SÉNAT DE BELGIQUE BELGISCHE SENAAT
________________
Session 2012-2013 Zitting 2012-2013
________________
11 mars 2013 11 maart 2013
________________
Question écrite n° 5-8451 Schriftelijke vraag nr. 5-8451

de Bert Anciaux (sp.a)

van Bert Anciaux (sp.a)

au secrétaire d'État à l'Environnement, à l'Énergie et à la Mobilité, adjoint à la ministre de l'Intérieur et de l'Égalité des Chances, et secrétaire d'État aux Réformes institutionnelles, adjoint au premier ministre

aan de staatssecretaris voor Leefmilieu, Energie en Mobiliteit, toegevoegd aan de minister van Binnenlandse Zaken en Gelijke Kansen, en staatssecretaris voor Staatshervorming, toegevoegd aan de eerste minister
________________
Catastrophes nucléaires - Responsabilité - Opérateurs - Traités internationaux sur la responsabilité - Dommages Kernrampen - Aansprakelijkheid - Operatoren - Leveranciers - Internationale aansprakelijkheidsverdragen - Schade 
________________
accident nucléaire
réacteur nucléaire
responsabilité
centrale nucléaire
kernongeval
kernreactor
aansprakelijkheid
kerncentrale
________ ________
11/3/2013Verzending vraag
24/7/2013Rappel
17/9/2013Antwoord
11/3/2013Verzending vraag
24/7/2013Rappel
17/9/2013Antwoord
________ ________
Question n° 5-8451 du 11 mars 2013 : (Question posée en néerlandais) Vraag nr. 5-8451 d.d. 11 maart 2013 : (Vraag gesteld in het Nederlands)

La responsabilité des dommages provoqués par des réacteurs nucléaires défaillants reposerait uniquement sur les épaules des opérateurs de ces centrales. C'est ce qu'indiquent les traités internationaux sur la responsabilité. Ainsi, la multinationale General Electric (GE), qui a installé les réacteurs dans les centrales de Fukushima, ne peut en aucun cas être rendue responsable de leurs défaillances et des dommages qui en ont résulté.

Voici mes questions :

1) Est-il exact que seuls les opérateurs peuvent être rendus responsables des dommages provoqués par des réacteurs nucléaires défaillants ?

2) Dans l'affirmative, quels traités internationaux sur la responsabilité s'appliquent-ils en l'espèce ? De quand datent-ils ? Quelle est la logique qui a présidé à la conclusion de ces traités ? Ces traités sont-ils également contraignants pour les autorités ?

3) Comment et qui peut se prévaloir de ces traités pour que, par exemple, les fournisseurs de ces réacteurs puissent aussi être rendus responsables s'il est prouvé que les appareils qu'ils ont fournis étaient défaillants ?

4) Qui serait aujourd'hui rendu responsable des dommages causés par un réacteur belge défaillant ? À quel montant l'indemnisation du dommage est-elle limitée ? Est-ce suffisant pour compenser le dommage estimé à des biens privés et publics ?

5) Le secrétaire d'État peut-il garantir qu'en cas de dommage causé par un réacteur nucléaire défaillant, tous les dommages, tant privés que publics, pourront être indemnisés?

6) Quelles sont les dispositions prévues en matière de responsabilité des dommages causés à l'étranger ?

7) Quelles sont les dispositions prévues en matière de responsabilité des dommages causés par un réacteur étranger défaillant ?

8) Quelles faiblesses le secrétaire d'État perçoit-il en lien avec les dommages, la responsabilité, etc., en cas de défaillance de réacteurs nucléaires ?

 

Blijkbaar valt de aansprakelijkheid voor de schade veroorzaakt door falende kernreactoren enkel op de schouders van de operatoren van deze centrales. Dit ligt vervat in internationale aansprakelijkheidsverdragen. Zo plaatste de multinational General Electric (GE) de reactoren in de centrales van Fukushima, maar kan op geen enkele wijze aansprakelijk worden gesteld voor het falen en de daaropvolgende schade.

Hierover de volgende vragen.

1) Is het juist dat bij schade veroorzaakt door falende kernreactoren enkel de operatoren kunnen worden aansprakelijk gesteld?

2) Zo ja, welke internationale aansprakelijkheidsverdragen gelden hier? Van wanneer dateren die? Welke logica ging er aan het afsluiten van deze verdragen vooraf? Zijn deze verdragen ook bindend voor overheden?

3) Hoe en door wie kan er op deze verdragen worden ingegrepen, zodat bijvoorbeeld ook de leveranciers van de reactoren kunnen worden aansprakelijk gesteld indien bewezen dat hun geleverde toestellen fouten bevatten?

4) Wie draagt er momenteel de aansprakelijkheid voor de schade indien een Belgische reactor zou falen? Tot welk bedrag is de vergoeding van de schade beperkt? Volstaat dit om geraamde schade aan privaat en publiek bezit te compenseren?

5) Kan de geachte staatssecretaris waarborgen dat ingeval van schade veroorzaakt door het falen van een kernreactor, alle schade - zowel privaat als publiek - kan worden vergoed?

6) Hoe is de aansprakelijkheid geregeld voor de schade veroorzaakt in het buitenland?

7) Hoe is de aansprakelijkheid geregeld voor schade veroorzaakt door een falende buitenlandse reactor?

8) Welke zwakke plekken ontwaart de staatssecretaris in verband met schade, aansprakelijkheid, enz. bij falende kernreactoren?

 
Réponse reçue le 17 septembre 2013 : Antwoord ontvangen op 17 september 2013 :

1 En vertu de l’article 5 de la loi du 22 juillet 1985 sur la responsabilité civile dans le domaine de l’énergie nucléaire, l’exploitant d’une installation nucléaire est en effet le seul responsable des dommages causés par un accident nucléaire.

2 Cette disposition constitue une application de la Convention de Paris du 29 juillet 1960 sur la responsabilité civile dans le domaine de l'énergie nucléaire, amendée par le protocole additionnel du 28 janvier 1964, par le protocole du 16 novembre 1982 et par un protocole du 12 février 2004 (ce dernier n’est pas encore entré en vigueur).

La conclusion de cette Convention internationale est justifiée, notamment, par la possibilité de voir un accident nucléaire causer des dommages transfrontaliers et par la nécessité d’offrir un cadre international commun et non discriminatoire pour l’indemnisation des victimes.

La canalisation de la responsabilité sur le seul exploitant est étroitement liée au fait que l’exploitant encourt une responsabilité objective. La victime d’un dommage nucléaire ne doit établir la preuve que de son dommage nucléaire et du lien de causalité entre ce dernier et l’accident nucléaire. Au contraire du régime de droit commun ordinaire de la responsabilité civile, la victime ne doit donc pas établir la commission d’une faute par l’exploitant pour pouvoir engager sa responsabilité. Cela signifie que l’exploitant est responsable non seulement de sa propre faute, mais aussi des actes, fautes ou omissions commis par des tiers, des fournisseurs, voire des personnes mal intentionnées, fût-ce des terroristes. Il est également responsable des dommages nucléaires lorsque l’accident est dû à un cataclysme naturel exceptionnel (article 5, alinéa 2, de la loi précitée). La seule exonération de responsabilité dont bénéficie l’exploitant vise l’accident dû directement à des actes de conflit armé, d’hostilités, de guerre civile et d’insurrection (article 5, dernier alinéa, de la même loi).

Cette canalisation légale est aussi un élément essentiel pour optimaliser la mobilisation des capacités d’assurance. Il serait impossible pour les nombreux fournisseurs d’une installation nucléaire d’obtenir une assurance à concurrence des montants requis par la Convention de Paris dans son état actuel (renvoi à la question 8)) et, a fortiori, à concurrence du montant encore plus élevé fixé par la loi belge aujourd’hui ; de plus, en cas de pluralité de responsables, de multiples procédures judiciaires retarderaient l’indemnisation des victimes.

En d’autres termes, l’abandon de la canalisation légale diminuerait la protection offerte aux victimes d’un accident nucléaire, retarderait leur indemnisation et engendrerait une grave insécurité juridique.

La Convention de Paris précitée est actuellement ratifiée par les États suivants : Allemagne, Belgique, Danemark, Espagne, Finlande, France, Grèce, Italie, Norvège, Pays-Bas, Portugal, Royaume uni, Slovénie, Suède, Suisse, Turquie.

Ce régime de canalisation légale s’applique par ailleurs de la même façon non seulement au Japon, évoqué par l’honorable membre, mais aussi par exemple en Corée du sud ou dans les États Parties à la Convention de Vienne du 21 mai 1963 relative à la responsabilité civile en matière de dommages nucléaires, parmi lesquels figurent les États membres de l’Union européenne suivants : Bulgarie, Estonie, Hongrie, Lettonie, Lituanie, République tchèque, Pologne, Roumanie, Slovaquie. Cette convention à vocation mondiale est moins ambitieuse sur le plan de la couverture requise.

La Convention de Paris précitée lie évidemment les États qui l’ont ratifiée ; pas plus que la loi belge, elle ne contient, aucune disposition établissant une distinction quelconque en fonction du caractère public ou privé de la personne subissant un dommage nucléaire. La distinction faite par l’honorable membre dans ses questions 4) et 5) entre dommages subis à des biens « privés » ou « publics » n’a donc pas d’objet.

3 La Convention de Paris a fait l’objet d’une exercice de révision qui s’est achevé le 12 février 2004. Le principe de la canalisation de la responsabilité nucléaire sur le seul exploitant a été validé et confirmé lors de cet exercice, pour les raisons expliquées au point 2. L’abandon de cette canalisation aurait pour effet immédiat de voir s’évanouir les capacités d’assurance aujourd’hui disponibles.

4 En vertu de l’article 8 de la loi précitée, tout exploitant d’une installation nucléaire est obligé d’avoir et de maintenir une assurance ou une autre garantie financière conforme à la loi. Ce n’est que sur production de la preuve d’une telle couverture que l’exploitant peut obtenir du Roi sa reconnaissance comme exploitant et donc la possibilité d’exploiter son installation (article 10).

En vertu de l’article 7 de la même loi, la responsabilité de l’exploitant est limitée à 1,2 milliard d’euros et c’est aussi le montant pour lequel il doit disposer d’une assurance ou d’une autre garantie financière.

Le montant précité correspond à la capacité maximale du marché de l’assurance. Il est entièrement réservé à l’indemnisation des dommages nucléaires, à l’exclusion donc des frais de traitement des demandes ou des frais judiciaires. Si ce montant doit permettre de répondre à certains accidents, il est évidemment insuffisant pour répondre aux conséquences des pires scénarios envisageables.

La limitation de la responsabilité de l’exploitant est traditionnellement justifiée comme étant une compensation au caractère extraordinaire et dérogatoire au droit commun, de la responsabilité objective et de la canalisation mises à charge de l’exploitant nucléaire.

5 La réponse à cette question est négative. Même dans un système de responsabilité illimitée, la réparation du dommage serait limitée au montant assuré, majoré des actifs de l’exploitant. Cette situation n’est pas propre à l’industrie nucléaire ; elle est partagée par divers risques technologiques majeurs, avec cette différence que seuls les exploitants nucléaires sont soumis à un régime de responsabilité civile objective, de canalisation légale et d’assurance responsabilité civile (RC) obligatoire.

6 En vertu de l’article 2, §1er, de la loi précitée, les dispositions de son Titre 1er sont applicables aux dommages résultant d’un accident nucléaire dont la responsabilité incombe à l’exploitant d’une installation nucléaire située sur le territoire belge, à condition que l’accident soit survenu sur le territoire d’un des États contractants ou non contractant, en haute mer ou au-dessus et que les dommages aient été subis soit sur le territoire d’un des États contractants, soit, en haute mer ou au-dessus, à bord d’un navire ou aéronef immatriculé sur le territoire de l’un de ces États, soit, en haute mer ou au-dessus, par un ressortissant d’un de ces États.

7 Tous les États Parties à la Convention de Paris précitée, et parmi lesquels figurent tous les États frontaliers du Royaume dotés d’installations nucléaires, sont régis par des dispositions identiques en ce qui concerne la canalisation de la responsabilité.

L'Allemagne et la Suisse se distinguent par le fait que la responsabilité des exploitants nucléaires est illimitée (c’est-à-dire à concurrence du patrimoine de l’exploitant responsable); il en ira de même en Finlande et en Suède quand le Protocole modificatif du 12 février 2004 entrera en vigueur. Toutefois, le bénéfice des montants disponibles au titre de la responsabilité illimitée allant au-delà de ceux requis par la Convention de Paris, est (ou sera, pour les deux derniers États cités) sujet à une condition de réciprocité.

8 La loi belge exploite déjà au maximum les capacités du marché de l’assurance. Le dossier le plus urgent pour le Royaume est aujourd’hui l’entrée en vigueur du Protocole du 12 février 2004 amendant la Convention de Paris. Aussi longtemps que ce Protocole ne sera pas entré en vigueur, plusieurs États voisins continueront à offrir des montants nettement inférieurs à celui d’1,2 milliard d’euros applicable en cas de sinistre imputable à l’exploitant d’une installation sise en Belgique depuis le 1er janvier 2012. Il s’agit de montants aussi faibles que 91,54 millions en France, 340 millions aux Pays-Bas et 140 millions au Royaume uni, alors que la Convention de Paris révisée prévoit un minimum à assurer de 700 millions d’euros, auxquels s’ajoutent les tranches de fonds publics de la Convention complémentaire de Bruxelles, elle aussi révisée. Cette entrée en vigueur dépend encore des progrès de trois Parties, à savoir la Belgique, l’Italie et le Royaume uni. Le gouvernement précédent n’a pas pu mener à son terme l’adoption de l’avant-projet de loi modifiant la loi du 22 juillet 1985 précitée ; ce dossier doit être relancé au cours de la présente législature, en collaboration avec mes collègues les ministres de l'Économie, des Affaires étrangères et des Finances.

1 Op grond van artikel 5 van de wet van 22 juli 1985 betreffende de wettelijke aansprakelijkheid op het gebied van de kernenergie, is de exploitant van een kerninstallatie inderdaad als enige aansprakelijk voor de schade veroorzaakt door een kernongeval.

2 Deze bepaling vormt een toepassing van het Verdrag van Parijs van 29 juli 1960 inzake wettelijke aansprakelijkheid op het gebied van de kernenergie, gewijzigd door het aanvullend protocol van 28 januari 1964, door het protocol van 16 november 1982 en door een protocol van 12 februari 2004 (dit laatste trad nog niet in werking).

Het sluiten van dit internationale verdrag is onder meer gerechtvaardigd omdat het altijd mogelijk is, dat een kernongeval grensoverschrijdende schade veroorzaakt en omdat er nood is aan een gemeenschappelijk internationaal kader dat niet discriminatoir is voor de vergoeding van de slachtoffers.

Het uitsluitend aansprakelijk stellen van de exploitant hangt nauw samen met het feit dat de exploitant een objectieve aansprakelijkheid draagt. Het slachtoffer van een kernongeval moet enkel bewijzen dat hij nucleaire schade geleden heeft en dat er een oorzakelijkheidsverband bestaat tussen die schade en het kernongeval. In tegenstelling tot het gewone gemeenrechtelijke stelsel inzake burgerlijke aansprakelijkheid, moet het slachtoffer dus niet aantonen dat de exploitant een fout begaan heeft, om hem aansprakelijk te kunnen stellen. Dat betekent dat de exploitant niet alleen voor zijn eigen fout aansprakelijk is, maar ook voor de daden, fouten of het verzuim van derden, leveranciers, of zelfs van personen met kwade intenties, met name terroristen. Hij is eveneens aansprakelijk voor nucleaire schade wanneer het ongeval te wijten is aan een natuurramp van uitzonderlijke aard (artikel 5, tweede lid, van voornoemde wet). De enige schade waarvoor de exploitant niet aansprakelijk wordt gesteld, is de schade die rechtstreeks veroorzaakt wordt door gewapende conflicten, vijandelijkheden, burgeroorlogen en opstand (artikel 5, laatste lid van diezelfde wet).

Deze wettelijke kanalisatie van de aansprakelijkheid is ook een essentieel element om de vrijmaking van verzekeringscapaciteiten te optimaliseren. Het zou voor de talrijke leveranciers van een kerninstallatie onmogelijk zijn, zich te verzekeren voor bedragen zoals vereist door het Verdrag van Parijs in zijn huidige stand (zie vraag 8) en, a fortiori, voor bedragen die nog hoger zijn, zoals vastgesteld in de huidige Belgische wet; bovendien zou, in geval van meerdere aansprakelijkheidsdragers, de schadeloosstelling van de slachtoffers vertraging oplopen door de vele verschillende rechtsprocedures.

Met andere woorden, afstappen van de wettelijke kanalisatie zou een vermindering betekenen van de bescherming geboden aan de slachtoffers van een kernongeval, een vertraging van hun schadeloosstelling en een ernstige rechtsonzekerheid veroorzaken.

Op dit ogenblik wordt het bovenvermelde Verdrag van Parijs door volgende landen geratificeerd : België, Denemarken, Spanje, Finland, Frankrijk, Griekenland, Italië, Noorwegen, Nederland, Portugal, Duitsland, Verenigd Koninkrijk, Slovenië, Zweden, Zwitserland, Turkije.

Dit stelsel van wettelijke kanalisatie is overigens op dezelfde wijze van toepassing op Japan, zoals aangehaald door het geachte lid, maar ook bijvoorbeeld op Zuid-Korea of op de verdragsluitende Partijen bij het Verdrag van Wenen van 21 mei 1963 inzake wettelijke aansprakelijkheid voor kernschade, waaronder volgende Europese unie-lidstaten : Bulgarije, Estland, Hongarije, Letland, Litouwen, Tsjechische Republiek, Polen, Roemenië, Slovakije. Dit wereldwijd verdrag is minder ambitieus op het gebied van de vereiste dekking.

Het voornoemde Verdrag van Parijs is uiteraard bindend voor de landen die het hebben bekrachtigd ; het verdrag bevat, evenmin als de Belgische wet, geen enkele bepaling waarbij enig onderscheid wordt gemaakt in functie van het publieke of privékarakter van de persoon die kernschade ondervindt. Het onderscheid dat het geachte lid maakt in zijn vragen 4) en 5) tussen schade aan “privaat” of “publiek” bezit is hier dus zonder voorwerp.

3 Het Verdrag van Parijs werd onderworpen aan een herzieningsoefening, die op 12 februari 2004 werd voltooid. Het principe van de kanalisatie van de nucleaire aansprakelijkheid op de exploitant werd bij deze oefening gevalideerd en bevestigd, omwille van de redenen uitgelegd onder punt 2). Afstappen van deze kanalisatie zou tot onmiddellijk gevolg hebben dat de momenteel beschikbare verzekeringscapaciteiten in rook zouden opgaan.

4 Volgens artikel 8 van bovenvermelde wet is elke exploitant van een kerninstallatie verplicht om een verzekering of andere financiële zekerheid te hebben en in stand te houden, conform de wet. Enkel na voorlegging van het bewijs van een dergelijke dekking kan de exploitant van de Koning een erkenning als exploitant krijgen en kan hij dus zijn installatie exploiteren (artikel 10).

Volgens artikel 7 van diezelfde wet is de exploitant aansprakelijk voor een maximumbedrag van 1,2 miljard euro, en moet hij ook voor dat bedrag verzekerd zijn of een andere financiële zekerheid hebben.

Het voormelde bedrag komt overeen met de maximumcapaciteit van de verzekeringsmarkt. Het is volledig voorbehouden voor de vergoeding van kernschade, met uitsluiting dus van de kosten voor het behandelen van de aanvragen of de gerechtelijke kosten. Dit bedrag is bedoeld als vergoeding voor bepaalde ongevallen, maar is uiteraard onvoldoende als vergoeding voor de gevolgen van de slechtst denkbare scenario’s.

Het beperken van de aansprakelijkheid van de exploitant wordt traditioneel uitgelegd als zijnde een compensatie voor het buitengewone en van het gemeenterecht afwijkende karakter van de objectieve aansprakelijkheid en de kanalisatie die op de exploitant van een kerninstallatie berusten.

5 Het antwoord op deze vraag is negatief. Zelfs in een stelsel van onbeperkte aansprakelijkheid, zou het herstel van de schade beperkt blijven tot het verzekerde bedrag, vermeerderd met de activa van de exploitant. Deze situatie is niet typisch voor de kernindustrie; ze bestaat ook voor diverse grote technologische risico’s, met dit verschil, dat enkel de exploitanten van kerninstallaties onderworpen zijn aan een stelsel van objectieve burgerlijke aansprakelijkheid, van wettelijke kanalisatie en verplichte BA-verzekering.

6 Op grond van artikel 2, § 1, van voormelde wet zijn de bepalingen van Titel 1 van toepassing op de schade ontstaan uit een kernongeval waarvoor de aansprakelijkheid berust bij de exploitant van een kerninstallatie, gelegen op het Belgisch grondgebied, op voorwaarde dat het ongeval zich heeft voorgedaan op het grondgebied van een der verdragsluitende Staten of niet-verdragsluitende Staten, in volle zee of daarboven, en dat de schade geleden is op het grondgebied van een der verdragsluitende Staten, hetzij, in volle zee of daarboven, aan boord van een schip of een luchtvaartuig ingeschreven op het grondgebied van een dezer Staten, hetzij, in volle zee of daarboven, door een onderdaan van een dezer Staten.

7 Alle verdragsluitende partijen bij het voormelde Verdrag van Parijs, waaronder alle grensstaten van België die over kerninstallaties beschikken, zijn onderworpen aan dezelfde bepalingen inzake kanalisatie van de aansprakelijkheid.

Duitsland en Zwitserland onderscheiden zich door het feit dat de aansprakelijkheid van de exploitanten van kerninstallaties onbeperkt is (op basis van het vermogen van de aansprakelijke exploitant); hetzelfde zal voor Finland en Zweden gelden, zodra het Wijzigingsprotocol van 12 februari 2004 in werking zal treden. Het kunnen beschikken over de - op basis van de onbeperkte aansprakelijkheid - beschikbare bedragen, die hoger zijn dan de bedragen vereist door het Verdrag van Parijs, is afhankelijk van een wederkerigheidsvoorwaarde (of zal dat zijn, wat de twee laatst genoemde staten betreft).

8 De Belgische wet benut nu al de maximumcapaciteit van de verzekeringsmarkt. Het meest dringende dossier voor België is momenteel de inwerkingtreding van het Protocol van 12 februari 2004 tot wijziging van het Verdrag van Parijs. Zolang dit protocol niet in werking is getreden, zullen verscheidene buurlanden bedragen blijven bieden die veel lager liggen dan het bedrag van 1,2 miljard euro dat van toepassing is in geval van schadegevallen te wijten aan de exploitant van een installatie gelegen in België sinds 1 januari 2012. Het betreft vrij lage bedragen : 91,54 miljoen in Frankrijk, 340 miljoen in Nederland en 140 miljoen in het Verenigd Koninkrijk, daar waar het herziene Verdrag van Parijs voorziet in een minimumbedrag van 700 miljoen euro, waaraan de schijven van publieke fondsen nog worden toegevoegd van het Aanvullende Verdrag van Brussel, dat op zijn beurt ook werd herzien. Die inwerkingtreding hangt af van de vooruitgang geboekt door drie Partijen, namelijk België, Italië en het Verenigd Koninkrijk. De vorige regering is er niet toe gekomen het voorontwerp van wet tot wijziging van voornoemde wet van 22 juli 1985 aan te nemen; dat dossier moet opnieuw worden gelanceerd tijdens de huidige legislatuur, in samenspraak met mijn collega’s, de ministers van Economie, van Buitenlandse Zaken en van Financiën.