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Question écrite n° 5-8451

de Bert Anciaux (sp.a) du 11 mars 2013

au secrétaire d'État à l'Environnement, à l'Énergie et à la Mobilité, adjoint à la ministre de l'Intérieur et de l'Égalité des Chances, et secrétaire d'État aux Réformes institutionnelles, adjoint au premier ministre

Catastrophes nucléaires - Responsabilité - Opérateurs - Traités internationaux sur la responsabilité - Dommages

accident nucléaire
réacteur nucléaire
responsabilité
centrale nucléaire

Chronologie

11/3/2013 Envoi question
24/7/2013 Rappel
17/9/2013 Réponse

Question n° 5-8451 du 11 mars 2013 : (Question posée en néerlandais)

La responsabilité des dommages provoqués par des réacteurs nucléaires défaillants reposerait uniquement sur les épaules des opérateurs de ces centrales. C'est ce qu'indiquent les traités internationaux sur la responsabilité. Ainsi, la multinationale General Electric (GE), qui a installé les réacteurs dans les centrales de Fukushima, ne peut en aucun cas être rendue responsable de leurs défaillances et des dommages qui en ont résulté.

Voici mes questions :

1) Est-il exact que seuls les opérateurs peuvent être rendus responsables des dommages provoqués par des réacteurs nucléaires défaillants ?

2) Dans l'affirmative, quels traités internationaux sur la responsabilité s'appliquent-ils en l'espèce ? De quand datent-ils ? Quelle est la logique qui a présidé à la conclusion de ces traités ? Ces traités sont-ils également contraignants pour les autorités ?

3) Comment et qui peut se prévaloir de ces traités pour que, par exemple, les fournisseurs de ces réacteurs puissent aussi être rendus responsables s'il est prouvé que les appareils qu'ils ont fournis étaient défaillants ?

4) Qui serait aujourd'hui rendu responsable des dommages causés par un réacteur belge défaillant ? À quel montant l'indemnisation du dommage est-elle limitée ? Est-ce suffisant pour compenser le dommage estimé à des biens privés et publics ?

5) Le secrétaire d'État peut-il garantir qu'en cas de dommage causé par un réacteur nucléaire défaillant, tous les dommages, tant privés que publics, pourront être indemnisés?

6) Quelles sont les dispositions prévues en matière de responsabilité des dommages causés à l'étranger ?

7) Quelles sont les dispositions prévues en matière de responsabilité des dommages causés par un réacteur étranger défaillant ?

8) Quelles faiblesses le secrétaire d'État perçoit-il en lien avec les dommages, la responsabilité, etc., en cas de défaillance de réacteurs nucléaires ?

Réponse reçue le 17 septembre 2013 :

1 En vertu de l’article 5 de la loi du 22 juillet 1985 sur la responsabilité civile dans le domaine de l’énergie nucléaire, l’exploitant d’une installation nucléaire est en effet le seul responsable des dommages causés par un accident nucléaire.

2 Cette disposition constitue une application de la Convention de Paris du 29 juillet 1960 sur la responsabilité civile dans le domaine de l'énergie nucléaire, amendée par le protocole additionnel du 28 janvier 1964, par le protocole du 16 novembre 1982 et par un protocole du 12 février 2004 (ce dernier n’est pas encore entré en vigueur).

La conclusion de cette Convention internationale est justifiée, notamment, par la possibilité de voir un accident nucléaire causer des dommages transfrontaliers et par la nécessité d’offrir un cadre international commun et non discriminatoire pour l’indemnisation des victimes.

La canalisation de la responsabilité sur le seul exploitant est étroitement liée au fait que l’exploitant encourt une responsabilité objective. La victime d’un dommage nucléaire ne doit établir la preuve que de son dommage nucléaire et du lien de causalité entre ce dernier et l’accident nucléaire. Au contraire du régime de droit commun ordinaire de la responsabilité civile, la victime ne doit donc pas établir la commission d’une faute par l’exploitant pour pouvoir engager sa responsabilité. Cela signifie que l’exploitant est responsable non seulement de sa propre faute, mais aussi des actes, fautes ou omissions commis par des tiers, des fournisseurs, voire des personnes mal intentionnées, fût-ce des terroristes. Il est également responsable des dommages nucléaires lorsque l’accident est dû à un cataclysme naturel exceptionnel (article 5, alinéa 2, de la loi précitée). La seule exonération de responsabilité dont bénéficie l’exploitant vise l’accident dû directement à des actes de conflit armé, d’hostilités, de guerre civile et d’insurrection (article 5, dernier alinéa, de la même loi).

Cette canalisation légale est aussi un élément essentiel pour optimaliser la mobilisation des capacités d’assurance. Il serait impossible pour les nombreux fournisseurs d’une installation nucléaire d’obtenir une assurance à concurrence des montants requis par la Convention de Paris dans son état actuel (renvoi à la question 8)) et, a fortiori, à concurrence du montant encore plus élevé fixé par la loi belge aujourd’hui ; de plus, en cas de pluralité de responsables, de multiples procédures judiciaires retarderaient l’indemnisation des victimes.

En d’autres termes, l’abandon de la canalisation légale diminuerait la protection offerte aux victimes d’un accident nucléaire, retarderait leur indemnisation et engendrerait une grave insécurité juridique.

La Convention de Paris précitée est actuellement ratifiée par les États suivants : Allemagne, Belgique, Danemark, Espagne, Finlande, France, Grèce, Italie, Norvège, Pays-Bas, Portugal, Royaume uni, Slovénie, Suède, Suisse, Turquie.

Ce régime de canalisation légale s’applique par ailleurs de la même façon non seulement au Japon, évoqué par l’honorable membre, mais aussi par exemple en Corée du sud ou dans les États Parties à la Convention de Vienne du 21 mai 1963 relative à la responsabilité civile en matière de dommages nucléaires, parmi lesquels figurent les États membres de l’Union européenne suivants : Bulgarie, Estonie, Hongrie, Lettonie, Lituanie, République tchèque, Pologne, Roumanie, Slovaquie. Cette convention à vocation mondiale est moins ambitieuse sur le plan de la couverture requise.

La Convention de Paris précitée lie évidemment les États qui l’ont ratifiée ; pas plus que la loi belge, elle ne contient, aucune disposition établissant une distinction quelconque en fonction du caractère public ou privé de la personne subissant un dommage nucléaire. La distinction faite par l’honorable membre dans ses questions 4) et 5) entre dommages subis à des biens « privés » ou « publics » n’a donc pas d’objet.

3 La Convention de Paris a fait l’objet d’une exercice de révision qui s’est achevé le 12 février 2004. Le principe de la canalisation de la responsabilité nucléaire sur le seul exploitant a été validé et confirmé lors de cet exercice, pour les raisons expliquées au point 2. L’abandon de cette canalisation aurait pour effet immédiat de voir s’évanouir les capacités d’assurance aujourd’hui disponibles.

4 En vertu de l’article 8 de la loi précitée, tout exploitant d’une installation nucléaire est obligé d’avoir et de maintenir une assurance ou une autre garantie financière conforme à la loi. Ce n’est que sur production de la preuve d’une telle couverture que l’exploitant peut obtenir du Roi sa reconnaissance comme exploitant et donc la possibilité d’exploiter son installation (article 10).

En vertu de l’article 7 de la même loi, la responsabilité de l’exploitant est limitée à 1,2 milliard d’euros et c’est aussi le montant pour lequel il doit disposer d’une assurance ou d’une autre garantie financière.

Le montant précité correspond à la capacité maximale du marché de l’assurance. Il est entièrement réservé à l’indemnisation des dommages nucléaires, à l’exclusion donc des frais de traitement des demandes ou des frais judiciaires. Si ce montant doit permettre de répondre à certains accidents, il est évidemment insuffisant pour répondre aux conséquences des pires scénarios envisageables.

La limitation de la responsabilité de l’exploitant est traditionnellement justifiée comme étant une compensation au caractère extraordinaire et dérogatoire au droit commun, de la responsabilité objective et de la canalisation mises à charge de l’exploitant nucléaire.

5 La réponse à cette question est négative. Même dans un système de responsabilité illimitée, la réparation du dommage serait limitée au montant assuré, majoré des actifs de l’exploitant. Cette situation n’est pas propre à l’industrie nucléaire ; elle est partagée par divers risques technologiques majeurs, avec cette différence que seuls les exploitants nucléaires sont soumis à un régime de responsabilité civile objective, de canalisation légale et d’assurance responsabilité civile (RC) obligatoire.

6 En vertu de l’article 2, §1er, de la loi précitée, les dispositions de son Titre 1er sont applicables aux dommages résultant d’un accident nucléaire dont la responsabilité incombe à l’exploitant d’une installation nucléaire située sur le territoire belge, à condition que l’accident soit survenu sur le territoire d’un des États contractants ou non contractant, en haute mer ou au-dessus et que les dommages aient été subis soit sur le territoire d’un des États contractants, soit, en haute mer ou au-dessus, à bord d’un navire ou aéronef immatriculé sur le territoire de l’un de ces États, soit, en haute mer ou au-dessus, par un ressortissant d’un de ces États.

7 Tous les États Parties à la Convention de Paris précitée, et parmi lesquels figurent tous les États frontaliers du Royaume dotés d’installations nucléaires, sont régis par des dispositions identiques en ce qui concerne la canalisation de la responsabilité.

L'Allemagne et la Suisse se distinguent par le fait que la responsabilité des exploitants nucléaires est illimitée (c’est-à-dire à concurrence du patrimoine de l’exploitant responsable); il en ira de même en Finlande et en Suède quand le Protocole modificatif du 12 février 2004 entrera en vigueur. Toutefois, le bénéfice des montants disponibles au titre de la responsabilité illimitée allant au-delà de ceux requis par la Convention de Paris, est (ou sera, pour les deux derniers États cités) sujet à une condition de réciprocité.

8 La loi belge exploite déjà au maximum les capacités du marché de l’assurance. Le dossier le plus urgent pour le Royaume est aujourd’hui l’entrée en vigueur du Protocole du 12 février 2004 amendant la Convention de Paris. Aussi longtemps que ce Protocole ne sera pas entré en vigueur, plusieurs États voisins continueront à offrir des montants nettement inférieurs à celui d’1,2 milliard d’euros applicable en cas de sinistre imputable à l’exploitant d’une installation sise en Belgique depuis le 1er janvier 2012. Il s’agit de montants aussi faibles que 91,54 millions en France, 340 millions aux Pays-Bas et 140 millions au Royaume uni, alors que la Convention de Paris révisée prévoit un minimum à assurer de 700 millions d’euros, auxquels s’ajoutent les tranches de fonds publics de la Convention complémentaire de Bruxelles, elle aussi révisée. Cette entrée en vigueur dépend encore des progrès de trois Parties, à savoir la Belgique, l’Italie et le Royaume uni. Le gouvernement précédent n’a pas pu mener à son terme l’adoption de l’avant-projet de loi modifiant la loi du 22 juillet 1985 précitée ; ce dossier doit être relancé au cours de la présente législature, en collaboration avec mes collègues les ministres de l'Économie, des Affaires étrangères et des Finances.