede werking van de Senaat. (Applaus.)

Mevrouw Leduc (VLD). ­ Zo kan men natuurlijk alles uitleggen. Ik blijf er echter bij dat er een gebrek aan interesse is.

Alvorens tot mijn eigenlijke bedenkingen te komen, wens ik mij namens de VLD-fractie af te zetten tegen de wijze waarop de voorliggende wetsvoorstellen in de commissie werden behandeld. Er was geen sprake van enige aanzet tot dialoog of luisterbereidheid vanwege de indieners. De teksten moesten het koste wat het kost worden goedgekeurd. Nochtans vergen sommige ervan legistieke verbetering. Een verzoek tot raadpleging van de Raad van State werd boudweg weggestemd, ondanks de indruk van vele collega's dat dit toch niet overbodig zou zijn geweest. Deze houding is des te betreurenswaardiger omdat het gevaar niet denkbeeldig is dat ze als precedent kan dienen voor latere, nog goed te keuren ontwerpen of voorstellen die niet alleen technisch, maar ook politiek geladen kunnen zijn. Ook het argument van de tijdwinst gaat niet op, aangezien de Kamer zich nog over deze wetsvoorstellen moet uitspreken. De VLD-fractie meent dat het wel eens omgekeerd zou kunnen uitdraaien, want enkele van deze wetsvoorstellen zullen waarschijnlijk worden aangevochten door de vertegenwoordigers van de gewesten om reden van bevoegdheidsoverschrijding.

Ik beperk mij tot enkele bedenkingen die in de commissie niet aan bod zijn kunnen komen. Het vraagstuk van de onverenigbaarheden, de sociale en financiële positie van de lokale mandatarissen alsmede de aansprakelijkheid bij de uitoefening van het ambt dat wordt bekleed of het mandaat dat wordt vervuld, zijn reeds lang onderwerpen van discussie.

Het gaat niet op om tijdens het debat over het statuut van de plaatselijke verkozenen enkel rekening te houden met het financiële aspect of het aspect van de sociale zekerheid. De VLD is het eens met de zienswijze van een aantal auteurs die zegden dat een rechtspositieregeling maar kan voortvloeien uit een duidelijke visie op de taak en de functieomschrijving en zeker de taakomschrijving van de politieke mandatarissen met een uitvoerend ambt ontbreekt nog. Zo zijn er nog te veel schepenen die zich in de praktijk als diensthoofd opstellen door zelf leiding te willen geven aan de gemeentelijke diensten ter uitvoering hun bevoegdheid binnen het college. Het is dan ook niet verwonderlijk dat deze situatie voor de nodige verwarring zorgt tussen het ambtelijk en het politiek apparaat.

Een goed bestuur vereist een ruime delegatie van bevoegdheden naar de ambtenaren, zodat zij opnieuw een grotere verantwoordelijkheid voor hun werk op zich kunnen nemen. Deze duidelijke positionering zal overigens ook de ambtelijke stijl om geen verantwoordelijkheid te willen opnemen, in positieve zin beïnvloeden.

Sommigen menen wellicht dat deze aangelegenheid het voorwerp dient uit te maken van een ander debat. Niets is echter minder waar. Het concept van taakinvulling van een uitvoerend mandaat is onlosmakelijk verbonden met de inspanningen en de werkkracht van het individu. Dit brengt ons bij de problematiek van de onverenigbaarheid van politieke mandaten enerzijds en van een politiek mandaat met andere functies anderzijds. Dit conflict kan niet worden beslecht zonder dat er vooraf voor alle lokale mandaten een duidelijke tijdsbestedingsnorm is vastgelegd.

Het combineren van twee jobs die samen 125 tot 150% van de normale werktijd vereisen, kan eventueel maatschappelijk nog worden aanvaard. Het combineren door politieke mandatarissen van twee, drie of vier hoedanigheden, die samen 200% of meer van een normale werktijd uitmaken komt bij de bevolking echter zeer ongeloofwaardig over. De publieke opinie gelooft immers niet dat men die functies allemaal goed kan vervullen. In de praktijk komt het erop neer dat aan een of meer functies minder tijd wordt besteed, wat ongetwijfeld ten nadele komt van de kwaliteit van het werk. Elke functie vergt een volledige inzet.

Met deze redenering wil ik aantonen dat het niet terecht is enkel te spreken over de cumulatie van politieke mandaten. De eerlijkheid gebiedt dat ook alle vormen van cumulatie tussen een politiek mandaat en een andere betrekking in aanmerking moeten worden genomen. Indien men een lokaal politiek mandaat behoorlijk wil uitoefenen, mag men dit slechts in een beperkt aantal gevallen combineren met een andere tijdsbesteding. In dit verband rijst dan ook de vraag of het verantwoord is dat topambtenaren hun functie combineren met een lokaal uitvoerend mandaat zonder daarvoor politiek verlof te nemen. Een secretaris-generaal of een directeur van een overheidsinstelling dient, indien hij zijn werk ter harte neemt, 100% van de werktijd beschikbaar te zijn. Hoe kan zo iemand dan nog een belangrijk plaatselijk uitvoerend mandaat vervullen dat bijvoorbeeld 75 of 100% van een normale werkweek opslorpt ?

Deze redenering is evenzeer van toepassing voor de federaal en de gewestelijk verkozenen die hun mandaat combineren met een functie met privaatrechtelijk karakter. Absenteïsme of afwezigheid wegens ambtsverplichtingen zijn dan ook schering en inslag. Ik heb het dan nog niet over de verontschuldigingen die alom op bijeenkomsten worden ingeroepen of over het bijwonen van vergaderingen waarbij men zich beperkt tot het tekenen van de aanwezigheidslijst.

Het meest lovenswaardige van alle voorstellen is het voorstel dat de aandacht vestigt op het statuut van de raadsleden. Het gaat hierbij niet over uitvoerende mandatarissen, maar over de gewone gemeenteraadsleden. Momenteel bestaat er geen enkel verband tussen de vergoeding, enerzijds, en de inzet en gemaakte kosten van de actieve raadsleden, anderzijds. Daar komt nu verandering in. Ook de werkvoorwaarden zullen verbeteren aangezien de mogelijkheden voor het vragen van politiek verlof worden uitgebreid.

Essentieel voor de democratie is dat alle geïnteresseerde burgers effectief de mogelijkheid krijgen om gedurende een aantal jaren politiek actief te zijn. We moeten streven naar een toestand die meer mensen toelaat aan politiek te doen.

Deze doelstelling kan enkel worden bereikt op voorwaarde dat er een volledig cumulatieverbod wordt ingesteld. In een eerste fase moet een dergelijk verbod worden ingevoerd voor een uitvoerend mandaat dat men verwerft door verkiezing. De VLD zal dienaangaande de nodige amendementen indienen.

Het voorgestelde cumulatieverbod gaat de concentratie van de politieke macht tegen en geeft een groter aantal burgers de mogelijkheid om meer actief aan de besluitvorming deel te nemen. Het zal er ook toe bijdragen dat het parlementair werk met de vereiste aandacht wordt verricht.

De aansprakelijkheid van burgemeesters en schepenen werd een beetje weggedrongen. Het is nochtans ook een belangrijke kwestie. Het aansprakelijkheidsrecht wordt in een aantal artikelen van het Burgerlijk Wetboek geregeld. De artikelen 1382 en 1383 bepalen dat degenen door wiens daad of verzuim schade is ontstaan, het slachtoffer moet vergoeden. Het was lang niet evident om ook de overheid aan de regels van het Burgerlijk Wetboek te onderwerpen. Sinds het Flandria-arrest van het Hof van Cassatie in 1920 staat het echter vast dat de overheid ook onderworpen is aan de regels van de quasi delictuele aansprakelijkheid zoals bepaald in het Burgerlijk Wetboek.

In het voorstel is er steevast sprake van een orgaan. Het Hof van Cassatie geeft daarvan volgende definitie : het orgaan is degene die krachtens de wet of de besluiten, genomen in uitvoering van de wet, een gedeelte van het Staatsgezag uitoefent, hoe klein dit ook moge zijn, of die de bevoegdheid heeft de Staat tegenover derden te verbinden. Burgemeesters en schepenen voldoen zonder twijfel aan dit criterium. Het geldt echter ook voor de gemeenteraadsleden, doch zij zijn niet het voorwerp van dit voorstel.

Ik wil verder opmerken dat dit voorstel ook vanuit juridisch oogpunt niet klopt. In drie opeenvolgende bepalingen worden vrij algemene beginselen verwoord, maar een degelijke uitwerking ervan is ver te zoeken. Ik vrees dat men hier de rechtsonzekerheid in de hand werkt in plaats van rechtszekerheid te creëren. Daarom vragen wij dat de Raad van State hierover wordt geraadpleegd.

Tot slot ben ik verrast door de houding van sommigen die de federale loyaliteit verdedigen wanneer de belangen van hun gemeenschap of gewest op het spel staan. Het Vlaamse en het Waalse Gewest, en in mindere mate de Franse Gemeenschap, kregen in 1993 de constitutionele autonomie voor een aantal, zij het beperkte, aangelegenheden. Artikel 24bis , paragraaf 3, van de bijzondere wet van augustus 1980 tot hervorming der instellingen bepaalt dat het de Vlaamse Raad en de Waalse Gewestraad toekomt om, ieder wat hem betreft, bij decreet bijkomende onverenigbaarheden in te stellen. Ik betwist dan ook de stelling van de indieners dat de bijzondere wetgever in dit domein nog steeds de vrije hand zou hebben. Mocht dit zo zijn dan kan de bijzondere wetgever in die mate onverenigbaarheden inschrijven dat de constitutieve autonomie dode letter wordt. Dit kan volgens mij niet. Het getuigt van weinig respect, zij het dan niet voor de letter, dan toch voor de geest van de Staatshervorming.

Om al deze redenen zal de VLD neen stemmen. Het voorstel dat in een gunstiger regime voorziet voor de gemeenteraadsleden zullen we echter wel goedkeuren.

De voorzitter. ­ Het woord is aan mevrouw Thijs.

Mevrouw Thijs (CVP). ­ Mijnheer de voorzitter, in mijn uiteenzetting over deze wetsvoorstellen zal ik het vooral hebben over de aanpassingen in het statuut van de lokale mandatarissen. Reeds jaren spreekt men over de herwaardering van het lokale mandaat en het moet er nu maar eens van komen.

Het uitgangspunt van deze wetsvoorstellen kunnen we volledig onderschrijven. We moeten de toegang tot ons democratisch bestel voor iedereen die zich politiek-maatschappelijk wil engageren en verantwoordelijkheid wil dragen zo gemakkelijk mogelijk maken. Ons doel moet zijn om alle groepen van de samenleving zo goed mogelijk te vertegenwoordigen in de politieke organen en om maatregelen te nemen on remmende factoren tot politieke deelname weg te werken.

Om te komen tot een verhoging van de kwaliteit van het lokale beleid, is een grondige aanpassing van het statuut van de lokale mandatarissen een absolute prioriteit. Er is reeds lang nood aan een globaal, coherent statuut, enerzijds omdat de financiële vergoeding helemaal niet meer in verhouding is met de gevraagde inzet en verantwoordelijkheid, vooral dan in de minder grote gemeenten, anderzijds omdat er heel wat wettelijke en reglementaire belemmeringen zijn die het uitoefenen van een lokaal politiek mandaat ernstig bemoeilijken.

Een aantal mandatarissen worden voor hun engagement in het lokaal openbaar bestuur gewoonweg gestraft door een nadelig en/of onbeschermd statuut. Vanuit deze situatie moet niet alleen de herwaardering van de wedde worden bekeken, maar ook het fiscaal en sociaal statuut, evenals het politiek verlof en de cumulatie met andere, eventueel vervangingsinkomsten.

Ik kan de verbetering van de situatie van de gemeenteraadsleden alleen maar toejuichen. Men denkt niet alleen aan hun vergoeding, maar ook aan de tijd die ze aan hun taak kunnen en willen besteden en aan de werkomstandigheden, zelfs in een gemeentehuis. Als rechtstreeks door de bevolking gekozenen worden zij op het ogenblik zeer slecht vergoed. Hun vergoeding staat niet in verhouding tot hun inzet en hun gemaakte kosten. De taken die aan een gemeentebestuur worden opgedragen, worden steeds omvangrijker en complexer. Een gemeenteraadslid dat alles op een degelijke manier wil volgen en controleren en zijn dossiers behoorlijk wil voorbereiden, heeft steeds meer tijd nodig en het is maar normaal dat het hiervoor op een redelijke manier wordt vergoed.

We vinden het dan ook positief dat in deze wetsvoorstellen twee aspecten van het statuut beter worden gereglementeerd. De financiële situatie verbetert door een verhoging van de presentiegelden en de regeling voor het politiek verlof wordt uitgebreid. Voor vergoeding, wordt in de nieuwe gemeentewet een forfaitair minimum- en maximumbedrag bepaald dat gekoppeld is aan het indexcijfer. De willekeur en de grote verschillen tussen de gemeenten vervallen, maar de gemeenten behouden hun autonomie om een bedrag te kiezen tussen de twee grenzen in. Dit is geïnspireerd op de in 1997 goedgekeurde wijzigingen van de provinciewet om de functie van provincieraadsleden te herwaarderen. Het is positief dat dit niet enkel geldt voor de raadszittingen, maar ook voor de commissievergaderingen. Daar wordt immers veel voorbereidend beleidswerk verricht en wordt dikwijls meer opbouwend gewerkt dan in de raadszittingen, waar de pers aanwezig is en vaak alleen maar nummertjes worden opgevoerd.

Ik wil er nog op wijzen dat deze regeling ongewenste gevolgen zou kunnen hebben op fiscaal vlak. Indien de vergoedingen een bepaald bedrag hebben overschreden, worden zij op fiscaal vlak niet meer als een baat, maar als een bezoldiging beschouwd. Dit heeft een bijkomende belasting tot gevolg zodat men uiteindelijk wel eens minder zou kunnen overhouden dan in het huidige systeem.

Om het statuut van de raadsleden te verbeteren wordt verder ook voorgesteld om het stelsel van het politiek verlof uit te breiden. Er zou eenzelfde regeling moeten komen als voor de mandatarissen die in de privé-sector werken. Voor gemeenteraadsleden in grote steden is het aantal dagen politiek verlof, gezien de vele commissie- en gemeenteraadsvergaderingen, ontoereikend. Nochtans lijkt nog niet iedereen hiervan overtuigd.

De faciliteiten tot ondersteuning van de gemeenteraadsleden en de kostenvergoedingen voor verplaatsingen en voor fotokopies dienen ook te worden geregeld. Sommige gemeentebesturen rekenen vijf frank per fotokopie aan en als gemeenteraadsleden aan dezelfde prijs moeten fotokopiëren, blijft er van hun vergoeding nog nauwelijks iets over. Op het ogenblik hangt alles af van de goodwill van het gemeentebestuur.

Voor de uitvoerende mandatarissen wordt voorzien in een regeling voor een geldelijk en sociaal statuut, voor het politiek verlof en voor de burgerrechtelijke en strafrechtelijke aansprakelijkheid. Het takenpakket van de burgemeester en de schepenen is in de loop van de jongste jaren steeds meer uitgebreid, maar hun verloning bleef nagenoeg dezelfde. Een verbetering van hun statuut lijkt dan ook wenselijk. Hogere beschikbaarheid en hogere kwaliteit gaan nu eenmaal samen met bijkomende uitgaven.

De voorgestelde verbetering van de wedden is gunstig voor het vrijwaren van de toegang tot de lokale uitvoerende mandaten voor iedereen. Anders zou het gevaar bestaan dat enkel mensen met een zelfstandig beroep of personen die aan het einde van hun loopbaan zijn, deze mandaten opnemen. Het politiek verlof voor personen met een uitvoerend mandaat die werkzaam zijn in de overheidssector, wordt aangepast. Een analoge aanpassing zou mogen volgen voor personen die in de privé-sector werken. Voor deze laatsten wordt echter wel het recht op loopbaanonderbreking ingevoerd voor de duur van hun mandaat.

De discussie over het statuut van de uitvoerende mandatarissen heeft zich de jongste jaren vooral toegespitst op enkele zeer prangende problemen. Ik denk dan aan het wegwerken van de discriminaties tussen mandatarissen met een normaal inkomen en deze met een vervangingsinkomen en ook aan het probleem van de mandatarissen die onbeschermd zijn op het vlak van de sociale zekerheid. Deze laatsten zagen zich vaak verplicht om zich als thuiswerkende partner te verzekeren, waardoor zij hoge persoonlijke bijdragen dienden te betalen. De CVP heeft hieromtrent een aantal initiatieven genomen. Mevrouw de Bethune heeft terzake een voorstel ingediend in de Senaat en de heer Breyne heeft een soortgelijk voorstel ingediend in de Kamer. De Raad van State maakte echter bezwaar tegen de voorgestelde oplossing.

Het inkomensverlies dat vandaag nog voortvloeit uit het cumuleren van een uitvoerend politiek mandaat met een vervangingsinkomen, zal worden opgevangen door de voorgestelde verhoging van de wedden voor uitvoerende mandaten. Zoals collega Pinoie reeds heeft gemeld, hebben we getracht een amendement uit te werken om de overgangsregeling voor burgemeesters en schepenen met een vervangingsinkomen tot 2001 vast te leggen. Dit amendement werd inmiddels weer ingetrokken nadat werd beloofd dat de Kamer het probleem zou oplossen bij de bespreking van onze voorstellen.

Wanneer burgemeesters en schepenen voor de sociale zekerheid niet worden gedekt door een ander sociaal statuut of een job, zullen ze worden onderworpen aan de sociale zekerheid van de werknemers verbonden door een arbeidscontract, met uitzondering evenwel van de bijdragen voor de pensioenen.

Lokale mandatarissen hebben ons inziens recht op vorming en bijscholing. Spijtig genoeg kwam dit aspect niet ter sprake. Nu steeds meer taken aan de gemeente worden overgedragen, is permanente vorming en opleiding geen overbodige luxe voor wie het beleid moet volgen en mede sturen. Dat geldt overigens ook voor alle andere beroepscategorieën.

Er wordt voorgesteld om de cumulatie van mandaten te beperken. Een parlementair mandaat zal slechts met één uitvoerend politiek mandaat mogen worden gecumuleerd en bij cumulatie van verschillende ambten zal men slechts anderhalve parlementaire wedde mogen verdienen. Deze beperking juich ik alleszins toe. Onze woorden zullen nu geloofwaardig overkomen bij de publieke opinie.

Sommigen stellen voor de cumulatie van een parlementair en een lokaal uitvoerend mandaat helemaal te verbieden. Een argument hiervoor is de tijdsbesteding. Is het in bepaalde gemeenten en steden nog wel mogelijk op een behoorlijke manier een lokaal met een parlementair mandaat te combineren ? Aan de andere kant is een zekere vermenging van deze functies ook positief, omdat dit het beleid dichter bij de burger brengt en zo de ideeën van het lokale naar het bovenlokale niveau kunnen doorstromen.

Samenvattend kan ik zeggen dat dit globaal akkoord veel positieve punten bevat en dat het als een geheel moet worden bekeken. Zoals ik reeds zei, kan er hier en daar nog wel iets worden bijgeschaafd en ik hoop dat dit in de toekomst inderdaad zal gebeuren. Nu laten wij het aan de Kamer over. Als onze collega's het goed menen met de lokale mandatarissen, zullen ze niet aarzelen om in het najaar snel tot bespreking over te gaan. (Applaus.)

M. le président. ­ La parole est à M. Istasse.

M. Istasse (PS). ­ Monsieur le président, les votes sur les propositions qui vous sont présentées représenteront un moment politique important et significatif.

Ces textes trouvent leur origine dans les « Assises de la démocratie ». Celles-ci ont oeuvré pendant un an et demi à rapprocher le citoyen et les institutions publiques et trouvent ici une exécution partielle de leurs conclusions politiques.

Plus précisément, le groupe de concertation « Langendries » a dégagé, en décembre 1996, un certain nombre de pistes visant à améliorer et à garantir la qualité du fonctionnement de notre démocratie politique ainsi que l'égalité d'accès et de traitement du citoyen dans ses rapports avec nos institutions.

C'était l'essence des discussions qui ont eu lieu au sein du groupe de travail présidé par Philippe Busquin. Le combat pour l'égalité est une entreprise délicate et de longue haleine, comme chacun en conviendra. En effet, une démocratie représentative qui n'organise pas avec une efficacité suffisante les mécanismes qui la nourrissent se condamne d'elle-même!

Pour garantir l'accès aux différents mandats représentatifs et l'exercice de ceux-ci avec un maximum d'efficience, un certain nombre de modifications légales étaient nécessaires. Celles-ci sont très importantes puisqu'elles impliquent même les lois spéciales de réformes institutionnelles. C'est dire à suffisance, je crois, à quel point les réformes envisagées s'intéressent au plus profond des mécanismes institutionnels d'exercice du pouvoir à tous les niveaux. Or l'exercice du pouvoir ne prend tout son sens qu'à partir du moment où il s'effectue dans des conditions optimales. Quelles sont ces conditions ?

Tout d'abord, le détenteur d'un mandat doit pouvoir exercer celui-ci dans les meilleures conditions; cela signifie que son activité de mandataire ne doit pas être handicapée par des tâches supplémentaires qui, par leur quantité ou leur lourdeur, seraient trop exigeantes voire parasitaires.

Ensuite, l'orientation du mandat proprement dit, c'est-à-dire l'exigence que le détenteur du mandat soit suffisamment conscient de l'importance de celui-ci pour qu'il accepte d'y consacrer l'essentiel de son temps, de son énergie et toute sa disponibilité.

L'homme politique apparaît encore trop souvent aux yeux des citoyens comme avide de mandats, de pouvoir et d'argent. Brisons cette image réductrice, sans démagogie et sans vouloir donner de leçons.

Enfin, et ceci est une nouveauté qui vient en contrepartie de ce que je viens d'énoncer, il est apparu nécessaire de construire une protection particulière, non seulement pour le mandataire ­ en tout cas le mandataire local détenteur d'un pouvoir exécutif ­ dans l'exercice de son mandat, mais également une protection du citoyen en le prémunissant contre les conséquences dommageables d'un acte qui outrepasserait l'exercice normal d'un mandat politique. Le citoyen est en effet directement concerné par les problèmes de ce type au sein de sa commune.

Parmi les six propositions que nous examinons aujourd'hui, les trois premières visent à limiter le cumul d'un mandat politique avec d'autres fonctions. Le premier texte couvre le cas des mandataires des entités fédérées, des communautés et des régions; le deuxième, celui des mandataires fédéraux et provinciaux. Et, enfin, le troisième règle la situation des députés permanents dans les provinces, en réformant d'ailleurs également leur statut financier et fiscal.

Les mandataires locaux sont également concernés par la réforme puisqu'une proposition de loi limitant le cumul du mandat de bourgmestre, d'échevin et de président d'un conseil de l'aide sociale avec d'autres fonctions a été prise en considération la semaine dernière.

Enfin, pour répondre à une interrogation de M. Foret, une proposition séparée pour la Communauté germanophone sera déposée incessamment, puisque la loi du 31 décembre 1983 prévoit un mécanisme particulier de concertation avec le Conseil de la Communauté germanophone. Nous ne doutons pas que nos collègues auront à coeur d'entreprendre cette concertation avec diligence et dans l'esprit qui nous anime.

Les autres propositions que nous examinons aujourd'hui ont pour objectif, en corollaire avec les mesures anti-cumuls, de revaloriser les mandataires locaux, surtout dans les petites communes. Ceux-ci sont en effet indispensables au bon fonctionnement de notre système démocratique. Leur dévouement et les responsabilités qu'ils assument en permanence doivent être estimés à leur juste valeur!

À présent, je voudrais commenter brièvement la manière dont vont s'organiser les nouvelles règles relatives au cumul de mandats. Elles s'articulent en fait autour de deux axes.

Le premier concerne le nombre de mandats proprement dits. En règle générale, un mandat politique important ne pourra plus être cumulé qu'avec un seul autre mandat exécutif rémunéré. Cette règle vise évidemment à permettre au mandataire de se consacrer à l'essentiel de ses engagements. Nous parlons bien d'engagement car nous refusons les conceptions simplificatrices ou démagogiques qui consisteraient à nier le dévouement d'un citoyen ou à transformer le mandataire en un simple porte-parole, voire en une sorte d'observateur passif!

Il existera donc toujours, après cette réforme, des parlementaires-bourgmestres ou échevins. En effet, la vie parlementaire a démontré de longue date l'intérêt ­ mais aussi les limites, je pense aux grandes villes ­ de la présence de mandataires locaux expérimentés dans les hémicycles. Il s'agit même là, selon nous, d'une forme de garantie contre les hiatus qui pourraient exister entre les hommes politiques et les citoyens! Nous pensons donc qu'il faut éviter de passer d'un extrême à l'autre en voulant interdire la présence de mandataires locaux au Parlement! Néanmoins, la loi empêchera désormais le parlementaire de se disperser dans des activités trop nombreuses ou trop absorbantes!

Le second axe proposé est le corollaire nécessaire du premier : il concernera les limites financières apportées à ce cumul des mandats. C'est ici l'indemnité parlementaire fédérale qui servira de référence, puisqu'en général le revenu admissible ne pourra dépasser une fois et demie le montant de l'indemnité de membre de la Chambre des représentants.

Ce plafond constitue en lui-même une garantie du bon exercice du mandat, puisqu'il rendra inintéressant le cumul avec d'autres fonctions du même type par l'écrêtement de l'indemnité parlementaire.

J'ajouterai que si tout ceci ne concerne pas les mandataires issus du secteur privé, ces derniers restent néanmoins soumis à leurs propres responsabilités puisqu'il leur appartient de décider, en conscience, et en fonction des circonstances qui leur sont propres, s'ils peuvent exercer un mandat public tout en conservant leur activité professionnelle.

Enfin, je voudrais faire observer que toutes ces réformes ne s'appliqueront qu'après le renouvellement des mandats concernés. Chacun saura à quoi il s'engage lorsqu'il présentera sa candidature aux prochaines élections fédérales, régionales, communautaires ou locales.

Monsieur le président, j'en viens aux trois autres propositions à l'examen, pour souligner l'importance de celle relative à la responsabilité civile et pénale des bourgmestres et échevins.

À l'heure actuelle, la responsabilité ­ particulièrement la responsabilité pénale ­ des mandataires locaux est devenue une question très sensible et périlleuse. En effet, la mise en cause de la responsabilité de ces mandataires est de plus en plus fréquente et suscite, chez ceux-ci, un réel émoi et une interrogation sur la portée et les limites mêmes de leurs fonctions, ce qui me paraît préjudiciable à l'intérêt général.

Face à la multiplication croissante des missions attribuées, non seulement aux communes mais aux bourgmestres eux-mêmes, à un moment où les contraintes budgétaires imposent des choix, ces derniers se trouvent de plus en plus souvent déchirés entre la volonté d'entreprendre et la crainte d'être poursuivis injustement en justice. L'obligation d'agir et le risque d'omettre.

Cette inquiétude légitime peut représenter un frein considérable à l'initiative et à l'innovation dans la gestion communale ainsi qu'une démotivation, voire un découragement total, des élus locaux qui se sentent dès lors abandonnés à leur sort. Si l'on n'y prend garde, on risque même de ne plus trouver de candidats à un tel jeu de massacre!

L'étendue de la responsabilité de ces mandataires s'élargit d'autant plus que les cours et tribunaux ont tendance à interpréter avec plus de sévérité à leur égard la notion de responsabilité, alors que, dans la majorité des cas, le principal objectif des personnes préjudiciées, même au pénal, demeure la réparation civile du dommage par l'obtention de dommages et intérêts.

Je vous invite, pour d'autres commentaires, à prendre connaissance de l'exposé des motifs très fouillé qui accompagne cette proposition.

Je me limiterai à souligner que trois pistes ont été suivies pour élaborer ce nouveau régime de responsabilité du mandataire local.

La première installe une procédure visant à garantir l'intervention de la commune en cas de mise en cause de la responsabilité civile ou pénale du bourgmestre ou de l'échevin.

La deuxième crée un système de responsabilité civile des amendes encourues par les organes de la commune ­ bourgmestres et échevins ­ non-récidivistes, pour des infractions commises dans l'exercice de leurs fonctions et à concurrence d'un certain montant.

La troisième prévoit l'obligation pour les pouvoirs locaux de souscrire une assurance qui couvrirait la responsabilité civile des bourgmestres et échevins pour des fautes commises dans l'exercice de leurs fonctions.

Une telle assurance présente l'avantage à la fois de conférer à la victime la garantie de l'indemnisation du fait que la responsabilité civile personnelle de l'auteur de l'acte fautif est couverte.

L'objectif de protection du citoyen apparaît donc clairement. On peut ajouter aussi que cette réforme contribuera en quelque sorte à protéger l'élu communal contre lui-même, ce qui facilitera indiscutablement l'accès au mandat exécutif local.

Les cinquième et sixième propositions de loi s'inscrivent dans la ligne de ce que je viens de développer. Je n'y reviendrai donc que brièvement. L'amélioration du congé politique en faveur des mandataires locaux ainsi que l'amélioration de leur statut financier et social ne peuvent que renforcer également l'attractivité des fonctions communales et susciter la candidature de citoyens déterminés à se mettre au service de la collectivité, en disposant des moyens et de la disponibilité nécessaires.

Cette notion de service au public est absolument fondamentale. Car, comme il l'a été très justement rappelé en commission, la fonction de bourgmestre n'est pas une fonction que l'on exerce à temps partiel! L'exercice des responsabilités liées à la sécurité, pour prendre cet exemple important et qui est de l'essence même de la fonction mayorale, exige que le premier magistrat de la commune le soit 24 heures sur 24 et non pas de façon occasionnelle ! Mme Lizin avait insisté sur ce point en commission.

Je terminerai en soulignant, si c'était encore nécessaire, à quel point ces propositions constituent un ensemble. Elles doivent donc être considérées et traitées comme telles. On ne peut accepter l'une sans accepter les autres! Je pense aussi que c'est l'honneur de notre assemblée que ces propositions soient d'initiative parlementaire et qu'elles soient adoptées en premier lieu par le Sénat!

J'en profite pour remercier très sincèrement et très chaleureusement les deux rapporteurs de l'ensemble de ces propositions de la qualité du travail qu'ils ont accompli et qui va, me semble-t-il, éclairer l'analyse juridique qui sera faite de ces textes par, je n'en doute pas, de nombreux mandataires locaux, fédéraux, régionaux et communautaires.

Certes, ces propositions et celles qui seront déposées sous peu ­ puisque deux s'y ajouteront ­ sont perfectibles et le seront sans doute un jour. Elles constituent néanmoins une avancée significative et rejoignent ainsi l'ensemble des propositions des Assises de la démocratie, comme, par exemple, le contrôle du financement public des partis politiques, la limitation des dépenses électorales ou encore la déclaration du cadastre des mandats.

Les propositions que nous examinons aujourd'hui modifient de nombreuses lois et même, je l'ai dit, une loi spéciale. Mais c'est le message qu'elles envoient aux citoyens qui me paraît déterminant pour l'exercice serein et constructif d'un mandat politique au service de la collectivité dans notre démocratie.

C'est de ce souci ayant présidé aux Assises de la démocratie que ces propositions sont issues. L'espoir, c'est que ces principes et ces efforts constituent un pas significatif dans la bonne direction, à savoir le retour à la confiance des citoyens envers leurs représentants politiques. Une confiance dont tous les parlementaires démocratiques ont besoin comme de pain!

Albert Camus a écrit que « la démocratie est l'exercice politique et social de la modestie ». Je suis convaincu qu'il est essentiel que cette observation, sage et pertinente, puisse trouver « ici et maintenant » un écho favorable!

M. le président. ­ Mesdames, messieurs, je vous propose d'interrompre ici la discussion générale et de la reprendre cet après-midi.