5-20/1 | 5-20/1 |
16 AUGUSTUS 2010
Dit wetsvoorstel neemt de tekst over van een voorstel dat reeds op 21 februari 2008 in de Senaat werd ingediend (stuk Senaat, nr. 4-575/1 - 2007/2008).
1. Inleiding
« De maatschappelijke zekerheid geeft in België aanleiding tot talrijke en verschillende bedriegerijen. De Belgen leggen daarbij buitengewone vindingrijkheid aan de dag die soms op vleiende wijze of ten minste toch als verzachtende omstandigheid wordt toegeschreven aan de nabije of lang geleden gekende perioden van vreemde bezetting, waarin het bedrog dat werd gepleegd, dikwijls als een daad van vaderlands verzet wordt beschouwd, die met des te meer vreugde wordt gepleegd, daar deze wijze van weerstand bieden het persoonlijk — lees financieel — belang dient. Wat er ook van zij, het staat vast dat de doorsnee Belg er zich doorgaans in verheugt de overheid te tarten door bedrog te plegen, wanneer hij dit kan doen zonder teveel risico. ». Aldus schreef de heer Henri Fuss, ere-secretaris-generaal van het ministerie van Arbeid en Sociale voorzorg in 1951.
Tot in het begin van de jaren '90 gaf het aangehaalde citaat perfect de houding weer van de burger ten opzichte van sociale fraude. Door het fenomeen van de koppelbazen en het ermee gepaard gaande geweld begon de overheid harder op te treden met verscherpte controles en sancties. Het samenwerkingsprotocol van 1993 heeft geleid tot een geïntegreerde aanpak van de inspectiediensten. (hoewel de onderlinge samenwerking te wensen overlaat). In 1996 werd een rondetafelconferentie gehouden ter bestrijding van zwartwerk. Het federaal regeerakkoord van 1999 legde de nadruk op preventie via de modernisering van de overheid en de administratieve vereenvoudiging (onder meer DIMONA). minister Onkelinx stelde richtlijnen op tegen de illegale arbeid.
De jongste jaren lijkt het accent vooral te liggen op de bestrijding van zwartwerk, wat uiteraard een beperktere notie is dan de sociale fraude. Een van de redenen is dat de bestrijding van zwartwerk door de overheid wordt beschouwd als een onrechtstreeks middel om arbeid te creëren, aldus de heer C. Deneve (1) .
Toch schiet het beleid op één aspect van de sociale fraude zwaar tekort, namelijk de uitkeringsfraude.
Bijstandsfraude, uitkeringsfraude of steunfraude dekken allen dezelfde lading. Men kan het als volgt omschrijven : bijstandgerechtigden verschaffen onjuiste of onvolledige informatie om hiermee op onrechtmatige wijze een (te hoge) bijstandsuitkering te ontvangen (leefloon, werkloosheidsvergoeding). Ook komt het voor dat de juiste en volledige informatie niet tijdig wordt aangeleverd en dat dit (opzettelijk) een geldelijk gewin oplevert.
Wij zullen in de toelichting van dit wetsvoorstel aantonen dat er tot op heden te weinig wordt gedaan tegen de uitkeringsfraude. Nochtans kan men mits een goede gegevenskoppeling veel fraude voorkomen (poortwachterfunctie).
Meer en meer groeit het bewustzijn dat de bijstandsfraude een hypotheek legt op de sociale zekerheid. Onze sociale zekerheid kan maar bestaan in zoverre zij een breed draagvlak heeft dat wordt gedragen door de solidariteit.
Uitkeringsfraude treft onze sociale zekerheid in het hart. Zij ondermijnt immers de solidariteit die het cement van ons stelsel vormt.
Tal van burgers betalen hun bijdragen eerlijk en ontvangen hun uitkeringen rechtmatig. Slechts een bepaalde groep gaat over de schreef en benadeelt de anderen die wel bijdragen naar draagkracht en ontvangen naar behoefte.
De algemene voorzitter van het ACW, de heer Jan Renders, stelt het als volgt : « Naast de voor de hand liggende redenen om sociale fraude van de hand te wijzen, namelijk te weinig inkomsten ingevolge bijdragefraude en te veel uitgaven ingevolge uitkeringsfraude, en naast de fundamentele of principiële redenen, namelijk het schenden van de legaliteit ingevolge wetsovertredingen en het schaden van de legitimiteit ingevolge onrechtvaardigheden, gaat het voor ons onmiskenbaar ook om het voortbestaan van de sociale zekerheid als hoeksteen of steunbeer van de samenleving (2) . ».
Bij uitkeringsfraude maakt men bewust misbruik van het sociaal bestel wat wij met zijn allen in stand houden.
Professor Jan Vranken van de Universiteit Antwerpen raamt de sociale fraude op 4,4 miljard euro per jaar (3) .
Ook in het buitenland groeide het bewustzijn dat sociale fraude de sociale zekerheid ondermijnt. Groot-Brittannië is het typevoorbeeld.
De titel van de Green Paper van 1998 die er kwam op initiatief van Tony Blair, geeft goed de inzet van het beleid weer : « Beating Fraud is everybody's business : Securing the future ». Sociale fraude ondermijnt het systeem en alle burgers zijn verantwoordelijk. In 1999 volgde een nieuwe Green Paper : « A new contract for welfare : safeguarding social security. ». De centrale uitgangspunten zijn :
1. getting claims right from the start;
2. keeping claims right;
3. putting right any mistakes or fraud that creep in;
4. making sure our strategy is really working.
Dit wetsvoorstel wil dan ook enkele instrumenten aanreiken aan de controle-instanties om de fraudebestrijding bij uitkeringen vanwege de overheid aan te scherpen. Het voorstel wil een eerste aanzet vormen voor een betere handhaving van de uitkeringen. Het doel is te bewerkstelligen dat de bijstand wordt uitgekeerd aan de personen die het echt nodig hebben.
2. Het begrip bijstandsfraude
De bijstandsfraude kan worden ingedeeld in vier groepen. Ik herneem hier de indeling van het Nederlandse eindrapport « Zwarte Bijstandsfraude ».
Bijstandsfraude ontstaat als bijstandscliënten hun informatieplicht bewust niet juist, niet volledig of niet tijdig naleven met betrekking tot de vier gebieden voor uitkeringsverstrekking (identiteit, inkomen, vermogen en woon-/leefsituatie).
— Identiteitsfraude in de bijstand doet zich voor als iemand door een onrechtmatig gebruik van identiteitsdocumenten een uitkering tegen een bepaalde hoogte verkrijgt, welke hij/zij bij het gebruik van de eigen identiteit niet zou hebben verkregen. Verschijningsvormen van identiteitsfraude in de bijstand zijn het aanvragen van bijstand op basis van een vals paspoort of op basis van valse verblijfspapieren.
— Door inkomen uit loondienst, een andere uitkering of uit zelfstandigheid niet op te geven ontstaat er inkomensfraude. Bij de (tussentijdse) vaststelling van het recht op uitkering houden sociale diensten geen rekening met verzwegen inkomsten, en wordt onterecht teveel uitkering verstrekt. Het verkrijgen van inkomsten gebeurt zowel « zwart », « grijs » als « wit ». Werkzaamheden zijn wit als wel sociale premies en/of belastingen worden afgedragen door betrokkene, maar de betrokken sociale dienst niet van de inkomsten op de hoogte wordt gesteld.
Als er ook geen sociale premies en/of belastingen worden afgedragen is er sprake van zwarte inkomsten.
Een minder bekende verschijningsvorm van inkomensfraude is het inzetten van stromannen door bijstandgerechtigden om op deze manier inkomsten naast de uitkering te verkrijgen. Zo komt het voor dat op papier iemand eigenaar is van een bedrijf, terwijl de echte eigenaar een bijstandsuitkering ontvangt.
— Van vermogensfraude is sprake als iemand opgeeft niet over een groter vermogen te beschikken dan toegelaten is om recht te hebben op een bijstandsuitkering. Door het vermogen niet of niet geheel op te geven, kan iemand onterecht gebruik maken van een bijstandsuitkering. Bekende vormen van vermogensfraude zijn het niet opgeven van een rekening, auto's, grond of andere bezittingen.
— De laatste vorm van bijstandsfraude is fraude met de woon- en leefsituatie (leefvormfraude). De woon- en leefsituatie van een (potentiële) bijstandsgerechtigde is mede-bepalend voor iemands recht op, en met name de hoogte van, een bijstandsuitkering. Daarnaast is het bepalend voor de hoogte van een uitkering of iemand alleenstaand is of samen woont met iemand anders. De wetgever gaat ervan uit dat bijstandscliënten die met iemand anders in een huis wonen kosten kunnen delen, dit geldt helemaal als de cliënt met de andere persoon een gezamenlijke huishouding heeft. Voor bijstandscliënten kan het echter een financieel voordeel opleveren.
3. De handhaving van de bijstandsfraude in België
In tegenstelling tot Nederland waar men een uitgebreid onderzoek voert omtrent de omvang en de bestrijding van de bijstandsfraude is dit in België en Vlaanderen amper gestart. De huidige bestrijdingsproblematiek in België wordt eerder in emotionele termen gevoerd.
Uiterst zelden wordt het probleem vanuit wetenschappelijk verworven kennis benaderd, aldus onderzoeker Liesbeth Van Rompaey (4) .
Voor het onderzoeksrapport « Zwarte Bijstandsfraude, beleid ter voorkoming en bestrijding », van maart 2001, dat werd uitgevoerd in opdracht van het ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, werd het beleid inzake uitkeringsfraude van een aantal landen, waaronder België vergeleken. Omtrent de aanpak van de bijstandsfraude in België zegt het rapport : « Minder aandacht voor fraude is er in het beleid in België. Uitkeringsfraude is geen beleidspunt in België, aldus onze respondent (van de vragenlijst). Het verschaffen van een uitkering die overeenkomt met de Nederlandse bijstandsuitkering vindt plaats door het Openbaar Centrum voor Maatschappelijk Welzijn. Enkel de sociaal assistent fungeert als controleur (5) . ».
De heer Deneve voert een andere reden aan waarom de overheid tekort schiet in de aanpak van de bijstandsfraude. Het ontbreekt aan de noodzakelijk knowhow. Het is nodig met moderne informaticatechnieken de verzamelde vaststellingen te ontrafelen en de nodige verbanden te leggen tussen de gegevens opgespoord door de verschillende diensten.
De Kruispuntbank van de Sociale Zekerheid is een voorbeeld van hoe het wel moet. Wel moeten alle lokale uitkeringsverstrekkende instanties er toegang toe hebben.
Voormalig senator Kelchtermans (CD&V) haalde in een parlementaire vraag van 23 februari 2000 een studie aan van het Steunpunt Demografie van de VUB, die een open deur intrapte met de stelling dat lang niet iedereen die samenwoont, op die manier vermeld staat in het Rijksregister.
Uit de studie bleek dat het aantal samenwoners wellicht dubbel zo hoog ligt als de bevolkingsstatistieken aangeven, aldus voormalig senator Kelchtermans. Hij stelde het als volgt : « Het gebrek aan controle op de feitelijke gezinssamenstelling leidt bijgevolg tot een kettingreactie van fiscale en sociale fraude. »
De minister van Financiën beaamde dit : « Het komt mij dan ook voor dat de fraude waarnaar het geachte lid refereert zich voornamelijk situeert op het vlak van de toepassing van de sociale wetgeving (6) . ».
Professor J.J. Godschalk stelt het volgende omtrent uitkeringsfraude : « In de meerderheid van de gevallen inzake uitkeringsfraude is het de dief die de gelegenheid maakt. Bij schijnverlating (waarbij personen voorwenden dat ze niet meer samenwonen) en het werken met een postadres moet een nieuw of extra adres geregeld worden; De overheid moet bericht worden dat er een verandering heeft plaatsgevonden in de sociale situatie of dat men verhuisd is. ».
De houding van de overheid moet duidelijk zijn : wie met behulp van uitkeringsmanipulatie zijn inkomen probeert te vergroten ten koste van zijn medeburgers, moet vervolgd worden.
4. Instrumenten om bijstandsfraude aan te pakken
4.1. De waterproef : koppelen uitkeringsgegevens aan de waterrekening
Zeer laag waterverbruik is vaak een aanwijzing dat mensen niet werkelijk wonen op het adres waar zij hun uitkering ontvangen. Enkele Overijselse gemeenten hebben hun uitkeringsbestanden gekoppeld aan bestanden van het drinkwaterbedrijf om uitkeringsfraude op te sporen.
Het resultaat was indrukwekkend. In het totaal is een fraudebedrag geconstateerd van 1 112 946 euro (7) . Het project is zo succesvol dat voor deze methode belangstellend is gereageerd vanuit andere delen van het land. Aldus wordt het overgenomen door de volledige regio Noord.
Aldus vormt het waterverbruik de basis voor de opsporing van de uitkeringsfraude. Bij een waterverbruik van 10 kubieke meter of minder werd een match gemaakt met de personen die een uitkering ontvangen.
Dit vormde een aanleiding voor een nader onderzoek naar verzwegen samenlevingssituaties, die van invloed zijn op het recht op en de hoogte van de toegekende uitkering.
« Waterproef » is het eerste project in Nederland rondom fraudebestrijding dat een dergelijke koppeling maakt en sluit perfect aan bij de landelijke ontwikkeling rondom de interdisciplinaire aanpak van fraude. In de toekomst wordt deze samenwerking verder uitgebreid, zodat fraude vroegtijdiger opgespoord kan worden.
Inmiddels wordt de koppeling van uitkeringsgegevens aan de waterrekening in bijna het hele land voorbereid of uitgevoerd (8) .
4.2. De energieproef : koppelen uitkeringsgegevens aan de elektriciteitsfactuur
Een parlementaire commissie in Groot-Brittannië bestudeerde onder leiding van Lord Grabiner het fenomeen van de uitkeringsfraude. Een van de pijnpunten die zij vaststelden was het gebrek aan informatie waarover de controlediensten beschikken. Deze bezorgdheid werd overgenomen in een nieuwe wet : de Social Security Fraud Bill.
Het hoofdkenmerk van deze wet is de nadruk op « Obtaining and sharing information ».
Er worden nieuwe bevoegdheden gegeven aan de betrokken instanties om noodzakelijk geachte informatie bij andere publieke of private organisaties te verzamelen.
Van energiebedrijven kan informatie worden opgevraagd over het energieverbruik van specifieke woningen. Schijnbewoning ten behoeve van een (hogere) uitkering kan hiermee worden doorzien.
Wanneer de gevraagde informatie niet wordt verstrekt, voorziet de wet in aanzienlijke boetes. Tevens wordt gewerkt aan verbetering van elektronische uitwisseling van gegevens.
4.3. Gegevensuitwisseling met de directie Wegverkeer — DIV
In Nederland werd onlangs een ander project opgezet waarbij men de inschrijvingen van de wagens (kentekenregistratie) vergeleek met de uitkeringsbestanden.
Het koppelen van uitkeringsbestanden met de registratie van de Rijksdienst voor het Wegverkeer (RDW) is een voorbeeld van goed samenwerken tussen de noordelijke gemeenten met de RDW.
Het doel van het project is informatie verkrijgen over het vermogen, wat indicaties kan opleveren over verzwegen inkomsten en werkzaamheden. Tevens kan het project aanwijzingen geven over ondernemersactiviteiten en over verhaalsobjecten, aldus een schrijven van de Vereniging van Nederlandse Gemeenten van 25 juli jongstleden (9) .
Aan deelnemende gemeenten is op basis van verkregen uitkeringsbestanden een overzicht verstrekt van cliënten die jonge, dure of veel auto's of andere relevante voertuigen op naam hebben staan dan wel handelaars/ondernemersgedrag vertonen.
Tijdens het project hebben alle gemeenten aangegeven dat de koppeling zinvolle informatie oplevert voor de uitvoering van de WWB (Wet Werk en Bijstand) met betrekking tot de vermogenstoets. Tientallen mensen liepen tegen de lamp. Sommigen hadden een veel te dure wagen op hun naam staan die zij onmogelijk met hun uitkering konden veroorloven. Anderen hadden meerdere kentekens op hun naam staan. Het geeft een indicatie over verdoken inkomsten en het project werkt ondersteunend voor andere lopende onderzoeken op voertuigbezit.
Bij deze een overzicht van de eerste resultaten (project loopt nog) :
totaal cliënten uitkering : 15 681
— totaal kentekens actueel op naam : 13 172;
— totaal gecontroleerd 733 (= ongeveer 5 % van het bestand);
— beëindigde uitkeringen 50 (30 geheel, 20 tijdelijk);
— andere resultaten 308 (boetes, maatregelen, nog in onderzoek, etc.).
Op dit moment wordt de koppeling via de Regionale Coördinatiepunten Fraudebestrijding aan vrijwel alle gemeenten aangeboden.
De deelnamebereidheid is hoog. Inmiddels is de koppeling uitgevoerd voor Groningen, Friesland, Drenthe, Gelderland en Flevoland, maar ook de regio's Rijnmond ZHZ, Haaglanden-Hollands Midden, Brabant-Oost en Limburg zijn onlangs « gekoppeld ». De andere regio's zijn druk bezig met voorbereiding, aldus de Vereniging van Nederlandse Gemeenten.
Het zij duidelijk. Het doel is hoogwaardige rechtshandhaving. Er wordt naar gestreefd alleen diegenen die daadwerkelijk recht op een uitkering hebben een uitkering te geven. Het is niet de bedoeling om een heksenjacht te ontketenen op mensen met een uitkering. Wij moeten ons als maatschappij richten op het voorkomen van misbruik van de voorzieningen, die zijn bedoeld om mensen een menswaardig inkomen te geven. Het gaat ten slotte om het geld van de belastingbetaler, en daar voelen wij ons verantwoordelijk voor.
De solidariteit is het cement van ons sociaalzekerheidssysteem. Door fraude op de uitkeringen wordt de solidariteit en het vertrouwen van de burger aangetast. Aan ons om de voegen van het systeem waterdicht te maken.
Artikel 2
De programmawet van 27 december 2006 bevat in titel XII de oprichting van de Sociale Inlichtingen en Opsporingsdienst inzake de strijd tegen sociale fraude en illegale arbeid, de arrondissementscellen en de partnerschapscommissie en tot afschaffing van de Federale Raad voor de strijd tegen de illegale arbeid en de sociale fraude, het Federale Coördinatiecomité en de Arrondissementscellen.
Het is dan ook aangewezen om deze bijkomende bepalingen omtrent sociale fraude in deze wet op te nemen.
Met deze bepaling is het de bedoeling om gebruik te maken van de informatietechnologie in de strijd tegen de uitkeringsfraude. De specifieke gegevens inzake het waterverbruik (de waterproef), het elektriciteitsverbruik (de energieproef) en de ingeschreven voertuigen worden in samenspraak met de betrokken actoren samengebracht in één gegevensbank.
Wat het waterverbruik betreft worden enkel de gegevens geregistreerd van de klanten van de watermaatschappijen die een jaarlijks waterverbruik van 10 kubieke meter of minder hebben.
Wat het elektriciteitsverbruik betreft, baseren de indieners zich op het gemiddelde elektriciteitsverbruik van een Vlaams gezin, dat 3 500 kWh bedraagt. Een verbruik van de helft of minder van dit gemiddelde kan een indicatie zijn dat betrokkene niet daadwerkelijk woont op het opgegeven adres.
Deze gegevens worden op vraag van de bevoegde inspectiediensten aan hen ter beschikking gesteld teneinde indiciën van postbusfraude op te sporen. Het betreft de in de toelichting besproken leefvormfraude.
De ingeschreven voertuigen kunnen een indicatie van vermogensfraude zijn.
Zoals eerder besproken willen de indieners enkele instrumenten aanreiken aan de controlediensten teneinde de uitkeringsfraude terug te dringen. Zij inspireren zich op succesvolle maatregelen uit Nederland (waterproef en ingeschreven voertuigen) en Groot-Brittannië (elektriciteitsfactuur).
Deze bepalingen zijn in overeenstemming met het recht op privacy (the right to be let alone). Het doorgeven van inlichtingen vormt een inbreuk op dat recht, ook als het particulier gebeurt. Geoorloofde beperkingen op dat recht kunnen het doorgeven van inlichtingen in het algemeen belang van de overheid zijn, in het bijzonder als het gaat om het voorkomen van bijstandsfraude. Hiervoor verwijzen de indieners naar de rechtspraak in onder meer Nederland (Hoge Raad) omtrent de werking van artikel 8 van het EVRM en de rechtsleer (onder meer Dommering, E en Leijten, A.) (10) .
| Bart TOMMELEIN Alexander DE CROO. |
Artikel 1
Deze wet regelt een aangelegenheid als bedoeld in artikel 78 van de Grondwet.
Art. 2
Het 12º van artikel 316 van de programmawet van 27 december 2006 wordt aangevuld als volgt :
« en het opzetten van een gemeenschappelijke elektronische gegevensbank waarin :
— de verbruiksgegevens van de klanten van de watermaatschappijen systematisch worden opgenomen die een jaarlijks waterverbruik hebben van 10 kubieke meter of minder;
— de verbruiksgegevens van de klanten van de elektriciteitsmaatschappijen systematisch worden opgenomen die een jaarlijks elektriciteitsverbruik hebben van 1750 kWh of minder;
— de ingeschreven voertuigen bij de Dienst voor Inschrijving van Voertuigen systematisch worden opgenomen.
De gegevens van deze gemeenschappelijke elektronische gegevensbank worden op vraag van de inspecties van de federale overheidsdiensten en van de instellingen van openbaar nut die betrokken zijn in de strijd tegen de illegale arbeid en de sociale fraude aan hen medegedeeld. ».
Art. 3
Deze wet treedt in werking op de eerste dag van de zesde maand na die waarin ze is bekendgemaakt in het Belgisch Staatsblad.
20 juli 2010.
| Bart TOMMELEIN Alexander DE CROO. |
(1) Deneve, C., « Sociale fraude in België, situering, vormen en omvang », in : Despontin, M. en Jegers, M., De sociale zekerheid verzekerd ?, Toespraken, commentaren en geselecteerde papers van het 22e wetenschappelijk Economisch congres, VUBpress.
(2) Renders Jan, « Waarom willen wij aan de keizer geven wat de keizer toekomt ? », http://socialsecurity.fgov.be/bib/aankondigingen/P-Tekst %20Renders %20NL-aangepast.doc.
(3) JDW, « Maar 65 OCMW's bij Kruispuntbank », Gazet van Antwerpen, 7 december 2004.
(4) Van Rompaey, L. « Het begrip sociale fraude », in : Tijdschrift voor sociaal recht, die Keure, 1997, nr. 1, blz. 457.
(5) Berkhout, A., Renooy, P.H. en van Waveren, R.C., « Zwarte bijstandsfraude, beleid ter voorkoming en bestrijding, eindrapport », onderzoek, uitgevoerd door regioplan Onderzoek en Advies en Informatie B.V. in opdracht van het ministerie van Sociale zaken en Werkgelegenheid, Regioplan publikatie nr. 402, Amsterdam, maart 2001, blz. 38.
(6) Schriftelijke vraag vanwege senator Kelchtermans, stuk nr. 2-473, Bulletin 2-45, antwoord gepubliceerd op 11 december 2001, blz. 2331.
(7) http://cms.enschede.nl/nieuws/persberichten/00855/view.html
(8) Het Parool, « Steunfraude ? Controleer het waterverbruik, Koppeling waterrekening aan uitkeringsgegevens levert geld op », 15 augustus 2005.
(9) Ledenbrief, Vereniging van Nederlandse Gemeenten, 25 juli 2005. http://www.vng.nl/Documenten/vngdocumenten/Ledenbrief_SEZ-U200515057.pdf.
(10) Hoge Raad (Ned), 9 januari 1987, Computerr., 1987, 110 en http://www.juriforum.nl (2 januari 2003), noot Dommering, E.; Rechtspraak Media- en Informatierecht (Ned.) 1996, 155, concl. Leijten, A., noot Dommering, E.