(Vervolg-Suite)

WETSONTWERP TOT INSTELLING VAN HET COLLEGE VAN PROCUREURS-GENERAAL EN TOT INSTELLING VAN HET AMBT VAN FEDERAAL MAGISTRAAT

Algemene beraadslaging

PROJET DE LOI INSTITUANT LE COLLÈGE DES PROCUREURS GÉNÉRAUX ET CRÉANT LA FONCTION DE MAGISTRAT FÉDÉRAL

Discussion générale

De Voorzitter. ­ Wij vatten de bespreking aan van het wetsontwerp tot instelling van het college van procureurs-generaal en tot instelling van het ambt van federaal magistraat.

Nous abordons l'examen du projet de loi instituant le collège des procureurs généraux et créant la fonction de magistrat fédéral.

De algemene beraadslaging is geopend.

La discussion générale est ouverte.

Het woord is aan rapporteur Coveliers.

De heer Coveliers (VLD), rapporteur. ­ Mijnheer de Voorzitter, hoewel ik als eerste verslag mag uitbrengen, gaat mijn verslag toch over het tweede deel van het ontwerp, dat namelijk betrekking heeft op de nationaal magistraten.

Sta mij toe vooraf de medewerkers van de Senaat te danken voor de bijzonder snelle en adequate manier waarop zij het verslag hebben helpen voorbereiden. Ik moet mij wel verontschuldigen bij de huidige nationaal magistraten omdat hun naam niet voorkomt bij de namen van de personen die hebben deelgenomen aan de werkzaamheden van de commissie en die vermeld staan op de eerste pagina van het verslag. De heren Vandoren en Duinslaeger zouden daar als nationaal magistraten moeten worden vermeld, aangezien mevrouw Thily en de heer Schins daar vermeld staan als procureurs-generaal.

Het belangrijkste element uit deze wet is artikel 5, hoofdstuk III, waarin het statuut en de structuur van deze nieuwe rechtsfiguur naar voren wordt gebracht. Ik kom daar zo dadelijk op terug. Hoofdstuk IV bevat diverse bepalingen die ten dele betrekking hebben op de nationaal magistraten en ten dele op het college van procureurs-generaal. Ik zal het alleen hebben over de nationaal magistraat en ik zal beginnen met een randopmerking.

Er is in de commissie enige tijd gediscussieerd over de benaming van deze magistraten. In de oorspronkelijke tekst werd « federale » magistraten voorgesteld, maar dit bleek in tegenspraak met het taalgebruik. Het woord federaal verwijst meestal naar de gemeenschappen en gewesten. Nadien meende men te moeten spreken over « nationale » ­ met de nadruk op de « e » ­ magistraten, maar uiteindelijk zijn alle magistraten « nationale » magistraten. Na raadpleging van deskundigen, zelfs van een hoogleraar in rechtsterminologie, koos men voor de benaming « nationaal magistraat », zonder liggend streepje. Voor een vrouw geeft dat « nationaal magistrate » en in het meervoud wordt het « de nationaal magistraten ».

De nationaal magistraten hebben hun nut bewezen in verschillende aangelegenheden, hoewel hun opdracht tot nu toe beperkt bleef tot een coördinatiefunctie met betrekking tot de verschillende parketten. Zij stellen hun kennis en ervaring in complexe materies ter beschikking van de plaatselijke parketten. In een rapport van de nationaal magistraten is een opsomming gemaakt van de bevoegdheden en opdrachten die tot op heden aan deze magistraten werden toevertrouwd. Deze lijst is indrukwekkend. Niet alleen hebben zij als opdracht het coördineren en het centraliseren van opsporingen en onderzoeken, het bijstaan van de procureurs des Konings, het ageren op vraag van een procureur des Konings of een onderzoeksrechter. Daarnaast hebben nog een bijzonder groot aantal specifieke opdrachten. Zo zijn zij bijvoorbeeld de enige bevoorrechte gesprekpartners voor België in de betrekkingen met de buitenlandse gerechtelijke overheden. Dit geldt uiteraard voor zaken waar een dringend gerechtelijk optreden noodzakelijk is. De nationaal magistraat centraliseert de verslagen van de anti-terroristische groep en vraagt de analyses op over gerechtelijke onderzoeken. De nationaal magistraat staat aan het hoofd van het begeleidingscomité van de centrale nationale criminele documentatie. Hij is belast met de leiding van de bijzondere brigade, namelijk de 23e brigade van de gerechtelijke politie. Hij staat in voor het informantenbeheer en het nationaal coderingssysteem. Voor de volledige lijst van opdrachten verwijs ik naar de pagina's 44 tot 47 van het verslag 92/94 van de nationaal magistraten, die zichzelf daarin nog « nationale » magistraten noemen.

Deze tekst bevat dus het statuut van de nationaal magistraat evenals hun relatie tot het nieuwe college van procureurs-generaal. Over dit punt zal echter door de heer Vandenberghe verslag worden uitgebracht.

De nationaal magistraten krijgen met dit ontwerp de juridische middelen om hun opdracht op de meest efficiënte wijze te vervullen. In paragraaf 1 van artikel 5, een vrij lang artikel, staat dat de nationaal magistraten het college van procureurs-generaal bijstaan. Kenmerkend is dat hun opdracht zich uitstrekt over het hele rijk. Paragraaf 2 regelt de benoeming. Die geschiedt door de Koning, op voordracht van de minister van Justitie, na advies van het college van procureurs-generaal, maar met als voorwaarde dat de kandidaten lid moeten zijn van het openbaar ministerie en gedurende vijf jaar het ambt van magistraat van het openbaar ministerie of van onderzoeksrechter hebben uitgeoefend. Dit impliceert dus dat alle leden van het openbaar ministerie in aanmerking komen. Het is niet beperkt tot het openbaar ministerie bij de hoven van beroep. Dit betekent ook dat iemand die vijf jaar het ambt van onderzoeksrechter heeft uitgeoefend, maar die nog geen vijf jaar lid is van het openbaar ministerie, eveneens kan worden genoemd. Het mandaat geldt voor vijf jaar.

Er ontstond in de commissie een discussie over de vraag of dit mandaat al dan niet hernieuwbaar zou zijn. Men heeft uiteindelijk gekozen voor een tussenoplossing. Het mandaat kan twee keer worden hernieuwd zodat een nationaal magistraat maximaal vijftien jaar als dusdanig kan fungeren.

Paragraaf 5 behandelt de opdracht van de nationaal magistraten. De nationaal magistraat werkt onder het gezag van het college van procureurs-generaal, onder het toezicht en de leiding van een lid van het college, aangewezen door de Koning, na overleg met het college. Voor een goed begrip van dit artikel moet men ook het artikel over het college van procureurs-generaal kennen.

Voor dit college wordt afgestapt van het territorialiteitsbeginsel, want er wordt een soort van portefeuille gecreëerd voor alle procureurs-generaal, waarbij wel rekening wordt gehouden met de specialisatie. Met het oog op de uitoefening van de bevoegdheden van het college kan de Koning na overleg met dat college, specifieke taken opdragen aan elk lid van het college.

De specifieke opdracht van de nationaal magistraten is de coordinatie van de uitvoering van de strafvordering en het vergemakkelijken van de internationale samenwerking. Hierbij kunnen zij dwingende onderrichtingen geven aan één of meer procureurs des Konings, evenwel onder twee voorwaarden. De onderrichtingen moeten ten eerste noodzakelijk zijn en ten tweede moet men vooraf de territoriaal bevoegde procureur-generaal inlichten; deze laatste kan andersluidend beslissen. In de commissie werd nogmaals een discussie gevoerd over het territorialiteits- en bevoegdheidsbeginsel. Met deze tekst wordt niet helemaal afstand gedaan van het territorialiteitsbeginsel.

Een tweede opdracht van de nationaal magistraten is het nemen van dringende maatregelen die noodzakelijk zijn voor de uitvoering van de strafvordering, « zolang een procureur des Konings zijn wettelijk bepaalde bevoegdheid niet heeft uitgeoefend ». Over dit criterium is lang gediscussieerd. De commissie meende dat de wijze waarop het thans is geformuleerd, het beste garandeert dat in ieder geval iemand bevoegd zal blijven. De nationaal magistraat is bevoegd en zal zijn bevoegdheid of zijn opdracht pas verliezen wanneer een procureur des Konings een wettelijk bepaalde bevoegdheid heeft en deze ook uitoefent.

Het is belangrijk om te vermelden dat de maatregelen die de nationaal magistraat neemt, bindend blijven voor de procureur des Konings die nadien zijn wettelijk bepaalde bevoegdheid uitoefent. Deze laatste opdracht is dan ook mede de reden waarom de nationaal magistraat de hoedanigheid van officier van de gerechtelijke politie heeft en beschikt over alle bevoegdheden van de procureur des Konings. Dit zal later bij de diverse bepalingen die het Wetboek van strafvordering veranderen weer voorkomen.

Het ontwerp werd tijdens een hoorzitting met de twee huidige nationaal magistraten, de heren Vandoren en Duinslaeger, uitvoerig besproken. Er is eveneens een onderhoud geweest met de procureurs-generaal Schins en Thily, vertegenwoordigers van de procureurs-generaal. Ook daar werd het aspect van de nationaal magistraten behandeld. Het lijkt me weinig zinvol om in het kader van dit verslag deze hoorzittingen samen te vatten. Ik verwijs naar het geschreven verslag, pagina's 22 tot 39 wat het onderhoud met de nationaal magistraten betreft, en pagina's 39 tot 56 wat het onderhoud met de procureurs-generaal betreft.

Tot zover het zeer belangrijke artikel 5, dat een totaal nieuw statuut in ons rechtssysteem brengt, zij het dan dat dit systeem reeds voordien bestond, maar zonder een precieze legale basis.

Ik ben tevens verplicht te verwijzen naar de diverse bepalingen van hoofdstuk 4. Deze artikelen voorzien in de eerste plaats in de creatie van een secretariaat. Dit is belangrijk omdat niet alleen het college van procureurs-generaal een beroep zal kunnen doen op dit secretariaat, maar ook de nationaal magistraten. De ambtenaren die daar worden aangewezen beschouwt men als ambtenaren die een ambt bekleden bij een parket. De leiding van dit secretariaat berust volgens artikel 2, paragraaf 8, bij een directeur, die men daarom niet onmiddellijk als directeur van de administratie beschouwt. Hierop heeft de minister van Justitie de nadruk gelegd. Volgens artikel 7 komt de zetel van dit secretariaat in de stad Brussel.

Wat de situatie van de nationaal magistraten betreft, is het belangrijk om te verwijzen naar artikel 327, vijfde lid, van het Gerechtelijk Wetboek betreffende de wedden en vergoedingen en naar artikel 327bis , vierde lid, dat bepaalt dat iemand die tot nationaal magistraat wordt benoemd, in het lokaal parket waartoe hij behoort door een benoeming in overtal zal worden vervangen. De wedde is dezelfde als die van een advocaat-generaal bij het hof van beroep. Dit impliceert dat men in geval van een benoeming deze wedde zal krijgen, ook indien men de functie van advocaat-generaal niet bekleedt. Een vijfde punt van hetzelfde artikel voorziet in een aanpassing van het Strafwetboek, zodat de nationaal magistraten ook de hoedanigheid van officier van gerechtelijke politie krijgen. De procureurs en hun substituten hadden deze bevoegdheid reeds.

Ten slotte bepaalt artikel 12 dat er drie nationaal magistraten zullen zijn. Dit aantal kan worden vermeerderd bij een in Ministerraad overlegd koninklijk besluit tot maximum vijf magistraten. De taalregeling is ongeveer gelijk aan die voor de procureur-generaal bij het Hof van beroep te Brussel. De magistraten moeten namelijk bewijzen dat zij zowel Nederlands als Frans kennen op de manier die daarvoor gebruikelijk is in rechtszaken. Er zal ten minste één nationaal magistraat zijn die zijn diploma in het Nederlands heeft behaald, en één die het in het Frans heeft behaald. Indien het aantal nationaal magistraten meer dan drie bedraagt, wordt dit minimumaantal op twee gebracht. Pas wanneer er een vijfde nationaal magistraat wordt aangesteld, is de taal waarin het diploma werd behaald, niet meer bepalend.

Tot zover, mijnheer de Voorzitter, een samenvatting van het lijvige rapport van de commissie.

De Voorzitter. ­ Het woord is aan co-rapporteur Vandenberghe.

De heer Vandenberghe (CVP), co-rapporteur. ­ Mijnheer de Voorzitter, het wetsontwerp tot instelling van een college van procureurs-generaal en tot instelling van het ambt van nationaal magistraat dat het onderwerp was van een uitvoerige bespreking in de commissie voor de Justitie, vertrekt van de bestaande toestand, die echter geen wettelijke regeling kende. Het college van procureurs-generaal komt nu reeds op geregelde tijdstippen samen en de nationaal magistraten oefenen nu reeds hun opdrachten uit. Het nut van deze twee organen van het openbaar ministerie wordt door iedereen erkend.

Voor de Regering was het ontwerp van prioritair belang, niet alleen op politiek vlak, maar ook in het kader van een allesomvattende aanpak van het justitiebeleid en de uitwerking van een strafrechtelijk beleid. De wettelijke regeling voor het college van procureurs-generaal en de nationaal magistraten is voor de Regering het uitgangspunt voor een herdefiniëring van de taak van het openbaar ministerie en voor een nieuwe bepaling van het strafbeleid. Het college van procureurs-generaal dient daarbij zijn verantwoordelijkheid op te nemen en een voortrekkersrol te vervullen.

Alvorens de eigenlijke bespreking van het ontwerp aan te vatten, heeft de commissie voor de Justitie een hoorzitting gehouden met de nationaal magistraten Vandoren en Duinslaeger, en de procureurs-generaal van Gent en Luik, de heer Schins en mevrouw Thily. Het resultaat daarvan vindt men in het verslag.

Ik beperk mij in mijn verslag tot de teksten met betrekking tot het college van procureurs-generaal aangenomen in de commissie.

Vooral de artikelen 2 en 3 van het ontwerp zijn essentieel. In artikel 2 van het ontwerp, dat een artikel 143bis invoegt in het Gerechtelijk Wetboek, wordt het principe en de samenstelling van het college vastgelegd. De bevoegdheid van het college strekt zich uit over het hele grondgebied van het rijk. Het college staat onder het gezag van de minister van Justitie. De beslissingen van het college zijn bindend voor al de leden van het college, alsook voor alle overige leden van het openbaar ministerie die onder zijn toezicht en leiding staan.

Het college zal bij consensus alle maatregelen dienen te nemen die nodig zijn voor de coherente uitwerking en coördinatie van het strafrechtelijk beleid, zoals het door de minister van Justitie in richtlijnen werd vastgelegd. Alsook zal het college alle maatregelen moeten nemen die nodig zijn voor de goede algemene en gecoördineerde werking van het openbaar ministerie.

In dit verband werd de vraag gesteld in de commissie wat onder het begrip « consensus » moet worden begrepen. De minister antwoordde dat hiermee bedoeld wordt dat het college gemeenschappelijk met een bepaald standpunt naar buiten dient te treden, wat evenwel niet impliceert dat beslissingen eenparig moeten worden genomen.

Op verzoek van een lid werd daarop een schriftelijke definitie van het begrip « consensus » bij het verslag gevoegd. Ook werd de vraag gesteld wat er gebeurt wanneer de minister het niet eens is met de consensus die door het college van procureurs-generaal wordt bereikt. De minister benadrukte dat het college van procureurs-generaal enkel belast is met de uitvoering van richtlijnen en dat het vastleggen van een algemeen beleid zijn bevoegdheid blijft. De minister meende daarom dat het belangrijk is het college de verantwoordelijkheid op te leggen een consensus te bereiken. Mocht dit evenwel leiden tot een meningsverschil tussen het college en de minister, dan beschikt de minister nog altijd over de mogelijkheid om over te gaan tot een aanpassing van de hierboven reeds besproken richtlijnen.

Naar aanleiding hiervan is de tekst van het ontwerp verduidelijkt, in die zin dat bepaald werd dat de coherente uitwerking en de coördinatie van de richtlijnen dienen te geschieden met inachtname van de finaliteit ervan. Voor het geval binnen het college geen consensus kan worden bereikt, bepaalt het ontwerp dat de minister de noodzakelijke maatregelen kan nemen. Dit kan erin bestaan dat de minister overgaat tot verduidelijking of precisering van zijn richtlijn, ofwel het college bijeenroept voor nader overleg, ofwel zijn gezag ten aanzien van één of meer procureurs-generaal uitoefent. Uiteraard zal de minister zelf nooit de strafvordering kunnen uitoefenen, onder voorbehoud van zijn positief injuctierecht. Ook hier werd de finaliteit van de maatregelen nader bepaald, met name de toepassing van de richtlijnen waarborgen.

De vraag werd ook gesteld of het college, naast de maatregelen die nodig zijn voor de goede algemene en gecoördineerde werking van het openbaar ministerie, ook geen maatregelen moet nemen voor de coördinatie van de werkzaamheden van politiediensten, waarbij het tevens de goede werking van de algemene politiesteundienst zou moeten kunnen controleren. De commissie volgde evenwel het oordeel van de minister dat deze problematiek op een andere plaats moet worden geregeld en gevolgd, bijvoorbeeld in de wet op het politieambt, in de wet op de rijkswacht of in de wet op de gerechtelijke politie.

Voorts bepaalt het ontwerp dat het college daarenboven tot taak heeft de minister in te lichten en te adviseren, ambtshalve of op diens verzoek, over elke zaak die verband houdt met de opdrachten van het openbaar ministerie. Daar waar er bij gebrek aan consensus omtrent de coördinatie van de richtlijnen en de goede werking van het openbaar ministerie geen beslissing was, zal het advies bestaan uit een weergave van de verschillende standpunten.

Voorts werd bepaald dat het college zich voor de uitvoering van zijn opdrachten zal laten bijstaan door leden van het openbaar ministerie bij de hoven van beroep. Er werd bij de discussie verduidelijkt dat het gaat om beleidsondersteunende opdrachten en beleidsvoorbereidend werk en niet om operationele activiteiten, waarvoor een beroep zal worden gedaan op de nationaal magistraten. Ook werd verduidelijkt dat magistraten verbonden zullen blijven aan hun parket-generaal.

Voorts schrijft het ontwerp voor dat het college van procureurs-generaal ten minste eenmaal per maand dient te vergaderen en dat de minister of zijn gemachtigde aan de vergaderingen moet deelnemen wanneer deze betrekking hebben op de richtlijnen van het strafrechtelijk beleid en de goede werking van het openbaar ministerie. Wanneer de minister aanwezig is, zit hij de vergadering voor. Evenwel dient te worden benadrukt dat de minister geen deel uitmaakt van het college.

Tevens werd voorzien in de mogelijkheid voor de Koning om, na overleg met het college, een lid van het college te belasten met specifieke taken die verband houden met de bevoegdheden van het college. In concreto betekent dit dat elke procureur-generaal bepaalde materies zal voorbereiden en volgen door informatie en documentatie in te zamelen en de coördinatie ervan waar te nemen.

Het voorzitterschap van het college wordt bij toerbeurt voor de duur van een gerechtelijk jaar door een van de procureurs-generaal waargenomen. Deze zal instaan voor de organisatie van de vergaderingen en de agenda ervan bepalen.

Ten slotte werd ook nog bepaald dat het college jaarlijks een verslag dient op te stellen, waarin toelichting over de activiteiten van het college wordt gegeven, een analyse en een beoordeling van het opsporings- en vervolgingsbeleid van het voorbije jaar wordt gemaakt en ook de prioritaire doelstellingen voor het volgende jaar worden weergegeven. Dit verslag zal aan de Kamers worden meegedeeld en openbaar worden gemaakt.

Een lid van de commissie deed tevens het voorstel een federaal comité voor het strafrechtelijk beleid op te richten dat zou worden belast met de dagelijkse uitvoering van de beslissingen en de richtlijnen van het college van procureurs-generaal. Om diverse redenen ­ onder meer omdat aldus afbreuk zou worden gedaan aan de bevoegdheden van de bestaande gezagsstructuren alsook aan degene die in het ontwerp in het vooruitzicht worden gesteld ­ kon de commissie voor de Justitie hiermee evenwel niet instemmen.

Belangrijk is ook artikel 3 dat, hoewel bondig geformuleerd, toch een ingrijpende wijziging in de bestaande toestand brengt. Artikel 3 van het ontwerp, dat voorziet in de invoering van een artikel 143ter in het Gerechtelijk Wetboek, bepaalt dat de richtlijnen van het strafrechtelijk beleid door de minister van Justitie worden vastgelegd na advies van het college van procureurs-generaal. Deze richtlijnen zullen bindend zijn voor alle leden van het openbaar ministerie en zullen door de procureurs-generaal binnen hun rechtsgebied ten uitvoer moeten worden gebracht. De coherente uitwerking en de coördinatie van de richtlijnen zullen in handen zijn van het college van procureurs-generaal.

Dit artikel deed in de commissie voor de Justitie vragen rijzen in verband met de scheiding der machten. Zouden deze richtlijnen niet tot gevolg hebben dat de wet niet wordt toegepast of dat, met andere woorden, de minister een gedoogbeleid kan opleggen ? Een algemene negatieve injunctie van de minister van Justitie is immers uitgesloten.

Wat de inhoud en de discussie omtrent de draagwijdte van het woord « richtlijn » betreft, verwijs ik naar de verklaring van de minister van Justitie op bladzijden 68 en 69 van het verslag.

In de commissie werd de vraag gesteld welke term men diende te gebruiken in het nieuwe artikel 143ter van het Gerechtelijk Wetboek : onderrichtingen ­ in het Frans lignes directives ­, richtlijnen ­ directives ­ of bepaalde instructies. De minister duidde aan dat een onderrichting een directer en concreter karakter heeft dan een richtlijn. Een onderrichting neigt al te veel naar een bevel.

De minister verheelt niet dat de draagwijdte van de term « richtlijn » hoofdzakelijk wordt bepaald door de betekenis die zij in het Europees recht heeft. Overeenkomstig artikel 189 van het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap is een richtlijn, wat het te bereiken resultaat betreft, voor elke lidstaat waarvoor ze bestemd is, bindend, doch aan de nationale instanties wordt de bevoegdheid gelaten vorm en middelen te kiezen. Een richtlijn impliceert dus dat er bij de uitvoering een appreciatiemarge wordt gelaten. De minister van Justitie is derhalve niet verplicht om elke maatregel tot in de kleinste details uit te werken.

De minister acht deze werkmethode veel geschikter. Het komt de minister van Justitie toe het einddoel en de krijtlijnen vast te leggen waarbinnen de leden van het openbaar ministerie evalueren welke de maatregelen nodig zijn om het einddoel te realiseren. Deze interpretatie van de minister werd in de tekst van het ontwerp opgenomen. Bijgevolg werd in de Franse tekst de term « lignes directives » vervangen door « directives ».

Daar het gaat om een nieuwe definiëring van het strafbeleid, werd voorgesteld ook andere bepalingen in het Gerechtelijk Wetboek te wijzigen. Ik verwijs naar artikel 4, waarin de artikelen 398, 399 en 400 worden gewijzigd. Bij het vastleggen van het strafrechtelijk beleid zijn immers de bestaande bepalingen van het Gerechtelijk Wetboek niet meer zonder meer toepasselijk.

Mijnheer de Voorzitter, indien u het mij toestaat, zal ik meteen het standpunt van de CVP-fractie in verband met dit belangrijk wetsontwerp toelichten aan de hand van de omschrijving van de rol van het openbaar ministerie die door de eminente oud-procureur-generaal te Gent, de heer Matthijs, gegeven werd in de Algemene Praktische Rechtsverzameling.

De heer Matthijs heeft honderden bladzijden geschreven over de rol van het openbaar ministerie, die wij altijd met veel aandacht lezen, gezien het gezag dat van deze eminente persoonlijkheid uitgaat.

In de nummers 130 en volgende van het geciteerde werk beschrijft hij waarom de definitie van het openbaar ministerie zo moeilijk te geven is. Hij wijst erop dat de magistraten van het openbaar ministerie in België een dubbele hoedanigheid bekleden. Zij zijn terzelfder tijd organen van de uitvoerende macht en leden van de rechterlijke orde. Hij verwijst ook naar het voorstel van Reepinghen om in het Gerechtelijk Wetboek een artikel 137 in te lassen dat als volgt luidde : « Het openbaar ministerie vertegenwoordigt de uitvoerende macht bij de rechterlijke macht. » Dit is uiteraard een belangrijke andere benadering.

De verenigde senaatscommissies voor de Justitie en voor de Tewerkstelling, Arbeid en Sociale Voorzorg hebben het door van Reepinghen voorgestelde artikel 137 niet aangenomen en hebben zich beperkt tot deze vrij formele definitie : « Het openbaar ministerie vervult zijn ambtsplichten in het rechtsgebied van het hof of van de rechtbank waarbij het aangesteld is, behoudens de gevallen waarin de wet anders bepaalt. »

Onmiddellijk blijkt dat deze definitie niets zegt over de inhoudelijke opvulling van de dubbele hoedanigheid van het openbaar ministerie.

In een laatste titel, die slechts een achttal bladzijden beslaat, wijdt de heer procureur-generaal Matthijs enkele beschouwingen aan hetgeen hij het beleid van het openbaar ministerie noemt. Nadat hij verschillende standpunten heeft uiteengezet en heeft verwezen naar de situatie in Nederland, waar sinds de jaren zestig of zeventig de bezorgdheid bestaat om het college van procureurs-generaal of de minister meer te betrekken in het strafrechtelijk beleid, zegt hij dat in België daarover niet de minste discussie kan bestaan. Hij schrijft : « In België kan de vraag betreffende de aanduiding van het orgaan dat leiding en beleid binnen het openbaar ministerie moet verzekeren bezwaarlijk aanleiding geven tot twijfel : immers, terwijl het openbaar ministerie er, zowel inzake zijn opsporingstaak en strafvervolging, als in burgerlijke zaken, een zeer ruime onafhankelijkheid geniet ten opzichte van de Regering, en meer bepaald de minister van Justitie, staat het buiten kijf dat die leiding en dit beleid, alsook de efficiënte coördinering van de actie van het openbaar ministerie aan de procureurs-generaal bij de vijf hoven van beroep staat en geenszins aan de minister van Justitie, en evenmin aan de procureur-generaal bij het Hof van cassatie. Dat is dus de klassieke definitie van de rol van het strafrechtelijk beleid in ons land.

De zogenaamde Bendecommissie kwam reeds tot de vaststelling dat het aantal strafbare daden dermate groot is geworden dat het vrijwel onmogelijk is om al deze daden effectief op te sporen en te vervolgen, wat maakt dat aan bepaalde misdrijven meer aandacht dient te worden besteed dan aan andere. De Bendecommissie citeerde : « Het opsporings- en vervolgingsbeleid is daardoor een geheel aan beleidskeuzes geworden die, bewust of onbewust, systematisch overdacht en gepland of niet, worden gemaakt. »

De bezorgdheid bestond derhalve dat, indien men een bepaald politiek beleid wil realiseren, noodzakelijkerwijze prioriteiten en doelstellingen dienen te worden vooropgesteld in het vervolgingsbeleid. Het vervolgingsbeleid en de politieke opties die daarbij worden genomen, dienen bijgevolg gepaard te gaan met politieke verantwoordelijkheid. In een democratie kan immers geen machtsvorming ontstaan of kan er niet aan besluitvorming worden gedaan zonder dat daarvoor iemand politiek verantwoordelijk is.

Het ontwerp brengt op dit punt een essentiële wijziging aan in de bestaande praktijk. Het ontwerp verzekert dat een inbreng van de minister van Justitie in het opsporings- en vervolgingsbeleid mogelijk wordt en efficiënt kan gebeuren. Vermits de minister instaat voor het strafrechtelijk beleid in het algemeen, zal hij bijgevolg voor dit beleid ook verantwoordelijk zijn ten aanzien van het Parlement. Het spreekt voor zich dat de minister de verantwoordelijkheid die hij nu krijgt, zal uitoefenen met respect voor de specifieke bevoegdheden die aan de rechterlijke en de wetgevende macht worden toegekend. Zo zal hij dus, onder voorbehoud van zijn beperkt injunctierecht, de strafvordering nooit zelf kunnen uitoefenen en zal hij evenmin de toepassing van de wet ongedaan kunnen maken. Dit neemt evenwel niet weg dat met dit ontwerp een zekere sturing van de minister in het strafrechtelijk beleid, mogelijk wordt.

In de commissie werd dit aan de hand van enkele voorbeelden duidelijk gemaakt. Zo zal de minister in een richtlijn kunnen vastleggen onder welke voorwaarden een rijbewijs onmiddellijk wordt ingetrokken of hoe een eerste overtreding van de drugwet moet worden aangepakt. Het openbaar ministerie behoudt natuurlijk de uiteindelijke beoordeling in individuele zaken.

Dit wetsontwerp is gestoeld op een moderne opvatting van de scheiding der machten. Volgens deze opvatting houden de afzonderlijke machten elkaar in evenwicht, maar kunnen zij een complementaire werking ontwikkelen. De rechterlijke macht mengt zich vrijwel dagelijks in de werking van de uitvoerende en de wetgevende macht : de Raad van State controleert immers de legaliteit en de opportuniteit van overheidshandelingen, het Arbitragehof oordeelt over de grondwettelijkheid van de wet en het Hof van cassatie oordeelt over het al dan niet zorgvuldig optreden van de overheid in civiele zaken. De minister heeft de bevoegdheid richtlijnen uit te vaardigen met betrekking tot het strafbeleid, maar het college van procureurs-generaal is verantwoordelijk voor de uitvoering ervan. Het jaarlijkse verslag over het geheel van het strafbeleid wordt voorgelegd aan de Wetgevende Kamers.

Met deze wet wordt een stap in de goede richting gezet en een einde gemaakt aan de eerder incidentele of accidentele benadering van het strafbeleid, die niet langer voldoet in de strijd tegen de criminaliteit. Nieuwe structuren moeten het hoofd bieden aan de internationalisering van de misdaad. Deze structuren mogen zich niet bezondigen aan een willekeurig vervolgingsbeleid, maar moeten het beginsel van de rechtszekerheid eerbiedigen. Daartoe dienen algemeen geldende richtlijnen inzake strafvervolging te worden uitgevaardigd.

Het wetsontwerp komt tevens tegemoet aan de bezorgdheid voor meer transparantie in het strafrechtelijk beleid. De discussie hierover behoorde vroeger tot de voorrechten van een knusse club van specialisten, maar wordt vandaag op het publieke forum gevoerd. Recente dramatische voorbeelden zijn hieraan uiteraard niet vreemd.

Net als de herziening van het Wetboek van strafvordering en een hele reeks andere wetsontwerpen maakt onderhavig wetsontwerp deel uit van een arsenaal waarmee de Regering poogt de justitie van de 19e naar de 21e eeuw te brengen.

Ik wil nog een kanttekening plaatsen bij de concrete politieke opties waarover de Regering zich moet uitspreken. De minister van Justitie heeft zijn collega van Begroting verzocht hem voor de uitvoering van het nieuwe beleid de vereiste middelen ter beschikking te stellen. Wij steunen de minister van Justitie in zijn verzoek en wij steunen hem met des te meer overtuiging nu wij in de pers ­ als steeds onze eerste bron van informatie over het regeringsbeleid ­ hebben vernomen dat de begroting van de ziekteverzekering voor het jaar 1996 automatisch met een bedrag van circa 23 miljard frank zal worden overschreden.

Het verstrekken van bijkomende middelen aan het departement Justitie verloopt meestal niet zonder enorme inspanningen, volgens een strikte besluitvormingsprocedure. Voor andere begrotingsposten kan men zich blijkbaar sluipende meeruitgaven permitteren ten belope van een bedrag dat het totale budget voor Justitie nagenoeg evenaart. Voor de CVP-fractie is dit onaanvaardbaar. Alle begrotingsposten dienen aan dezelfde stringente normen te worden onderworpen. Sluipende overschrijdingen zijn hoe dan ook uit den boze.

Deze kanttekening kan uiteraard niets afdoen aan de verdienste van dit wetsontwerp voor het realiseren van een efficiënter en effectiever strafbeleid. (Applaus.)

M. le Président. ­ La parole est à M. Foret.

M. Foret (PRL-FDF). ­ Monsieur le Président, m'exprimant pour la première fois à cette tribune aujourd'hui, je voudrais tout spécialement me réjouir de cette journée de débats consacrée à la justice. La question est dans l'air du temps et, aujourd'hui, il convient d'apporter des réponses à la population qui se pose de nombreuses questions à propos du fonctionnement de la justice de notre pays. C'est une impérieuse nécessité, non seulement pour restaurer la confiance de la population mais aussi, comme viennent de le rappeler M. Vandenberghe et d'autres orateurs, pour faire en sorte que la justice de notre pays passe du XIX^e siècle, dans lequel elle est trop longtemps restée confinée, au XXI^e siècle, qui est tout proche.

Je me réjouis également du fait qu'au cours de cette journée, plusieurs thèmes importants seront abordés. Nous traitons en ce moment de la politique criminelle de notre pays, ou plus exactement de son absence, et des projets que l'on pourrait mener en la matière. C'est essentiellement l'objet du projet de loi que nous examinons pour l'instant. Ce matin, nous avons pu parler de la place de la victime et des parties civiles dans l'ensemble des procès et, tout à l'heure, nous pourrons évoquer le rôle et les moyens des juges d'instruction. Tous ces thèmes sont particulièrement d'actualité et il est heureux que nous puissions en traiter tout au long de la journée.

En terminant son exposé, M. Vandenberghe a fait une importante incise à laquelle je me rallie complètement. Certes, il n'appartient pas au Sénat de traiter des budgets de l'État, mais nos collègues de la Chambre en ont débattu, et je tiens à dire, monsieur le ministre, que tous les membres du groupe PRL-FDF s'associent au propos de M. Vandenberghe sur l'absolue nécessité de faire en sorte que le budget de la Justice de notre pays soit adapté aux exigences de ce département. Je rappelle qu'aujourd'hui encore, le budget de la Justice est de l'ordre de 2 p.c. du budget de l'État. Bien sûr, il sera porté à 37 milliards, mais ce montant reste encore très en dessous des moyens nécessaires au bon fonctionnement de la justice de notre pays. Il est clair que nous soutenons les efforts que, je n'en doute pas, vous développerez pour que ce budget soit à nouveau augmenté, et nous n'hésiterons pas à soutenir les efforts que vous-même et certains de vos collègues du Gouvernement déploierez pour contraindre le budget de l'INAMI dans des limites acceptables, de manière qu'un dépassement comme celui de 29 milliards qui a été relevé ces derniers jours ne se renouvelle pas.

Si je me réjouis de cette journée de travail parlementaire consacrée par le Sénat à la justice, c'est aussi parce qu'il est heureux que le Parlement apporte sa contribution à un débat aussi essentiel. Ces derniers temps, on a beaucoup mis en avant le rôle des présidents de partis, on a mis en évidence l'initiative du président Langendries de réunir autour de lui les acteurs désireux de collaborer à la mise en place d'une nouvelle société, d'une nouvelle assise démocratique, et la presse s'est faite l'écho du conclave que le Gouvernement a consacré à la justice. Il est heureux que le Parlement, qui est le centre de l'action démocratique, puisse apporter sa pierre à cet édifice.

Je me réjouis donc mais souhaite cependant déplorer, une fois de plus, le fait que le statut des sénateurs de communauté n'ait pas été pris suffisamment en compte pour la participation à ce débat.

Je suis aujourd'hui placé devant un choix cornélien : soit assister à Namur, en fonction de mon statut de député wallon, à la première journée du débat sur le budget de la Région wallonne, soit participer ici à ce débat important pour la justice de notre pays, en fonction de mon statut de sénateur et de membre de la commission de la Justice.

J'ai choisi; je suis présent en cette enceinte, mais j'estime que cela pose un problème important dont nous devrions nous préoccuper à l'avenir.

Mon groupe n'a pas voté la réforme de l'État de 1993. Or, un certain nombre de dysfonctionnements majeurs apparaissent et je tiens à les dénoncer.

Soyons clairs : ces derniers jours, on m'a demandé dans chaque assemblée où je me trouvais, dans les bureaux auxquels je participais, d'opérer des choix, à savoir entre l'assemblée où je suis régulièrement élu, c'est-à-dire le Parlement wallon, l'assemblée où je siège automatiquement, c'est-à-dire le Conseil de la Communauté française, ou encore le Sénat, où j'ai été régulièrement désigné par mes pairs du Conseil de la Communauté française pour les y représenter. Vous conviendrez avec moi que c'est un choix impossible.

Lorsque je suis au Sénat, on me dit tant à la Région wallonne qu'à la Communauté française que j'aurais dû m'y trouver; en sens inverse, on peut légitimement penser au Sénat que je dois y être présent bien que je me trouve dans une autre assemblée. Ce sera d'ailleurs le cas demain, puisque je serai à Namur pour participer à la seconde partie de la discussion du budget de la Région wallonne, au lieu de me trouver ici pour le débat sur le statut des chemins de fer dans notre pays.

Je ne m'attarderai pas davantage sur ce point qui a déjà fait l'objet d'un débat au Bureau de cette assemblée. Je vous rappelle que l'on avait décidé de consacrer une journée entière au débat sur la justice afin que l'ensemble des membres du Sénat puisse y participer. Chacun pourra apprécier ce qu'il en est et réfléchir à la nécessité de revoir nos propres méthodes de fonctionnement.

J'en viens au sujet qui nous occupe ce matin. Je tiens, messieurs Vandenberghe et Coveliers, à me joindre aux commentaires qui ne manqueront pas de formuler plusieurs orateurs, pour souligner la qualité de votre rôle de rapporteurs, qui a très bien montré le travail consciencieux qui fut celui de la commission de la Justice, laquelle a particulièrement veillé à être attentive aux points de vue des uns et des autres. Des amendements ont été acceptés, des auditions de procureurs généraux et de magistrats nationaux ont eu lieu, ce qui a permis d'effectuer du bon travail.

Ce texte constitue un « plus » intéressant et important dans le cadre de la politique criminelle du royaume. Il serait bien évidemment hypocrite de le présenter comme étant une sorte de remède miracle aux diverses meurtrissures dont souffre notre pays, et spécialement sa justice. En réalité, on institutionnalise un collège des procureurs généraux et on légalise la fonction de magistrat fédéral : l'un et l'autre existaient déjà, mais il est heureux que dans un système démocratique, où l'on veut appliquer la règle de droit, on abandonne le système des circulaires, sur la base duquel fonctionnent actuellement ces institutions, pour légiférer. C'est une très bonne évolution. Peut-être eût-il toutefois été préférable d'examiner ce type de projet dans un cadre plus général, à savoir celui de la réforme globale du ministère public ? En l'occurrence, comme pour d'autres projets, il était sans doute nécessaire d'engranger un certain nombre d'acquis afin de pouvoir progresser. Je me rallie donc, avec les membres de mon groupe, à ce point de vue.

Je regrette toutefois le retard dont a fait preuve le législateur pour intervenir dans ce domaine, alors qu'il est lui-même à l'origine de cette situation prétorienne que nous sommes appelés à institutionnaliser.

Je vais me permettre de vous lire un extrait des conclusions dégagées par la commission parlementaire d'enquête de la Chambre, qui, de 1988 à 1990, s'est penchée, sous la présidence de notre collègue M. Bourgeois, sur la manière dont la lutte contre le banditisme et le terrorisme est organisée. On y trouve déjà des raisons de regretter ce retard.

Voici ce que précisait le rapport établi en 1990 : « Il faudra en tout cas élaborer des réglementations légales définissant clairement les compétences de ces magistrats, la manière dont ils peuvent exercer ces compétences, les modalités de contrôle dont ils font l'objet, les conditions dans lesquelles ils doivent se justifier, ainsi que les conditions auxquelles ils doivent satisfaire et la procédure à respecter pour leur désignation. » La pratique prétorienne a pris de vitesse le législateur et nous avons pu constater, en commission, combien il était difficile et délicat de légiférer a posteriori.

Seuls les naïfs peuvent croire qu'il suffit d'institutionnaliser un organe, quel qu'il soit, pour le rendre sur-le-champ efficace et opérationnel. Je ne suis pas de ceux-là et je dénonce, une fois encore l'absence regrettable de politique criminelle cohérente dans notre pays. Cela n'a en tout cas, pas été le souci de M. Wathelet et pas suffisamment celui de M. De Clerck. On a bien sûr créé un service de politique criminelle, mais celui-ci n'est opérationnel que depuis juin 1995, alors que sa mise en place était considérée comme une priorité dans la déclaration de la Pentecôte de 1990 ! Mise à part une harmonisation en matière de circulation routière, j'estime que le collège des procureurs généraux n'a pas encore réellement fait ses preuves.

Toutefois, les différentes dispositions du projet permettront probablement de cerner les responsabilités des uns et des autres, ce qui mettra, je l'espère, un terme à une exaspérante partie de ping-pong dont les seuls gagnants sont les criminels eux-mêmes.

Depuis plusieurs années, nos deux magistrats nationaux mènent à bien de nombreuses missions dans des domaines tels que le terrorisme, la criminalité organisée, l'entraide judiciaire.

Travaillant souvent dans l'ombre, ils apparaissent parfois au milieu d'une actualité brûlante, comme ce fut le cas lors des tragiques événements du mois d'août.

Vous ne nierez pas, monsieur le ministre, qu'ils sont surchargés et qu'il sera sans doute nécessaire de faire rapidement appel à l'option prévue dans ce projet, à savoir porter leur nombre à cinq.

Puisque c'est vraisemblablement dans ce sens que la situation devrait évoluer, je me permets de réitérer cette demande formulée à plusieurs reprises, notamment lors des débats en commission, demande visant à disposer d'un relevé exhaustif des compétences et des missions confiées aux magistrats fédéraux. En effet, nous ne pouvons continuer à travailler dans une relative obscurité. Il convient de légiférer dans ce domaine, afin d'avoir une vue complète de la situation actuelle, d'autant que les articles précisant ces compétences restent fort généraux.

J'ai personnellement toujours prôné une justice inscrite dans l'équilibre des pouvoirs. Rendre la justice en toute indépendance n'est pas un privilège, c'est une mission de service public qui impose plus de devoirs qu'elle n'accorde de droits. Il convient donc que chacun des pouvoirs assume pleinement et sereinement ses missions : le Parlement, en modifiant les lois, lorsqu'il constate qu'elles sont devenues obsolètes; le Gouvernement, en les exécutant et en assumant la responsabilité politique qui est la sienne devant le pouvoir législatif; le pouvoir judiciaire, en faisant respecter les lois et en sanctionnant, le cas échéant, leur non-respect. Dans cette optique, il m'apparaît normal que le ministre de la Justice arrête les directives de politique criminelle. Cela est d'ailleurs conforme au rapport de la commission d'enquête de 1990, qui rappelle que « le ministre de la Justice est responsable de la politique criminelle » et qu'il « devra coordonner la politique criminelle du Gouvernement et confier au ministère public et aux services de police le soin de mettre en oeuvre la politique du Gouvernement ».

Cependant, s'il est normal que ce soit le ministre de la Justice qui arrête les directives en matière de politique criminelle, il faut toutefois s'entendre sur ce que représente cette notion. Considérée au départ, en 1803, comme « l'ensemble des procédés répressifs pour lesquels l'État réagit contre les crimes », cette notion a toutefois évolué pour ne plus se limiter à la seule répression et viser l'ensemble des réactions possibles face aux phénomènes criminels, comme, par exemple, les mesures alternatives. Plus récemment, le Comité européen pour les problèmes criminels définissait la politique criminelle comme « l'ensemble des mesures, à caractère pénal ou non, tendant à assurer la protection de la société contre la criminalité, à aménager le sort des délinquants et à garantir le droit des victimes ».

Cette position du Comité européen, qui a évolué par rapport à la position initiale du siècle dernier est floue et permet de très nombreuses interprétations.

Comme le soulignait Maurice Garçon en 1966 dans sa lettre ouverte à la Justice, des dérives sont possibles sur cette définition de la politique criminelle. Je le cite : « Si le mot politique est pris dans le sens de l'intérêt du Gouvernement d'assurer ou de maintenir son autorité par des mesures exceptionnelles et de circonstances, cette acceptation serait inadmissible. La justice criminelle n'a pas à varier selon les besoins politiques d'une époque. Songerait-on à justifier par là les justices d'exception et de circonstances ? »

Il vous appartient dès lors, monsieur le ministre de la Justice, de nous donner l'assurance que vous ne verserez pas dans l'excès pervers d'un interventionnisme exacerbé, pour vous limiter à donner les impulsions nécessaires à l'efficacité judiciaire.

Vous l'avez déjà affirmé en commission, monsieur le ministre, et j'aimerais que vous nous redisiez une fois encore, en séance plénière, votre attachement au principe fondamental de l'interdiction d'injonction négative. Cette position est importante à préciser car elle touche le coeur même de la mission de confiance que nous sommes disposés à vous accorder, à vous comme à tous vos successeurs, en matière de justice. Sur ce point, comme sur d'autres d'ailleurs, le Parlement ne doit pas être mis à l'écart dans la mise en oeuvre de la politique criminelle.

Comme le soulignait Montesquieu, il faut se défier de tous les pouvoirs. Leur fonctionnement harmonieux résulte de leur méfiance réciproque qui crée l'équilibre. Cela ne signifie pas qu'il ne peut y avoir de dialogue entre eux dans une forme appropriée et respectueuse du rôle de chacun, au contraire ! Ainsi, en dehors de la relation directe entre le ministre de la Justice et le collège des procureurs généraux, il serait légitime que le ministère public, dans le cadre d'un dialogue régulier avec le Parlement, soit bien informé de l'appréciation et des priorités des représentants du peuple quant à la politique criminelle à mettre en oeuvre.

En outre, le Parlement sera le lieu privilégié, je n'en doute pas, pour contrôler la manière dont le ministre de la Justice tentera de mettre en oeuvre la politique criminelle.

Permettez-moi à présent de formuler quelques observations tout à fait pratiques au sujet desquelles j'aimerais avoir votre avis. Tout d'abord, l'article 143bis (nouveau) du Code judiciaire, en son deuxième paragraphe, introduit dans notre droit un concept qui a trop largement envahi notre société civile et surtout le monde politique. Je pense bien entendu à ce tout nouveau concept juridique de « consensus ». Il me paraît pour le moins délicat de faire référence à cette notion pour le moins imprécise, sans qu'aucune disposition légale n'y soit jointe, si ce n'est la définition, que je qualifierai de pittoresque, que vous-même avez donnée et qui est jointe au rapport.

Je me permets d'en donner lecture afin que nul n'en ignore le caractère flou. En tout état de cause, c'est certainement la notion de consensus mou que vous avez définie. Vous dites en effet qu'un consensus est dégagé au sens de l'article 143bis du présent projet « chaque fois qu'une proposition de décision soumise au collège est adoptée, sans qu'une opposition se soit exprimée par un ou plusieurs des membres. Il y a consensus », c'est ici que cela devient savoureux, « non seulement dans le cas où il y a un accord unanime, éventuellement tacite, ou abstention de la part d'un ou plusieurs membres mais également lorsqu'un ou plusieurs membres du collège, qui sont à titre personnel en désaccord avec la proposition de décision, choisissent néanmoins de ne pas s'y opposer, en prenant en compte d'autres éléments d'appréciation telle que la nécessité d'une décision rapide par rapport à des circonstances déterminées, l'intérêt du collège ou du ministère public en général. »

Je vous laisse, monsieur le ministre, la responsabilité de cette définition. Je crains vivement qu'elle fasse l'objet de dispositions d'interprétation dans le futur et que, je le répète, elle soit plus proche du consensus mou que du consensus tout court.

Ma deuxième observation concerne les expressions « prendre « les mesures nécessaires » et « tâches spécifiques » qui figurent respectivement aux paragraphes 2 et 5 de l'article 143bis proposé. Je ne peux que regretter l'interprétation donnée par le ministre en commission, nettement plus large que celle qui figure dans l'exposé des motifs. Mon collègue, M. Desmedt, avait d'ailleurs déposé un amendement afin de faire respecter davantage la définition qui figurait dans l'exposé des motifs.

Relevons que, dans son avis, le Conseil d'État critique cette interprétation large de la délégation faite au Roi. Cette conception me semble inconciliable avec le principe constitutionnel de la séparation des pouvoirs et de l'indépendance du ministère public. Selon nous, ces tâches spécifiques que l'on voudrait donner aux membres du collège des procureurs généraux pris individuellement devraient se limiter à la collecte d'informations et d'études, donc à une simple préparation des dossiers et non pas, comme vous avez tendu à le dire lors de votre intervention en commission, à une spécialisation qui conduirait les procureurs généraux pris individuellement à aller dans d'autres ressorts que ceux de la cour d'appel dont ils dépendent pour définir la politique qui devrait être suivie dans le ressort de ces cours d'appel.

Procéder de la sorte revient à aller au devant de conflits de compétences et de personnes. On risque d'entraîner une confusion des rôles entre les procureurs généraux, membres individuels du collège, et les magistrats nationaux qui figurent pour leur part à d'autres titres dans le projet de loi.

J'attends avec intérêt votre réponse, monsieur le ministre, mais j'émets les plus vives réserves sur cette question car, tout comme la définition du consensus, elle risque de causer des problèmes dans le futur.

Enfin, il faudra ­ je sais que vous en êtes conscient, monsieur le ministre ­ faire en sorte que les magistrats nationaux dont nous légalisons la fonction et dont le nombre augmente probablement à l'avenir, disposent de moyens matériels suffisants. Si tel n'était pas le cas, nous connaîtrions d'autres affaires susceptibles d'émouvoir l'opinion publique. En effet, ces magistrats confrontés à la criminalité organisée, à la criminalité internationale ne seront pas à même de faire face à leurs devoirs, à leurs responsabilités et à leurs missions. Ce n'est certainement pas ce que vous souhaitez; nous non plus, et je suis heureux que, M. Vandenberghe et probablement d'autres membres de cette assemblée soient soucieux, comme je le suis, de voir revaloriser les moyens matériels de la justice. Peut-être faudrait-il précisément le faire à destination de ces magistrats nationaux afin que leur rôle ne soit pas comparable à une enveloppe mais qu'il y ait un contenu et que leur mission puisse être réelle.

Telles sont les diverses observations que je tenais à formuler à propos de ce projet de loi. Nous avons pris en compte les inconvénients et les imprécisions qu'il comporte. Mais nous avons également examiné ce qui en constitue la raison fondamentale, à savoir la volonté de légiférer plutôt que de procéder par voie de circulaires et la volonté de donner à un pays, qui n'en dispose pas suffisamment à l'heure actuelle, une véritable politique criminelle. Nous avons pesé les avantages et les inconvénients de ce texte et nous voterons favorablement ce projet de loi, comme nous l'avons fait en commission. (Applaudissements.)

M. le Président . ­ La parole est à M. Lallemand.

M. Lallemand (PS). ­ Monsieur le Président, le projet de loi qui institue le collège des procureurs généraux et crée la fonction de magistrat national s'inscrit bien sûr au coeur d'une politique qui tend aujourd'hui à rencontrer les nouveaux problèmes que connaît l'administration de la Justice.

Le projet ne règle pas tous les problèmes, loin de là ! Il touche cependant à des questions d'importance. Coordonner la politique criminelle et organiser la lutte contre la grande criminalité sont des actions qui, on le sait, débordent largement les arrondissements et les ressorts judiciaires. Elles débordent même souvent le territoire national.

Le projet vise aussi à contrôler l'application différenciée de la loi pénale sur l'ensemble du territoire. La politique de poursuite est en effet souvent trop différenciée dans les divers arrondissements et ressorts.

Enfin, le projet vise à uniformiser la politique de classement sans suite dans les arrondissements politiques dont, il faut bien le dire, l'opportunité échappe à tout examen et à tout contrôle.

La réforme permettra donc de donner une plus grande cohérence et une meilleure efficacité à l'administration de la Justice. On peut en rappeler les lignes principales. Le projet donne tout d'abord une base légale à ce qui n'était qu'une situation de fait. Il institue le collège des procureurs généraux, mais il précise aussi les fonctions et les pouvoirs des magistrats qui le composent. On sait que, dans le passé, la concertation entre les procureurs généraux n'a pas toujours été la meilleure. Cela a été rappelé en commission. Désormais, les décisions du collège engageront tous les procureurs généraux.

J'en viens à la deuxième caractéristique de ce projet. Chaque année, le collège des procureurs généraux fera rapport sur la politique des recherches et des poursuites menées en Belgique ainsi que sur le fonctionnement général et la coordination du ministère public. Ce rapport important sera transmis au Parlement. Il permettra ainsi au législateur d'adapter les moyens du ministère de la Justice, d'améliorer l'organisation des parquets et d'adapter le droit pénal à des problèmes qui auront été identifiés.

Enfin, les pouvoirs des magistrats nationaux auront également été déterminés avec plus de précision afin de renforcer l'efficacité de leurs missions ­ plus particulièrement, de leur mission de coordination dans l'exercice de l'action publique.

Le projet est important pour d'autres raisons sur lesquelles il est nécessaire d'insister. Le ministre et les membres de la commission ont donné les motifs des choix inscrits au coeur de la réforme. Il a notamment été précisé que cette réforme respecte l'organisation hiérarchique et le découpage territorial actuel de la Justice. Certains plaident en faveur d'une restructuration globale. Ils sont notamment favorables à la création d'un parquet fédéral qui aurait une compétence exclusive pour certaines matières ­ le terrorisme ou la grande criminalité, par exemple. Cette direction n'a pas été suivie.

À cet égard, il faut constater que le découpage territorial des parquets n'est pas sans intérêt. Je pense que la majorité des commissaires en a convenu. Les parquets connaissent en effet le terrain; ils possèdent l'expérience de la lutte contre les petite et moyenne délinquances; ils ont une connaissance des actions de proximité et de l'application locale de la politique criminelle.

À cet égard, il a été souligné qu'un parquet fédéral à compétence exclusive pourrait entrer rapidement en conflit avec les parquets locaux. J'ai été frappé par la déclaration du magistrat national, M. Vandoren, qui a rappelé, devant la commission de la Justice, que les parquets locaux français ne transmettent pas volontiers des informations à la section du Parquet de Paris, chargé des missions nationales, de peur que le dossier leur soit retiré. Dès lors, l'on peut penser qu'une politique de coordination intégrant et responsabilisant les parquets donnera certainement de meilleurs résultats.

Deuxième élément important de la réforme, le projet s'inscrit dans une vieille polémique sur les liens existant entre le pouvoir exécutif et le ministère public près les cours et tribunaux. Le projet confie au ministre la détermination de la politique criminelle par le biais de directives générales en matière de recherches et de poursuites. Ces directives s'imposent à tous les membres du ministère public. Le projet prévoit des aménagements essentiels. Tout d'abord, les directives font l'objet d'une concertation avec le collège des procureurs généraux, lesquels donnent leur avis sur le projet. On peut penser que, dans la pratique, la concertation sera effective. Ensuite, ces directives sont d'ordre général. Le ministre se borne à définir les choix politiques généraux, le collège étant chargé de leur mise en oeuvre. L'exécution des directives est du ressort des procureurs généraux ou, plus exactement, du collège, car à l'unité d'une politique correspond l'unité d'exécution. Il s'agit d'un point très important.

L'article 2, paragraphe 2, dit clairement que le collège décide par consensus de toutes les mesures utiles en vue de la mise en oeuvre cohérente de la politique criminelle, en vue du bon fonctionnement général et de la coordination du ministère public. Cette recherche impliquera à l'avenir d'autres réformes pour améliorer la circulation de l'information entre magistrats et policiers. Le collège décide de la politique d'exécution par consensus. La formule retenue est susceptible de favoriser l'unité de décision de par sa souplesse. Toutefois, à défaut de consensus, il appartiendra au ministre de prendre les décisions. Cette recherche de cohérence, d'unité et d'efficacité domine la réforme proposée par le Gouvernement.

La réforme interfère incontestablement avec les conceptions prétoriennes sur le rôle du ministère public. Toute une doctrine ­ à l'époque, pour les meilleures raisons ­ a réduit les pouvoirs du ministre sur le ministère public. De façon très schématique et sommaire, nous pourrions relever que les pouvoirs du ministre sur le ministère public près les cours et tribunaux ont été limités à quelques domaines ­ importants, certes ­ tels que l'autorité disciplinaire, le droit d'injonction positive, particulier ou général, mais il n'existe pas grand chose au delà.

Comme l'a définit M. Hayoit de Termicourt, le procureur général n'exerce pas l'action publique en vertu d'une délégation du ministre de la Justice et en son nom. Il agit en vertu d'une délégation que la nation elle-même lui a confiée par la loi. C'est justement ce que la loi en projet entend préciser en redéfinissant les relations entre le ministre de la Justice et l'ensemble des parquets. Cette redéfinition s'imposait car les raisons qui justifiaient jadis cette extrême séparation entre le ministère de la Justice et le parquet n'ont plus aujourd'hui la même évidence. La multiplication des affaires, le développement gigantesque de l'arriéré judiciaire ­ 100 000 affaires pendantes devant les cours d'appel ­ et la multiplication extraordinaire des classements sans suite doivent avoir une incidence sur la conception que nous nous forgeons actuellement sur l'autonomie des parquets au sens où la défendait autrefois le procureur général M. Hayoit de Termicourt.

M. Perin a dénoncé cette autonomie grandissante, en ces termes : « Le parquet est aujourd'hui devenu un pouvoir sans nom. Une société libre ne peut accepter que la liberté des personnes soit à la merci d'une autorité sans limites. Les procureurs sont des organes du pouvoir politique. Ils bénéficient d'une large déconcentration mais celle-ci ne va toutefois pas jusqu'à leur conférer une indépendance qui consacrerait une irresponsabilité. »

Les propos de M. Perin font sans doute preuve d'une belle radicalité, salutaire pour l'esprit, mais ils suscitent également des réflexions plus nuancées quant à leur application pratique, si l'on veut assurer une cohabitation harmonieuse ­ et « modernisée » ­ entre les différents pouvoirs.

En effet, le projet rend, à tout le moins dans les termes du projet, une responsabilité au pouvoir politique, et ce par la définition de directives générales. Celles-ci pourront par exemple veiller à ce qu'un certain nombre de délits soient poursuivis prioritairement ou à ce que soient établis les montants à partir desquels une action sera engagée.

Les directives générales peuvent donc permettre de préciser les principes sur la base desquels les procureurs généraux définiront des injonctions dans l'exercice de l'action publique, en assurant des priorités ­ et donc, inévitablement, des non-priorités ­ et en établissant des hiérarchies. Par exemple, une circulaire pourrait recommander le recours à tel type de mesures plutôt qu'à tel autre en cas de consommation de drogues douces.

Cette réforme législative n'implique cependant pas ­ il importe de le préciser d'emblée ­ qu'en sa qualité de magistrat, le ministère public ne puisse pas, pour faire respecter le prescrit d'une loi, déroger aux principes contenus dans les directives. En effet, comme on l'a rappelé en commission, les membres du ministère public conservent un pouvoir d'appréciation sur les cas particuliers. En outre, le ministre n'a évidemment ­ on a également abordé ce point en commission ­ aucun pouvoir d'injonction négative sur les cas particuliers.

Il convient aussi de rappeler, dans le cadre de cette réforme, que le Roi n'a jamais le pouvoir de suspendre les lois ou de dispenser de leur exécution. Ce principe demeure entier et ouvert mais le projet exprime, en termes renouvelés, la problématique de l'injonction négative générale. Elle ne peut plus vraiment se définir dans le seul cadre de la mercuriale de M. le procureur général Hayoit de Termicourt.

Mais des garanties constitutionnelles et légales ont été citées, avec beaucoup de soin, par l'éminent professeur Jacques Van Compernolle de l'Université de Louvain, qui, dans le cadre d'un débat mené en 1982 sur les possibilités d'injonction négative dans certaines matières, avait rappelé ces garanties fondamentales, à savoir que si les cours et tribunaux sont saisis de poursuites effectuées en dépit d'une injonction pouvant être interprétée comme une injonction négative, le ministre de la Justice ou le parquet ne peut jamais arrêter les poursuites.

Par ailleurs, le droit d'injonction du ministre de la Justice, qui est sans doute l'expression d'un choix de société, est corrigé par le droit de citation directe, toujours accordé à la partie lésée.

J'en arrive à la dernière correction : le droit d'injonction des cours d'appel, en cas d'inaction des parquets, voire le droit d'évocation des chambres des mises en accusation si la constitution d'un dossier répressif par le parquet est freiné ou bloqué. Dans ce débat délicat et difficile, il était important de rappeler ces normes.

Le présent projet s'inscrit donc dans une tradition ­ définie par M. Hayoit de Termicourt ­ à laquelle il n'est pas dérogé explicitement mais qui fait l'objet de certaines modifications. Le projet veut garantir le développement d'une politique criminelle mieux adaptée aux défis auxquels nous sommes confrontés, d'une politique criminelle plus cohérente qui puisse être évaluée et appréciée par le Parlement. À cet égard, je me réjouis de la grande adhésion dont ces choix politiques ont fait l'objet au cours d'un travail de qualité mené au sein de la commission de la Justice. Je me réjouis donc du vote unanime qui a sanctionné ce long travail parlementaire qui est souvent, hélas, malencontreusement et injustement sous-estimé.

Nous espérons que le Gouvernement et le ministre de la Justice feront le meilleur usage de ces pouvoirs nouveaux qui sont ainsi définis, et que d'autres réformes seront préparées qui permettront d'ajuster, de modifier, d'adapter notre justice. (Applaudissements.)

De Voorzitter. ­ Het woord is aan de heer Loones.

De heer Loones (VU). ­ Mijnheer de Voorzitter, ik wil het standpunt van de VU over dit belangrijke ontwerp verduidelijken. Ik kan het inderdaad kort houden omdat we over een uitstekend verslag beschikken en rapporteur Vandenberghe, nauwkeurig heeft geschetst waarover het precies gaat. Met dit ontwerp wordt een belangrijk punt uit het regeerakkoord verwezenlijkt. De noodzaak aan een betere samenwerking tussen gerecht en politiek, in casu de minister van Justitie en de Kamer, meer bepaald naar aanleiding van de jaarlijkse rapporten die zullen worden ingediend, is in deze legislatuur prangender dan ooit. Dit wetsontwerp draagt bij tot het bepalen van een juiste verhouding tussen beide machten. Dit werd trouwens nog verduidelijkt tijdens de commissiebesprekingen. Het college van de procureurs-generaal staat onder het gezag, en niet onder de leiding, van de minister van Justitie. De minister legt de bindende richtlijnen van het strafrechtelijk beleid vast na het advies van het college van de procureurs-generaal. De uitvoering ervan gebeurt door het college van de procureurs-generaal bij consensus. Ingeval geen consensus wordt bereikt, intervenieert de minister opnieuw om de uitvoering van zijn richtlijnen te waarborgen.

Wij vinden dit wetsontwerp in het algemeen positief. Toch hebben wij één fundamentele kritische bedenking. Wij menen immers dat Justitie nog grondiger moet worden hervormd. Een federalisering van Justitie is volgens ons noodzakelijk omdat het justitie-apparaat niet meer is aangepast aan de huidige institutionele toestand. In de meeste federale Staten is Justitie immers gefederaliseerd, het debat daarover moet dus dringend worden aangevat. Een unitaire Justitie is volgens ons volkomen achterhaald. De wijze waarop met dit ontwerp het unitaire strafrechtelijk beleid wordt versterkt, gaat tegen deze trend in.

Wij twijfelen bijvoorbeeld aan wat de minister in zijn inleidende uiteenzetting heeft gezegd over de noodzaak van een nationale reflex die in het leven moet worden geroepen om het evenwicht te zoeken tussen nationale en territoriale bevoegdheid, waarvoor bovendien nog een mentaliteitswijziging vereist zou zijn. Uit de uiteenzetting van procureur-generaal Schins bleek dat ook hij eraan twijfelt of het criminaliteitsbeleid in Gent en in Luik noodzakelijk gelijklopend moet zijn.

Voornamelijk om deze fundamentele bedenking, zal de Volksunie zich bij de stemming over dit ontwerp onthouden.

De Voorzitter. ­ Wij zetten onze werkzaamheden voort vanmiddag om 15 uur en niet om 14 uur zoals op de agenda is vermeld.

Nous poursuivrons nos travaux cet après-midi non pas à 14 heures comme le prévoit l'ordre du jour, mais à 15 heures.

De vergadering is gesloten.

La séance est levée.

(De vergadering wordt gesloten om 12 h 45 m.)

(La séance est levée à 12 h 45 m.)