1-1333/1 | 1-1333/1 |
30 MAART 1999
1. De regeringsverklaring van 28 juni 1995 bevat in fine de volgende toezegging :
« VI.6. De staatshervorming
b) De federale regering zal suggeren in de schoot van de nieuwe Senaat, waarin ook de gemeenschapsraden vertegenwoordigd zijn, een commissie met betrekking tot de werking van de nieuwe federale structuren op te richten. De commissie zal zich onder meer buigen over de evaluatie van de bevoegdheidsverdeling en de coherentie van de bevoegdheidsdomeinen met het oog op een grotere homogeniteit. »
2. Ter uitvoering van dit regeerakkoord zond de eerste minister op 11 december 1995 volgende brief aan de heer Swaelen, voorzitter van de Senaat :
« Het regeerakkoord voorziet dat de federale regering de suggestie zal doen in de schoot van de Senaat over te gaan tot de oprichting van een commissie met betrekking tot de werking van de nieuwe federale structuren. Deze commissie zal onder meer als taak hebben zich te buigen over de evaluatie van de bevoegdheidsverdeling en de coherentie van de bevoegdheidsdomeinen.
In mijn antwoord op de mondelinge vragen van mevrouw Milquet, de heer Vandenbroeke en de heer Verreycken, heb ik gesteld dat de regering dienaangaande een initiatief zou nemen (1).
Mag ik u bijgevolg verzoeken tot de oprichting van een dergelijke commissie over te gaan ? »
3. Op 14 mei 1996 besliste het Bureau van de Senaat in te gaan op het verzoek van de regering. Het Bureau besloot evenwel geen afzonderlijke commissie op te richten voor deze bijzondere en specifieke opdracht, maar deze toe te vertrouwen aan de bestaande commissie voor de Institutionele Aangelegenheden.
Het Bureau kende aan de commissie een opdracht toe die beantwoordde aan de suggestie van de regering :
« Voorwerp van de besprekingen is « de werking van de nieuwe federale structuren », dit wil zeggen zoals zij thans zijn georganiseerd na de Grondwetsherziening van 1993 en de institutionele wetten van 16 juli 1993.
In het raam van deze opdracht zal de commissie zich onder meer buigen over :
de evaluatie van de huidige bevoegdheidsverdeling;
de evaluatie van de coherentie van de bevoegdheidsdomeinen.
Deze evaluatie dient te geschieden in een welbepaald perspectief, « met het oog op een grotere homogeniteit.
Steeds binnen het raam van de opdracht kan de commissie zich eveneens buigen over andere bijzondere aspecten ervan. »
4. Op 22 mei 1996 lichtte de voorzitter van de Senaat in een ontmoeting met de pers de beslissing van het Bureau toe :
« De Senaat heeft beslist in te gaan op het verzoek van de regering een commissie te belasten met de evaluatie van de werking van de nieuwe federale structuren. Deze commissie zal zich vooral moeten inlaten met de evaluatie van de bevoegdheidsverdeling zoals die in België is geregeld en de coherentie van de bevoegdheidsdomeinen (...).
Niemand zal ontkennen dat deze opdracht zeer goed kadert in de rol en de opdrachten van de nieuwe Senaat, niet zozeer omdat de Grondwet en de institutionele wetten een zuiver bicamerale aangelegenheid zijn, maar wel omdat de Senaat als reflectiekamer en als ontmoetingsplaats van de gemeenschappen in het Belgische institutionele kader het parlementaire forum bij uitstek is voor gesprekken over dergelijke thema's. (...)
Door ernstig werk te maken van deze opdracht, moet de Senaat ertoe kunnen bijdragen dat vermeden wordt dat gesprekken over de bestaande institutionele inrichting van de Belgische Staat en de eventuele toekomstige aanpassing ervan ongecoördineerd verlopen, en vooral, dat de verkozenen des volks onvoldoende bij deze gesprekken worden betrokken. »
5. Op 5 december 1996 nam de commissie een nota aan waarin haar opdracht en de werkwijze nader worden geconcretiseerd. Volgens deze nota dienden de werkzaamheden van de commissie drie luiken te omvatten :
1. Een evaluatie van de materiële bevoegdheidsverdeling tussen de Staat, de gemeenschappen en de gewesten;
2. Een evaluatie van andere aspecten van de bevoegdheidsverdeling;
3. Een evaluatie van de werking van de instellingen.
De opdracht die de commissie van het Bureau van de Senaat ontving, gelastte haar immers niet alleen met een evaluatie van de huidige bevoegdheidsverdeling, maar stond haar tevens toe om zich, steeds binnen het raam van de opdracht, te buigen over andere bijzondere aspecten van de werking van de nieuwe federale structuren. De commissie benutte deze ruimte om ook enige aandacht te besteden aan een evaluatie van de werking van de instellingen (derde luik).
De evaluatie diende erop gericht te zijn na te gaan of de huidige bevoegdheidsverdeling en de huidige organisatie van de instellingen een efficiënt beleid mogelijk maken. De commissie maakte een inventaris van de eventuele problemen, conflictpunten, overlappingen en onduidelijkheden die gepaard gaan met de bevoegdheidsverdeling en de organisatie van de instellingen.
Het onderzoek naar de werking van de nieuwe federale structuren is in de eerste plaats een evaluatie. Zo werd het reeds verwoord in de regeringsverklaring van 28 juni 1995. Enkele maanden later, op 23 november 1995, werd dit door de eerste minister in de Senaat bevestigd in het antwoord op een mondelinge vraag :
« Over de doelstelling van deze commissie kan er geen misverstand zijn. In deze legislatuur is het voor de regering een prioriteit de nieuwe structuren operationeel te maken die tijdens de vorige legislatuur op wettelijk vlak tot stand kwamen. De nieuwe federale structuren zijn een dynamisch gegeven, daarom is het nuttig van meetaf aan een evaluatie te organiseren om na te gaan waar er verbeteringen kunnen worden aangebracht. »
Dit was ook de opdracht die het Bureau van de Senaat aan de commissie gaf.
Deze opdrachtomschrijving vormde voor de commissie de leidraad doorheen haar werkzaamheden en leverde meteen ook de twee pijlers waarop zij haar onderzoek uitbouwde :
1) Dit onderzoek is een evaluatie en geen politieke onderhandeling.
2) Het onderzoek is erop gericht mogelijke gebreken in de werking te detecteren en ideeën tot verbetering van de werking aan te reiken.
1. Dit onderzoek is een evaluatie en geen politieke onderhandeling. De commissie trachtte een objectieve inventaris aan te leggen van mogelijke knelpunten en discussiethema's. De objectiviteit werd gewaarborgd doordat alle gespreksthema's, aangekaart door de overheden, ambtenaren, deskundigen en senatoren, in de inventaris werden opgenomen.
De gespreksthema's vormden naderhand het voorwerp van een gedachtewisseling in de commissie. Die gedachtewisseling was erop gericht na te gaan of er daadwerkelijk sprake is van een gebrekkige werking.
Daarbij konden de commissieleden desgewenst aanbevelingen of voorstellen formuleren om de werking te verbeteren. De commissie kon zich achter dergelijke suggesties scharen.
De doelstelling was evenwel niet om tot bindende besluiten te komen. De discussiepunten werden derhalve niet ter stemming gelegd. De evaluatie beoogt, net zo min als het verslag, een blauwdruk van de vijfde staatshervorming te zijn. Het is een momentopname van de werking van de federale structuren, met een bijzondere aandacht voor de eventuele gebreken ervan én met ideeën, suggesties en voorstellen tot verbetering van die werking.
2. Daarmee is tevens de tweede pijler van het onderzoek gedefinieerd. Dit is immers geen louter descriptieve evaluatie van de werking van de nieuwe federale structuren. De evaluatie werd gevoerd binnen een welbepaald perspectief. Het onderzoek was erop gericht mogelijke gebreken in de werking te detecteren en ideeën tot verbetering van de werking aan te reiken. Op vraag van de commissie benaderden de verschillende gesprekspartners regeringen, parlementen, deskundigen en ook de senatoren zelf de werking van de federale structuren vanuit die invalshoek. Hun werd gevraagd aan de commissie mee te delen op welke bevoegdheidsdomeinen zich moeilijkheden voordoen, welke samenwerkingsvormen geen voldoening schenken en welke haperingen de (samen)werking van de instellingen verstoren.
Dit verslag is dan ook een register van discussiepunten die, althans naar de mening van een regering, een wetgevende vergadering, een deskundige of een senator, getuigen van een overlapping, een onduidelijkheid of een gebrek in de werking van de federale structuren. De commissie speurde bijgevolg niet methodisch naar de domeinen waarin de bevoegdheidsverdeling succesvol is, naar de samenwerkingsvormen die vlekkeloos functioneren of naar het vlotte samenspel tussen 's lands instellingen. Toch werd de commissie door haar gesprekspartners meermaals attent gemaakt op voorbeelden van een geslaagde bevoegdheidsverdeling of samenwerking. Gelet op het perspectief waarin de evaluatie werd gevoerd, werden dergelijke opmerkingen evenwel niet systematisch gecatalogeerd. De lezer zal hen echter, verspreid over het verslag, terugvinden.
De doelstelling zoals ze hierboven werd gedefinieerd, leidde tot een aantal bijzonderheden die het onderzoek en, ergo , ook dit verslag kenmerken.
1. Praktijkgerichte evaluatie
Het onderzoek gaat in hoofdzaak uit van een praktijkgerichte benadering. Met de evaluatie poogde de commissie aan het licht te brengen welke concrete gebreken opduiken in de werking van de federale structuren. Zo kwam de commissie vaak op de dagelijkse werkvloer van de beleidsuitvoerder terecht. De werkzaamheid van het recht in casu vooral van de Grondwet en de bijzondere wetten kan immers moeilijk in de wettekst zelf worden gemeten. De evaluatie van de werking van de federale structuren is dan ook op de eerste plaats een evaluatie van the law in action .
Toch schuwde de commissie ook het theoretische debat niet, getuige de afdelingen over bijvoorbeeld de residuaire bevoegdheden, de grondrechten en de impact van het Europese gemeenschapsrecht op de bevoegdheidsverdelende regels.
2. Suggesties
Doordat de opdracht van de commissie in essentie evaluerend van aard was en niet tot bindende besluiten diende te leiden, ligt het zwaartepunt van het verslag in een beschrijving van de eventuele knelpunten en het suggereren van mogelijke oplossingen. Met die suggesties geeft de commissie veelal niet meer dan een aanzet tot een grondiger studie. In meerdere gevallen onderkent de commissie de noodzaak tot een verduidelijking, een verfijnde begripsomschrijving, een aangepaste samenwerkingsvorm of een andere hervorming. In het merendeel der gevallen beperkt de commissie zich bewust tot deze vaststelling. Zij werkte dergelijke voorstellen niet letterlijk uit.
Enerzijds was haar onderzoek daartoe te breedschalig. De betrachting van de commissie om de werking van de federale structuren in een panoramisch totaalbeeld te vatten, bleek onverenigbaar met het in detail uitwerken van iedere suggestie. Overigens betreft het vaak zeer technische aangelegenheden die door vakspecialisten moeten worden ingevuld.
Anderzijds hoort de redactie van tekstvoorstellen thuis in het kader van een politieke onderhandeling. Dat mandaat werd echter uitdrukkelijk niet aan de commissie toegekend en wenste zij zich ook niet toe te eigenen.
3. Evaluatie van de huidige werking
Volgens de opdracht die het Bureau aan de commissie gaf, betrof het voorwerp van de besprekingen « de werking van de nieuwe federale structuren, dit wil zeggen zoals zij thans zijn georganiseerd na de Grondwetsherziening van 1993 en de institutionele wetten van 16 juli 1993. »
Op grond van deze beperking hanteerde de commissie als vuistregel dat zij de opmerkingen van de gesprekspartners slechts bestudeerde indien zij betrekking hadden op de huidige werking van de federale structuren. Voorstellen die niet vertrekken vanuit de vaststelling dat de huidige werking een gebrek vertoont, werden wel in de inventaris opgenomen, doch niet nader besproken. De commissie nam over dergelijke voorstellen geen standpunt in.
Tijdens haar vergadering van 5 december 1996 legde de commissie in een werkplan het concrete voorwerp van de evaluatie vast. De beslissing van het Bureau van de Senaat vormde daarbij het richtsnoer.
De commissie splitste de evaluatie op in drie luiken :
1. De materiële bevoegdheidsverdeling tussen de Staat, de gemeenschappen en de gewesten
2. Andere aspecten van de bevoegdheidsverdeling
3. De werking van de instellingen
1. In een eerste luik ontleedde de commissie de bevoegdheidsverdeling ratione materiae tussen de Staat, de gemeenschappen en de gewesten.
De vier staatshervormingen die België omvormden van een gedecentraliseerde eenheidsstaat tot een federale staat, wezen aanzienlijke bevoegdheidspakketten aan de gemeenschappen en de gewesten toe. Het complexe en evolutieve maatschappelijke bestel laat zich echter niet steeds rimpelloos onderbrengen in het keurslijf van grondwettelijk en wettelijk gedefinieerde bevoegdheidsdomeinen. Er kunnen overlappingen ontstaan, onduidelijkheden en conflictpunten.
De commissie poogde deze mogelijke problemen in kaart te brengen. Zij onderzocht daartoe de gewest- en de gemeenschapsbevoegdheden. De gewesten en de gemeenschappen hebben immers toegewezen bevoegdheden. Zij kunnen enkel die aangelegenheden regelen die hun door of krachtens de Grondwet zijn toegewezen. De federale overheid heeft de door of krachtens de Grondwet toegewezen bevoegdheden, maar beschikt tevens, zolang artikel 35 van de Grondwet niet in werking is gesteld, over de residuaire bevoegdheid.
Door de bevoegdheden van de gemeenschappen en de gewesten als leidraad te nemen, vond de commissie bijgevolg een grondwettelijk richtsnoer om de mogelijke conflictpunten in de materiële bevoegdheidsverdeling op te sporen. Vanuit dat uitgangspunt kon de commissie niet alleen de wrijvingspunten tussen gewest- en gemeenschapsbevoegdheden identificeren, maar ook die tussen de bevoegdheden van de deelgebieden en de federale overheid. Een onderzoek dat vertrekt vanuit de federale bevoegdheden, zou gestuit zijn op de methodologische complicatie dat er geen limitatieve lijst van federale bevoegdheden voorhanden is.
2. De gewestbevoegdheden worden, ter uitvoering van artikel 39 van de Grondwet, opgesomd in artikel 6, § 1, van de bijzondere wet van 8 augustus 1980 tot hervorming van de instellingen. Het gaat om :
1. De ruimtelijke ordening
2. Het leefmilieu en het waterbeleid
3. De landinrichting en het natuurbehoud
4. De huisvesting
5. Het landbouwbeleid
6. De economie
7. Het energiebeleid
8. De ondergeschikte besturen
9. Het tewerkstellingsbeleid
10. De openbare werken en het vervoer
De gemeenschapsbevoegdheden worden vastgesteld in de artikelen 127 tot 130 van de Grondwet :
1. De culturele aangelegenheden
2. Het onderwijs
3. De persoonsgebonden aangelegenheden
4. Het gebruik der talen
3. De commissie onderzocht deze verschillende bevoegdheidspakketten. Zij ging hierbij na of de huidige bevoegdheidsverdeling een efficiënt beleid mogelijk maakt. Per bevoegdheidsdomein maakte zij een inventaris van de eventuele problemen, conflictpunten, overlappingen en onduidelijkheden.
1. De bevoegdheidsverdeling blijft evenwel niet beperkt tot de toewijzing van materiële bevoegdheden aan de gewesten en de gemeenschappen. Een werkzame bevoegdheidsuitoefening veronderstelt dat niet alleen materieelrechtelijke aangelegenheden worden overgedragen, maar ook middelen om ten aanzien van die aangelegenheden een coherent en sluitend beleid te ontwikkelen. Daartoe beschikken de gemeenschappen en de gewesten over een aantal complementaire of accessoire bevoegdheden, zoals het wetenschappelijk onderzoek en de strafrechtelijke bevoegdheden, de bevoegdheid om een administratie uit te bouwen en eigen personeel aan te werven. Deze bevoegdheden maakten eveneens het voorwerp uit van een evaluatie door de commissie.
Daarnaast kwamen ook andere aspecten van de bevoegheidsverdeling tussen de Staat, de gemeenschappen en de gewesten ter sprake. De commissie betrachtte evenwel geen exhaustieve ontleding van alle onderdelen en technieken van de bevoegdheidsverdeling. Zij liet zich, voor dit onderdeel van de evaluatie, bij de selectie van haar onderzoeksvoorwerp voornamelijk leiden door de opmerkingen van de regeringen, de assemblees en de geraadpleegde deskundigen.
Op die wijze werden in het tweede luik van de evaluatie, onder de titel « Andere aspecten van de bevoegdheidsverdeling », 12 afdelingen ondergebracht :
1. De residuaire bevoegdheid
2. Impliciete en voorbehouden bevoegdheden
3. Grondrechten
4. Wetenschappelijk onderzoek
5. Strafrechtelijke bevoegdheden
6. Overheidspersoneel
7. Internationale betrekkingen
8. Fiscale en financiële aangelegenheden
9. Bestuursaangelegenheden
10. Constitutieve autonomie
11. De territoriale werking van de gemeenschapsnormen
12. De impact van de Europese wetgeving op de Belgische bevoegdheidsverdelende regels
2. Ook in dit onderdeel van de evaluatie stond de vraag voorop of de huidige bevoegdheidsverdeling leidt tot onduidelijkheden, overlappingen en conflictsituaties.
1. De opdracht die de commissie van het Bureau van de Senaat ontving, liet haar de ruimte om de evaluatie uit te breiden tot andere bijzondere aspecten van de werking van de nieuwe federale structuren. Het onderzoeksvoorwerp hoefde derhalve niet tot de bevoegdheidsverdeling beperkt te blijven.
De commissie nam zelf het initiatief om ook enkele aspecten van de werking van de instellingen aan een evaluatie te onderwerpen. Dit vormt echter niet het zwaartepunt van de werkzaamheden van de commissie. Wegens de recente en grootschalige hervorming van de instellingen achtte de commissie het nuttig dat de nieuwe structuren eerst operationeel zouden worden gemaakt. Om die reden besteedde de commissie pas aan het einde van haar werkzaamheden aandacht aan dit onderdeel van de evaluatie.
Door de grondwetsherziening van 1993 werd het institutioneel landschap van België inderdaad grondig hertekend. De roep om specialisatie van de Wetgevende Kamers en rationalisering van de wetgevende procedure leidde tot een hervorming van het tweekamerstelsel. Er werd bovendien overgegaan tot een rechtstreekse verkiezing van de raden en tot de (gedeeltelijke) afschaffing van het « dubbel mandaat » van parlements- en raadslid. Deze nieuwe structuren werden pas in 1995 in werking gesteld.
De evaluatie van de werking van de instellingen bleef dan ook beperkt tot enkele specifieke thema's :
1. De samenstelling van de Senaat
2. De wetgevingsprocedure
3. De belangenconflicten
4. De samenwerkingsvormen
5. De Senaat en de internationale aangelegenheden
6. De vertegenwoordiging van de Duitstaligen
7. De samenstelling van een aantal federale instellingen
8. De werking en de samenstelling van het Rekenhof
9. De samenstelling van het Arbitragehof en de Raad van State
10. Het statuut van het Brussels Hoofdstedelijk Gewest
Het zwaartepunt in dit onderdeel van de evaluatie lag bij de thema's die verband houden met de Senaat (afdelingen 1 tot 5).
De laatste drie afdelingen bevatten overigens voornamelijk discussiepunten die de commissie wel in de inventaris opnam doch niet ten gronde besprak. Het gaat hier immers over voorstellen die naar het oordeel van de commissie niet vertrekken vanuit de vaststelling dat de huidige werking van de betrokken instellingen een gebrek vertoont.
1. De commissie besteedde 51 vergaderingen aan de evaluatie van de werking van de nieuwe federale structuren. De eerste vergadering vond plaats op 20 juni 1996, de laatste op 30 maart 1999.
2. Op 9 januari 1997 wees de commissie vier rapporteurs aan : de heren Caluwé, Desmedt, Goovaerts en Hotyat. Hierbij werd een dubbel evenwicht nagestreefd : 2 Nederlandstalige en 2 Franstalige rapporteurs, alsmede 2 rapporteurs behorend tot de meerderheidspartijen en 2 rapporteurs behorend tot de oppositie.
Op 24 maart 1999 werd de heer Goovaerts als rapporteur vervangen door de heer Coene.
3. Het Bureau vertrouwde de evaluatie van de werking van de nieuwe federale structuren toe aan de vaste commissie voor de de Institutionele Aangelegenheden. Op die wijze, oordeelde het Bureau, ontstaat geen proliferatie van het aantal Senaatscommissies en vermijdt men het risico van bevoegdheidsbetwistingen en overlappingen.
Zoals steeds konden alle senatoren de werkzaamheden van de commissie bijwonen en er actief aan deelnemen. Verscheidene senatoren, die geen lid noch plaatsvervangend lid van de commissie waren, namen deel aan de bespreking van bepaalde bijzondere onderdelen van de evaluatie.
In het bijzonder werden de gemeenschapssenatoren uitgenodigd om de vergaderingen bij te wonen.
4. De wijze waarop de commissie haar werkzaamheden organiseerde, verschilde naargelang het te behandelen luik. Het uiteenlopende gewicht dat de commissie aan de drie luiken toekende, alsmede de eigenheid van ieder luik op zich, verklaren de verschillende aanpak van de drie luiken.
1. De commissie hechtte een groot belang aan de academische inbreng. Zij liet zich van bij de aanvang van de werkzaamheden tot de eindbespreking bijstaan door deskundigen.
Tijdens haar eerste vergadering besloot de commissie enkele academici te verzoeken drie basisnota's op te maken, met als voorwerp :
1. De gewestbevoegdheden
2. De gemeenschapsbevoegdheden
3. De algemene problemen van de bevoegdheidsverdeling tussen de Staat, de gemeenschappen en de gewesten
De nota's werden in september 1996 aan de commissie bezorgd. De eerste nota werd geschreven door de heer Philippe Coenraets, advocaat en docent aan de ULB. De andere nota's werden opgemaakt door de heer Wouter Pas, assistent aan het Instituut Constitutioneel Recht van de KULeuven.
De nota's bevatten, per bevoegdheidsdomein, een algemene toelichting en een inventaris van eventuele problemen en onduidelijkheden. Meermaals suggereren de auteurs ook oplossingen voor de opgesomde moeilijkheden.
De nota's werden door de auteurs toegelicht in de commissie en besproken door de senatoren. Nadien werden de nota's ter commentaar voorgelegd aan de diverse betrokken regeringen.
2. Op 28 en 29 april 1997 bezorgde de heer Coenraets op verzoek van de commissie twee nota's die ten gronde ingaan op de bevoegdheidsverdeling inzake recycling van verpakkingen en de bescherming tegen de door kernenergie veroorzaakte milieuhinder.
3. Op 12 november 1997 bezorgde de heer Coenraets de commissie een geactualiseerde nota, die replieken bevatte op de opmerkingen van de regeringen.
De heer Pas legde eveneens een geactualiseerde nota neer op 18 januari 1998.
4. Op 10 juli 1998 hield de commissie een hoorzitting met professor dr. Koen Lenaerts, buitengewoon hoogleraar aan de KULeuven, over de vraag of en in welke mate de rechtsbegrippen die gehanteerd worden in het Europese gemeenschapsrecht ertoe kunnen bijdragen de bevoegdheidsverdeling tussen de Belgische Staat, de gewesten en gemeenschappen te verduidelijken en te verfijnen.
5. Op 5 februari 1999 ving de commissie de eindbespreking aan. Ook hierin werd zij bijgestaan door deskundigen.
De heer Coenraets assisteerde de commissie bij de eindbespreking van de gewestbevoegdheden en verscheidene afdelingen van het tweede luik (de strafrechtelijke bevoegdheden, het overheidspersoneel, de fiscale en financiële aangelegenheden, de administratieve aangelegenheden, de constitutieve autonomie, de territoriale werking van de gemeenschapsnormen en de impact van het Europees gemeenschapsrecht op de Belgische bevoegdheidsverdelende regels).
De heer Depré, advocaat en assistent aan de UCL, adviseerde de commissie bij de eindbespreking van de culturele aangelegenheden, het wetenschappelijk onderzoek, het onderwijs, het gebruik der talen, de residuaire, impliciete en voorbehouden bevoegdheden en de grondrechten.
De heer Lejeune, hoogleraar aan de UCL, stond de commissie bij tijdens de bespreking van de internationale betrekkingen.
Mevrouw Popelier, docente aan de UIA, assisteerde de commissie bij de bespreking van de persoonsgebonden aangelegenheden (eerste luik, gemeenschapsbevoegdheden, afdeling 3).
Alleen voor de bespreking van de werking van de instellingen deed de commissie geen beroep op academici.
6. Op 8 januari 1999 kende de commissie een onderzoeksopdracht toe aan de professoren De Bruycker, Maes en De Rynck over de invloed van de huidige bevoegdheidsverdeling tussen de Staat, de gemeenschappen en de gewesten op de provincies. De professoren bezorgden de commissie op 1 maart 1999 de resultaten van hun onderzoek.
1. Bij brief van 23 oktober 1996 bezorgde de commissie de basisnota's van de heren Coenraets en Pas aan de federale regering, de Vlaamse regering, de Waalse regering, de regering van de Franse Gemeenschap, de regering van het Brussels Hoofdstedelijk Gewest, de regering van de Duitstalige Gemeenschap en het College van de Franse Gemeenschapscommissie. De regeringen werden tevens uitgenodigd aan de commissie mee te delen welke moeilijkheden zij ondervonden bij de uitoefening van de eigen bevoedheden als gevolg van de huidige bevoegdheidsverdeling.
De commissie wenste de regeringen nauw bij de evaluatie te betrekken. Als overheden die met de uitoefening van de bevoegdheden belast zijn, beschikken de regeringen immers over de meest concrete en volledige informatie.
2. Nadien legde de commissie geregeld discussiepunten over de gewestbevoegdheden ter commentaar voor aan de betrokken regeringen.
De Vlaamse Regering bezorgde op 11 december 1996 de nota « Homogene bevoegdheidspakketten » van het ministerie van de Vlaamse Gemeenschap. Deze nota werd in december 1995 opgesteld in opdracht van de minister-president van de Vlaamse regering. Nadien ontving de commissie geregeld punctuele nota's van de Vlaamse regering.
De federale regering bezorgde talrijke punctuele antwoorden.
De Waalse regering bezorgde enkele punctuele antwoorden. Op 18 maart 1998 bezorgde zij de commissie een uitgebreide nota met replieken op de voorgelegde discussiepunten en nieuwe opmerkingen.
3. Op 23 april 1998 zond de commissie een inventaris met discussiepunten over de gemeenschapsbevoegdheden aan de betrokken regeringen. Tevens werd hen gevraagd welke moeilijkheden zij ondervonden met betrekking tot de huidige werking van de instellingen en tot andere aspecten van de bevoegdheidsverdeling.
De federale en de Vlaamse regering bezorgden punctuele antwoorden en wierpen enkele nieuwe discussiepunten op.
De Regering van de Franse Gemeenschap diende op 10 juni 1998 eveneens een uitgebreide nota in met replieken op de voorgelegde opmerkingen en nieuwe opmerkingen.
De Regering van de Duitstalige Gemeenschap legde de vraag van de commissie voor aan de Raad. De Raad van de Duitstalige Gemeenschap keurde op 28 september 1998 een tekst goed met betrekking tot de werking van de nieuwe federale structuren. Deze tekst werd op 5 oktober 1998 aan de commissie bezorgd.
5. De regering van het Brussels Hoofdstedelijk gewest en het College van de Franse Gemeenschapscommissie brachten geen discussiepunten aan en gaven geen opmerkingen over de voorgelegde discussiepunten. In een brief van 20 februari 1997 deelde de heer Hasquin, voorzitter van het College van de Franse Gemeenschapscommissie, wel mee dat de Franse Gemeenschapscommissie op 1 januari 1994 een volwaardig deelgebied is geworden, doch dat de noodzakelijke institutionele aanpassingen op het niveau van de overleg- en de samenwerkingsorganen nog niet werden doorgevoerd.
Na een eerste algemene bespreking van de gewest- en de gemeenschapsbevoegdheden selecteerde de commissie een aantal thema's waarover hoorzittingen zouden worden georganiseerd.
De commissie nodigde de regeringen uit om hun standpunt over bepaalde bevoegdheidsdomeinen mondeling toe te lichten en vragen van de commissie te beantwoorden. Sommige regeringen lieten zich vertegenwoordigen door een minister, andere door ambtenaren.
De commissie hield 32 hoorzittingen :
| Datum | Hoorzitting |
| 25/06/1998 | Hoorzitting met de heer C. Cheruy, directeur-generaal van het Nationaal Instituut voor de Statistiek |
| 25/06/1998 | Hoorzitting met de heren F. Possemiers, directeur-generaal van het bestuur Kwaliteit en Veiligheid, en R. Paepe, hoofdgeoloog-directeur bij de Belgische Geologische Dienst |
| 06/07/1998 | Hoorzitting met de heer Eric Kirsch, gedelegeerd bestuurder van de Regie der Luchtwegen over de discussiepunten inzake het luchtverkeer |
| 06/07/1998 | Hoorzitting met de heer Jan Cosyn, directeur-ingenieur bij het ministerie van de Vlaamse Gemeenschap, afdeling Beleid Havens, Waterwegen en Zeewezen over de reglementerende bevoegdheid inzake het vervoer langs waterwegen |
| 09/07/1998 | Hoorzitting met de heer Claude Truffin, voormalig kabinetschef van de minister van Wetenschapsbeleid en huidig coördinator van de departementen Onderwijs en Onderzoek van de ULB over de discussiepunten inzake het wetenschapsbeleid |
| 10/07/1998 | Hoorzitting met professor dr. Koen Lenaerts, buitengewoon hoogleraar aan de KULeuven, over de vraag of en in welke mate de rechtsbegrippen die gehanteerd worden in het Europese gemeenschapsrecht ertoe kunnen bijdragen de bevoegdheidsverdeling tussen de Belgische Staat, de gewesten en de gemeenschappen te verduidelijken en te verfijnen. |
| 10/07/1998 | Hoorzitting met de heer Marc Servotte, directeur-generaal van de Belgische Dienst voor de Buitenlandse Handel over het samenwerkingsakkoord van 17 juni 1994 tussen de federale Staat, het Vlaamse Gewest, het Waalse Gewest en het Brusselse Hoofdstedelijke Gewest betreffende de gewestelijke economische en handelsattachés en de modaliteiten op het vlak van de handelspromotie |
| 10/07/1998 | Hoorzitting met de heer Michel Jadot, secretaris-generaal van het ministerie van Tewerkstelling en Arbeid, de heer Karel Baeck, administrateur-generaal van de Rijksdienst voor Arbeidsvoorziening en de heer Guy Cox, kabinetschef van de minister van Tewerkstelling en Arbeid over de discussiepunten inzake het tewerkstellingsbeleid |
| 13/07/1998 | Hoorzitting met mevrouw Mieke Stappaerts, directeur-generaal van de administratie Werkgelegenheid van het ministerie van de Vlaamse Gemeenschap en met mevrouw Maryse Van Hal, adjunct van de directeur, administratie Werkgelegenheid van het ministerie van de Vlaamse Gemeenschap over de discussiepunten inzake het tewerkstellingsbeleid |
| 13/07/1998 | Hoorzitting met de heer Martin Van Houtte, directeur-generaal van Export Vlaanderen over het samenwerkingsakkoord van 17 juni 1994 tussen de federale Staat, het Vlaamse Gewest, het Waalse Gewest en het Brusselse Hoofdstedelijke Gewest betreffende de gewestelijke economische en handelsattachés en de modaliteiten op het vlak van de handelspromotie |
| 16/07/1998 | Hoorzitting met de heer Freddy Colson, eerste opdrachthouder bij het ministerie van de Vlaamse Gemeenschap, administratie Wetenschap en Innovatie over de discussiepunten inzake het wetenschapsbeleid |
| 23/10/1998 | Hoorzitting met de heer Paul Catrysse, afdelingshoofd van de afdeling Personenvervoer en Luchthaven, departement Leefmilieu en Infrastructuur van het ministerie van de Vlaamse Gemeenschap en met de heer Jacques Diez, directeur-generaal van het algemeen bestuur voor Vervoer van het Waalse ministerie van Uitrusting en Vervoer over de discussiepunten inzake het luchtverkeer |
| 30/10/1998 | Hoorzitting met de heer Robert Collignon, minister-president van de Waalse regering over de discussiepunten inzake de buitenlandse handel |
| 30/10/1998 | Hoorzitting met mevrouw Lilian De Clercq, adviseur van de minister voor Buitenlandse Handel van het Brusselse Hoofdstedelijke Gewest over de discussiepunten inzake de buitenlandse handel |
| 30/10/1998 | Hoorzitting met de heer Jean-Marie Crenier, eerste ingenieur-directeur Bruggen en Wegen van het Waalse ministerie voor Uitrusting en Vervoer, de heer Patrick Lamot, adjunct-kabinetschef van de staatssecretaris van het Brusselse Hoofdstedelijke Gewest belast met de Haven van Brussel en met de heer Paul Leleu, bestuursdirecteur bij de Haven van Brussel over de reglementerende bevoegdheid inzake het vervoer langs waterwegen |
| 30/10/1998 | Hoorzitting met de heer Xavier De Cuyper, adjunct-kabinetschef van de minister van Landbouw en de Kleine en Middelgrote Ondernemingen, de heer Clément Crohain, secretaris-generaal bij het ministerie van Middenstand en Landbouw en de heer J. Demaiter, adviseur-generaal bij het bestuur voor het Landbouwbeleid van het ministerie voor Middenstand en Landbouw over Agenda 2000 en de discussiepunten inzake het landbouwbeleid |
| 30/10/1998 | Hoorzitting met de heer Jean-Claude Van Cauwenberghe, Waals minister van Tewerkstelling over de discussiepunten inzake de tewerkstelling |
| 30/10/1998 | Hoorzitting met de heer Dennis Stokkink, adjunct-kabinetschef van de minister-president van de Brusselse Hoofdstedelijke regering, bevoegd voor Werkgelegenheid over de discussiepunten inzake de tewerkstelling |
| 13/11/1998 | Hoorzitting met de heer Walter Kaesen, afdelingshoofd, voormalig teamverantwoordelijke van het « Team Ouderenvoorzieningen » binnen de afdeling Welzijnszorg, administratie Gezin en Maatschappelijk Welzijn van het ministerie van de Vlaamse Gemeenschap en met de heer Eddy Mettepenningen, adjunct van de directeur, sector verantwoordelijke van het « Team Ouderenvoorzieningen over de discussiepunten inzake het bejaardenbeleid |
| 13/11/1998 | Hoorzitting met de heer Pierre Forton, directeur-generaal van het bestuur van het Vervoer te Land, ministerie van Verkeer en Infrastructuur over de reglementerende bevoegdheid inzake het vervoer langs waterwegen |
| 13/11/1998 | Hoorzitting met de heer Philippe Fiévez, directeur van het Instituut voor de Ondergrondse Vergassing van Steenkool |
| 27/11/1998 | Hoorzitting met de heer Johan De Cock, administrateur-generaal van het RIZIV, de heer Georges Grinberg, adjunct-administrateur-generaal van het RIZIV en de heer François Praet, directeur-generaal van het RIZIV over de discussiepunten inzake het gezondheidsbeleid |
| 27/11/1998 | Hoorzitting met mevrouw Johanna Schröder, bestuursdirecteur en hoofd van de afdeling Gezin, Gezondheid en Sociale Aangelegenheden van het ministerie van de Duitstalige Gemeenschap en met mevrouw Karin Piraprez, coördinatrice van de Dienst voor Kind en Gezin en inspectrice van de sector « Rusthuizen en Ziekenhuizen » (Duitstalige Gemeenschap) over de discussiepunten inzake het bejaardenbeleid, het gezondheidsbeleid en de jeugdbescherming |
| 27/11/1998 | Hoorzitting met mevrouw Annemie Doms, directeur van de administratie Gezondheidszorg van het ministerie van de Vlaamse Gemeenschap over de discussiepunten inzake het gezondheidsbeleid |
| 27/11/1998 | Hoorzitting met de heer Christian Bayi, administrateur-generaal van de Franse Gemeenschapscommissie over de bevoegdheden van de Franse Gemeenschapscommissie |
| 04/12/1998 | Hoorzitting met mevrouw Laurette Onkelinx, minister-president van de regering van de Franse Gemeenschap over de discussiepunten inzake het gezondheidsbeleid, het bejaardenbeleid, de jeugdbescherming en het wetenschapsbeleid |
| 04/12/1998 | Hoorzitting met de heer Christian Decoster, directeur-generaal van het bestuur Gezondheidszorg van het ministerie van Sociale Zaken, Volksgezondheid en Leefmilieu over de discussiepunten inzake het gezondheidsbeleid |
| 11/12/1998 | Hoorzitting met de heer Francis Renneboog, adviseur van de heer Rufin Grijp, lid van de regering van het Brusselse Hoofdstedelijke Gewest over de discussiepunten inzake het wetenschapsbeleid |
| 11/12/1998 | Hoorzitting met de heer Eric Deloof, secretaris-generaal bij het ministerie van Sociale Zaken, Volksgezondheid en Leefmilieu over de discussiepunten inzake het bejaardenbeleid |
| 08/01/1999 | Hoorzitting met de heer Marc Morris, directeur-generaal van de administratie Gezin en Maatschappelijk Welzijn van het ministerie van de Vlaamse Gemeenschap en met de heer Herbert Van Keymeulen, afdelingshoofd bijzondere jeugdzorg van het ministerie van de Vlaamse Gemeenschap over de discussiepunten inzake de jeugdbescherming |
| 21/01/1999 | Hoorzitting met de heer Pierre Cornelis, advocaat-generaal bij het hof van beroep van Brussel, de heer Marc Preumont, hoogleraar aan de ULB en de heer Geert Cappelaere, Unicef, over de discussiepunten inzake de jeugdbescherming |
| 12/03/1999 | Hoorzitting met de professoren Ph. De Bruycker et R. Maes over het verslag « De provinciebesturen tussen Staat, gemeenschappen en gewesten » |
Op 23 en 29 april 1998, verzocht de commissie de wetgevende vergaderingen mee te delen welke moeilijkheden zij ondervonden met betrekking tot de werking van de instellingen.
De heer De Batselier, voorzitter van het Vlaams Parlement, bezorgde het tussentijdse resultaat van de bespreking van de « Discussienota voor een verdere Staatshervorming », door de Commissie voor Staatshervorming en Algemene Zaken van het Vlaams Parlement. Deze tekst had evenwel betrekking op de bevoegdheidsverdeling, niet op de werking van de instellingen. Om die reden werd hij enkel ter informatie aan de commissieleden toegestuurd.
De Raad van de Duitstalige Gemeenschap keurde op 28 septembre 1998 een tekst goed met betrekking tot de werking van de nieuwe federale structuren. Deze tekst werd op 5 oktober 1998 aan de commissie bezorgd.
De heer Hotyat, voorzitter van de Vergadering van de Franse Gemeenschapscommissie, deelde op 29 januari 1999 mee dat de samenwerking tussen de drie assemblees die betrokken zijn bij de uitoefening van de bevoegdheden van de Franse Gemeenschap harmonieus verloopt.
1. De senatoren werden niet alleen uitgenodigd de opgeworpen discussiepunten te bespreken, doch ook om desgewenst discussiepunten aan de inventaris toe te voegen.
Van deze mogelijkheid werd meermaals gebruik gemaakt.
2. De nota's van de deskundigen, de regering en de wetgevende vergaderingen werden in de commissie besproken. Deze besprekingen, alsmede de hoorzittingen, waren in de eerste plaats bestemd ter informatie van de senatoren.
Vanaf 5 februari 1999, werden alle afdelingen ter eindbespreking aan de commissie voorgelegd. Hierbij poogde de commissie het discussiepunt te omschrijven en konden de senatoren en ook de commissie desgewenst een standpunt innemen.
1. De commissie besloot de thematische structuur van haar opdracht ook in het verslag tot uiting te laten komen. Het verslag is bijgevolg geen chronologische weergave van de besprekingen in de commissie, maar werd thematisch opgebouwd rond de drie luiken.
2. De luiken werden ingedeeld in afdelingen (zie afdeling 3. Inhoud). Vooraan iedere afdeling vindt de lezer meestal de betrokken wettekst, alsmede een algemene toelichting bij de afdeling en algemene opmerkingen. Die toelichting werd meestal verschaft door een deskundige. De algemene opmerkingen werden zowel door de deskundigen als door andere gesprekspartners bijgebracht.
3. De afdelingen werden op hun beurt ingedeeld in discussiepunten. Bij het vastleggen van de volgorde van de discussiepunten liet de commissie zich leiden door de structuur van de wetteksten. De volgorde van de discussiepunten reflecteert derhalve niet het onderscheiden belang dat de commissie aan de discussiepunten toekent.
Per discussiepunt werden alle standpunten, opmerkingen en besprekingen verzameld. Dit houdt in dat de nota's van de deskundigen, de regeringen en de wetgevende vergaderingen werden verknipt en zo nodig gesynthetiseerd, teneinde per discussiepunt een gestructureerd overzicht van de verschillende standpunten te kunnen bieden.
Per discussiepunt werd de verzamelde informatie chronologisch gestructureerd. Ieder discussiepunt wordt besloten met een eindbespreking en, eventueel, een besluit van de commissie.
Indien bij een discussiepunt het besluit ontbreekt, wijst dit erop dat de commissie het niet nodig of nuttig oordeelde een besluit te formuleren, of dat de commissie geen eensgezindheid bereikte.
In de bijlagen werden in extenso de essentiële stukken opgenomen die zich reeds in verknipte vorm in het corpus van het verslag bevinden. Hiertoe behoren de basisnota's van de heren Coenraets en Pas, alsmede de overzichtsnota's van de regeringen.
Artikel 6, § 1, I, van de bijzondere wet van 8 augustus 1980 :
(De gewesten zijn bevoegd voor :)
I. Wat de ruimtelijke ordening betreft :
1º De stedenbouw en de ruimtelijke ordening;
2º De rooiplannen van de gemeentewegen;
3º De verkrijging, aanleg en uitrusting van gronden voor industrie, ambachtswezen en diensten of van andere onthaalinfrastructuren voor investeerders, met inbegrip van de investeringen voor de uitrusting van industriezones bij de havens en de beschikbaarstelling daarvan voor de gebruikers;
4º De stadvernieuwing;
5º De vernieuwing van afgedankte bedrijfsruimte;
6º Het grondbeleid;
7º De monumenten en de landschappen.
(Uit de nota van 2 september 1996 van de heer Coenraets)
Sedert de hervorming van 1980 zijn de ruimtelijke ordening (samen met stedenbouw) en het huisvestingsbeleid de twee aangelegenheden waarvoor de gewesten volkomen bevoegd zijn. De bijzondere wet van 8 augustus 1980 heeft voor deze bevoegdheid niet voorzien in uitzonderingen.
Het Arbitragehof heeft echter bepaald en het Hof heeft dat ook in andere aangelegenheden gedaan dat « het Gewest stedenbouw en ruimtelijke ordening niet mag opvatten op een zodanige wijze dat het voor de Staat niet doenbaar zou zijn om een doeltreffend beleid te voeren in aangelegenheden die tot zijn bevoegdheid behoren. » (Cf. arrest nr. 54 van 24 mei 1988).
In een arrest van 6 juni 1995 verklaart het Arbitragehof het volgende :
« Artikel 39 van de Grondwet en de artikelen 6 en 10 van de bijzondere wet van 8 augustus 1980 tot hervorming der instellingen hebben aan de gewesten een exclusieve bevoegdheid toegewezen voor de aangelegenheden die naar hen zijn overgeheveld. De gewesten zijn bevoegd om beperkingen aan te brengen op het eigendomsrecht wanneer die beperking past in het kader van een aangelegenheid die naar hen werd overgeheveld. De gewestelijke wetgever is ten deze bevoegd om beperkingen op het eigendomsrecht aan te brengen in de uitoefening van zijn bevoegdheden inzake ruimtelijke ordening, landinrichting en natuurbehoud. »
1. Vaststelling van de normen inzake brandbeveiliging
1.1. Nota van de heer Coenraets (september 1996)
Uit de jurisprudentie van het Arbitragehof volgt dat de bevoegdheid inzake het vaststellen van de normen inzake brandbeveiliging wordt gedeeld tussen de federale wetgever en de gewestelijke wetgevers.
Wat betreft het brandbeveiligingsbeleid, is de bevoegdheid van de gewesten inzake stedenbouw en ruimtelijke ordening ter discussie gesteld. Uit de jurisprudentie van het Arbitragehof volgt dat de bevoegdheid inzake brandbeveiliging en brandbestrijding gedeeld kan worden tussen de federale wetgever en de gewestelijke wetgevers. Volgens de heer Coenraets is het raadzaam om deze aangelegenheid in haar geheel uitdrukkelijk op te nemen in de bijzondere wet van 8 augustus 1980.
1.2. Nota van de heer Pas (september 1996)
De brandveiligheid is een gedeelde bevoegdheid. De basisnormen, dat wil zeggen de normen die algemeen gelden voor alle constructies, zijn federaal. De gemeenschappen zijn bevoegd voor de specifieke veiligheidsaspecten voor bejaardenvoorziening. Ook de gewesten kunnen bevoegd zijn voor specifieke brandbeveiligingsnormen (als de bestemming van de gebouwen en van de infrastructuur waarvoor de normen gelden, samenhangt met een gewestbevoegdheid).
Deze oneigenlijke concurrerende én parallele bevoegdheden hebben geen uitdrukkelijke grondslag in de BWHI. Het kan aangewezen zijn om de aangelegenheid « brandveiligheid » uitdrukkelijk in de BWHI op te nemen, zoals ook de heer Coenraets voorstelt.
1.3. Standpunt van de Vlaamse regering (brief van 27 februari 1997)
Dit is een plausibel voorstel. Toch is het aangewezen de volgende bedenking te formuleren. De bevoegdheid om specifieke brandbeveiligingsnormen vast te stellen behoort niet exclusief toe aan de gewesten. Het is de bestemming van de gebouwen en inrichtingen die bepalend is voor de bevoegdheidsverdeling. Indien deze bestemming samenhangt met een bevoegdheid die hen door de Grondwet of de bijzondere wet van 8 augustus 1980 is toegewezen, zijn het, al naargelang het geval, de gewesten of de gemeenschappen die bevoegd zijn voor het vaststellen van de specifieke brandbeveiligingsnormen (cf. onder andere arrest van het Arbitragehof nr. 40 van 15 oktober 1987). Hiermee zal men rekening moeten houden wanneer men uitdrukkelijk in de bijzondere wet wenst op te nemen dat het hier over een gedeelde bevoegdheid gaat.
1.4. Repliek van de heer Coenraets (nota van 12 november 1997)
Het is juist dat de jurisprudentie van het Arbitragehof in het arrest nr. 40 van 15 oktober 1987 van de vaststelling van de normen inzake brandveiligheid een gedeelde bevoegdheid gemaakt heeft (JT, 1988, blz. 154 en noot F. Dehousse, « Le nouveau paysage des compétences; J. Vande Lanotte, « Brandpreventie en conflictpreventie ? », RW, 1987-1988, kol. 1010 en volgende). Zou men hier dan ook niet de passende conclusie moeten trekken, namelijk dat het vaststellen van deze normen een accessoire bevoegdheid is die verbonden is met de hoofdbevoegdheden van de gewesten en de gemeenschappen en dat deze bevoegdheid in de bijzondere wet als een accessoire bevoegdheid moet worden bepaald (op dezelfde wijze als het bijzonder strafrecht of het wetenschapsbeleid) ?
1.5. Standpunt van een lid
De heer Coenraets stelt vast dat brandveiligheid een gedeelde bevoegdheid is en stelt voor deze op te nemen in de bijzondere wet van 8 augustus 1980 als een accessoire bevoegdheid bij de gewest- en gemeenschapsbevoegdheden. Het lid acht die precisering niet absoluut noodzakelijk. De basisbevoegdheid, dat wil zeggen het vastellen van algemene brandbeveiligingsnormen, is een federale bevoegdheid. De gewesten en gemeenschappen kunnen alleen specifieke en aanvullende normen vaststellen. Zij kunnen dat in het raam van verschillende bevoegdheden en niet alleen in het raam van de ruimtelijke ordening.
In elk geval afzonderlijk dient men zich af te vragen of de specifieke en aanvullende normen die de wetgever van de gewesten of gemeenschappen wil vaststellen, noodzakelijk zijn voor het uitoefenen van zijn hoofdbevoegdheid.
1.6. Besluit van de commissie
De commissie sluit zich aan bij het besluit van de deskundige en meent dat het nuttig zou kunnen zijn in de BWHI een bepaling in te voegen waardoor het bepalen van de normen inzake brandbestrijding een accessoire bevoegdheid wordt ten opzichte van de gewest- en gemeenschapsbevoegdheden.
2. Verkrijging, aanleg en uitrusting van gronden voor industrie of ambacht
2.1. Nota van de heer Coenraets (2 september 1996)
Op grond van artikel 6, § 1, I, 3º, van de bijzondere wet van 8 augustus 1980 zijn de gewesten bevoegd voor de verkrijging, de aanleg en de uitrusting van gronden voor industrie of ambacht. Volgens de heer Coenraets kan daardoor tussen de gewesten onderling enig opbod ontstaan om de eigen gronden zo aantrekkelijk mogelijk te maken voor de industrie en is er nood aan samenwerkingsakkoorden om overdreven concurrentie tussen de gewesten tegen te gaan.
2.2. Eindbespreking
Een lid meent dat de gewesten zelf moeten kunnen bepalen of zij zich aantrekkelijk maken voor bepaalde investeringen met de eventuele nadelige gevolgen voor de ruimtelijke ordening. Het gewest zal zelf de keuze moeten maken en de voor- en nadelen van een beleid afwegen. Een samenwerkingsakkoord is overbodig. Overigens merkt hij op dat geen enkel gewest dit heeft gevraagd.
Een lid antwoordt op deze laatste opmerking dat het feit dat de deelgebieden of de federale Staat geen vragende partij zijn, niet verhindert dat de commissie tot het besluit kan komen dat enige wijziging noodzakelijk is.
De vorige spreker geeft dat toe, maar merkt op dat er zich volgens hem geen probleem voordoet en dat het dus niet nodig is oplossingen voor te stellen.
2.3. Besluit van de commissie
De commissie stelt vast dat er tot op vandaag in werkelijkheid nog geen enkel probleem gerezen is omtrent eventuele concurrentie in verband met de bevoegdheid van de gewesten voor de verkrijging, de aanleg en de uitrusting van gronden voor industrie- en ambachtszones.
3. Grondbeleid. Gedwongen openbare verkoop
3.1. Nota van het ministerie van de Vlaamse Gemeenschap Voorstel tot harmonisering van de bevoegdheidsverdeling (blz. 132-134)
Met betrekking tot het grondbeleid (artikel 6, § 1, I, 6º, van de bijzondere wet van 8 augustus 1980) bestaat er een bevoegdheidsrechtelijk knelpunt.
In eerdere voorstellen van decreet houdende maatregelen van een sociaal grondbeleid werden maatregelen voorgesteld als, enerzijds, een recht van voorkoop vanwege openbare besturen en huisvestingsmaatschappijen en, anderzijds, een gedwongen openbare verkoop door openbare besturen. De Raad van State vond in dit verband dat beide instrumenten niet kunnen worden verantwoord als gewestelijke bevoegdheden.
De problematiek van het recht van voorkoop is opgelost door artikel 14 van de BWHI. Maar een uitdrukkelijke bepaling moet de bevoegdheid van de gewesten om over te gaan tot een gedwongen openbare verkoop bevestigen.
Artikel 6, § 1, I, 6º, kan daartoe worden vervangen als volgt :
« het grondbeleid, onder meer de gedwongen openbare verkoop, onverminderd de waarborgen van artikel 16 van de Grondwet. »
Men kan ook de invoeging van een artikel 14bis overwegen, waarin de regel veeleer het karakter van een instrumentale bevoegdheid krijgt.
3.2. Standpunt van de minister van Justitie (brief van 24 februari 1997)
De maatregel van de gedwongen openbare verkoop door openbare besturen kadert in een contractuele relatie als sanctie voor het niet-nakomen van opgenomen verplichtingen. Het lijkt veeleer aangewezen de reglementering van de contractuele relatie zodanig te ontwerpen dat betwistingen omtrent een gedwongen openbare verkoop zoveel mogelijk worden uitgesloten, dan deze uitvoerings- of sanctieregel op te nemen als een gewestelijke bevoegdheid.
Is deze problematiek overigens niet veeleer van fiscaalrechtelijke aard, zodat dit probleem moet worden opgelost via een wijziging van de fiscale wetgeving ? Het probleem rijst overigens niet alleen met betrekking tot het sociaal grondbeleid maar doet zich ook in andere domeinen voor.
3.3. Repliek van de heer Coenraets (nota van 12 november 1997)
Het is juist dat artikel 79 van de bijzondere wet de wijze van optreden van de gewesten beperkt tot de procedures van onteigening ten algemenen nutte met naleving van de waarborgen bepaald in artikel 16 van de gecoördineerde Grondwet. De vraag rijst of het mogelijk is dergelijke waarborgen effectief in acht te nemen in het voorgestelde mechanisme. In dat geval moet de billijke en voorafgaande schadeloosstelling op onafhankelijke wijze vastgesteld worden hetzij door het aankoopcomité, hetzij door een deskundige ingeval er betwisting is om de eigenaar te waarborgen dat zijn goed niet te koop gesteld wordt voor een prijs die lager is dan de werkelijke waarde ervan.
Wij zien daarentegen niet in waarop het standpunt van de minister van Justitie berust wanneer hij de mening verdedigt dat de gedwongen verkoop een sanctie vormt voor het niet-nakomen van contractuele verplichtingen en van fiscaalrechtelijke aard zou zijn. Naar onze mening moet de gedwongen verkoop de mogelijkheid bieden om het grondeigendom te herordenen en dit met het oog op een grotere rendabiliteit (bijvoorbeeld voorkomen dat eigenaars hun gronden braak laten liggen).
Het is aan te bevelen in de bijzondere wet hierover een uitdrukkelijke regeling op te nemen, hetzij ter aanvulling van de bepaling over het grondbeleid, hetzij in artikel 79. Als het gewest bij decreet een dergelijk mechanisme wil invoeren door te verwijzen naar de impliciete bevoegdheden, rijst immers de delicate vraag, die in de grondwettelijke jurisprudentie nog niet opgelost is, of de gewesten bevoegd zijn om buiten het grondwettelijke kader van de onteigening ten algemenen nutte af te wijken van artikel 544 van het Burgerlijk Wetboek.
3.4. Eindbespreking
3.4.1. Opmerkingen van de heer Coenraets
De heer Coenraets stelt voor de gewesten in het kader van hun grondbeleid te machtigen om gedwongen openbare verkopen te verrichten. Als besluit van de verschillende standpunten die hier vertolkt zijn, wordt voorgesteld in de bijzondere wet een expliciete bepaling in te voegen, hetzij door aanvulling van de rubriek over het grondbeleid, hetzij in artikel 79 van deze wet, om de gewesten in staat te stellen gebruik te maken van dit instrument, met naleving van de grondwettelijke waarborgen die bestaan voor de procedure van de onteigening.
3.4.2. Bespreking
De heer Coenraets wijst op het verschil tussen de gedwongen openbare verkoop en het recht van voorkoop : het ene leidt tot een verkoop aan een particulier, het andere tot een aankoop door de overheid, die hiermee de transacties tussen particulieren uitschakelt. Het gewest zou tot hetzelfde resultaat kunnen komen door middel van onteigeningen, maar dan gelden er andere waarborgen : een onteigening kan slechts plaatsvinden ten algemenen nutte terwijl het recht van voorkoop een absoluut recht is dat niet gemotiveerd wordt.
Om die reden stelt de heer Coenraets voor de bijzondere wet aan te vullen wat de gedwongen openbare verkoop betreft maar dit mechanisme dan te onderwerpen aan dezelfde waarborgen als die welke voor de onteigeningsprocedure gelden (artikel 16 van de Grondwet).
Een lid vraagt zich af of het nodig is de BWHI te wijzigen. Kan men zich niet beter voor elk apart geval afvragen of de gedwongen verkoop nodig is voor een hoofdbevoegdheid op grond van de theorie van de impliciete bevoegdheden ? Zo heeft het Arbitragehof erkend dat het Waalse Gewest bevoegdheid heeft om gedwongen openbare verkopen te verrichten, omdat het Hof van mening was dat het om een bijkomstige bevoegdheid ging ten opzichte van de hoofdbevoegdheid betreffende de vernieuwing van afgedankte bedrijfsruimten. Om die reden meent het lid dat het niet nodig is een nieuwe bepaling in te voegen in de bijzondere wet. Hij is er evenwel ook niet tegen gekant.
Volgens de heer Coenraets heeft de bijzondere wetgever het noodzakelijk geacht een wetsbepaling in te lassen voor het recht van voorkoop, dat soortgelijke problemen oplevert op het vlak van het eigendomsrecht. Het mechanisme van de gedwongen verkoop is een opvallende afwijking van artikel 544 van het Burgerlijk Wetboek. Het is niet zeker dat impliciete bevoegdheden een dergeleijk mechanisme kunnen rechtvaardigen zonder dat er in de bijzondere wet een uitdrukkelijke bepaling wordt opgenomen.
Een senator merkt op dat hij ervoor gepleit heeft dat de gewesten kunnen beschikken over het recht van voorkoop dat volgens hem een nuttig instrument is voor het grondbeleid, dat onder de bevoegdheid van de gewesten valt. Hij is er echter niet van overtuigd dat de gedwongen openbare verkoop een even nuttig instrument is voor het gewestelijke grondbeleid. Volgens hem is dat instrument veeleer bedoeld om bijzondere gevallen te regelen waarin het gaat om gebouwen of plaatsen die de overheid niet absoluut nodig heeft voor haar grondbeleid.
De heer Coenraets merkt op dat het recht van voorkoop leidt tot het aankopen van een goed door de overheid, die daarvan niet altijd het nut heeft of de financiële middelen heeft. De gedwongen openbare verkoop heeft tot gevolg dat de vastgoedmarkt wordt aangezwengeld in gevallen waarin de overheid zelf niet financieel betrokken wenst te worden maar vaststelt dat een aantal goederen, met name ten gevolge van vastgoedspeculatie, vrijwillig niet gebruikt worden. In Brussel met name zijn er vastgoedmaatschappijen die panden laten « verrotten » in de hoop hieruit op termijn een meeropbrengst te halen. Dankzij het mechanisme van de gedwongen verkoop kan men in het kader van het grondbeleid deze toestanden voorkomen.
In andere gevallen wordt onroerend goed inactief gelaten ten gevolge van nalatenschappen. De marktvraag kan niet beantwoord worden omdat de eigenaars geen interessse hebben of geen zin hebben om de goederen te verkopen waarvan ze de eigendom hebben verkregen.
Het mechanisme van de openbare verkoop heeft dus een enigszins andere strekking dan het recht van voorkoop.
Een lid vraagt zich af op welke plaats men een dergelijke bepaling moet inlassen opdat ze ondubbelzinnig aan het nagestreefde doel, namelijk het grondbeleid, beantwoordt.
Een senator vraagt zich af of men, door deze bevoegdheid als dusdanig in de bijzondere wet op te nemen, de gewesten niet de exclusieve bevoegdheid verleent. Kan een ander gezagsniveau in dat geval nog gebruik maken van de gedwongen openbare verkoop ? Men moet voorkomen dat alleen de gewesten er gebruik van kunnen maken.
Volgens de heer Coenraets moet deze bevoegdheid opgenomen worden in artikel 6 waar het grondbeleid behandeld wordt. Het is niet raadzaam er zoals artikel 14 van de bijzondere wet een autonome bepaling van te maken.
Een lid merkt op dat hij in elk geval niet akkoord gaat met het woord « ondermeer » in de tekst die de Vlaamse Gemeenschap voorstelt voor artikel 6, § 1, I, 6º.
Een lid heeft vragen bij het recht van voorkoop dat het Vlaamse Gewest pas ingevoerd heeft op elke verkoop van gronden of panden. Elke notaris moet het Vlaamse Gewest inlichten over elke verkoopsakte die in voorbereiding is en het Vlaamse Gewest kan beslissen tot de koop over te gaan. Deze maatregel van het Vlaamse Gewest veroorzaakt een probleem wat de vrijheid van verkopen betreft.
Volgens een lid gaat het hier niet om een bevoegdheidsprobleem.
De heer Coenraets merkt op dat de verkoopsovereenkomst een onderhandse akte is. Deze overeenkomst wordt geregistreerd en kan daardoor tegengeworpen worden aan derden en dus ook aan het Vlaamse Gewest. De verkoopsovereenkomst staat gelijk met de verkoop : hierdoor is de eigendomsoverdracht voltrokken. Het optreden van de notaris is vervolgens wettelijk vereist omdat er een authentieke akte nodig is die aan registratierechten onderworpen is.
Indien de Vlaamse regering zich tussen het opstellen van de verkoopsovereenkomst en het verlijden van de authentieke akte in de verkoop mengt, dan brengt de uitoefening van dit recht van voorkoop door de Vlaamse Gemeenschap mee dat de nieuwe eigenaar van zijn eigendomsrecht beroofd wordt. Men kan zich afvragen of het in artikel 14 van de bijzondere wet ingestelde recht van voorkoop, dat aanleiding geeft tot dit soort van mechanismen, niet moet worden beschouwd als een verkapte onteigening ten algemenen nutte.
Men kan zich dan ook afvragen wat het Arbitragehof zou zeggen over de bestaanbaarheid van artikel 14 van de bijzondere wet met artikel 16 van de Grondwet, indien tegen dit decreet een beroep werd ingesteld. Volgens de heer Coenraets komt het recht van voorkoop in dergelijke gevallen erop neer dat het eigendomsrecht aan de nieuwe eigenaar wordt ontnomen en dat het overgedragen wordt aan een overheidsinstantie.
De heer Coenraets wijst er ook op dat het door artikel 14 ingestelde recht van voorkoop een bijkomstige bevoegdheid is « binnen de grenzen van de bevoegdheden van de gewesten en de gemeenschappen ». Indien het recht van voorkoop gebruikt wordt voor andere doeleinden dan de uitoefening van de aan de gemeenschappen en de gewesten toegekende bevoegdheden, schendt het decreet artikel 14 van de bijzondere wet. In dat geval behoort een beroep voor het Arbitragehof tot de mogelijkheden.
Ten slotte is het, aldus de heer Coenraets, duidelijk dat de uitoefening van het recht van voorkoop door de gewesten aanleiding geeft tot een bestuurshandeling waartegen eveneens een beroep kan worden ingesteld. Er bestaan dus gerechtelijke waarborgen die het mogelijk moeten maken het gevaar te beperken dat het recht van voorkoop misbruikt wordt voor doeleinden die niet passen in de uitoefening van de wettelijk erkende bevoegdheden van gewesten en gemeenschappen.
4. Prijsvorming van onroerende goederen
4.1. Nota van het ministerie van de Vlaamse Gemeenschap Voorstel tot harmonisering van de bevoegdheidsverdeling (blz. 133-134)
Maatregelen in het kader van het grondbeleid kunnen gericht zijn op de beheersing van de prijzen van grond. Het prijsbeleid behoort echter tot de federale bevoegdheidssfeer. De gewesten moeten bevoegd zijn voor de prijsvorming van onroerende goederen die het voorwerp zijn van het (sociale) grondbeleid.
Artikel 6, § 1, I, 6º, kan daartoe worden vervangen als volgt :
« het grondbeleid, met inbegrip van maatregelen die betrekking hebben op de prijsvorming van onroerende goederen die het voorwerp zijn van het (sociale) grondbeleid. »
4.2. Standpunt van de federale vice-eerste minister en minister van Economie (brief van 21 februari 1997)
1. Het prijsbeleid vormt een exclusieve federale bevoegdheid;
2. De vraag rijst of het uitbreiden van de bevoegdheden van de gemeenschappen en gewesten tot de prijsvorming van onroerende goederen niet haaks staat op het federale en Europese beleid gericht op het beschermen en het bevorderen van de (economische) mededinging, waarbij ervan wordt uitgegaan dat aldus het beste kader wordt geschapen voor een verantwoorde prijsvorming van roerende goederen en diensten.
4.3. Standpunt van de minister van Justitie (brief van 24 februari 1997)
Het voorstel komt neer op de volledige overdracht van het prijsbeleid inzake onroerende goederen naar de gewesten.
De bijzondere wet van 16 januari 1989 betreffende de financiering van gemeenschappen en gewesten voorziet evenwel in de progressieve invoering van een aantal maatregelen die terzake sturend kunnen werken. Het valt te betwijfelen of deze reeds voldoende op hun waarde konden worden geëvalueerd. De heffingsgrondslag feitelijk gekoppeld aan de vrije prijsvorming tussen partijen wordt in deze wet als federale materie beschouwd.
Het voorstel heeft trouwens betrekking op (alle ?) onroerende goederen en niet alleen op woningen en bouwgronden.
4.4. Repliek van de heer Coenraets (nota van 12 november 1997)
Het bezwaar tegen het overdragen van deze bevoegdheid aan de gewesten komt voort uit het feit dat de federale overheid exclusief bevoegd is voor het prijsbeleid.
Dat is immers de strekking van artikel 6, § 1, VI, laatste lid, 3º, van de bijzondere wet. In zijn arrest nr. 21/95 verklaarde het Arbitragehof evenwel dat er een dubbel loyaliteitsbeginsel bestaat bij de uitoefening van de respectieve bevoegdheden van de gemeenschappen en de federale overheid, waarbij het ene gezagsniveau zich ervoor moet hoeden in de uitoefening van zijn bevoegdheid de bevoegdheden van het andere niet met voeten te treden (de desbetreffende bevoegdheden waren de bevoegdheid inzake prijsbeleid en de bevoegdheid om de bezoldigingen van het onderwijzend personeel te bepalen, zie P. Berckx, « Bevoegdheid van de federale overheid inzake prijs en inkomensbeleid en het voeren van een matigingsbeleid dat beperkingen inhoudt ten aanzien van de bezoldigingen van het onderwijzend personeel », TBP, 1995, blz. 309).
Door het gewest een specifieke bevoegdheid te verlenen inzake prijsvorming in de sector van het sociale grondbeleid (sociale huisvesting) ontslaat de wetgever het gewest niet van de verplichting geen afbreuk te doen aan het beginsel van de economische en monetaire unie. Hierdoor wordt op economisch vlak uitdrukking gegeven aan het beginsel van de federale loyaliteit. Evenmin mag het gewest belemmeringen opwerpen tegen de maatregelen die de federale overheid neemt om de economische concurrentiepositie te vrijwaren.
De bepalingen van de bijzondere financieringswet van 16 januari 1989 werden ten slotte ontworpen om de deelgebieden geleidelijk in staat te stellen hun financiën te putten uit de inkomsten die het vastgoed opbrengt. In dit geval wordt een andere doelstelling nagestreefd. Het is namelijk de bedoeling door middel van een prijzenreglementering de vastgoedmarkt efficiënter te kunnen maken en de markt zodanig bij te sturen dat ze het gewestelijk grondbeleid ten dienste kan staan. Men kan zich afvragen of het mogelijk is in het fiscaal beleid en in het prijzenbeleid door middel van verschillende instrumenten dezelfde doelstellingen te bereiken.
4.5. Eindbespreking
4.5.1. Opmerkingen van de heer Coenraets
De Vlaamse Gemeenschap suggereert aan de gewesten de bevoegdheid toe te kennen inzake de prijsvorming van onroerende goederen die het voorwerp zijn van het sociale grondbeleid.
Men kan zich, in het licht van de jurisprudentie van het Arbitragehof, de vraag stellen of in het domein van het sociale grondbeleid geen bevoegdheid aan de gewesten zou kunnen worden toegekend op het vlak van de prijsvorming van onroerende goederen.
Een dergelijke bevoegdheidsoverdracht zou de gewesten immers niet ontslaan van hun verplichting het algemene beginsel van de economische en monetaire unie te respecteren. Ten slotte is er de vaststelling dat de uiteindelijke doelstelling van dit voorstel, namelijk de vastgoedmarkt en in het bijzonder de sector van de sociale huisvesting in zekere mate onder controle te houden, niet realiseerbaar is binnen de fiscale bevoegdheden die in de wet van 16 januari 1989 aan de gewesten werden toegekend.
Vanuit deze vaststellingen is de suggestie van de Vlaamse Gemeenschap het overwegen waard.
4.5.2. Bespreking
Een lid stelt vast dat er vanuit de federale regering ernstige reserves bij het voorstel worden geformuleerd. Bovendien is hij niet helemaal overtuigd van het praktische nut van een dergelijke bevoegdheidsoverdracht.
De heer Coenraets antwoordt dat door een dergelijke bevoegdheidsoverdracht de gewesten een bijkomend instrument zouden hebben om de private markt van sociale woningen te controleren. Men stelt hier toestanden vast die maken dat het « sociale » karakter van deze markt soms een louter theoretisch begrip wordt. Hij voegt hieraan toe dat het beleid dat momenteel door de gewesten wordt gevoerd, voornamelijk steunt op het geven van (financiële) stimulansen en een sterk voluntaristisch karakter heeft. Zij beschikken over weinig of geen dwingende juridische instrumenten om de markt van de sociale woningen te reguleren.
Een lid voegt hieraan toe dat de gewesten bevoegd zijn inzake ruimtelijke ordening. Een beleid op dit vlak creëert bijna automatisch schaarste en kan dus indirect leiden tot een verhoging van de vastgoedprijzen. Het is dan ook niet onlogisch dat de gewesten over de nodige instrumenten zouden beschikken om binnen deze situatie, in het kader van een sociaal huisvestingsbeleid, voor de zwakkere groepen enige controle te krijgen over de vastgoedprijzen.
Dit biedt vanzelfsprekend nog geen antwoord op de vraag welke de meest aangewezen instrumenten in het kader van een dergelijk beleid zijn.
Een lid acht het in dat geval wel belangrijk duidelijk te bepalen dat de bevoegdheidsoverdracht alleen betrekking heeft op het beleid inzake sociale huisvesting.
Een lid begrijpt niet hoe een dergelijk systeem in de praktijk zou kunnen functioneren, met name op het vlak van de kwalificatie. Hoe gaat men in algemene termen bepalen of een bepaald project van de privé-sector onder de noemer « sociale huisvesting » ressorteert en aldus tot de bevoegdheid van de gewesten valt wat de prijsregulering betreft ? Men kan hierbij moeilijk uitgaan van algemene categorieën zoals bijvoorbeeld de oppervlakte van de woningen. Het is de vraag of de uiteindelijke doelstelling van een dergelijke maatregel, namelijk de kostprijs van bescheiden woningen in de hand houden, niet beter kan worden gerealiseerd door maatregelen op federaal niveau, bijvoorbeeld het vaststellen van een maximale huurprijs voor woningen met een beperkt kadastraal inkomen. Men vermijdt hierdoor discussies over de vraag over de notie sociale woning.
Een lid sluit zich hierbij aan. De omvang van de bevoegdheid die aan de gewesten wordt toegekend, zal uitsluitend worden bepaald door de wijze waarop de notie « sociale woning » wordt ingevuld.
Ten tweede gaat men een zeer specifiek deel van een bevoegdheid inzake prijsvorming, die onbetwistbaar tot het federale beleidsniveau behoort en een fundamenteel bestanddeel vormt van de economische en monetaire unie, afzonderen en aan de gewesten toekennen. Dit is geen gezonde wijze om de zaken te regelen.
Ten slotte is de bewering dat op gewestelijk en plaatselijk niveau alleen een voluntaristisch beleid mogelijk is, niet helemaal correct. De gemeenten of openbare instellingen kunnen de prijzen beïnvloeden door bijvoorbeeld zelf gronden aan te kopen en deze aan voordelige prijzen aan te bieden aan gezinnen die niet op de gewone huisvestingsmarkt terecht kunnen.
Hij heeft dan ook ernstige reserves bij dit voorstel tot bevoegdheidsoverdracht.
Een lid zegt dat op Europees vlak momenteel sociale huisvesting wordt gedefinieerd als de huisvesting waarin openbare besturen tussenkomen. Het spreekt voor zich dat een dergelijke definitie in het voorliggende geval volkomen onwerkbaar is.
Overigens geeft de voorgestelde tekst evenmin een omschrijving van het begrip « onroerend goed ». Dit kan zowel betrekking hebben op een onbebouwd terrein als op een woning of een appartement. Vanuit het oogpunt van de prijsvorming betreft het hier totaal verschillende situaties die beleidsmatig op een onderscheiden wijze dienen te worden benaderd.
Men moet er ook rekening mee houden dat de invoering van een prijsreglementering voor onbebouwde terreinen een dermate fundamentele ingreep in de vrije markt zou betekenen, dat dit op federaal of zelfs op Europees vlak dient te gebeuren.
Een aantal aanwezige leden maken voorbehoud bij het voorstel van de Vlaamse Gemeenschap om de gewesten te belasten met de bevoegdheid inzake de prijsvorming van de onroerende goederen die tot de sfeer van het sociale grondbeleid behoren. Zij kiezen voor het behoud van het statu quo .
5.1. Nota van het ministerie van de Vlaamse Gemeenschap Voorstel tot harmonisering van de bevoegdheidsverdeling (blz. 147)
Het invoeren van een belasting op planbaten door de gewesten wordt bemoeilijkt door de algemene federale belasting op de meerwaarden (artikel 90, 8º, van het Wetboek van de inkomstenbelastingen). De gewesten kunnen geen belastingen instellen op materies waarvoor reeds een federale belasting bestaat.
De Vlaamse Gemeenschap stelt voor artikel 90, 8º, van het Wetboek van de inkomstenbelastingen op te heffen in zoverre de inkomsten betrekking hebben op meerwaarden die voortvloeien uit regelingen op het vlak van de stedenbouw.
5.2. Standpunt van de heer Coenraets (nota van 12 november 1997)
In verband met de belasting op planbaten, die zou overeenstemmen met de regeling tot schadeloosstelling van de waardeverminderingen ten gevolge van wijzigingen van de stedenbouwkundige bestemming in het sectorplan, bestaat inderdaad de vrees voor een dubbele belasting (aangezien er reeds een federale belasting ter zake bestaat). Er zijn twee oplossingen mogelijk : ofwel artikel 90, 8º, van het WIB afschaffen dat ook betrekking heeft op stedenbouwkundige waardevermeerderingen, ofwel de inhoud van de wet van 23 januari 1989 wijzigen en afstappen van het principe dat het een deelgebied verboden is een belasting te heffen op een materie die federaal reeds belast wordt. Welke tak van het alternatief ook wordt gekozen, het lijkt moeilijk de oplossing in de werkelijkheid om te zetten of principieel te rechtvaardigen.
5.3. Eindbespreking
5.3.1. Opmerkingen van de heer Coenraets
De heer Coenraets herhaalt dat het probleem erin bestaat dat de federale overheid een algemene bevoegdheid heeft inzake de belasting van meerwaarden en de Gewesten geen belastingen kunnen instellen voor materies waarvoor reeds een federale belasting wordt geheven.
Er zijn twee oplossingen mogelijk :
ofwel wordt artikel 90, 8º, van het WIB, dat ook betrekking heeft op stedebouwkundige waardevermeerderingen, afgeschaft;
ofwel wordt afgestapt van het principe dat het een deelgebied onmogelijk is een belasting te heffen in een domein waar reeds een federale belasting bestaat.
Indien voor één van deze twee oplossingen wordt gekozen, lijkt de eerste de voorkeur te genieten omdat zij de minst ingrijpende is. Door voor de tweede te kiezen, raakt men aan een belangrijk beginsel van het federale staatsbestel.
5.3.2. Bespreking
Een lid is van oordeel dat voor de beide oplossingen de mogelijke consequenties moeilijk te voorzien zijn. Hij pleit daarom voor het behoud van het statu quo . Een lid merkt op dat waardeverminderingen ten gevolge van een stedenbouwkundige beslissing aanleiding geven tot schadevergoeding door het gewest aan de betrokken eigenaars. Het zou dan ook logisch zijn dat in omgekeerde zin de belasting op meerwaarden ook naar het gewest gaat en kan worden aangewend om de schadeloosstellingen wegens waardevermindering (gedeeltelijk) te financieren. Deze belasting bestaat al, maar ze gaat momenteel naar de federale overheid.
Deze situatie beperkt de bewegingsruimte van de gewesten op het vlak van de ruimtelijke ordening. Zij zullen terugschrikken voor bepaalde beslissingen omdat de kostprijs hiervan voor hen te hoog is en eventuele baten naar een ander beleidsniveau gaan. Het lijkt hem niet noodzakelijk dat het artikel 90, 8º, van het WIB wordt gewijzigd om deze situatie te verhelpen. Men zou kunnen denken aan een formule waarbij de federale overheid de belasting blijft innen, maar dit bedrag doorstort aan de gewesten.
Een lid heeft begrip voor het argument dat de verplichting tot schadeloosstelling bij planschade een rem kan zijn op het beleid inzake ruimtelijke ordening. Dit argument kan echter ook in omgekeerde richting worden gebruikt. Het toekennen van de belasting op meerwaarden aan de gewesten, zou voor deze wel eens een stimulans kunnen zijn om zich inzake ruimtelijke ordening te laten leiden door overwegingen van budgettaire aard.
Een lid wijst erop dat ook de gemeenten belangrijke bevoegdheden hebben op het vlak van de ruimtelijke ordening waaraan ingrijpende financiële consequenties verbonden zijn. Het is dan ook de vraag of het wenselijk is voor deze laatste een afzonderlijke wetswijziging, los van het geheel van de problematiek te gaan doorvoeren.
De heer Coenraets geeft toe dat de gemeenten verplicht zijn de planschade ten gevolge van een bijzonder plan van aanleg te vergoeden, maar geen recht kunnen doen gelden op de belasting op de planbaten die hieruit voortvloeien. Hun situatie is derhalve vergelijkbaar met die van de gewesten.
Men mag echter niet uit het oog verliezen dat de kern van de problematiek in een vroeger stadium van de besluitvorming ligt, namelijk die van de sectorplannen die door de gewesten worden opgesteld. Hierbij wordt voor hele gebieden bepaald wat al dan niet bebouwbaar is, met enorme waardevermeerderingen of -verminderingen tot gevolg.
Het is derhalve niet onlogisch dat de gewesten alle financiële consequenties van hun beslissingen, in positieve en negatieve zin, op dit terrein zouden dragen.
Een lid wijst erop dat ook de beslissingen van de gemeenten in dit domein kaderen in de gewestelijke bevoegdheden inzake ruimtelijke ordening. Het zijn de gewesten die de opdracht van de gemeenten inzake grondbeleid bepalen.
Een lid is van oordeel dat de discussie over de belasting op planbaten, niet louter een bevoegdheidskwestie is. Aan deze problematiek zijn tal van andere aspecten verbonden. Zo is deze belasting bijvoorbeeld ook een instrument om excessieve grondspeculatie tegen te gaan.
In het licht hiervan lijkt het hem niet wenselijk dat op basis van deze beperkte bespreking conclusies worden geformuleerd.
Met het oog op de voortzetting van het gesprek doet een ander lid nog een suggestie : waarom van de belasting op planbaten, die per definitie een grondgebonden belasting is, geen gewestbevoegdheid maken? Een dergelijke oplossing zou veel helderder zijn dan in het WIB een onderscheid te maken tussen, enerzijds, meerwaarden die voortvloeien uit stedenbouwkundige beslissingen en, anderzijds, die welke het gevolg zijn van algemene economische evoluties.
5.4. Besluit van de commissie
De commissie meent dat in dit stadium van de discussie geen consensus mogelijk is.
6. Restauratiewerken aan kerken
6.1. Nota van het ministerie van de Vlaamse Gemeenschap Voorstel tot harmonisering van de bevoegdheidsverdeling (blz. 145)
Volgens artikel 2 van het koninklijk besluit van 16 augustus 1824 moet de machtiging van de minister van Justitie voor restauratiewerken aan kerken verkregen worden.
In de praktijk wordt de toelating van de minister van Justitie altijd, voor elk restauratiedossier, gevraagd. Door de vertraging die het dossier wegens de bij koninklijke besluit te verlenen machtiging oploopt, verstrijkt in vele gevallen de geldigheid van de biedingen, waarvoor de aannemers niet meer door de initiële prijzen gebonden zijn en supplementen kunnen aanrekenen. Ook ontstaat de mogelijkheid dat het monument tijdens de duur van de procedure bijkomende schade oploopt, wat uiteraard een kostenverhoging tot gevolg heeft. Daarom zou het aangewezen zijn deze bepaling op te heffen.
6.2. Standpunt van de minister van Justitie (brief van 24 februari 1997)
De machtiging van de minister van Justitie is het gevolg van het federale karakter van de materie van de erediensten.
Door de erkenning van een parochie of een gemeenschap bij koninklijk besluit, verkrijgen de gebouwen waarin de openbare uitoefening van de eredienst plaatsvindt, de hoedanigheid van publiek domein. Zij kunnen tevens de hoedanigheid van monument verkrijgen door een beslissing van de Vlaamse Gemeenschap, het Waalse Gewest of het Brussels Hoofdstedelijk Gewest.
Die dubbele hoedanigheid en de tussenkomst van de diverse betrokken overheden voor andere dan onderhoudswerken, werd vastgesteld in het advies van de Raad van State van 15 november 1983 en bevestigd in de adviezen van 16 en 17 december 1995.
6.3. Standpunt van de heer Coenraets (nota van 12 november 1997)
In verband met restauratiewerken aan kerken vereist een koninklijk besluit van voor de Belgische revolutie van 16 augustus 1824 het optreden van de minister van Justitie die tevens de minister van de erediensten is. Dit optreden is wellicht gerechtvaardigd omdat men niet kan toestaan dat afbreuk wordt gedaan aan de vrijheid van eredienst door zich aan gebouwen te vergrijpen waarin deze eredienst wordt uitgeoefend. De rechtvaardiging is niet meer steekhoudend aangezien voor de oprichting van een nieuwe cultusplaats een voorafgaande bouwvergunning vereist is die afgegeven moet worden door de gemeentelijke overheid.
6.4. Standpunt van de Waalse regering (brief van 18 maart 1998)
Artikel 2 van een koninklijk besluit van 16 augustus 1824 bepaalt dat voor de bouw, de wederopbouw of de verbouwing van gebouwen die bestemd zijn voor de uitoefening van de eredienst een machtiging van de minister van Justitie nodig is, hetgeen de procedures voor de behandeling van restauratiedossiers vaak vertraagt (verstreken geldigheidsduur van de offertes, gebouwen die schade opgelopen hebben tijdens de duur van de procedure hetgeen de kosten doet stijgen).
Er wordt voorgesteld de machtiging van de minister van Justitie af te schaffen.
6.5. Eindbespreking
Een lid stelt vast dat zowel het ministerie van de Vlaamse Gemeenschap als de Waalse regering vragen dat artikel 2 van het koninklijk besluit van 16 augustus 1824 wordt opgeheven. Dit artikel bepaalt dat voor restauratiewerken aan kerken de machtiging van de minister van Justitie, die bevoegd is voor de erediensten, moet verkregen worden.
De minister van Justitie lijkt zich niet echt te verzetten tegen de voorgestelde opheffing.
Zelf ziet het lid geen bezwaar tegen dit voorstel.
Een lid beaamt dat de bepaling haar oorspronkelijke betekenis in belangrijke mate verloren heeft en tot ernstige vertragingen van de restauratiedossiers kan leiden.
Ook hij kan derhalve met de voorgestelde opheffing instemmen.
6.6. Besluit van de commissie
De commissie stemt in met het voorstel om artikel 2 van het besluit van 16 augustus 1824 te wijzigen. Dat artikel bepaalt dat voor restauratiewerken aan kerken de machtiging van de minister van Justitie vereist is.
7. Vordering van herstelmaatregelen
7.1. Nota van de Waalse regering (brief van 18 maart 1998)
Volgens de nieuwe jurisprudentie van het Hof van Cassatie kan het Waalse Gewest zich niet meer burgerlijke partij stellen of als tussenkomende partij optreden om de herstelmaatregel te vorderen.
Aangezien het gewest geen procespartij is, kan het hierdoor geen beroep en a fortiori geen cassatieberoep instellen tegen een voor het gewest ongunstige beslissing. Om deze moeilijkheid te verhelpen moet een regeling ingevoerd worden die afwijkt van het gemene recht; dat is helaas niet mogelijk omdat het gewest uiteraard niet bevoegd is om wijzigingen aan te brengen in het Wetboek van strafvordering.
Om de gewesten deze bevoegdheid te verlenen moet artikel 11 van de bijzondere wet van 8 augustus 1980 gewijzigd worden; zo niet is een wijziging van het Wetboek van strafvordering noodzakelijk.
Dit probleem doet zich eveneens voor in de milieuwetgeving waar het gewest eveneens in staat moet zijn maatregelen te eisen als het herstellen in de vorige staat van vervuilde plaatsen.
7.2. Eindbespreking
7.2.1 Opmerkingen van de heer Coenraets
De heer Coenraets verduidelijkt dat het Hof van Cassatie uitgaat van de stelling dat de gewesten, indien zij geen specifiek nadeel in hun patrimonium kunnen aantonen ten gevolge van de inbreuk op de regels inzake ruimtelijke ordening, zich ook geen burgerlijke partij kunnen stellen. Dit laatste is slechts mogelijk indien de betrokkene een aanwijsbare schade heeft geleden.
7.2.2. Bespreking
Een lid vraagt of de bevoegdheid van de gewesten om zich burgerlijke partij te stellen of als tussenkomende partij op te treden, onbetwistbaar zou kunnen worden vastgelegd door een wijziging van artikel 11 van de bijzondere wet van 8 augustus 1980.
De heer Coenraets antwoordt bevestigend.
Een lid is van oordeel dat de vraag van de Waalse regering terecht is en dat het genoemde artikel 11 in deze zin dient te worden aangepast.
7.3. Besluit van de commissie
De commissie is het eens met het voorstel tot wijziging van artikel 11 van de bijzondere wet tot hervorming der instellingen van 8 augustus 1980.
8. Waarneming van bevoegdheden inzake ruimtelijke ordening door de Duitstalige Gemeenschap
8.1. Nota van de Duitstalige Gemeenschap (28 september 1998)
De Duitstalige Gemeenschap zou bevoegdheden inzake ruimtelijke ordening en de daaraan eng verbonden bevoegdheden (bijvoorbeeld bedrijfsvergunningen) willen waarnemen. Als motivering voor haar wens kunnen volgende argumenten worden aangevoerd :
verband met gemeenschapsaangelegenheden : de door de Duitstalige Gemeenschap waargenomen bevoegdheden (toerisme, monumenten- en landschappenzorg) worden door bepalingen betreffende de ruimtelijke ordening beïnvloed. In het bijzonder wat de monumenten- en landschappenzorg betreft, is het direct verband met de ruimtelijke ordening duidelijk. Dit is bijvoorbeeld het geval met de toekenning van bouwvergunningen die in ideale omstandigheden aspecten van de monumenten- en landschappenzorg zou moeten in aanmerking nemen, of met de klassering van voorwerpen die ook rekening zou moeten houden met de algemene voorwaarden van het ordeningsbeleid (zie desbetreffend ook het besluit van de Raad van State nr. 53.325 (VII) van 11 mei 1995);
bijzonderheid van het Duitstalige gebied : het feit dat de 9 Duitstalige gemeenten zich in een grensregio bevinden, beïnvloedt de ruimtelijke ordening in zeer grote mate. In het Noorden (regio Eupen) brengt de nabijheid van de stad Aachen een sterke aandrang van Duitse burgers met zich (en daarmee gepaarde uitbreiding van villawijken), in het Zuiden werpt de nabijheid van het Groothertogdom Luxemburg (en het daaraan verbonden groot aantal beschikbare werkplaatsen) ook specifieke stedenbouwkundige problemen op. Het culturele en taalverwantschap met deze buurgebieden (wat met de Waalse buurgemeenten niet het geval is) versterkt nog deze trend. Vanuit dit aspect is een aparte behandeling van het gebied qua ruimtelijke ordening dus gerechtvaardigd;
identiteitsvormende betekenis van de ruimtelijke ordening : de mogelijkheid om het territoriale bevoegdheidsdomein van een gemeenschap ook concreet stedenbouwkundig te vormen, begunstigt de identiteitsvorming van deze gemeenschap. Inderdaad valt het verband tussen het territorium en de bevoegdheden die daarop betrekking hebben, door de overdracht van de bevoegdheid inzake ruimtelijke ordening eenvoudiger te begrijpen;
vermindering van de administratieve rompslomp : een van de meest gehoorde klachten van de burgers van de Duitstalige Gemeenschap betreft de trage behandeling van de aanvragen tot bouwvergunning en de desbetreffende procedures in hoger beroep. Door de soms enorme administratieve rompslomp (veelvuldige vertalingen Duits-Frans en omgekeerd op de voorgeschreven administratieve weg van de stukken) en het inschakelen van bijkomende bestuursniveaus bereiken de kosten bijna onaanvaardbare bedragen. Alhoewel de onlangs gestemde hervorming van het Waalse Wetboek van ruimtelijke ordening op sommige punten verbetering belooft, toont de geschetste situatie toch aan dat verscheidene aspecten van de ruimtelijke ordening beter ter plaatse zouden kunnen worden geregeld. De organen van de Duitstalige Gemeenschap beschikken voor de waarneming van deze taak zowel over de territoriale nabijheid alsook en vooral over de taalnabijheid bij de burger;
onwettelijkheid van de huidige procedure voor bouwvergunningen : de beslissingen over bouwvergunningen worden in het Frans genomen; achteraf wordt dan een Duitse vertaling opgemaakt. Volgens het besluit van de Raad van State van 18 november 1992 (nr. 41.073) voldoet deze procedure echter niet aan de vereisten van de taalwetgeving omdat de beslissingen in het Duits zouden moeten worden genomen. Met de huidige samenstelling van de beslissingsorganen is dit echter niet mogelijk.
8.2. Eindbespreking
8.2.1. Opmerkingen van de heer Coenraets
De heer Coenraets stipt aan dat vanuit constitutioneel oogpunt, niets belet dat deze vraag wordt ingewilligd. De vraag of een dergelijke overdracht ook opportuun is, moet echter door het Waals Gewest worden uitgemaakt. Zij kan een deel van haar bevoegdheden afstaan aan de Duitse Gemeenschap.
8.2.2. Bespreking
Een lid beaamt dat vanuit formeel oogpunt, dit een aangelegenheid is die tussen het Waals Gewest en de Duitstalige Gemeenschap moet worden uitgeklaard. Mede in het licht van argumenten zoals de « identiteitsvormende betekenis van de ruimtelijke ordening » acht hij het niet wijs dat de federale overheid hierbij een of andere denkrichting zou gaan suggereren.
In het huidige institutionele bestel heeft het Waals Gewest het recht bevoegdheden te laten uitoefenen door de Duitstalige Gemeenschap. Wanneer de federale overheid zich hierin gaat mengen, loopt men het risico dat de evenwichten die in de staatstructuur zijn ingebouwd, worden verstoord.
De heer Coenraets merkt bij het laatste argument dat door de Duitstalige Gemeenschap wordt aangevoerd op, dat er inderdaad procedurele problemen zijn. Beslissingen worden door de Raad van State vernietigd omdat ze in het Frans gesteld zijn of omdat de vertaling naar het Duits niet helemaal correct is. Dit zijn echter feitelijke situaties die als dusdanig kunnen worden opgelost, zonder dat hiervoor een wijziging van de bevoegdheden noodzakelijk is.
Een lid kan begrip opbrengen voor het feit dat de huidige situatie een zekere administratieve rompslomp en financiële meeruitgaven met zich brengt. Dit is echter een prijs die moet betaald voor de autonomie die de betrokken gemeenschap geniet.
Een ander lid wenst zich niet ten gronde uit te spreken voor of tegen dit voorstel. Hij wijst er wel op dat het hier een ingrijpende verschuiving van bevoegdheden betreft die van een andere orde is dan bijvoorbeeld het wetsvoorstel van de heer Chantraine houdende overdracht van de uitoefening van het gewoon toezicht op de gemeenten van het Duitse taalgebied aan de Duitstalige Gemeenschap (Stuk Senaat, nr. 1-1120/1 1998/1999).
Een ander lid beaamt dat het hier een belangrijke bevoegdheidsoverdracht betreft. Ook volgens hem is echter het Waals Gewest de instantie die moet uitmaken of deze afstand van haar bevoegdheden wenselijk en haalbaar is zonder dat het evenwicht binnen het institutionele bestel in het gedrang wordt gebracht.
8.3. Besluit van de commissie
De commissie is van oordeel dat er twee manieren zijn om tegemoet te komen aan de eisen van de Duitstalige Gemeenschap. Ofwel gaat men over tot een echte overdracht van bevoegdheden, wat een wijziging inhoudt van de bijzondere wet tot hervorming der instellingen. Ofwel beperkt men zich tot de overdracht door het Waalse Gewest van de uitoefening van sommige van zijn bevoegdheden, op grond van artikel 139 van de Grondwet. De commissie meent dat het verzoek van de Duitstalige Gemeenschap in het eerste geval een zodanig belangrijke overdracht van bevoegdheden meebrengt dat het evenwicht zelf van de instellingen in het geding komt. In het tweede geval staat het aan het Waalse Gewest het vraagstuk te onderzoeken met de Duitstalige Gemeenschap.
Artikel 6, § 1, II, van de bijzondere wet van 8 augustus 1980 :
(De gewesten zijn bevoegd voor :)
II. Wat het leefmilieu en het waterbeleid betreft :
1º de bescherming van het leefmilieu, onder meer die van de bodem, de ondergrond, het water en de lucht tegen verontreiniging en aantasting, alsmede de strijd tegen de geluidshinder;
2º het afvalstoffenbeleid;
3º de politie van de gevaarlijke, ongezonde en hinderlijke bedrijven onder voorbehoud van de maatregelen van interne politie die betrekking hebben op de arbeidsbescherming;
4º de waterproductie en watervoorziening, met inbegrip van de technische reglementering inzake de kwaliteit van het drinkwater, de zuivering van het afvalwater en de riolering.
De federale overheid is echter bevoegd voor :
1º het vaststellen van de productnormen;
2º de bescherming tegen ioniserende stralingen, met inbegrip van het radioactief afval;
3º de doorvoer van afvalstoffen.
(Uit de nota van 2 september 1996 van de heer Coenraets)
1. Omschrijving van de bevoegdheid
Dit bevoegdheidspakket is aan de gewesten opgedragen met uitzondering van vier aangelegenheden waarvoor de federale overheid bevoegd is :
a) De arbeidsbescherming : de gewesten zijn bevoegd voor de externe politie van de gevaarlijke, ongezonde en hinderlijke bedrijven, maar de maatregelen van interne politie die betrekking hebben op de arbeidsbescherming, behoren tot de bevoegdheid van de federale overheid.
b) De productnormen : er moet rekening worden gehouden met de mobiliteit van de producten en met de noodzaak het vrije verkeer van goederen te garanderen; deze aangelegenheid wordt trouwens meer en meer op Europees niveau geregeld.
De « productnormen » omvatten de technische voorschriften, maar ook de productheffingen die zijn bestemd om de productie en het verbruik van bepaalde producten die schadelijk zijn voor het leefmilieu te ontmoedigen, zoals de milieuheffingen.
De wetgever heeft het drinkwater niet als een product willen beschouwen; de technische regelgeving betreffende het drinkwater is dan ook een gewestbevoegdheid.
c) De bescherming tegen ioniserende stralingen, met inbegrip van het radioactief afval. Deze uitzondering is een gevolg van het feit dat de federale overheid in alle opzichten bevoegd is voor de hele kernbrandstofcyclus. Het Arbitragehof is het daarmee eens (2).
Er moet echter een duidelijk onderscheid gemaakt worden tussen de federale bevoegdheden op dit stuk en de algemene bevoegdheden van de gewesten. De specifieke vergunningen voor het exploiteren van kerninstallaties blijven federaal, maar aangezien de gewesten bevoegd zijn voor ruimtelijke ordening, geven zij de bouwvergunningen af; wegens hun bevoegdheid inzake leefmilieu kunnen zij bovendien aan de kerninstallaties een lozingsvergunning voor niet-radioactieve stoffen afgeven of weigeren.
d) De doorvoer van afvalstoffen. Het woord « doorvoer » moet in beperkte zin opgevat worden. Daaronder wordt verstaan de internationale doorvoer en niet het vervoer van afvalstoffen van een gewest naar een ander. In dat laatste geval is het gewest op het grondgebied waarvan de afvalstoffen worden vervoerd, bevoegd om de noodzakelijke vergunning al dan niet af te geven. De import en de export van afvalstoffen behoren tot de bevoegdheid van de gewesten.
De bijzondere wet tot hervorming der instellingen heeft de bevoegdheid voor het leefmilieu aan de gewesten opgedragen, met uitzondering van vier bevoegdheden die federaal blijven. De bepalingen van de bijzondere wet van 8 augustus 1980 die de bevoegdheden inzake leefmilieu verdelen, zijn niet op elkaar afgestemd en zeer ingewikkeld geformuleerd (3). In de rechtsleer is er herhaaldelijk op gewezen dat de bevoegdheidspakketten inzake leefmilieu meer samenhang dienen te vertonen en eenvormiger gemaakt moeten worden (4). De bijzondere wet van 16 juli 1993 tot vervollediging van de federale overheidsstructuur gaat ongetwijfeld in de goede richting (5). Zo zijn het leefmilieu en het waterbeleid, waarvoor de gewesten bevoegd zijn, voortaan in een enkele bepaling samengebracht : artikel 6, § 1, II, van de bijzondere wet (6). Deze twee aangelegenheden omvatten de bescherming van het leefmilieu (7), het afvalstoffenbeleid (8), de politie van de gevaarlijke, ongezonde en hinderlijke bedrijven en de waterproductie en watervoorziening, met inbegrip van de technische reglementering inzake de kwaliteit van het drinkwater, de zuivering van het afvalwater en de riolering.
Vier uitzonderingen op de gewestbevoegdheid blijven evenwel behouden : de interne politie voor bepaalde bedrijven, het vaststellen van de productnormen, de bescherming tegen ioniserende stralingen en de doorvoer van afvalstoffen.
1. De interne politie voor bepaalde bedrijven
1.1. Nota van de heer Coenraets (2 september 1996)
De bijzondere wet van 16 juli 1993 bevestigt enerzijds dat de gewesten bevoegd zijn voor de externe politie van de gevaarlijke, ongezonde en hinderlijke bedrijven en anderzijds dat de federale overheid bevoegd blijft voor de maatregelen betreffende de interne politie van die bedrijven(9).
Die twee begrippen werden evenwel gewijzigd om de strekking van de federale bevoegdheden te beperken. Zo heeft de interne politie alleen nog betrekking op de arbeidsbescherming in die bepaalde bedrijven. Elk ander aspect van de interne politie is voortaan een bevoegdheid van de gewesten.
Met het oog op een grotere institutionele samenhang zou het wenselijk zijn dat één enkele bestuurslaag verantwoordelijk is voor de naleving van de wettelijke, verordenings- en individuele bepalingen die zowel de omwonenden als de werknemers van het bedrijf moeten beschermen.
1.2. Standpunt van een lid (30 januari 1997)
Een overdracht van de bevoegdheid inzake interne politie aan de gewesten zou aanleiding kunnen geven tot concurrentie tussen de gewesten. Een gewest kan zich minder streng tonen dan de andere gewesten. Zulks zou leiden tot een verschillende behandeling van de werknemers.
1.3. Repliek van de heer Coenraets (30 januari 1997)
Die opmerking is correct, maar kan eigenlijk steeds worden gemaakt wanneer een bevoegdheid aan de deelgebieden wordt toegewezen.
Het Arbitragehof heeft zich reeds uitgesproken over de schending van de gelijkheid tussen de inwoners van verschillende gewesten. Een burger klaagde het feit aan dat hij, als inwoner van een bepaald gewest, onderworpen was aan een gewestelijke reglementering die strenger was dan de reglementering voor de inwoners van andere gewesten. Het Hof laat het beginsel van de autonomie van de deelgebieden evenwel primeren op het gelijkheidsbeginsel.
Anderzijds kan een stelsel van arbeidsbescherming niet zomaar in abstracto worden uitgewerkt. Dit moet noodzakelijk gebeuren in overleg met de drukkingsgroepen.
1.4. Standpunt van de Vlaamse regering (8 juli 1997)
Voor wat de interne politie in bepaalde bedrijven betreft, kan de Vlaamse Gemeenschap zich aansluiten bij het standpunt om de verantwoordelijkheid en de bevoegdheid voor zowel de externe als de interne politie onder te brengen in één bestuurslaag. Het is wenselijk dat deze bevoegdheid toegewezen wordt aan de gewesten.
1.5. Eindbespreking (19 maart 1999)
1.5.1. Opmerkingen van de heer Coenraets
Het voorstel inzake de politie van de hinderlijke inrichtingen beoogt omwille van de samenhang bij de gewestelijke bevoegdheden onder te brengen zowel de externe politie, die er reeds deel van uitmaakt, als de interne politie, dat wil zeggen alles wat verband houdt met de bescherming van de werknemers in het bedrijf.
1.5.2. Bespreking
Een lid gaat volledig akkoord met het voorstel. Indien men ergens een homogenisering van de bevoegdheden tot stand kan brengen, is het wel op dit punt. Het is te gek dat de bedrijven steeds naar twee verschillende instanties moeten stappen telkens wanneer zij een investering wensen te doen.
Een lid brengt daartegen in dat de gezondheid en de veiligheid van de werknemers niet thuishoort bij het leefmilieu.
Wat de hinderlijke inrichtingen betreft, merkt de heer Coenraets op dat vaak dezelfde bronnen hinder veroorzaken zowel binnen als buiten het bedrijf. Wanneer een chemisch bedrijf een fabricageprocédé gebruikt dat potentieel gevaarlijk is voor het leefmilieu, kan het al even gevaarlijk zijn voor de werknemers van het bedrijf en voor de omwonenden. Moet er noodzakelijk een onderscheid bestaan tussen de personen die in het bedrijf werken en die welke in de onmiddellijke omgeving ervan wonen ? Dat is de kern van het debat.
Een ander lid pleit voor de bevoegdheid van de gewesten terzake. Het Waalse Gewest heeft net een decreet over de eenheidsvergunning goedgekeurd. Daaraan zijn zeer lange besprekingen in het Parlement voorafgegaan, verschillende adviezen van de Raad van State en talloze hoorzittingen. Bij het opstellen van de tekst is men dus heel omzichtig tewerk gegaan en uiteindelijk ontstond er een ruime consensus. Het doel was precies de procedures vlotter te laten verlopen, ze eenvormig te maken voor de milieuvergunning en de bouwvergunning zodat er minder bureaucratie aan te pas moet komen. Het zou raadzaam zijn deze inspanning af te ronden met het groeperen van de bevoegdheden.
De heer Coenraets voegt eraan toe dat het vooral de bedoeling is dat dezelfde ambtenaren kunnen nagaan of alles correct verloopt, zowel binnen als buiten het bedrijf, en elkaar overlappende controles te vermijden want die hebben vaak tot gevolg dat identieke regels verschillend beoordeeld worden.
2. Het vaststellen van de productnormen
2.1. Nota van de heer Coenraets (2 september 1996)
Sedert de hervorming van 1993 zijn de gewesten volkomen bevoegd voor het vaststellen van algemene en sectoriële normen inzake bescherming van het leefmilieu, terwijl de federale overheid uitsluitend bevoegd is voor het vaststellen van de productnormen.
Voortaan kunnen de deelgebieden in principe de algemene en sectoriële normen vaststellen in plaats van de federale overheid en daarbij moeten ze de Europese normen naleven (10). Ontbreken dergelijke normen, dan moeten de gewesten op z'n minst rekening houden met de beperkingen die het gevolg zijn van de interne markt en van de economische monetaire unie (11). « Deze beperking vertaalt zich concreet in de bevoegdheid van de federale wetgever om de produktnormen die moeten worden nageleefd bij het op de markt brengen van produkten, te bepalen en de overtredingen ervan te sanctioneren. In een EMU dienen de voorschriften waaraan produkten vanuit milieu-oogpunt moeten beantwoorden, immers uniform te zijn » (12).
Het vaststellen van productnormen blijft terwille van de eenvormigheid een federale bevoegdheid (13). Dat rechtvaardigt bovendien het uitsluitend nationale karakter van « het toekennen van milieukeuren en de productheffingen, geheven naar aanleiding van het op de markt brengen van producten, en die bedoeld zijn om de consumptie en produktie van bepaalde milieu-onvriendelijke producten tegen te gaan »(14). Het gaat hier uiteraard om een problematiek waarvan de financiële aspecten, althans wat de milieuheffingen betreft, niet te verwaarlozen zijn. De invloed van het Europees recht mag evenmin vergeten worden. De Europese richtlijnen laten immers weinig ruimte aan de lidstaten voor het bepalen van die normen.
Naar het voorbeeld van de Europese regelgeving betreffende de doorvoer van afvalstoffen bepaalt verordening EEG 880/92 van 23 maart 1992 inzake een communautair systeem voor de toekenning van milieukeuren dat elke lidstaat uiterlijk op 1 december 1992 de bevoegde instantie(s) moest aanwijzen voor het toekennen van het Europese milieukeur. Vanuit het oogpunt van de EMU is het gerechtvaardigd dat daartoe één enkele Belgische instantie is aangewezen (15).
Artikel 6, § 1, van de bijzondere wet moet samen gelezen worden met artikel 6, § 4, dat bepaalt dat de gewestregeringen worden betrokken bij het ontwerpen van federale regelingen inzake productnormen.
Het begrip « productnormen » wordt evenwel in de bijzondere wet niet nauwkeurig omschreven.
Het Arbitragehof heeft in verschillende arresten gepoogd dat begrip nauwkeuriger te omschrijven. In dit verband kunnen we verwijzen naar het belangrijke arrest van het Arbitragehof van 2 februari 1995 (16), waaruit wij twee passages lichten :
« ...productnormen zijn dwingende voorschriften waaraan de producten moeten beantwoorden; milieutaksen werken in op de prijs van de producten bij wege van een specifieke belasting zodat producenten en verbruikers gestimuleerd worden om over te schakelen naar voor het milieu minder schadelijk geachte producten. De milieutaksen op producten zijn geen « algemene en sectoriële normen » als bedoeld in artikel 6, § 1, II, 1º van de bijzondere wet van 8 augustus 1980 tot hervorming der instellingen, gewijzigd bij de bijzondere wet van 8 augustus 1988. (...)
Vermits met een dergelijke belasting doelstellingen worden nagestreefd die de gewesten krachtens de aan hen toegewezen materiële bevoegdheden kunnen nastreven, moet de federale welgever erover waken dat hij de uitoefening van de gewestelijke bevoegdheden niet onmogelijk of overdreven moeilijk maakt.
Indien elk gewest afzonderlijk maatregelen zou nemen waarvan het doel erin bestaat het in het verbruik brengen van sommige producten af te remmen en het gebruik van minder schadelijk voor het milieu geachte stoffen aan te moedigen, zou daaruit kunnen voortvloeien dat de commercialisering van die producten onderworpen zou worden aan onderscheiden voorwaarden volgens het gewest waarin zij te koop worden aangeboden. Dergelijke maatregelen zouden het vrije verkeer van die goederen kunnen belemmeren en de concurrentie vervalsen. (...)
De noodzaak een uniform kader uit te tekenen dat de economische unie inzake milieutaksen in acht neemt verantwoordt dat de federale wetgever zijn fiscale bevoegdheid gebruikt.
Productnormen zijn regels die op dwingende wijze bepalen aan welke eisen een product moet voldoen, bij het op de markt brengen, onder meer ter bescherming van het milieu. Zij bepalen met name welk niveau van verontreiniging of hinder niet mag worden overschreden in de samenstelling of bij de emissies van een product, en kunnen specificaties bevatten over de eigenschappen, de beproevingsmethoden, het verpakken, het merken en het etikketeren van producten.
Zowel met productnormen als met milieutaksen wordt aldus een gedragswijziging nagestreefd, maar op een verschillende manier : productnormen zijn dwingende voorschriften waaraan de producten moeten beantwoorden (...) ».
Wat het drinkwater betreft, dat moet uit economisch oogpunt weliswaar onmiskenbaar als een product beschouwd worden, maar uit de parlementaire voorbereiding blijkt dat dit uit juridisch oogpunt niet mogelijk is.
« Om elk misverstand te voorkomen en omdat de drinkwatervoorziening een substantieel onderdeel vormt van een geïntegreerd gewestelijk waterbeleid, wordt geopteerd voor het behoud van de technische reglementering op het niveau van de gewesten » (Stuk Kamer, 600/1, BZ 91-92, blz. 5).
Tot besluit kan men stellen dat het begrip « productnorm » door de bijzondere wet nader omschreven dient te worden.
2.2. Standpunt van een lid (30 januari 1997)
Het lid stemt ten volle in met het besluit van de heer Coenraets.
2.3. Aanvullende nota van de heer Coenraets (28 april 1997)
Op verzoek van de commissie stelde de heer Coenraets een aanvullende nota op over de bevoegdheidsverdeling inzake recycling van verpakkingen. Deze bevoegdheidsverdeling wordt in ruime mate bepaald door het begrip « productnormen ».
2.3.1. Definities
Ik acht het wenselijk vooraf de definities te vermelden van begrippen als « verpakking », « verpakkingsafval » en « afval ».
Onder « verpakking » dient men te verstaan alle producten, vervaardigd van materiaal van welke aard dan ook, die kunnen worden gebruikt voor het insluiten en beschermen van goederen, van grondstoffen tot afgewerkte producten, over het gehele traject van producent tot consument of gebruiker en voor het aanbieden van deze goederen (definitie in artikel 2 van het samenwerkingsakkoord van 30 mei 1996 betreffende de preventie en het beheer van verpakkingsafval).
Onder « verpakkingsafval » dient men te verstaan alle verpakking of verpakkingsmateriaal waarop de definitie van afvalstoffen in richtlijn 75/442/EEG van toepassing is, met uitzondering van productiereststoffen (definitie in artikel 2 van het bovengenoemde akkoord).
In richtijn 75/442/EEG wordt « afvalstof » gedefinieerd als elke stof of elk voorwerp waarvan de houder zich ontdoet of zich moet ontdoen krachtens de geldende nationale regelingen.
2.3.2. Verdeling van de bevoegdheden
Sinds de laatste wijziging bij de bijzondere wet van 16 juli 1993 tot vervollediging van de federale staatsstructuur bepaalt artikel 6, § 1, II, van de bijzondere wet van 8 augustus 1980 tot hervorming der instellingen dat de gewesten bevoegd zijn voor :
« II. Wat het leefmilieu en het waterbeleid betreft :
1º de bescherming van het leefmilieu, onder meer die van de bodem, de ondergrond, het water en de lucht tegen verontreiniging en aantasting alsmede de strijd tegen de geluidshinder;
2º het afvalstoffenbeleid;
3º de politie van de gevaarlijke, ongezonde en hinderlijke bedrijven onder voorbehoud van de maatregelen van interne politie die betrekking hebben op de arbeidsbescherming;
4º de waterproductie en watervoorziening met inbegrip van de technische reglementering inzake de kwaliteit van het drinkwater, de zuivering van het afvalwater en de riolering.
De federale overheid is echter bevoegd voor :
1º het vaststellen van de productnormen;
2º de bescherming tegen ioniserende stralingen met inbegrip van het radioactief afval;
3º de doorvoer van afvalstoffen.
J.-F. Neuray merkt daarbij het volgende op : « en règle générale et pour déterminer qui, de l'autorité fédérale ou des régions est compétent pour régler une matière en relation avec l'environnement, l'interprète prendra comme critère l'objet principal de la norme et non ses effets potentiels. » (J.-F. Neuray, Principes de droit de l'environnement, Bruxelles, Story-Scientia, 1995, blz. 65).
Dezelfde auteur verklaart verder : « l'article 6, § 1er , II, alinéa 2, de la loi spéciale de réformes institutionnelles fait expressément réserve a l'autorité fédérale de trois compétences : l'établissement des normes de produits, la protection contre les radiations ionisantes, en ce compris les déchets radioactifs, et le transit des déchets. Le point d'interprétation le plus délicat reste l'exception de l'établissement des normes de produits. Au départ, la Cour d'arbitrage a adopté la définition des normes de produits proposée par les institutions européennes, en considérant que le terme « normes » utilisé à cet article doit s'entendre au sens de normes techniques ayant une portée juridique. Les normes de produits sont celles qui fixent des limites en ce qui concerne les niveaux de polluants ou nuisances à ne pas dépasser dans la composition ou dans les émissions d'un produit, ou spécifient les propriétés ou les modalités d'utilisation d'un produit : elles peuvent également inclure des spécifications relatives aux méthodes d'essai, à l'emballage, au marquage et à l'étiquetage des produits » (J.-F. Neuray, op. cit. , blz. 66).
De productnormen omvatten de technische voorschriften maar eveneens de belastingen en retributies ter ontmoediging van de productie en de consumptie van bepaalde producten die schadelijk zijn voor het milieu, zoals de milieutaksen.
De bijzondere wet van 8 augustus 1988 heeft, met betrekking tot de algemene en sectoriële normen inzake leefmilieu, de bevoegdheden van de gewesten beperkt. De gewesten konden deze bevoegdheid slechts uitoefenen in overeenstemming met de Europese en, indien er geen Europese normen bestonden, de nationale normen. De mogelijkheid voor de federale overheid om deze normen vast te stellen had voor moeilijkheden gezorgd aangezien de gewesten in zeer belangrijke mate van hun autonomie beroofd werden.
Met het oog op de naleving van de beginselen van het vrije goederenverkeer en van de Belgische economische unie is de tekst van artikel 6 in 1993 in dusdanige zin gewijzigd dat de federale overheid uitsluitend bevoegd blijft voor het vaststellen van de productnormen.
Volgens de nieuwe tekst behouden de gewesten eveneens de mogelijkheid om alle algemene en sectoriële normen vast te stellen, zelfs indien er geen Europese normen bestaan.
Sinds 1993 is de toestand dus duidelijker : enerzijds zijn de gewesten nu volledig bevoegd voor het opstellen van algemene en sectoriële normen inzake de bescherming van het leefmilieu, terwijl de federale Staat anderzijds uitsluitend bevoegd blijft om productnormen op te stellen.
Voortaan kunnen de gewesten in principe de algemene en sectoriële normen in plaats van de federale overheid vaststellen met inachtneming van de Europese normen. Wanneer er geen Europese normen bestaan, moeten de gewesten minstens rekening houden met de beperkingen die uit de interne markt en de economische en monetaire unie voortvloeien. Deze beperking komt concreet tot uiting in de bevoegdheid van de federale wetgever om de productnormen vast te stellen op het ogenblik dat de producten op de markt worden gebracht, en om de overtredingen ervan te bestraffen. In het kader van een EMU moeten de milieuvereisten voor de producten immers eenvormig zijn.
Met het oog op de eenvormigheid behoort het definiëren van de productnormen tot de bevoegdheden van de federale overheid.
Artikel 6, § 1, van de bijzondere wet moet in verband worden gebracht met artikel 6, § 4, waarin bepaald wordt dat de regeringen betrokken worden bij het ontwerpen van de federale regelingen inzake productnormen.
Wij moeten jammer genoeg vaststellen dat het begrip « productnormen » niet duidelijk bepaald is in de bijzondere wet.
Reeds in een arrest van 25 februari 1988 stelde het Arbitragehof zich tot taak het begrip nauwkeuriger te bepalen.
Het Arbitragehof gaf het begrip « normen » bij die gelegenheid de beperkte betekenis van technische normen, dat wil zeggen drempels van milieuhinder waarboven de aantasting van het milieu onaanvaardbaar geacht wordt.
Deze jurisprudentiële definitie was te beperkt en men had veel beter het begrip « productnormen » uitdrukkelijk omschreven.
Men kan in dit verband het belangwekkende arrest van het Arbitragehof van 2 februari 1995 (arrest nr. 4/95) aanhalen. Hieruit citeren we het volgende :
« Productnormen zijn dwingende voorschriften waaraan de producten moeten beantwoorden : de milieutaksen werken in op de prijs van de producten bij wege van een specifieke belasting zodat producenten en verbruikers gestimuleerd worden om over te schakelen naar voor het milieu minder schadelijk geachte producten.
De milieutaksen op produkten zijn geen « algemene en sectoriële normen » als bedoeld in artikel 6, § 1, II, 1º, van de bijzondere wet van 8 augustus 1988. (...)
Vermits met een dergelijke belasting doelstellingen worden nagestreefd die de gewesten krachtens de aan hen toegewezen materiële bevoegdheden kunnen nastreven, moet de federale wetgever erover waken dat hij de uitoefening van de gewestelijke bevoegdheden niet onmogelijk of overdreven moeilijk maakt.
Indien elk gewest afzonderlijk maatregelen zou nemen waarvan het doel erin bestaat het in het verbruik brengen van sommige producten af te remmen en het gebruik van minder schadelijk voor het milieu geachte stoffen aan te moedigen, zou daaruit kunnen voortvloeien dat de commercialisering van die producten onderworpen zou worden aan onderscheiden voorwaarden volgens het gewest waarin ze te koop worden aangeboden. Dergelijke maatregelen zouden het vrije verkeer van die goederen kunnen belemmeren en de concurrentie vervalsen.
De noodzaak een uniform kader uit te tekenen dat de economische unie inzake milieutaksen in acht neemt, verantwoordt dat de federale wetgever zijn fiscale bevoegdheid gebruikt. »
De meeste maatregelen om de productie van verpakkingsafval te voorkomen en om de terugname, het hergebruik en de recycling van verpakkingsafval te bevorderen, als bepaald in richtlijn 94/62/EG betreffende verpakking en verpakkingsafval (cf. infra ) vormen een zeer belangrijk onderdeel van het afvalbeleid.
Dat betekent concreet gezien dat de maatregelen ter bevordering van het hergebruik van verpakking en de recycling van verpakkingsafval die genomen worden nadat de verpakking en het verpakte product op de markt zijn gebracht, tot het afvalbeleid van de gewesten behoren. Slechts wanneer op de verpakkingen specifieke bepalingen van toepassing zijn voordat het product op de markt kan worden gebracht, kan worden gesproken van een productnorm.
Zo komt men tot de bevinding dat de bevoegdheidssfeer van de gewesten inkrimpt naarmate ter zake normen worden vastgesteld. Het gewest kan er immers niet van uitgaan dat een bepaalde stof die aan de op federaal vlak vastgestelde productnormen voldoet, toch een afvalstof is. De bevoegdheid van het gewest is beperkt tot de technische normen die het verkeer van de goederen regelen nadat ze op de markt gebracht zijn (J.-F. Neuray, « Les libertés économiques et l'environnement », Aménagement 1996, speciaal nummer, blz. 225).
2.3.3. Het samenwerkingsakkoord
« Le système de répartition des matières entre l'État central, les communautés et les régions mis en place lors des diverses étapes de la réforme des institutions du 8 août 1980 est fondé sur le principe de l'exclusivité. Toutefois, le morcellement des matières était tel qu'une intervention simultanée de l'État central, des communautés et des régions était possible dans bien des matières, pouvant entraîner des confusions, voire conflits de compétences. » (M. Uyttendaele, Ph. Coenraets, Les accords de coopération, CRISP, nº 1325, 1991, blz. 3).
In dit verband bepaalt artikel 92bis , § 1, van de bijzondere wet tot hervorming der instellingen van 8 augustus 1980 het volgende : « De Staat, de gemeenschappen en de gewesten kunnen samenwerkingsakkoorden sluiten die onder meer betrekking hebben op de gezamenlijke oprichting en het gezamenlijk beheer van gemeenschappelijke diensten en instellingen, op het gezamenlijk uitoefenen van eigen bevoegdheden, of op de gemeenschappelijke ontwikkeling van initiatieven. (...) »
« Les collectivités publiques concernées peuvent donc conclure des accords de coopérations en toutes matières. La conclusion de tels accords ne peut toutefois que demeurer facultative. Est-ce à dire qu'il y va du bon vouloir de chacun ? Cette conclusion peut paraître trop hâtive tant il est vrai que l'émergence d'un État fédéral rend matériellement indispensable la conclusion d'accords de coopération dans certaines matières. Le processus de fédéralisation emporte la nécessité de coopérer. » (M. Uyttendaele, Ph. Coenraets, op. cit. , blz. 20).
Het was dus noodzakelijk een samenwerkingsakkoord te sluiten aangezien de door de gewesten overgenomen bevoegdheden inzake het beheer van de afvalstoffen gecombineerd moesten worden met de realiteit dat er één Belgische markt van verpakkingen is.
Een dergelijk akkoord komt gelegen temeer omdat het de mogelijkheid biedt om richtlijn 94/62/EG van 20 december 1994 betreffende verpakking en verpakkingsafval in de interne rechtsorde van de drie gewesten om te zetten.
Deze Europese richtlijn heeft tot doel de nationale maatregelen betreffende het beheer van verpakkingen en verpakkingsafval te harmoniseren om de milieu-effecten ervan te voorkomen, om de interne markt verder te voltooien, de werking ervan verder te waarborgen en om handelsbelemmeringen en concurrentieverstoringen in de gemeenschap te voorkomen.
Op verzoek van de minister voor Leefmilieu van het Brusselse Hoofdstedelijke Gewest heeft de Raad van State op 24 oktober 1995 een advies uitgebracht over het voorontwerp van ordonnantie houdende instemming met het samenwerkingsakkoord betreffende de preventie en het beheer van verpakkingsafval.
In dit kader was de Raad van State de volgende mening toegedaan : « Verscheidene bepalingen van het onderzochte akkoord stellen productnormen vast, in de zin waarnaar zo-even is verwezen, aangezien zij betrekking hebben op de voorwaarden die in acht moeten worden genomen bij het fabriceren en het in de handel brengen van verpakkingen. »
De vraag rijst evenwel of deze bepalingen « door de gewestelijke overheden kunnen worden vastgesteld in het kader van de impliciete bevoegdheden die zij ontlenen aan artikel 10 van de bijzondere wet van 8 augustus 1980 tot hervorming der instellingen. Het antwoord luidt ontkennend. Die bepalingen zijn immers niet van bijkomstige aard : het zijn, integendeel, essentiële bepalingen. Zij hebben geen betrekking op deze of gene soort van verpakking maar op alle categorieën zonder enig onderscheid en kunnen aldus een aanzienlijke invloed hebben op de handel in verpakkingen. Bovendien heeft men hier niet te maken met per gewest gedifferentieerde productnormen maar wel degelijk met gemeenschappelijke gewestelijke normen die van toepassing zijn in de drie gewesten en zodoende in de plaats komen van federale normen. De beperking die wordt gesteld op de principiële bevoegdheid van de federale wetgever mag bijgevolg niet als bijkomstig worden bestempeld. »
Men heeft de tekst van het samenwerkingsakkoord dus moeten uitzuiveren van deze bepalingen om het in overeenstemming te brengen met de bevoegdheidsverdelende regels tussen de federale staat en de gewesten.
Het struikelblok blijft in dit verband dus nog altijd de interpretatie die aan het begrip « productnormen » gegeven dient te worden.
Het feit dat de Raad van State erop aandringt de tekst van het samenwerkingsakkoord te zuiveren van de bepalingen waarin productnormen vastgesteld worden, bevestigt dat de bijzondere wetgever zou moeten optreden om de strekking van dit begrip klaar en duidelijk af te bakenen. Men merkt immers dat de grens die getrokken moet worden tussen de federale en de gewestelijke bevoegdheden, een tijdsgrens is. Het doorslaggevende criterium is het onderscheid tussen vóór en na het op de markt brengen van het product. Waarom kan dit dan niet uitdrukkelijk in de bijzondere wet tot hervorming der instellingen vermeld worden ?
Dit blijkt des te meer noodzakelijk omdat niet alleen de verpakkingen bij deze problematiek betrokken zijn. Er kunnen immers productnormen en regels voor de recycling na gebruik worden vastgesteld voor alle mogelijke verbruiksartikelen.
2.4. Standpunt van de Waalse regering (brief van 18 maart 1998)
Krachtens artikel 6, § 1, II, van de bijzondere wet tot hervorming der instellingen zijn de gewesten bevoegd inzake het afvalstoffenbeleid terwijl de federale overheid bevoegd blijft voor het vaststellen van de productnormen.
Het is duidelijk dat deze regeling het afvalvoorkomingsbeleid waarvoor de gewesten bevoegd zijn, enigszins beïnvloedt.
De wet bepaalt dat de regeringen betrokken worden bij het ontwerpen van federale regelingen inzake productnormen (17).
Rekening houdend met de nauwe band tussen deze domeinen kan men zich afvragen of het voldoende is betrokken te worden bij een regeling, zoals thans bepaald is.
Op basis van de ervaringen opgedaan bij het voorontwerp van wet betreffende de productnormen die tot doel heeft het milieu en de gezondheid te beschermen en duurzame productie- en consumptiewijzen te bevorderen, kunnen de volgende opmerkingen gemaakt worden :
a) Zou een advies over de tekst algemeen gesproken geen bindend karakter moeten krijgen wanneer er gemeenschappelijk overleg heeft plaatsgevonden ? Op dit ogenblik is er immers geen enkele juridische basis die de federale overheid belet de standpunten van de gewesten te veronachtzamen.
b) Gelet op de nauwe band tussen de productnormen en de economische unie lijdt het weinig twijfel dat de bijzondere wetgever op een of andere wijze één gezagsniveau op het oog had voor het vaststellen van dit soort normen. Door niet op te treden bemoeilijkt de federale overheid evenwel elk preventiebeleid inzake afvalstoffen, een bevoegdheidsdomein dat aan de gewesten toekomt.
Kan men zich dan niet afvragen of het opportuun is te voorzien in een mogelijk optreden van het gewest (door middel van een samenwerkingsakkoord) wanneer de federale overheid in gebreke blijft om dit soort normen vast te stellen ?
Er zij opgemerkt dat de oorspronkelijke bijzondere wet van 8 augustus 1980, als gewijzigd door de wet van 8 augustus 1988, voorzag in een dergelijk beperkt en duidelijk omschreven optreden van de gewesten.
2.5. Eindbespreking (19 maart 1999)
2.5.1. Opmerkingen van de heer Coenraets
Het vaststellen van productnormen heeft tot jurisprudentie van het Arbitragehof geleid. De gewesten leven in een sfeer van relatieve onzekerheid, meer bepaald wat belangrijke problemen betreft als de verwerking van verpakkingsafval. Duidelijkheidshalve en met het oog op de rechtszekerheid is het raadzaam het begrip « productnormen » te omschrijven in de bijzondere wet. Het debat gaat niet over de inhoud van dat begrip maar wel over de vraag of het in de bijzondere wet onschreven moet worden.
2.6. Besluit van de commissie
De commissie laat zich overtuigen door de argumenten van duidelijkheid en rechtszekerheid. Zij acht het wenselijk om in de bijzondere wet een omschrijving van het begrip « productnormen » op te nemen.
3. De doorvoer van afvalstoffen
3.1. Nota van de heer Coenraets (2 september 1996)
Artikel 6, § 1, II, 2º, van de bijzondere wet van 8 augustus 1980 bepaalde dat de gewesten, niettegenstaande hun bevoegdheden inzake afvalstoffenbeleid, niet bevoegd waren voor de import, de export en de doorvoer van afvalstoffen. De bijzondere bevoegdheid van de nationale overheid terzake was gewettigd door het internationale karakter van het grensoverschrijdende vervoer van de afvalstoffen (18).
De bijzondere wet van 16 juli 1993 heeft de formulering van artikel 6, § 1, II, tweede lid, 3º, gewijzigd door de woorden « invoer en uitvoer » van radioactief afval te schrappen. Deze wijziging was gerechtvaardigd omdat de regels betreffende het niet-grensoverschrijdende vervoer van afvalstoffen al een gewestbevoegdheid waren. Terwille van de politieke samenhang zijn de gewesten nu ook bevoegd voor het afgeven van vergunningen voor internationaal vervoer. Voor de uitoefening van die bevoegdheden kan een samenwerkingsakkoord worden gesloten tussen de Staat en de gewesten.
De doorvoer van afvalstoffen blijft daarentegen een federale bevoegdheid (19). Daaronder dient te worden verstaan de doorvoer via het Belgische grondgebied van afvalstoffen afkomstig uit en met bestemming naar het buitenland. Op 1 januari 1993 is een nieuwe Europese verordening betreffende het toezicht en de controle op de overbrenging van afvalstoffen zowel binnen als naar en uit de Europese Gemeenschap in werking getreden. Deze verordening verplicht de lidstaten één enkele instantie bevoegd te maken voor het toezicht op de doorvoer van afvalstoffen. Terzake blijft de federale wetgeving dus van toepassing (20).
Ook voor deze materie bepaalt artikel 6, § 4, 1º, van de bijzondere wet dat de gewestregeringen betrokken worden bij het opstellen van de normen betreffende de doorvoer van afvalstoffen.
Het begrip « afvalstoffen » is op verschillende manieren geïnterpreteerd.
Volgens het Arbitragehof wordt « als afvalstof aangemerkt elke stof of elk voorwerp waarvan de houder zich vrijwillig ontdoet of de verplichting heeft zich te ontdoen krachtens wets- of verordeningsbepalingen. » (arrest 1/89)
Volgens deze definitie van de rechtspraak zijn afvalstoffen te beschouwen als stoffen die vernietigd moeten worden (het begrip « te verwerken stoffen » valt hier dus niet onder). Deze beperkende interpretatie is nu echter achterhaald.
Het begrip « afvalstoffen » omvat thans zowel het elimineren als het recycleren van afvalstoffen.
Gelet op de moeilijkheden die men ondervindt om de juiste strekking van sommige woorden te bepalen, zou de bijzondere wetgever die begrippen nauwkeuriger moeten omschrijven in de tekst zelf van de wet, inzonderheid waar het gaat om de verdeling van de materiële bevoegdheden. De rechtszekerheid zou er zeker door verbeterd worden.
3.2. Opmerking van een lid (30 januari 1997)
Het probleem van de doorvoer van afvalstoffen stelt zich zeer scherp voor het Brussels Hoofdstedelijk Gewest, aangezien het om een vrij klein doch sterk verstedelijkt gewest gaat.
3.3. Standpunt van de Vlaamse regering (brief van 8 juli 1997)
Deze omschrijving dringt zich inderdaad op. De Vlaamse regering stelt voor dat de Senaatscommissie zich hierbij baseert op de definitie van dit begrip in artikel 1 van de Europese richtlijn 75/442/EEG betreffende de afvalstoffen (21).
Hierbij moet ook worden opgemerkt dat er, gelet op het uitgesproken mobiel en (gewest)grensoverschrijdend karakter van afvalstoffen, zowel op nationaal als internationaal vlak moet worden gewaakt over een eenduidige interpretatie van de Europese definitie van « afvalstoffen ».
3.4. Repliek van de heer Coenraets (nota van 12 november 1997)
We kunnen ons aansluiten bij het voorstel van de Vlaamse regering om uit te gaan van de definitie van het begrip afvalstoffen als bepaald in artikel 1 van de Europese richtlijn betreffende de afvalstoffen.
3.5. Standpunt van de Waalse regering (brief 18 maart 1998)
Het Arbitragehof heeft op dit punt reeds veel arresten uitgesproken. In zijn recentste uitspraken bevestigt het Hof dat inzake het taxatiebeleid van afvalstoffen de gewesten zich behoren te houden aan het beginsel van de Economische en Monetaire Unie. Het gevolg hiervan is dat, wanneer zij deze fiscale bevoegdheid uitoefenen en zij nadeel berokkenen omdat de tarieven toegepast op het in het Vlaams Gewest behandelde afval niet in verhouding staat tot die op het in het Waals gewest behandelde afval, deze bepaling de grondwettelijke regels overtreedt en bijgevolg nietig is.
Op dat stuk zouden de regels inzake preventie, behandeling bij voorkeur bij de bron en autofinanciering opgenomen moeten worden in een gecoördineerd beleid tussen de gewesten en in aanvullende maatregelen wanneer er geen samenwerkingsakkoord bestaat.
3.6. Eindbespreking (19 maart 1999)
3.6.1. Opmerkingen van de heer Coenraets
Het gaat hier opnieuw om een probleem van definities. De bijzondere wetgever heeft verzuimd het begrip « afvalstoffen » te omschrijven ofschoon hij het als een belangrijk criterium hanteert om de bevoegdheden te verdelen tussen de federale overheid en het gewest. De begrippen grondstoffen en secundaire grondstoffen dienen verduidelijkt te worden. Wenselijk is dus in de bijzondere wet een omschrijving op te nemen van het begrip « afvalstoffen » zonder zich in dat stadium over de inhoud ervan uit te spreken.
3.6.2. Bespreking
Een lid is het ermee eens dat er in de bijzondere wet een duidelijke definitie van het begrip « afval » zou moeten staan. De commissie kan deze definitie zelf bepalen en kiezen voor hetzelfde begrip als op Europees vlak wordt gehanteerd. Natuurlijk moet men dit technisch onderzoeken en nagaan of er geen onoverkomelijke problemen zijn. Maar men kan toch zeggen dat de voorkeur uitgaat naar het gebruik van de Europese definitie.
Een lid acht het inderdaad praktisch terug te grijpen naar de Europese norm. Wanneer die verandert, gebeurt dat met instemming van de lidstaten. Hij wil evenwel de zekerheid krijgen dat aan het begrip « afvalstoffen » geen ellenlange omschrijving wordt gegeven.
De heer Coenraets antwoordt dat die definitie niet meer dan twee regels hoeft te beslaan zoals in de Europese richtlijn.
Een ander lid wil dat rekening wordt houden met het uitgangspunt van de gewesten inzake afvalstoffen. Alle gewesten zijn weliswaar uitgegaan van de richtlijn maar men moet nagaan hoe hun wetgeving is opgesteld om vergelijkingen te kunnen maken en tot een bepaalde harmonisering te komen.
3.7. Besluit van de commissie
De commissie spreekt de voorkeur uit dat er een definitie van het begrip « afval » in de BWHI zou opgenomen worden.
Die definitie moet overeenstemmen met de definitie van het begrip « afvalstoffen » die op Europees niveau wordt gebruikt. Er staan verscheidene mogelijkheden open. Ofwel neemt men in de bijzondere wet de thans geldende definitie van de Europese richtlijn over, ofwel verwijst men er gewoon naar. In de twee gevallen kan de Europese definitie veranderen maar dan verandert ook de definitie die de Belgische interne rechtsorde hanteert.
4. De bescherming tegen ioniserende stralingen
4.1. Nota van de heer Coenraets (2 september 1996)
De bevoegdheid van de federale wetgever inzake radioactief afval en ioniserende stralingen is ondeelbaar. Toch worden de gewesten niet volledig uitgesloten aangezien zij bij bouwvergunningen voor kerncentrales een milieu-effectenrapport kunnen eisen op voorwaarde dat dit onderzoek beperkt blijft tot de gevolgen voor stedenbouw en ruimtelijke ordening en aangezien zij ook bevoegd blijven om aan kerncentrales die op hun grondgebied gevestigd zijn, lozingsvergunningen af te geven voor niet-radioactieve stoffen (ook al blijft alleen de federale overheid bevoegd voor de exploitatievergunning).
Uit het voorgaande blijkt dat de bevoegdheden inzake kernenergie elkaar overlappen, wat op dit « gevoelige » gebied zeker niet wenselijk is. Men kan zich dan ook afvragen of het niet gewettigd zou zijn om de bevoegdheden die de gewesten op dit gebied incidenteel uitoefenen, opnieuw over te dragen aan het federale gezag.
4.2. Standpunt van een lid (30 januari 1997)
Dit lijkt een moeilijke opdracht voor de federale overheid. Zij zou immers wetten moeten uitvaardigen die moeten aangepast zijn aan de verschillende reglementeringen die inzake ruimtelijke ordening in de gewesten gelden.
4.3. Repliek van de heer Coenraets (30 januari 1997)
Er bestaat nog steeds op federaal niveau de wet van 29 maart 1962 houdende organisatie van de ruimtelijke ordening en de stedebouw. Deze wet werd weliswaar gewijzigd of opgeheven door de gewesten, doch slechts binnen de grenzen van hun bevoegdheden. Zij bestaat nog steeds in het Vlaams Gewest, waar zij werd gewijzigd door een aantal decreten. Dat vormt reeds een algemeen kader.
4.4. Aanvullende nota van de heer Coenraets (29 april 1997)
Op verzoek van de commissie stelde de heer Coenraets een aanvullende nota op over de bevoegdheidsverdeling inzake de bescherming tegen de door kernenergie veroorzaakte milieuhinder.
Vooraf dient gezegd dat de bestrijding van de hinder die voortvloeit uit kernmateriaal of uit installaties die dergelijk materiaal bevatten, een onderdeel is van het begrip milieubescherming, dit wil zeggen de bestrijding van hinder die het natuurlijk leefmilieu kan aantasten.
Artikel 6, § 1, II, van de bijzondere wet tot hervorming der instellingen bepaalt, sedert de laatste wijziging door de bijzondere wet van 16 juli 1993 tot vervollediging van de federale staatsstructuur, dat de federale overheid bevoegd is voor :
« II. Wat het leefmilieu en het waterbeleid betreft :
1º de bescherming van het leefmilieu, onder meer die van de bodem, de ondergrond, het water en de lucht tegen verontreiniging en aantasting alsmede de strijd tegen de geluidshinder :
2º het afvalstoffenbeleid;
3º de politie van de gevaarlijke, ongezonde en hinderlijke bedrijven onder voorbehoud van de maatregelen van interne politie die betrekking hebben op de arbeidsbescherming;
4º de waterproductie en watervoorziening, met inbegrip van de technische reglementering inzake de kwaliteit van het drinkwater, de zuivering van het afvalwater en de riolering.
De federale overheid is echter bevoegd voor :
1º het vaststellen van de productnormen;
2º de bescherming tegen ioniserende stralingen, met inbegrip van het radioactief afval;
3º de doorvoer van afvalstoffen. »
J.-F. Neuray stelt vast dat « dès le début de la régionalisation la question s'est posée de savoir si l'article 6, § 1er , II, 3º, de la loi spéciale de réformes institutionnelles, qui attribue aux régions la compétence des aspects externes de la police des établissements dangereux, devait être compris au sens large, auquel cas il eut fallu y inclure tous les établissements industriels soumis à un régime spécial d'autorisation et de surveillance et notamment les établissements soumis à la loi du 29 mars 1958 ou s'il fallait à l'inverse donner à cette disposition de la loi spéciale une portée limitée aux établissements figurant à la nomenclature du règlement général pour la protection du travail. L'enjeu était de taille : selon la première interprétation, les autorisations d'exploiter des centrales nucléaires auraient pu être délivrées par les exécutifs régionaux » (J.-F. Neuray, Principes de droit de l'environnement, Brussel, Story-Scientia, 1995, blz. 126).
Dezelfde auteur bevestigt voorts dat « dans un arrêt du 4 avril 1986, le Conseil d'État a relevé que la loi du 29 mars 1958 n'a jamais été citée dans les travaux préparatoires de la disposition précitée de la loi spéciale de réformes institutionnelles, retenant aussi que les compétences des communautés et régions définies par la loi spéciale du 8 août 1980 ne sont que des compétences d'attribution, par conséquent d'interprétation restrictive. À l'inverse, l'analyse d'autres dispositions de la même loi spéciale indique que l'autorité fédérale a entendu se réserver la maîtrise du cycle du combustible nucléaire. En rapprochant ces différents arguments, la juridiction administrative a considéré que seul l'État fédéral pouvait autoriser l'exploitation d'une centrale nucléaire. La Cour d'arbitrage a adopté la même analyse. » (J.-F. Neuray, op. cit. , blz. 126).
In zijn arrest van 4 april 1986 (in de zaak Electrabel, JT , 1987, blz. 265 en noot van Y. Lejeune) heeft de Raad van State getracht een coherente interpretatie van artikel 6, § 1, II, 1º, van de bijzondere wet van 8 augustus 1980 te geven door te pogen het toepassingsgebied van die bepaling ratione materiae af te bakenen.
Daartoe verwees de Raad van State naar de memorie van toelichting bij de bijzondere wet van 8 augustus 1980 waarin een opsomming voorkwam van de wetten betreffende de milieubescherming die in 1980 van kracht waren (dit wil zeggen de wet van 28 december 1964 betreffende de bestrijding van de luchtverontreining, de wet van 26 maart 1971 op de bescherming van de oppervlaktewateren tegen verontreiniging en de wet van 18 juli 1973 betreffende de bestrijding van de geluidshinder).
De Raad van State besloot hieruit dat die opsomming neerkwam op een afbakening van de gewestelijke bevoegdheden inzake milieubescherming.
De Raad van State merkte op dat het bovenvermelde wettelijke referentiekader weliswaar niet ne varietur vastlag, doch wees er wel op dat de wet van 29 maart 1958 betreffende de bescherming van de bevolking tegen de uit ioniserende stralingen voortspruitende gevaren niet vermeld werd in de stukken ter voorbereiding van de bijzondere wet tot hervorming der instellingen en dat die wet bijgevolg niet onder de toepassing van artikel 6 kon vallen.
Ter vervollediging van zijn redenering stelde de Raad van State vast dat de gewesten over geen enkele bevoegdheid beschikten op het gebied van het beleid inzake kernenergie en leidde daaruit af dat ze dus ook niet bevoegd waren voor de bescherming van het leefmilieu.
Dit laatste argument was betwistbaar : het over een kam scheren van milieubescherming enerzijds en energiebeleid anderzijds was niet terecht, zoals B. Jadot bevestigt : « il n'y a donc pas lieu d'affirmer que la compétence nationale pour le « cycle du combustible nucléaire » exclut la compétence régional pour la protection de l'environnement (B. Jadot, « L'État, la région et la protection de l'environnement », in Cahiers constitutionnels, 1-2, 1995, blz. 59.)
Wat er ook van zij, de kwestie is definitief beslecht sedert artikel 6, § 1, II, tweede lid, 2º, van de bijzondere wet tot hervorming der instellingen, zoals gewijzigd door de bijzondere wet van 16 juli 1993, bepaalt dat de federale overheid bevoegd is voor « de bescherming tegen ioniserende stralingen, met inbegrip van het radioactief afval ».
De bijzondere wet van 16 juli 1993 heeft in feite, wat het radioactief afval betreft, de parlementaire voorbereiding van de bijzondere wet van 8 augustus 1988 bevestigd, volgens welke alleen de centrale Staat bevoegd is.
Aldus mag men ervan uitgaan dat « la modification du texte n'implique, par conséquent, aucune extension des compétences fédérales mais un simple statu quo » (Ph. Coenraets, E. Maron, « Les transferts de compétences de l'autorité fédérale vers les communautés et les régions », in Les réformes institutionnelles de 1993 Vers un fédéralisme achevé ?, Brussel, Bruylant, 1994, blz. 129).
Het gewest is daarenboven bevoegd voor de « gewestelijke aspecten van de energie » (artikel 6, § 1, VII, van de bijzondere wet tot hervorming der instellingen van 8 augustus 1980).
De wet preciseert evenwel dat de gewesten niet bevoegd zijn voor de nieuwe energiebronnen die verband houden met de kernenergie.
Zoals M. Uyttendaele opmerkt : « l'exception relative à l'énergie nucléaire se justifie par la volonté d'attribuer à l'État en la matière un bloc homogène de compétence en matière nucléaire » (M. Uyttendaele, Le fédéralisme inachevé , Brussel, Bruylant, 1991, blz. 442).
De wet preciseert ook dat de federale overheid bevoegd is voor de aangelegenheden die wegens hun technische en economische ondeelbaarheid een gelijke behandeling op nationaal vlak behoeven, te weten de kernbrandstofcyclus.
Wat betekent precies het begrip « kernbrandstofcyclus » ?
Volgens B. Jadot « cette notion doit, tout d'abord être appréhendée dans le contexte de la loi spéciale : c'est dans le bloc de compétences politique de l'énergie que le législateur réserve à l'État le cycle du combustible nucléaire. Ce combustible est donc envisagé comme une source d'énergie et non comme source de dangers pour l'environnement. » (B. Jadot, art. cit. , blz. 54).
Dezelfde auteur bevestigt voorts dat « il faut également saisir la notion spécifique de « cycle du combustible nucléaire ». Ce concept désigne les différentes phases de transformation de l'uranium, matière première nécessaire à la fabrication du combustible nucléaire puis du combustible lui-même. Ces phases se produisent avant et après non pendant le passage dans une centrale nucléaire. » (B. Jadot, art. cit. , blz. 55).
De Belgische wetgever heeft een juridische regeling ontworpen voor de instellingen die de verschillende operaties beheren die deel uitmaken van de kernbrandstofcyclus.
Met B. Jadot moet worden toegegeven dat « c'est assurément ce régime juridique et celui-là seulement que le législateur spécial a entendu réserver à l'État en lui donnant compétence pour le « cycle du combustible nucléaire ». L'équivalence des termes utilisés dans la loi spéciale d'une part et dans le droit matériel d'autre part ne laisse à cet égard guère de doute » (B. Jadot, art. cit. , blz. 57).
De auteur besluit dat « il semble qu'aucun aspect du régime juridique de l'exploitation des centrales nucléaires ne relève de la compétence de l'État pour le « cycle du combustible nucléaire » : le passage du combustible en centrale ne s'inscrit pas dans la définition, technique et légale de ce cycle. » (B. Jadot, art. cit. , blz. 57).
De hinder die te wijten is aan kerncentrales behoort dus tot de bevoegdheid van de overheid die ook bevoegd is voor de milieubescherming.
« Si la région est compétente pour délivrer le permis de bâtir des installations nucléaires, elle ne peut intervenir pour délivrer le permis d'exploiter ou fixer des normes générales ou sectorielles d'émission ou d'immission. Il semble toutefois qu'elle puisse réglementer les rejets d'effluents radioactifs dans l'eau, sur base de sa compétence en matière d'épuration des eaux. » (A. Lebrun, Memento de l'environnement , Diegem, Kluwer, 1996-1997, blz. 238).
De akte waarin het gewest een bouwvergunning zou weigeren voor een kerncentrale of voor een onderdeel daarvan, kan door de Raad van State vernietigd worden indien het gewest zich voor die weigering heeft beroepen op een vestigingsbeleid voor kerncentrales en op de nadelen die voortvloeien uit de exploitatie van een kerncentrale (J.-F. Neuray, op. cit. , blz. 127).
In het arrest Electrabel/stad Hoei, nr. 43853, van 12 augustus 1993, erkent de Raad van State dat het beoordelen van de gevolgen van een project dat past in de kernbrandstofcyclus, in essentie tot de exclusieve bevoegdheid van de federale overheid behoort.
Zoals D. Lagasse bevestigt « les régions ne peuvent soumettre un tel projet a une étude d'incidences que si celle-ci est limitée aux objectifs de l'urbanisme et de l'aménagement du territoire, ce qui est pratiquement impossible ou sans grande utilité, d'autant que la Cour d'arbitrage a précisé que la région ne peut concevoir l'urbanisme et l'aménagement du territoire de manière telle qu'il serait impraticable pour l'État de conduire une politique efficace dans les matières qui relèvent de sa compétence. » (D. Lagasse, « Actualité du droit de l'environnement. Droit belge régional comparé. Les études d'incidences », in L'actualité du droit de l'environnement , Brussel, Bruylant, 1995, blz. 452).
Dezelfde auteur citeert voorts F. Haumont : « l'arrêt illustre la difficulté pratique qu'il y a de distinguer, en matière de cycle du combustible nucléaire, ce qui porte spécifiquement sur le permis d'urbanisme, qui est de la compétence des régions, de ce qui a trait à l'exploitation de l'activité, qui est du ressort de l'autorité fédérale. Dès lors, une étude d'incidences qui porte sur des points dont la majorité concerne l'exploitation de l'activité et non la construction proprement dite du bâtiment destiné à abriter cette activité, ne peut être imposée que sur la base d'une législation fédérale. » (D. Lagasse, art. cit. , blz. 452).
In het arrest nr. 49438 van 5 oktober 1994 verwerpt de Raad van State een verzoek tot opschorting van een bouwvergunning voor een opslagdok voor bestraalde brandstof op de nucleaire site van Tihange (in zijn advies had auditeur P. Gilliaux besloten de bestreden akte op te schorten; zie Aménagement 1995/3, blz. 183 en volgende).
De Raad van State herinnert eraan dat de activiteit waarvoor het betwiste gebouw bestemd is, niet tot de bevoegdheid van de gewesten behoort en dat de federale overheid bevoegd is voor de hinder die voortvloeit uit de exploitatie van een dergelijke site; er moet met die hinder dus geen rekening worden gehouden.
Het besluit van de Waalse gewestexecutieve van 31 oktober 1991 betreffende de voorafgaande milieueffectrapportering van bepaalde projecten in het Waalse Gewest kan derhalve niet worden toegepast aangezien geen enkele gewestelijke overheid bevoegd is om maatregelen voor te schrijven betreffende een onderdeel van een nucleaire installatie.
De Raad van State besluit dat de hinder waartoe de onmiddellijke uitvoering van de betwiste akte aanleiding dreigt te geven, uitsluitend beoordeeld moet worden in het licht van de wetgeving op grond waarvan die akte is opgesteld, dit wil zeggen in voorkomend geval de wetgeving op de ruimtelijke ordening en de stedenbouw, een gewestelijke bevoegdheid.
Toegegeven moet worden dat die splitsing, wat de nucleaire installaties betreft, tussen stedenbouwkundige regelgeving en milieuregelgeving aanleiding kan geven tot rechtsonzekerheid.
Tot slot moet worden vastgesteld dat in deze aangelegenheid, zoals in andere aangelegenheden, de kwestie van de bevoegdheidsverdeling niet van meet af aan door de wetgever is geregeld en dat dit bijgevolg aanleiding heeft gegeven tot talrijke debatten in de rechtsleer en de rechtspraak.
Hoewel de toestand thans duidelijker lijkt door de jongste wijzigingen van de bijzondere wet tot hervorming der instellingen, blijven er toch nog schemerzones, onder meer op het gebied van de milieueffectrapporten en de afgifte van bouwvergunningen : ingrijpen van de wetgever zou hier wenselijk zijn.
4.5. Standpunt van de Vlaamse regering (8 juli 1997)
De Vlaamse Gemeenschap kan niet akkoord gaan met het voorstel om de (beperkte) bevoegdheid van de gewesten inzake radioactief afval en ioniserende stralen over te dragen aan het federale gezag. Het vragen van een milieu-effectenrapport bij de bouw van een kerncentrale moet een gewestbevoegdheid blijven zolang het onderzoek zich beperkt tot de gevolgen voor stedenbouw en ruimtelijke ordening.
4.6. Repliek van de heer Coenraets (12 november 1997)
De heer Coenraets kan zich niet aansluiten bij het standpunt van de Vlaamse regering met betrekking tot de kerncentrales want in dit domein heeft men af te rekenen met een moeilijk toepasbare bevoegdheidsverdeling tussen exploitatievergunning en bouwvergunning. Aangezien het niet mogelijk blijkt de federale bevoegdheid inzake de exploitatievergunning ter discussie te stellen, kan alleen overwogen worden de bevoegdheid in verband met het vaststellen van de stedenbouwkundige normen die op deze centrales van toepassing zijn, gedeeltelijk terug over te dragen.
4.7. Standpunt van een lid (5 februari 1998)
Het is in ieder geval niet aangewezen de gewestbevoegdheden terzake uit te breiden. De exploitatievergunningen moeten overigens worden getoetst aan de Europese normen.
4.8. Standpunt van een ander lid (5 februari 1998)
Het gaat hier om een aangelegenheid die moeilijk langs juridische weg kan worden opgelost. Wellicht kan alleen politieke onderhandeling een oplossing bieden.
4.9. Eindbespreking (19 maart 1999)
4.9.1. Opmerkingen van de heer Coenraets
De bescherming tegen ioniserende stralingen van kerninstallaties is een gedeelde bevoegdheid van de federale staat en de gewesten. De gewesten zijn onbeperkt bevoegd voor het afgeven van bouwvergunningen. De federale staat blijft bevoegd voor het toezicht op de exploitatievergunning. Het voorstel om het aspect stedenbouw gedeeltelijk opnieuw naar de federale overheid over te hevelen zodat de federale overheid bevoegd is voor de beide aspecten, te weten leefmilieu en stedenbouw, lijkt niet te kunnen rekenen op een eenparige instemming.
4.9.2. Bespreking
Een lid meent dat de bevoegdheidsverdeling duidelijk is. De federale overheid bepaalt aan welke voorwaarden activiteiten op het vlak van ioniserende stralingen moeten voldoen De gewesten geven aan op welke terreinen zware industrie mogelijk is. De federale overheid kan deze bevoegdheid niet uitoefenen omdat ze bevoegd is voor ioniserende stralingen.
De heer Coenraets voert daartegen in dat het niet wenselijk is de bouw en de exploitatie te splitsen omdat de keuze van de vestigingsplaats niet zonder gevolgen blijft. Indien een gewest stelselmatig weigert een stedenbouwkundige vergunning af te geven voor de bouw van een kerncentrale, kan de federale Staat geen kanten meer uit omdat het afgeven van de vergunning dient vooraf te gaan aan de uivoering van het project. Zo zou men de elektriciteitsvoorziening op het nationale net kunnen stilleggen en zouden de gewesten het energiebeleid van de federale overheid kunnen saboteren.
Het eerste lid antwoordt dat het niet kan dat de bevoegdheid van de ene overheid de uitoefening van een bevoegdheid door een andere overheid onmogelijk maakt.
Een lid vergelijkt deze toestand met het probleem van de HST. Men kan de ruimtelijke ordening van een gewest niet op zijn kop zetten onder het voorwendsel dat het vervoermiddel federaal is. Het is moeilijk dat te doen. Zonder instemming van zowel de gewesten als de federale overheid kan weinig gerealiseerd worden.
Een lid vindt het standpunt van de heer Coenraets merkwaardig, want het zou ertoe leiden dat de bevoegdheid van de gewesten en gemeenschappen zou kunnen worden uitgehold. Zodra de federale overheid bevoegd is, zou de bevoegdheid van de gewesten en gemeenschappen niet meer van toepassing zijn om te verhinderen dat de federale overheid haar bevoegdheid niet zou kunnen uitoefenen.
Het is evident dat de Vlaamse overheid in geval van een probleem van elektriciteitsvoorziening in Vlaanderen, daarmee rekening zal houden in haar implantatiebeslissing. Het zal moeten gebeuren volgens de regels van de ruimtelijke ordening van de Vlaamse overheid. Het lijkt normaal dat de twee niveaus op dat ogenblik samenwerken.
De heer Coenraets antwoordt dat het niet in zijn bedoeling ligt de federale overheid te ontslaan van haar verplichting om de gewestnormen inzake stedenbouw na te komen.
Een lid benadrukt dat men niet uit het oog mag verliezen dat de gewestelijke procedures inzake stedenbouw voorzien in een openbaar onderzoek, mogelijkheden van beroep bij weigering van een vergunning, enz. Volgens hem mag een federale minister zich niet inlaten met gewestelijke procedures. Wat bijvoorbeeld de mogelijkheden van beroep betreft, moet de regering in haar geheel zich uitspreken. Men voert hier een bijzondere regeling in.
De heer Coenraets voert hiertegen in dat het geen bijzondere regeling is omdat de projecten inzake kerncentrales uitgaan van de overheid. Voor de exploitatievergunningen van de kerncentrales is de federale overheid verplicht een bijzondere regeling op te stellen inzake het milieueffectenonderzoek. Op het vlak van de bevoegdheden verandert er niets omdat de regering de vergunning afgeeft met een mogelijkheid van beroep bij de Raad van State. Van een echte omwenteling kan men hier dus niet gewagen.
Het eerste lid vindt dat het toch geen groot probleem is. Als de federale overheid een kerncentrale wil inplanten, moet ze zich houden aan de gewestelijke bepalingen inzake ruimtelijke ordening. De federale overheid kan dus net als iedereen een bouwvergunning aanvragen. Als de gewesten die niet onmiddellijk toekennen, kan beroep worden aangetekend bij de Raad van State.
De heer Coenraets antwoordt dat de Raad van State de federale overheid gelijk zal geven maar dat men niet daarom de vergunning krijgt.
Een lid besluit daaruit dat de oplossing bestaat in een samenwerking tussen de bevoegde overheden.
4.10. Besluit van de commissie
Het voorstel van de heer Coenraets om de federale overheid opnieuw bevoegd te maken voor het afgeven van een stedenbouwvergunning voor kerncentrales is grondig onderzocht. Geen enkel commissielid kan met dit voorstel evenwel instemmen. De commissie kiest voor het behoud van de bevoegdheidsverdeling en spreekt de wens uit dat de gewestelijke overheden en de federale overheid samenwerken bij het uitoefenen van hun bevoegdheden.
5. Het ontbreken van een coördinerende overheid inzake de activiteiten van de gewesten
5.1. Standpunt van de Waalse regering (brief van 18 maart 1998)
Uit wat voorafgaat blijkt dat talrijke bevoegdheden inzake het leefmilieu op het supranationale vlak worden uitgeoefend.
Aangezien de gewesten althans ten dele bevoegd zijn, moeten zij deelnemen aan vergaderingen of rapporten indienen, doch uitsluitend namens de Belgische Staat.
De gewesten bezitten de hoedanigheid van internationaal rechtssubject niet en maken zelfs geen deel uit van die internationale instellingen.
Eenieder is het erover eens dat de Staat een veel belangrijkere rol zou moeten spelen, ook in de werkvergaderingen. De Staat zou zijn taak van federale overheid volledig moeten opnemen en zich niet beperken tot een passieve aanwezigheid als doorgeefluik.
De Staat is een internationaal rechtssubject en juridisch bekeken de enige instelling die haar stem kan verheffen op het internationale forum. Het is dan ook de taak van de Staat te fungeren als motor van de Belgische deelname aan internationale ontwikkelingen inzake de bescherming van het leefmilieu.
Alleen de Staat kan de activiteiten van de gewesten doelmatig en volledig onafhankelijk coördineren.
Het lijkt raadzaam hier aangepaste structuren op te richten om tot een betere coördinatie te komen.
5.2. Eindbespreking (19 maart 1999)
5.2.1. Opmerkingen van de heer Coenraets
De Waalse regering meent dat de Staat meer initiatief aan de dag moet leggen om de gewesten op het surpanationale niveau te vertegenwoordigen in milieuzaken. De heer Coenraets maakt voorbehoud inzake dat voorstel omdat artikel 92bis , § 4bis , van de bijzondere wet deze aangelegenheid regelt door te bepalen dat de federale overheid, de gemeenschappen en de gewesten samenwerkingsakkoorden sluiten over de vertegenwoordiging van België bij internationale en supranationale organisaties. In de uitvoeringsbepalingen van die akkoorden is het wellicht raadzaam de federale overheid een stille wenk te geven degelijker werk te leveren. Uiteraard is het voorstellen van een samenwerkingsakkoord ontoereikend. De federale overheid zal niet beter werken wanneer zij een samenwerkingsakkoord sluit.
5.2.2. Bespreking
Een lid zegt dat hij het voorstel als een stap achteruit beschouwt. Op Europees vlak is er geen probleem. Er kan wel een probleem zijn in het kader van andere organisaties. Maar ook daar moet een oplossing kunnen worden gevonden. Een extra administratie creëren die uiteindelijk niet bevoegd is, is zinloos.
Een ander lid verklaart dit voorstel te zien als een oproep tot de federale Staat om behoorlijk werk te leveren. De federale Staat moet zijn rol onverkort spelen en zich niet beperken tot doorgeefluik. De Staat moet het door de gewesten opgeworpen probleem actief onder ogen zien en zijn internationale actiemiddelen aanwenden om een stem in het kapittel te hebben. Overigens is spreker het eens met de zienswijze van het eerste lid. Het ligt niet in de bedoeling een coördinerende instelling op te richten zoals de Duitse Länder voor het onderwijs hebben gedaan. Het lid schaart zich dus alleen achter de oproep die wordt gericht tot de federale Staat. Het is ongetwijfeld zo dat de bijzondere wet reeds voorziet in het sluiten van samenwerkeingsakkoorden maar men moet de federale Staat oproepen zijn plicht te doen en niet passief toe te kijken.
Een ander lid merkt op dat dit probleem verband houdt met het organiseren van de vertegenwoordiging van de gewesten op het supranationale niveau, welk onderwerp reeds aan bod is gekomen. Over de noodzaak om het optreden van de gewesten inzake leefmilieu te coördineren meent het lid dat zulks in bepaalde gevallen niets te zien heeft met de aanwezigheid van de federale Staat. Met het intergewestelijk akkoord over het verpakkingsafval is een intergewestelijk comité ingesteld om het beleid uit te voeren en de federale Staat was daarbij niet betrokken. Die coördinatie kan er hoe dan ook komen. Indien het probleem van het verpakkingsafval bij de Europese instanties wordt besproken, is er uiteraard een regeling waarbij de gewestelijke vertegenwoordigers om de beurt de delegatie in de Europese organen leiden.
Het eerste lid legt nog even de nadruk op wat er in de eerste alinea's staat. Het is evident dat een federale ambtenaar niet meer kan doen dan brievenbus spelen. Hij is niet bevoegd voor de materie die wordt besproken en kan de discussies niet volgen. België moet in zulke werkvergaderingen worden vertegenwoordigd door gewestelijke ambtenaren. De personen die deelnemen aan werkvergaderingen moeten vertrouwd zijn met de materie. Dit is onmogelijk wanneer men zich op een ander niveau bevindt en enkel de taak heeft te coördineren en te overleggen.
5.3. Besluit van de commissie
Voor het organiseren en het coördineren van de deelname van de deelgebieden in internationale instellingen, verwijst de commissie naar de besprekingen die zijn gevoerd bij het onderzoek van de bevoegdheden inzake de internationale betrekkingen (zie Tweede luik, afdeling 7).
Het Waalse Gewest onderstreept hier de noodzaak om op het internationale vlak de coördinatie te verbeteren in het specifieke kader van de milieubevoegdheden. De commissie zet de federale regering ertoe aan als katalysator te fungeren, het proces te bevorderen ook al is de federale regering terzake niet bevoegd. De commissie is daarentegen gekant tegen de oprichting van nieuwe structuren.
6. Reglementering inzake springstoffen
6.1. Standpunt van de Waalse regering (brief van 18 maart 1998)
Aangezien springstoffabrieken en -opslagplaatsen tot de hinderlijke bedrijven behoren, kan er geen betwisting bestaan over de bevoegdheid van de gewesten. Daarom heeft de Waalse regering rechtmatig wijzigingen kunnen aanbrengen in het koninklijk besluit van 23 september 1958 houdende algemeen reglement betreffende het fabriceren, opslaan, onder zich houden, verkopen, vervoeren en gebruiken van springstoffen, zonder dat de Raad van State de Waalse regering op de vingers kon tikken nadat de vernietiging van haar wijzigend besluit werd gevorderd.
Dat neemt niet weg dat de gewesten in hoofdzaak bevoegd zijn voor het afgeven van exploitatievergunningen voor springstoffabrieken en -opslagplaatsen, doch dat zij voorts niet bevoegd zijn voor een hele resem punten van de reglementering inzake springstoffen, meer bepaaldelijk de regels voor de samenstelling ervan.
De toestand ontstaan uit de verdeling van de bevoegdheden tussen de gewesten en de federale Staat zou ideaal zijn indien de inzake springstoffen bevoegde dienst niet bleef afhangen van een federale overheid. Daardoor wordt het voor het Waalse Gewest uiterst moeilijk zijn bevoegdheden uit te oefenen inzake de hinderlijke inrichtingen.
De vragen die worden gesteld bij het afgeven van een exploitatievergunning zijn immers technisch zo ingewikkeld dat wij aan de bevoegde overheid geen omstandig advies kunnen uitbrengen.
Het zou raadzaam zijn met de federale Staat een samenwerkingsakkoord te sluiten om van de ervaring van de Dienst springstoffen gebruik te kunnen maken, zoals dat vroeger inzake genetisch gemodificeerde organismen is gebeurd met het Instituut voor hygiëne en epidemiologie.
6.2. Eindbespreking (19 maart 1999)
6.2.1. Opmerkingen van de heer Coenraets
Het Waalse Gewest wijst op het bestaan van een bevoegdheidsverdeling tussen enerzijds de gewesten voor het afgeven van exploitatievergunningen aan hinderlijke inrichtingen waar springstoffen zijn opgeslagen, en anderzijds de federale overheid voor de productnormen.
De dienst springstoffen is blijven deel uitmaken van de federale administratie. Het Waalse Gewest wenst een beroep te kunnen doen op de ervaring van die dienst om zijn eigen bevoegdheden inzake het afgeven van exploitatievergunningen beter te kunnen uitoefenen. Het stelt voor een samenwerkingsakkoord te sluiten met de federale Staat, wat blijk geeft van doorzicht. Dat is vroeger al gebeurd voor andere gespecialiseerde diensten met vrij weinig personeelsleden zoals de dienst cartografie.
6.3. Besluit van de commissie
De commissie onderschrijft het voorstel van de Waalse regering om een samenwerkingsakkoord met de federale Staat te sluiten.
7.1. Standpunt van de Waalse regering (brief van 18 maart 1998)
Het Arbitragehof heeft er herhaaldelijk op gewezen dat de volksgezondheid tot de doelstellingen behoort van de milieubevoegdheden die aan de gewesten toegekend zijn en dat deze op grond hiervan dus eveneens bevoegd zijn voor de volksgezondheid.
De bevoegdheden die in de wet tot hervorming der instellingen omschreven zijn, zijn immers bepaald in de vorm van beleidsmateries en de gewesten zijn bevoegd om de problemen die tot deze materies behoren, in al hun aspecten te regelen, zelfs indien ze betrekking hebben op de volksgezondheid.
Men ziet dan ook de vraag rijzen waarmee het gewest geconfronteerd wordt bij het afgeven van een aantal exploitatievergunningen : wie is bevoegd om de hygiënemaatregelen uit te vaardigen ter bescherming van het publiek dat hinderlijke inrichtingen, als zwembaden bijvoorbeeld, bezoekt ?
Als men de logica volgt in de redenering die het Arbitragehof voorstelt, moet men deze bevoegdheid ongetwijfeld aan de gewesten toekennen, aangezien de wet tot hervorming der instellingen hen belast met de bescherming van het publiek in hinderlijke inrichtingen.
Maar hiernaast verleent artikel 5, § 1, I, 2º, van dezelfde wet de gemeenschappen de volgende bevoegdheid : « de gezondheidsopvoeding alsook de activiteiten en diensten op het vlak van de preventieve gezondheidszorg, met uitzondering van de nationale maatregelen inzake profylaxies ».
A contrario, zolang de profylactische maatregelen geen betrekking hebben op het gehele grondgebied, zijn de gemeenschappen bevoegd en moeten zij ervoor zorgen.
De toestand is op zijn minst ingewikkeld. Zo zijn, wat de zwembaden betreft, de gewesten bevoegd om normen uit te vaardigen inzake de waterbehandelingssystemen, de zuiverheid van het water, het toezicht op de zwemmers of het opslaan van chemische producten, terwijl de gemeenschappen alle maatregelen moeten nemen om de verspreiding van epidemieën tegen te gaan en voor de kwaliteit van het water moeten zorgen, maar dan alleen wat de preventieve geneeskunde en de profylactische maatregelen betreft.
7.2. Eindbespreking (19 maart 1999)
7.2.1. Opmerkingen van de heer Coenraets
Het Waalse Gewest is bevoegd om exploitatievergunningen af te geven maar de gemeenschappen zijn bevoegd voor de preventieve gezondheidszorg en maatregelen inzake profylaxis, dat wil zeggen, de problematiek van epidemieën.
De gewesten zijn dus bevoegd om de exploitatienormen voor een zwembad vast te leggen doch wanneer er een epidemie uitbreekt, is de gemeenschap bevoegd om dat probleem op te lossen. Wenselijk is dus het probleem in één pakket onder te brengen en een aantal bevoegdheden van de Franse Gemeenschap over te hevelen naar het Waalse Gewest. De heer Coenraets wijst erop dat dit een probleem is van de Franse Gemeenschap en het Waalse Gewest en dat het op te lossen is door bij decreet bevoegdheden over te dragen.
7.2.2. Bespreking
Een lid stelt vast dat de Franse Gemeenschap voor deze aangelegenheid enkel bevoegd is in het Waalse Gewest en dan nog in het deel van het Waalse Gewest dat niet behoort tot de Duitstalige Gemeenschap. Vermits de uitoefening van de bevoegdheid in deze aangelegenheid territoriaal is, betekent dit dat in Brussel de COCOM bevoegd is. Wat dit betreft moeten de Franse Gemeenschap en het Waalse Gewest elkaar vinden.
Een ander lid merkt op dat de Waalse regering geen besluit neemt. De toestand is ingewikkeld en leidt tot problemen wat betreft de samenwerking tussen de deelgebieden. Een eerste stap zou erin bestaan dat de betrokken deelgebieden erover praten en dat de Waalse regering zich tot de Franse Gemeenschap wendt.
8. Raakpunten tussen het milieurecht en het Burgerlijk Wetboek
8.1. Vraag van een senator (30 januari 1997)
De senator wijst op een problematisch raakpunt tussen het geregionaliseerde milieurecht en het federale burgerlijke recht.
Veronderstel dat men artikel 544 van het Burgerlijk Wetboek wenst te wijzigen. Het recht van de eigenaar om op de meest volstrekte wijze van zijn eigendom te genieten, zou bijvoorbeeld kunnen worden ingeperkt door het opleggen van een verplichting om gebouwen te onderhouden.
Kan men een dergelijk doel wel nastreven met een federale wet ? Betreft het hier niet veeleer een aspect van de ruimtelijke ordening, en dus een aangelegenheid die behoort tot de gewestbevoegdheden ?
8.2. Antwoord van de heer Coenraets (30 januari 1997)
De bijzondere wet bevat geen enkele verwijzing naar het Burgerlijk Wetboek. De bijzondere wet kent de gewesten geen bevoegdheid toe om het Burgerlijk Wetboek te wijzigen, maar bepaalt evenmin dat dit een aan de federale Staat voorbehouden bevoegdheid is. Ook de rechtspraak van het Arbitragehof laat niet toe om hierover uitsluitsel te bieden.
Gelet op het feit evenwel dat de bevoegdheden van de gewesten vooralsnog toegewezen bevoegdheden zijn en dus strikt moeten worden geïnterpreteerd, evenals op het feit dat de bijzondere wet ter zake geen enkele bepaling bevat, blijft het Burgerlijk Wetboek wellicht tot de bevoegdheid van de federale overheid behoren. De gewesten zouden dus, in voorkomend geval, enkel middels de impliciete bevoegdheden het Burgerlijk Wetboek kunnen wijzigen.
Men zou niettemin een ander standpunt kunnen verdedigen. Dit is een juridische lacune.
8.3. Eindbespreking (19 maart 1999)
8.3.1. Opmerkingen van de heer Coenraets
De vraag is of de gemeenschappen en de gewesten bij de uitoefening van hun bevoegdheden kunnen raken aan de regels van het Burgerlijk Wetboek. Op dit punt heerst een juridisch vacuüm omdat de bijzondere wet daar niets over zegt, in tegenstelling tot andere takken van het recht zoals het arbeidsrecht en het handelsrecht. Het Arbitragehof heeft zich daarover niet uitgesproken.
Een aantal regels van het burgerlijk recht moeten onverkort gelden in het noorden en het zuiden van het land. Zou men de bijzondere wet dan niet moeten aanvullen door te bepalen dat aangelegenheden die deel uitmaken van het burgerlijk recht, tot de bevoegdheid van de federale overheid blijven behoren en door tevens te voorzien in uitzonderingen, de wijze waarop de gemeenschappen en de gewesten in voorkomend geval van een aantal van die regels kunnen afwijken ? Als dat niet uitdrukkelijk in een tekst staat kan men zich afvragen of de federale overheid van de Grondwet de bevoegheid krijgt aangelegenheden uit het Burgerlijk Wetboek te regelen. Dat is in geen enkele tekst te vinden.
8.3.2. Bespreking
Een lid meent dat het probleem tijden de opeenvolgende staatshervormingen niet op de agenda is gekomen omdat de oplossing voor de hand lag. Aanvankelijk bezat de federale Staat alle bevoegdheden. Bijgevolg is al wat niet naar de gewesten en de gemeenschappen is gegaan, een federale aangelegenheid gebleven. Tot heden heeft niemand er ooit aan gedacht aangelegenheden van het Burgerlijk Wetboek aan de gewesten en de gemeenschappen over te dragen. Het lid verklaart het niet eens te zijn met de heer Coenraets, als die beweert dat men hier de knoop niet kan doorhakken wegens het ontbreken van een tekst.
De heer Coenraets wijst erop dat de redenering in termen van residuaire bevoegheid eenvoudig is : alles wat niet naar de gemeenschappen en de gewesten is gegaan, blijft een bevoegdheid van de federale overheid. In een aantal gevallen echter heeft de bijzondere wet bevoegdheden verleend aan de gemeenschappen en de gewesten maar daarbij een aantal uitzonderingen ingevoerd ten gunste van de federale overheid. Dan geldt er een omgekeerde redenering : als de wetgever met een bijzondere meerderheid heeft besloten dat een aantal aspecten aan de bevoegdheid van de gewesten of de gemeenschappen wordt ontnomen om ze bij de federale overheid te laten, betekent zulks dat het gewest of de gemeenschap bevoegd is voor al wat niet onder die uitzondering valt. Dat heet dan residuaire bevoegdheid in de tweede graad.
Een ander lid zegt dat men zich ook op het tegenovergestelde standpunt kan stellen : waarom geven we de gewesten niet de mogelijkheid bepaalde maatregelen te nemen die te maken hebben met een wijziging van het Burgerlijk Wetboek ? Een deel van de huurwetgeving, bijvoorbeeld, is al naar de gewesten overgeheveld. Bovendien evolueert de opvatting over de huurwetgeving, in samenhang met de opvatting over het vastgoedpatrimonium, in het ene gewest anders dan in het andere.
De heer Coenraets antwoordt dat hij de zaken meer genuanceerd ziet. In de bijzondere wet wil hij het beginsel opnemen volgens hetwelk de federale overheid bevoegd is inzake het burgerlijk recht en volgens hetwelk de gemeenschappen en de gewesten terzake kunnen optreden binnen de perken van artikel 10 van de bijzondere wet. Men mag niet raken aan het beginsel van de economische en monetaire unie.
Het tweede lid zegt dat de Belgische monetaire unie en de beperking die ermee verband houdt, niet meer bestaan, want de Belgische frank bestaat niet meer.
De heer Coenraets brengt daartegen in dat het begrip van twee kanten bekeken kan worden. Er is ook nog de economische unie. In feite is de economische en monetaire unie in de Belgische rechtsorde opgenomen met verwijzing naar een begrip dat reeds bestond in de Europese rechtsorde. Dat beginsel heeft uiteraard alleen een bestaansreden wanneer de doelstellingen vervat in artikel 6 van de BWHI niet bereikt kunnen worden binnen de Europese eenmaking. Dat beginsel maakt deel uit van de economische bevoegdheden en via de jurisprudentie van het Arbitragehof heeft men daarvan een transversale uitzondering gemaakt op de bevoegdheden van de gemeenschappen en de gewesten. Uiteraard dient men dat begrip te zien tegen de achtergrond van het Europese recht. Indien dat Europees recht de plaats inneemt van het Belgisch recht, is het duidelijk dat een aantal aspecten van dat beginsel verdwijnen. De heer Coenraets meent dat precies daarom het beginsel veeleer in de economische sfeer toepassing zal krijgen.
Het tweede lid is niet overtuigd, omdat men dat argument altijd heeft aangehaald om verschillen in de wettelijke regeling te vermijden. Nu de Economische Unie op Europees niveau bestaat, stellen we vast dat er tussen de landen verschillen bestaan in regelgeving, zonder dat dat blijkbaar de Europese Economische Unie in gevaar brengt.
Een lid spreekt dit standpunt tegen. De Belgische economische en monetaire unie is niet ter ziele gegaan, zij is in een groter geheel opgegaan, althans wat een aantal van haar aspecten betreft.
Het eerste lid meent, zoals het tweede lid heeft gezegd, dat het tot stand komen van de Europese Monetaire Unie België ontslaat van een aantal integrerende verplichtingen, vermits Europa ervoor zorgt. De verschillen tussen lidstaten brengen de Monetaire Unie niet in gevaar. Ook verschillen binnen België kunnen dus normaal geen probleem opleveren.
De heer Coenraets herinnert eraan dat het Europese recht de problemen tussen de lidstaten onderling regelt. Het heeft geen oog voor de interne structuur van elk van de lidstaten. Aangezien wij in een federale Staat leven met autonome deelgebieden, is het duidelijk dat het beginsel van de economische unie van kracht blijft binnen de grenzen van de Staat zelf.
Een ander lid voegt hieraan toe dat de introductie van de Belgische Monetaire Unie in Europa aan een aantal voorwaarden was verbonden, die in de toekomst moeten gevrijwaard blijven. België zal altijd het referentiepunt zijn. Zolang de Belgische staatsschuld bestaat, zal België bestaan.
Een lid verklaart het voorstel van de heer Coenraets hoe dan ook niet te kunnen onderschrijven. In een bijzondere wet uidrukkelijk verwijzen naar de impliciete bevoegdheden lijkt hem in te gaan tegen de geest van wat impliciete bevoegdheden zouden moeten zijn. De bijzondere wet hoeft niet alles te regelen. Het lid maakt een vergelijking met de bevoegdheid inzake ioniserende stralingen. Indien de federale Staat in een bepaald gewest, iets wil realiseren, legt hij zich neer bij de plannen van dat gewest. Een gewest oefent zijn bevoegdheden inzake milieurecht uit binnen het Belgische recht. Komt men tot de vaststelling dat het burgerlijk recht aan wijziging toe is om rekening te kunnen houden met nieuwe milieu-eisen, dan is het voldoende het Burgerlijk Wetboek op het nationale niveau te wijzigen.
De heer Coenraets merkt evenwel op dat er voor een bepaalde gemeenschap een specifieke behoefte kan ontstaan en een federale oplossing krijgt uiteraard toepassing op alle gemeenschappen en alle gewesten.
Het eerste lid heeft de indruk dat dit geen reëel probleem vormt. Artikel 544 van het Burgerlijk Wetboek maakt wettelijke afwijkingen mogelijk, voor zover gemeenschappen en gewesten bevoegd zijn om wettelijke afwijkingen in te voeren. Hij vindt de huidige regeling waarin men impliciet kan afwijken van een bepaling van het Burgerlijk Wetboek een goede regeling op voorwaarde dat er duidelijke bevoegdheden voor bestaan en dat dit gebeurt in uitvoering van expliciete bevoegdheden van gemeenschappen en gewesten.
De heer Coenraets ziet twee manieren om het burgerlijk recht te omschrijven. Ofwel reikt men een aantal instrumenten aan om bepaalde aangelegenheden te regelen, dat wil zeggen als bijzaak ten opzichte van een hoofdbevoegheid, ofwel vormt het een aangelegenheid op zich en dan is het de vraag of het om een toegewezen bevoegdheid gaat. Die onduidelijkheid volgt uit het feit dat de bijzondere wet andere takken van het recht als gegroepeerde bevoegdheden ziet.
Het eerste lid antwoordt dat het hem onmogelijk lijkt om het hele Burgerlijk Wetboek als één materie te beschouwen. Daarvoor zitten er veel te uiteenlopende materies in.
8.4. Besluit van de commissie
De commissie vindt het niet nodig om in de bijzondere wet te bepalen wat de bevoegdheden zijn van de federale Staat inzake het Burgerlijk Wetboek, onverminderd de impliciete bevoegdheden van de gemeenschappen en de gewesten.
9. Raakpunten tussen het milieurecht en het procesrecht
9.1.Vraag van een senator (30 januari 1997)
Een gelijkaardige moeilijkheid stelt zich wanneer men aan de gewestelijke overheden het recht wil toekennen zich burgerlijke partij te stellen in een zaak die betrekking heeft op het leefmilieu of de ruimtelijke ordening. Moet dit gebeuren bij wet of bij decreet ?
9.2. Antwoord van de heer Coenraets (30 januari 1997)
Wat het gerechtelijk recht betreft, wijst de bijzondere wet een specifieke bevoegdheid toe aan de federale overheid. Zowel de gewesten als de gemeenschappen kunnen hier slechts optreden middels de impliciete bevoegdheden. Men vindt hierover in de rechtspraak van het Arbitragehof een voorbeeld met betrekking tot de jeugdbescherming. Het Hof aanvaardde dat de Franse Gemeenschap de regels van het Gerechtelijk Wetboek met betrekking tot de jeugdbescherming op een marginale wijze kan wijzigen.
Hierbij moeten uiteraard de toepassingsvoorwaarden voor de impliciete bevoegdheden worden nageleefd. De rechtspraak van het Hof is op dit punt zeer restrictief. Om de impliciete bevoegdheden te kunnen uitoefenen, moet :
de aangelegenheid een verschillende behandeling toelaten;
het gewestelijk optreden noodzakelijk zijn voor de uitoefening van de bevoegdheden;
de impact van het gewestelijke optreden op de uitoefening van de federale bevoegdheid marginaal zijn.
De vraag rijst of een gewestelijk optreden op welbepaalde punten niet mogelijk zou moeten zijn, bijvoorbeeld om het leefmilieu beter te beschermen. Op dit punt zou de bijzondere wet kunnen worden geamendeerd om de gewestbevoegdheid te versterken.
9.3. Standpunt van een lid (30 januari 1997)
Een lid verzet zich ertegen dat de gewesten middels hun impliciete bevoegdheden gerechtelijke procedures zouden kunnen wijzigen. Het rechtssysteem is per slot van rekening unitair en vindt in het Hof van Cassatie een sluitstuk dat waakt over de rechtseenheid.
Indien de gerechtelijke procedures verschillen van gewest tot gewest, zou dit de complexiteit van de rechtsgang sterk doen toenemen. Men denke maar aan de samenhang.
Weliswaar verschillen de administratieve procedures reeds, hetgeen uiteraard gevolgen heeft voor de wettelijkheidstoetsing die de Raad van State verricht. Dit verantwoordt evenwel niet dat die diversificatie ook in het procesrecht wordt doorgevoerd, noch in het gerechtelijk recht of het strafprocesrecht, noch in het administratief procedurerecht.
De vraag of iemand zich burgerlijke partij kan stellen, moet worden beantwoord aan de hand van artikel 63 van het Wetboek van strafvordering. De burgerlijke partij moet aantonen dat zij een belang heeft, dat wil zeggen dat zij schade geleden heeft. Dat is de algemene regel.
9.4. Repliek van de heer Coenraets (30 januari 1997)
Er bestaat een consensus over het behoud van een unitair procedurerecht.
Het Arbitragehof laat echter toe dat OVAM administratieve maatregelen kan nemen om milieuschade te herstellen, zonder dat daarop jurisdictionele controle wordt uitgeoefend. Waarom moet men dan de mogelijkheid uitsluiten dat de gewesten een zeer specifieke proceduremaatregel uitvaardigen die een publieke overheid toelaat zich burgerlijke partij te stellen voor een rechter, hetgeen de rechtsonderhorigen toch meer waarborgen zou geven ?
9.5. Eindbespreking (19 maart 1999)
9.5.1. Opmerkingen van de heer Coenraets
Het twistpunt vindt zijn oorsprong in het feit dat een gewest zich in het kader van een gerechtelijke procedure burgerlijke partij kan stellen in zaken van leefmilieu of ruimtelijke ordening. Dit punt is reeds behandeld in het kader van de ruimtelijke ordening en stedenbouw. De commissie heeft toen besloten dat het belangrijk was de BWHI te wijzigen om de gewesten de kans te bieden zich burgerlijke partij te stellen in procedures over stedenbouwkundige en milieuregels.
Hier is het debat verruimd tot de vraag of men de gemeenschappen en de gewesten niet moet toestaan op te treden bij het bepalen van de regels van het burgerlijk procesrecht. Om duidelijke redenen van samenhang is de commissie het eens geworden om het procesrecht unitair te behouden. Het valt nauwelijks te verantwoorden dat in het noorden van het land een beroepsprocedure mogelijk is en in het zuiden niet.
9.6. Besluit van de commissie
De commissie meent dat enerzijds de bijzondere wet gewijzigd dient te worden opdat de gewesten zich burgerlijke partij kunnen stellen in procedures over stedenbouwkundige of milieuregels en dat anderzijds een eenvormig burgerlijk procesrecht voor het hele land behouden dient te blijven.
Artikel 6, § 1, III, van de bijzondere wet van 8 augustus 1980 :
(De gewesten zijn bevoegd voor)
III. Wat de landinrichting en het natuurbehoud betreft :
1º de ruilverkaveling van landeigendommen en de landinrichting;
2º de natuurbescherming en het natuurbehoud, met uitzondering van de in-, uit- en doorvoer van uitheemse plantensoorten evenals van uitheemse diersoorten en hun krengen;
3º de groengebieden, parkgebieden en groene ruimten;
4º de bossen;
5º de jacht, met uitzondering van de vervaardiging van, de handel in en het bezit van jachtwapens, en de vogelvangst;
6º de visvangst;
7º de visteelt;
8º de landbouwhydraulica en de onbevaarbare waterlopen met inbegrip van hun bermen;
9º de ontwatering;
10º de polders en wateringen.
(Uit de nota van de heer Coenraets van 2 september 1996)
De criteria die de wetgever hanteert om de bevoegdheden te bepalen die in deze aangelegenheid aan de gewesten worden toegewezen, zijn zeer uiteenlopend. Daartoe horen onder andere het te bereiken doel (zoals de natuurbescherming), de territoriale zones (zoals de groengebieden) en de activiteiten (zoals de jacht).
Opgemerkt zij evenwel dat het Arbitragehof in zijn arrest nr. 1/89 kritiek heeft op een afbakening van de bevoegdheden volgens het te bereiken doel. Volgens het Hof staat de doelstelling van een norm uit zichzelf niet toe te bepalen of de norm binnen de bevoegdheidssfeer valt van de wetgever van wie hij uitgaat.
De gewestelijke wetgever die voor natuurbescherming en natuurbehoud bevoegd is, is met uitsluiting van iedere andere ertoe gemachtigd maatregelen te nemen tot het bestrijden van de ziekten bij de in het wild levende dieren. De federale wetgever is evenwel bevoegd voor de organisatie van de bestrijding van ziekten bij dieren of van de voorkoming van die ziekten, behalve wanneer die bepalingen ook van toepassing zijn op in het wild levende dieren.
De uitzonderingen op de bevoegdheid van de gewesten tasten de homogeniteit van die gewestbevoegdheden niet aan.
Hoewel de gewesten bevoegd zijn voor de natuurbescherming en het natuurbehoud bepaalt de bijzondere wet dat de federale overheid bevoegd is voor de in-, uit- en doorvoer van uitheemse plantensoorten alsook van uitheemse diersoorten en hun krengen.
1. « Voorstel om natuurbehoud » onder te brengen bij « leefmilieu »
1.1. Opmerking van de heer Coenraets (6 februari 1997)
In het arrest nr. 1/89 geeft het Arbitragehof een omschrijving van het begrip natuurbehoud. Het gaat om het behoud van het karakter, de diversiteit en de integriteit van de natuurlijke omgeving door maatregelen ter bescherming van fauna en flora, hun gemeenschappen en hun leefgebieden alsmede van de bodem, de ondergrond, het water en de lucht.
Volgens de heer Coenraets rijst de vraag of het, gelet op deze omschrijving, niet aangewezen is de rubriek « natuurbehoud » onder te brengen in de rubriek « leefmilieu » (artikel 6, § 1, II), aangezien de doelstellingen die met dit begrip worden nagestreefd, nauw aanleunen bij het leefmilieu.
1.2. Eindbespreking (19 maart 1999)
1.2.1. Opmerkingen van de heer Coenraets
Dit punt houdt geen verband met de regels inzake bevoegdheidsverdeling. Het gaat alleen om de presentatie van de tekst van de bijzondere wet. Er wordt voorgesteld om natuurbehoud en leefmilieu in één rubriek onder te brengen omdat de aspecten die onder deze rubrieken worden behandeld, onderling sterk verweven zijn.
1.3. Besluit van de commissie
De commissie stemt in met dit voorstel van rationalisering van de tekst van de bijzondere wet.
2. Bescherming van de dierengezondheid
2.1. Opmerking van de heer Coenraets (6 februari 1997)
De bevoegdheidsverdeling inzake de bescherming van de dierengezondheid leidt tot overlappingen.
De gewestelijke wetgever is met uitsluiting van iedere andere ertoe gemachtigd maatregelen te nemen tot het bestrijden van de ziekten bij de in het wild levende dieren. De federale wetgever is evenwel bevoegd voor de organisatie van de bestrijding van ziekten bij dieren of van de voorkoming van die ziekten, behalve wanneer die bepalingen ook van toepassing zijn op in het wild levende dieren.
Moet men deze bevoegdheidsverdeling behouden ?
2.2. Standpunt van de Waalse regering (brief van 18 maart 1998)
Het welzijn van de dieren valt onder de federale bevoegdheid. Dat geldt eveneens voor de invoer en de uitvoer van dieren. Daartegenover staat dat het gewest bevoegd is voor het natuurbehoud met inbegrip van de fauna. Om op dit punt tot een betere samenhang te komen dient er een procedure van betrokkenheid tussen de Staat en de gewesten gepland te worden.
2.3. Eindbespreking (19 maart 1999)
2.3.1. Opmerkingen van de heer Coenraets
De bevoegdheid inzake de gezondheid van in het wild levende dieren is verdeeld over de federale overheid en het gewest. De vraag is of deze verdeling behouden moet blijven. De federale wetgever is bevoegd voor de maatregelen inzake de bestrijding van ziekten bij dieren of van de voorkoming van die ziekten, behalve wanneer die bepalingen ook van toepassing zijn op in het wild levende dieren. Men kan altijd discussiëren over de vraag of een dier al dan niet in het wild leeft. De Waalse regering stelt voor een procedure van betrokkenheid tussen de Staat en de gewesten in de bijzondere wet op te nemen.
2.3.2. Bespreking
Een lid wijst erop dat eindeloos kan gediscussieerd worden over de vraag wat moet worden verstaan onder een « in het wild levend dier ». Wat « wild » is staat precies vast, maar dat geldt niet voor dieren waarop niet wordt gejaagd, bijvoorbeeld huisdieren die wild worden. Dieren stoppen niet voor taalgrenzen. Het probleem kan dus alleen door een goede samenwerking geregeld worden. De gezondheid van dieren behoort tot de bevoegdheden van de minister van Landbouw, maar er zijn ook andere aspecten zoals de veterinaire controle, de volksgezondheid, de kwaliteit van voedingswaren. Belangrijk is dat de maatregelen goed worden gecoördineerd.
Een lid wil weten wat het verschil is tussen een procedure van betrokkenheid en een samenwerkingsakkoord.
De heer Coenraets antwoordt dat de procedure van betrokkenheid betekent dat de federale overheid de gewesten bij het besluitvormingsproces moet betrekken alvorens een beslissing te nemen. Ze behoudt evenwel het laatste woord, wat niet het geval is in het raam van een samenwerkingsakkoord, waarbij een gezamenlijke beslissing nodig is. De formule van de betrokkenheid gaat dus minder ver dan het samenwerkingsakkoord.
3. De natuurlijke in het wild voorkomende planten- en diersoorten
3.1. Nota van het ministerie van de Vlaamse Gemeenschap Voorstel tot harmonisering van de bevoegdheidsverdeling :
Hoewel de gewesten bevoegd zijn voor de natuurbescherming en het natuurbehoud bepaalt de bijzondere wet dat de federale overheid bevoegd is voor de in-, uit- en doorvoer van uitheemse plantensoorten alsook van uitheemse diersoorten en hun krengen.
Als het gaat om wilde dieren en wilde planten die internationaalrechtelijk een beschermd statuut hebben verkregen, dan primeert het handelsaspect niet : de impact op het algemeen kader van de Economische en Monetaire Unie en de verstoring van het vrij verkeer van goederen zijn marginaal. Aangezien het een specialistische kennis betreft en ecologische en ethische motieven spelen, kan de controlebevoegdheid op deze beschermde soorten beter uitgeoefend worden door de bevoegde gewestelijke instanties.
Artikel 6, § 1, III, 2º, van de bijzondere wet van 8 augustus 1980 moet worden aangevuld met een tweede lid, luidende :
« De gewesten zijn evenwel volledig bevoegd om uitvoering te geven aan de bescherming van de natuurlijke in het wild voorkomende planten- en diersoorten die opgenomen werden op de lijsten vastgesteld door of krachtens supra- of internationale akte. »
3.2. Standpunt van een lid (6 februari 1997)
Dit kan een praktisch probleem vormen in de mate waarin de controle op de illegale invoer van die soorten wordt verricht aan de landsgrenzen. Daardoor kan het behoud van de federale bevoegdheid in deze aangelegenheid gerechtvaardigd worden.
3.3. Standpunt van de heer Coenraets (nota van 12 november 1997)
De heer Coenraets gaat akkoord met het voorstel van de Vlaamse Gemeenschaps. Sinds de hervorming van de instellingen van 1993 en de nieuwe ordening van de internationale bevoegdheden hebben de gemeenschappen en de gewesten immers volle verantwoordelijkheid verkregen voor de omzetting en de naleving van de internationale normen in hun rechtsorde.
3.4. Opmerking van een lid (5 februari 1998)
Wat gebeurt er indien de gewesten in gebreke blijven bij het naleven van internationale verplichtingen ? Dan kan wel het substitutierecht worden toegepast wat betreft de omzetting van het internationale recht, maar hoe gaan die bevoegdheden dan worden uitgeoefend ?
3.5. Eindbespreking (18 maart 1999)
3.5.1. Opmerkingen van de heer Coenraets
De Vlaamse Gemeenschap stelt voor de gewesten bevoegd te maken voor de bescherming van de natuurlijke, in het wild voorkomende planten en diersoorten. Tegen dit voorstel worden twee bezwaren aangevoerd.
Hoe moet het, ten eerste, met de grenscontrole op illegale import ? Wie zal deze controle uitvoeren als deze materie wordt overgeheveld naar de gewesten ? Het is een netelige kwestie.
Wat gebeurt er wanneer de gewesten zich niet houden aan de regels waartoe België zich verbonden heeft in het kader van de internationale verdragen ? Deze vraag is minder pertinent, want het antwoord is te vinden in artikel 16, § 3, van de bijzondere wet van 8 augustus 1980 : er is voorzien in een substitutieprocedure ingeval België veroordeeld wordt voor niet-naleving van een internationale verplichting door een gemeenschap of een gewest.
3.5.2. Bespreking
Een lid meent ook dat het probleem van de grenscontrole de mogelijkheid van een volledige regionalisering in de weg staat.
Een lid vraagt in welke mate die controle aan de landsgrenzen nog belangrijk is, vermits deze grotendeels afgeschaft is in het Europese kader.
De heer Coenraets antwoordt dat de controle is afgeschaft voor Schengen-burgers maar niet voor landingen van vliegtuigen uit Zuid-Amerika of Afrika. De meeste planten- en diersoorten zijn uit deze landen afkomstig.
3.6. Besluit van de commissie
Gezien het probleem van de grenscontrole, meent de commissie dat deze materie niet volledig geregionaliseerd kan worden. Zij wil dus het de huidige toestand behouden.
4. De teelt, exploitatie en de productie in het bos
4.1. Nota van het ministerie van de Vlaamse Gemeenschap Voorstel tot harmonisering van de bevoegdheidsverdeling
Artikel 42 van het bosdecreet stelt dat de Vlaamse regering de procedure tot erkenning van uitgangsmateriaal voor de productie van bosbouwkundig teeltmateriaal bepaalt.
Anderzijds bepaalt de Raad van State in zijn advies L. 19.705/VR/8 van 4 juli 1991 dat de reglementering inzake bosbouwkundig teeltmateriaal tot de residuaire bevoegdheid van de federale overheid blijft behoren.
Daar het hier een zuiver bosbouwkundige aangelegenheid betreft waarvoor de gewesten bevoegd zijn, is een wijziging van de bijzondere wet tot hervorming der instellingen vereist.
Artikel 6, § 1, III, 4º, van de bijzondere wet van 8 augustus 1980 wordt gewijzigd als volgt :
« 4º De bossen met inbegrip van de teelt, de exploitatie en de productie in het bos »
4.2. Standpunt van de heer Coenraets (12 november 1997)
Men kan instemmen met het voorstel betreffende de teelt, de exploitatie en de productie in het bos aangezien deze materie rechtstreeks verbonden is met de bescherming van de bosgebieden.
4.3. Eindbespreking (19 en 24 maart 1999)
4.3.1. Opmerkingen van de heer Coenraets
Dit voorstel heeft tot doel de gewesten, die al bevoegd zijn voor de bossen, toe te staan de aspecten in verband met teelt, exploitatie en productie in het bos meer specifiek te regelen. Het is er gekomen na een advies van de Raad van State dat leek te suggereren dat de bevoegdheidsverdeling niet duidelijk is en dat deze aspecten tot de restbevoegdheid van de federale overheid leken te behoren.
4.4. Besluit van de commissie
5. De vogelbescherming met inbegrip van de vogelvangst en de vogelhouderij
5.1. Nota van het ministerie van de Vlaamse Gemeenschap Voorstel tot harmonisering van de bevoegdheidsverdeling
De Raad van State is van oordeel dat het Vlaams Gewest niet bevoegd is om regelen te treffen met betrekking tot de vogelhouderij, maar dat deze aangelegenheid tot de residuaire bevoegdheid van de federale overheid blijft behoren. Niettemin bestaat in het Vlaams Gewest sinds 1981 een dergelijke regeling. In het belang van de rechtszekerheid is een aanpassing van de bijzondere wet tot hervorming der instellingen vereist.
In artikel 6, § 1, III, 5º, van de bijzondere wet van 8 augustus 1980 wordt het woord « vogelvangst » vervangen door de woorden « vogelbescherming met inbegrip van de vogelvangst en de vogelhouderij ».
5.2. Standpunt van de heer Coenraets (12 november 1997)
Akkoord (zie J.F. Neuray, Principes de droit de l'environnement, Brussel, Story-Scientia, 1995, blz. 183 en volgende).
5.3. Eindbespreking (19 maart 1999)
5.3.1. Opmerking van de heer Coenraets
Vogelvangst en vogelhouderij zijn een gevoelig onderwerp. De Raad van State is van oordeel dat deze materie niet tot de bevoegdheid van de gewesten behoort, maar een restbevoegdheid van de federale Staat is. De situatie moet worden opgeklaard. Het lijkt logisch dat de overheid die bevoegd is voor vogelbescherming, dat ook voor vogelvangst en vogelhouderij zou zijn. Hoe kan men anders vogels beschermen ? Dat is het doel van de jurisprudentie van de Raad van State die de bepalingen van de Waalse regering geregeld vernietigt maar dan vanwege problemen rond de omzetting van internationaal recht. Omwille van de coherentie zou deze bevoegdheid naar de gewesten moeten gaan. Dat geldt ook voor de jacht.
5.3.2. Bespreking
Een lid merkt op dat dit een eigenaardige interpretatie van de Raad van State is. Het gewest is bevoegd voor de vogelvangst, maar enkel wat het vangen betreft. Het gewest is niet meer bevoegd voor wat er gebeurt met de gevangen vogels. Men kan het vogelvangen verbieden, maar indien men niet gezien heeft dat vogels gevangen worden, kan men het houden van vogels die normaal vrij rondvliegen niet verbieden.
De heer Coenraets bevestigt dit : het gewest kan vogels beschermen zolang ze vliegen. Zodra ze in een kooi zitten, neemt de federale overheid de zaak over, hoe bizar dat ook mag lijken.
Een lid wijst erop dat deze vogels ook in het buitenland gevangen kunnen zijn, bijvoorbeeld in Polen, maar dat het probleem rijst zodra ze vervoerd moeten worden.
De gewesten hebben bepaald dat het vervoer van levende of dode vogels over hun grondgebied verboden is. Men mag ze, met andere woorden, wel eten in Brussel, maar ze kunnen niet tot in Brussel raken. Dan moeten ze namelijk over het territorium van Vlaanderen of van Wallonië, waarover ze niet mogen getransfereerd worden. Wat mag in één gewest, wordt verhinderd door de maatregelen die men neemt in een ander gewest. Indien de commissie hieruit afleidt dat deze materie geregionaliseerd moet bljven, dan blijft ook het probleem bestaan.
De heer Coenraets merkt op dat men deze bevoegdheid kan regionaliseren met een verplicht samenwerkingsakkoord in het vooruitzicht. Maar dat maakt de federale structuur van de Staat bepaald niet eenvoudiger.
Een lid meent dat de volledige regionalisering van deze materie een goede oplossing zou zijn, hoewel er voor- en nadelen aan verbonden zijn.
Een ander lid is het hier hoegenaamd niet mee eens. Hij wijst erop dat over vogelvangst een akkoord tussen de gewesten bestaat, die hierover ook al decreten hebben uitgevaardigd. Over de bescherming en het houden van vogels, met inbegrip van het kweken ervan, heeft het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen zich reeds uitgesproken. Het lid wil uitdrukkelijk dat beide aspecten van deze kwestie minstens voorlopig tot de federale bevoegdheid blijven behoren en meer bepaald tot die van de federale minister van Landbouw. Veel zaken zijn op het ogenblik immers nog niet geregeld.
5.4. Besluit van de commissie
In de commissie is er geen consensus over het voorstel om de gewesten bevoegd te maken voor de vogelbescherming en de vogelhouderij.
6. Middelen om ongewenste soorten te bestrijden
6.1. Nota van de Waalse regering (brief van 18 maart 1998)
De wet van 2 april 1971 betreffende de bestrijding van voor planten en plantaardige producten schadelijke organismen en de uitvoeringsbesluiten van deze wet verhinderen de gewestelijke overheid te strijden tegen uitheemse dieren die uit de kweek ontsnapt zijn (bijvoorbeeld de beverrat, de wasbeer, enz.) en die schadelijk kunnen zijn voor het milieu. Het is op zijn minst noodzakelijk de toestand op dat vlak te verduidelijken (artikel 6, § 1, III, 2º, van de bijzondere wet van 8 augustus 1980).
6.2. Eindbespreking (19 maart 1999)
6.2.1. Opmerkingen van de heer Coenraets
De Waalse regering wijst erop dat de federale wetgeving over de middelen om ongewenste soorten te bestrijden die schadelijk zijn voor planten en plantaardige producten, haar belet om alle middelen in te zetten die ze zou willen inzetten voor dit probleem. De Waalse regering wil deze situatie dan ook ophelderen met verwijzing naar artikel 6, § 1, III, 2º. Deze bepaling zegt in feite niets over de bestrijding van ongewenste soorten : de tekst gaat over de bescherming en het behoud van de natuur. De vraag is dus of de bestrijding van ongewenste soorten deel uitmaakt van de bescherming en het behoud van de natuur.
6.3. Besluit van de commissie
De commissie neemt kennis van het probleem waarmee de Waalse regering geconfronteerd wordt.
Artikel 6, § 1, IV, van de bijzondere wet van 8 augustus 1980
(De gewesten zijn bevoegd voor)
De huisvesting en de politie van woongelegenheden die gevaar opleveren voor de openbare reinheid en gezondheid.
Nota van de heer Coenraets (2 september 1996)
De gewesten beschikken over een zeer ruime bevoegdheid inzake huisvesting.
Het Arbitragehof herinnerde daaraan in zijn arrest nr. 36/95 van 25 april 1995 op de volgende manier :
« Bij artikel 6, § 1, IV, van de bijzondere wet van 8 augustus 1980 tot hervorming der instellingen, dat is aangenomen ter uitvoering van artikel 39 van de Grondwet, is de aangelegenheid van de huisvesting in haar geheel naar de gewesten overgeheveld. »
Het gehele beleid inzake huisvesting en politie van woongelegenheden die gevaar opleveren voor de openbare reinheid en gezondheid is dus een gewestbevoegdheid.
In deze bevoegdheidssfeer rijzen er geen grote problemen.
Opgemerkt zij evenwel dat de federale wetgever een klein stukje bevoegdheid behoudt daar uitsluitend hij bevoegd is op het terrein van de huurovereenkomsten. De uitoefening van de gewestbevoegdheden inzake sociale huisvesting impliceert dus op dit niveau de uitoefening van impliciete bevoegdheden om te kunnen afwijken van de huurwetgeving.
1. Normen inzake veiligheid, gezondheid en bewoonbaarheid van de woningen
1.1. Opmerking van de heer Coenraets (6 februari 1997)
Kan een gewest de normen inzake de bewoonbaarheid van de woningen vaststellen ?
In zijn advies bij het wetsontwerp tot wijziging van sommige bepalingen betreffende de huurovereenkomsten (Gedr. Stuk Kamer, nr. 717-1, 96/97, blz. 24) oordeelt de Raad van State dat de gewesten op grond van hun bevoegdheden inzake huisvesting inderdaad normen inzake veiligheid, gezondheid en bewoonbaarheid van de woningen kunnen vaststellen(22).
Luidens het advies doet die gewestbevoegdheid evenwel geen afbreuk aan de bevoegdheid van de federale overheid om de contractuele betrekkingen tussen de huurder en de verhuurder bij de verhuur van een goed te regelen, ook wanneer die betrekkingen een goed betreffen dat bestemd is voor de huisvesting van de huurder. De huurovereenkomsten vormen immers een aangelegenheid die tot de restbevoegdheden van de Staat behoort.
De federale overheid is, op grond van haar bevoegdheid om de aangelegenheid van de huurovereenkomsten te regelen, bevoegd om de verhuurder verplichtingen op te leggen die verband houden met de staat van het gehuurde goed en inzonderheid,
om te bepalen dat het gehuurde goed moet beantwoorden aan de elementaire vereisten van veiligheid, gezondheid en bewoonbaarheid;
en om de bevoegdheid van de rechter te beperken om de inhoud van zulke vereisten te beoordelen, door de minimumvoorwaarden van overeenstemming van een goed met die vereisten te bepalen.
Zulke bepalingen zijn volgens de Raad niet strijdig met de bevoegdheid van de gewesten op het gebied van de huisvesting, daar ze burgerrechtelijke regels bevatten die eigen zijn aan de betrekkingen tussen de verhuurder en de huurder en die los staan van de bepalingen die de gewesten vaststellen of kunnen vaststellen om de kwaliteit van de op hun grondgebied gelegen woningen te waarborgen. Bovendien bemoeilijkt de federale overheid niet de uitoefening, door de gewesten, van hun bevoegdheden inzake huisvesting wanneer zij zich ertoe beperkt elementaire vereisten van veiligheid, gezondheid en bewoonbaarheid van de gehuurde goederen op te leggen en niet raakt aan de regeling inzake de straffen die worden gesteld indien de gewestbepalingen worden overschreden, inzonderheid de straffen van burgerrechtelijke aard die overeenkomstig het gemene recht door de rechter moeten worden uitgesproken indien die bepalingen worden geschonden.
Volgens de heer Coenraets rijst de vraag :
of de gewesten de normen inzake veiligheid, gezondheid en bewoonbaarheid van de woningen kunnen vaststellen indien de federale overheid geen minimumvoorwaarden heeft bepaald;
en of de vaststelling van de minimumvoorwaarden door de federale overheid wel steeds voldoende ruimte laat aan de gewesten om hun bevoegdheid terzake uit te oefenen.
Het probleem is des te ingewikkelder doordat de gewesten de normen inzake bewoonbaarheid ook zouden kunnen vaststellen middels hun bevoegdheid inzake ruimtelijke ordening.
Moet men de toestand niet verduidelijken door de bevoegdheid om de normen inzake bewoonbaarheid vast te stellen, aan de gewesten over te dragen ? Dit is des te meer gerechtvaardigd doordat er gewestelijke verschillen kunnen bestaan.
1.2. Standpunt van een lid (6 februari 1997)
Krachtens hun bevoegdheden inzake ruimtelijke ordening stellen de gewesten inderdaad reeds normen inzake bewoonbaarheid vast. De toekenning van bouw- of renovatiepremies is verbonden aan criteria zoals oppervlakte, isolatie, enz.
1.3. Opmerking van de heer Coenraets (6 februari 1997)
Indien een gewest de toekenning van die premies afhankelijk maakt van de naleving van bepaalde normen, en indien een woning wordt gebouwd of gerenoveerd om ze nadien te verhuren, kunnen zich blokkeringen voordoen. Het risico bestaat dat de gewestelijke normen strijdig zijn met de federale normen. Er zou dan een bouwwerk zijn dat werd gerealiseerd met gewestelijke premies maar naderhand niet kan worden verhuurd omdat de federale wet niet wordt nageleefd.
De normen inzake bewoonbaarheid moeten door de gewesten worden bepaald. De federale wetgever is bevoegd voor de huurwetgeving. De huurwet hoort de voorwaarden van de overeenkomst tussen huurder en verhuurder te regelen. Dat betreft de huurprijs, de duur van de overeenkomst, de wederzijdse verplichtingen, enz. Nu regelt de huurwet ook het voorwerp van de overeenkomst, waardoor een bevoegdheidsconflict ontstaat.
1.4. Repliek van sommige leden (6 februari 1997)
Het lijkt moeilijk om de verplichtingen van de eigenaar en het voorwerp van de overeenkomst van elkaar te scheiden. De verhuurder moet immers aan de huurder een goed ter beschikking stellen dat vrij is van gebreken en voldoet aan minimale normen inzake bewoonbaarheid.
Volgens de nieuwe invalshoek in de huurwet moet de woning aan een bepaalde kwaliteit voldoen. Desnoods moet de eigenaar van de woning daartoe de nodige werken verrichten. Kan men dat evenwel op een ander niveau dan het federale regelen ?
Indien ja, dan zou men drie soorten eigenaarsverplichtingen in het leven roepen, al naargelang het gewest waarin de woning gelegen is met de civielrechtelijke gevolgen vandien. De huurwetgeving zou dan alleen voorschrijven dat de huurwoningen aan minimale vereisten moeten voldoen. De invulling van die vereisten zou moeten gebeuren door de gewesten.
De huurwetgeving is het typevoorbeeld van de residuaire bevoegdheid van de federale overheid. Hier rijst de vraag hoe ver die residuaire bevoegdheid reikt.
De huurwet bepaalt minimale normen, waarbij het ieder gewest vrij staat bijkomende normen uit te vaardigen. Er zal dus mogelijkerwijze wel een discrepantie ontstaan tussen de eigenaarsverplichtingen. De minimale normen zijn evenwel verbonden aan het te huur stellen van een goed, hetgeen door de federale overheid wordt geregeld.
De oude huurwet maakte enkel gewag van « algemene beginselen », de wijzigingen spreken over « de minimale normen ».
De federale huurwetgeving streeft naar een vergelijk tussen de rechtspositie van de eigenaar en de huurder. Op gewestelijk niveau kunnen bijkomende verplichtingen worden opgelegd, die geen rekening houden met het bestaande evenwicht.
Kunnen de gewesten echter ook niet ingrijpen in fiscale aangelegenheden en zo een huisvestingsbeleid voeren, bijvoorbeeld door bijkomende voorwaarden op te leggen voor de toekenning van een vermindering van de hypothecaire rente of de BTW ?
1.5. Repliek van de heer Coenraets (6 februari 1997)
Wat de laatste opmerking betreft, moet erop worden gewezen dat de kredietpolitiek een federale bevoegdheid is.
1.6. Eindbespreking (19 maart 1999)
1.6.1. Opmerkingen van de heer Coenraets
De eerste opmerking betreft de normen inzake veiligheid, gezondheid en bewoonbaarheid. In de commissie is het tot een vrij intense gedachtewisseling gekomen over de definitie van de normen van bewoonbaarheid. Het probleem van de definitie van de bewoonbaarheidsnormen is met name gerezen toen gestemd moest worden over de wet-Wathelet inzake huurovereenkomsten, die kwaliteitsnormen oplegde voor het verhuren van een woning. De federale overheid krijgt in deze materie echter concurrentie van de gewesten, die menen dat zij ook bevoegd zijn om bewoonbaarheidsnormen vast te stellen, in het kader van enerzijds het huisvestingsbeleid en anderzijds het beleid inzake ruimtelijke ordening en stedenbouw.
In zijn advies over het wetsontwerp-Wathelet heeft de Raad van State, afdeling wetgeving, zich uitgesproken voor de bevoegdheid van de federale overheid in deze materie. Men kan zich afvragen of men de gewesten op die manier niet een belangrijk aspect ontneemt van hun bevoegdheid inzake huisvesting en stedenbouw. Denken we bijvoorbeeld aan het huidige ontwerp van de Brusselse regering over de gewestelijke stedenbouwkundige verordening, waarvan een van de titels een hele reeks bepalingen bevat over bewoonbaarheidsnormen. Tijdens de besprekingen in de commissie is gewezen op het risico van tegenstrijdigheid tussen de wetgeving op de huurovereenkomsten enerzijds en de vaststelling van gewestelijke normen anderzijds. Zo zou een stedenbouwkundige vergunning kunnen worden afgegeven op basis van gewestelijke normen die verschillen van de federale normen. Een huis opgetrokken met zo'n vergunning, zou dus regelmatig gebouwd zijn, maar zou niet verhuurd kunnen worden als blijkt dat normen die gelden in het kader van de stedenbouwkundige vergunning niet overeenstemmen met de vereisten van de federale wet. Daarom is de vraag of de bevoegdheden niet geharmoniseerd moeten worden en op een coherente manier gehergroepeerd, hetzij in handen van de federale overheid, hetzij, en dat lijkt logischer, in die van de gewestelijke overheid.
1.6.2. Bespreking
Een lid geeft te kennen dat hij het in grote lijnen eens is met de heer Coenraets. Er is inderdaad een overlapping en dit moet worden opgelost. Alles kan worden overgeheveld ofwel naar de regionale overheid ofwel naar de federale. Het hangt er natuurlijk van af of de feitelijke situatie op het terrein sterk verschilt in de gewesten onderling. Als dat verschil gering is, kan de bevoegdheid naar het federale niveau worden overgeheveld. Er moet echter worden vastgesteld dat er op het terrein belangrijke verschillen bestaan. Bijgevolg moet er worden gestreefd naar een harmonisatie op gewestelijk niveau en niet naar het federale niveau. De situatie in Brussel, Wallonië en Vlaanderen verschilt zo fundamenteel dat de aanpak ook fundamenteel anders moet zijn. Het heeft weinig zin terzake een uniform beleid te voeren over de drie gewesten, aldus het lid.
Een ander lid meent zich te herinneren dat tijdens de eerste bespreking was gezegd dat al wat verband houdt met huurovereenkomsten federaal moest blijven, maar dat een opening werd gelaten voor bewoonbaarheidsnormen. De gewestministers hebben hem trouwens bevestigd dat zij nu reeds bewoonbaarheidsnormen vaststellen.
Het lid is bereid om het probleem van de bewoonbaarheid nader te bekijken, maar niet dat van de huurovereenkomsten.
De heer Coenraets verklaart dat het hier gaat om een probleem van bevoegdheidsverdeling. De afdeling wetgeving van de Raad van State heeft gezegd dat de gewesten niet bevoegd zijn om dit aspect van de zaak te regelen omdat dat valt onder de federale bevoegdheid inzake huurovereenkomsten. Hij vindt het verontrustend dat de gewesten bewoonbaarheidsnormen vaststellen. Volgens spreker moet men wachten op het advies van de Raad van State over het ontwerp van gewestelijke stedenbouwkundige verordening in Brussel. Hij twijfel er evenwel niet aan dat dit probleem opnieuw zal opduiken.
Twee leden wijzen erop dat ze een politiek antwoord hebben gegeven, dat erin bestaat niet te raken aan de huurovereenkomsten maar een harmonisering inzake bewoonbaarheidsnormen te overwegen.
2. De sociale huisvesting en de onroerende voorheffing
2.1. Opmerkingen van de heer Coenraets (6 februari 1997)
Een ordonnantie van het Brussels Hoofdstedelijk Gewest beoogde de federale wetgeving met betrekking tot de onroerende voorheffing te wijzigen zodat sociale woningen van een gunstiger regime kunnen genieten. Tegen deze ordonnantie werd een beroep bij hel Arbitragehof ingesteld.
Het Hof oordeelde dat de gewesten in deze aangelegenheid geen fiscale bevoegdheid hebben in zover er reeds een federale bevoegdheid bestaat om het kadastraal inkomen en de onroerende voorheffing te bepalen. De federale overheid moet de gewesten echter wel betrekken bij de bepaling van haar wetgeving ter zake.
Moet deze stelling van het Arbitragehof niet in een wettekst worden opgenomen om een grotere bindende waarde te hebben ?
2.2. Eindbespreking (19 maart 1999)
2.2.1. Opmerkingen van de heer Coenraets
Het probleem is dat de gewesten geen fiscale bevoegdheid hebben op domeinen waarvoor de federale overheid fiscaal bevoegd is. Aangezien de federale overheid bevoegd is voor het kadastraal inkomen en de onroerende voorheffing, kunnen de gewesten zich niet bemoeien met de vaststelling van die concepten. Toch zullen ze dat soms moeten doen in het kader van bepaalde aspecten van het huisvestingsbeleid meer bepaald de sociale huisvesting om bijvoorbeeld fiscale voordelen toe te kennen op woningen die bestemd zijn voor personen met een laag inkomen. De vraag is of op dit vlak niet meer overleg nodig is tussen de federale overheid en de gewesten. Op die manier zouden de gewesten betrokken worden bij het besluitvormingsproces, wat nodig is omdat de beslissingen van de federale overheid een impact kunnen hebben op het beleid van de gewesten inzake sociale huisvesting.
2.2.2. Bespreking
Een lid verklaart dat zijn fractie gewonnen is voor meer overleg tussen de federale overheid en de gewesten. Overleg tussen de gewesten en de sociale huisvestingsmaatschappijen zou nuttig zijn, gezien de impact van de federale belasting op de werking van die maatschappijen. Hij heeft het hier over vennootschapsbelastingen.
Een aantal leden onderschrijven de opmerkingen van de heer Coenraets die de stelling van het Arbitragehof in een juridische tekst wenst te gieten.
3. Uitbreiding van de huidige gewestelijke bevoegdheid
3.1. Nota van het ministerie van de Vlaamse Gemeenschap Voorstel tot harmonisering van de bevoegdheidsverdeling
De bevoegdheid inzake huisvesting is in de praktijk een impliciet gedeelde of gemengde bevoegdheid. Niet alleen is er binnen de gewestelijke bevoegdheidssfeer een ruime interdependentie met andere beleidsterreinen (bijvoorbeeld sociaal grondbeleid, stadsvernieuwing, economisch beleid, ...) maar bovendien zijn er nog twee andere bevoegdheidsrechtelijke verankeringspunten te vermelden inzake huisvesting :
1º het federale niveau via de toegewezen aangelegenheden (bijvoorbeeld het prijsbeleid), de voorbehouden materies (bijvoorbeeld de fiscaliteit) of de residuaire bevoegdheden (bijvoorbeeld het burgerlijk recht);
2º het gemeenschapsniveau via de persoonsgebonden aangelegenheden (bijvoorbeeld de bijzondere woonvormen die ontstaan zijn in het kader van de welzijnsvoorzieningen).
Dit brengt grote complicaties mee bij het uitwerken van een globaal en geïntegreerd huisvestingsbeleid.
Aan die moeilijkheden kan maar worden verholpen door de huidige multidimensionaliteit van het huisvestingsbeleid te verminderen. De versterking van het gewestelijke niveau lijkt daartoe het meest aangewezen omdat de woonproblematiek in de eerste plaats meer verbonden is met typische gewestelijke bevoegdheden.
De Vlaamse Gemeenschap stelt voor de huidige gewestelijke bevoegdheid inzake huisvesting uit te breiden met :
1) de verhuring van woningen als hoofdverblijfplaats, met inbegrip van het verband tussen huurprijs en woningkwaliteit;
2) de regelingen in het gemeenterecht die betrekking hebben op woongebouwen (onder andere artikelen 134bis en 135, § 2, van de nieuwe Gemeentewet);
3) de bijzondere woonvormen die zich momenteel situeren op het gemeenschapsniveau.
3.2. Nota van de Vlaamse regering in verband met de samenloop van federale en gewestelijke bevoegdheden inzake het beleidsdomein huisvesting (8 juli 1997)
3.2.1. Ruime bevoegdheid
De gewestelijke bevoegdheid inzake huisvesting is er één in de meest algemene, omvattende zin : er zijn geen beperkingen of uitzonderingen voorzien. Huisvesting wordt in zijn geheel een gewestelijke aangelegenheid (de bevoegdheidsverdeling op zich stelt geen problemen).
Probleem is evenwel dat bepaalde aspecten verbonden aan de huisvestingsmaterie, ofwel omwille van andere bevoegdheidsverdelende criteria aan andere overheden toekomen, ofwel door verschillende overheden op basis van een andere kwalificatie tot hun bevoegdheid gerekend worden. Dit remt een integraal huisvestingsbeleid af; een beleid op het gehele huisvestingsdomein is hierdoor niet steeds mogelijk.
3.2.2. Door de bevoegdheidsverdelende criteria problematische huisvestingsmateries
3.2.2.1. Het burgerlijk recht
Het burgerlijk recht is niet in zijn totaliteit aan de federale overheid toegewezen : bepaalde aspecten zijn ofwel exclusief toegewezen, ofwel via de residuaire bevoegdheid federaal gebleven.
Het verbintenissen- en contractenrecht is een federale materie. De regelen met betrekking tot de huur (in het bijzonder de woninghuur) en de koop zijn een federale bevoegdheid, terwijl toch algemeen aanvaard wordt dat de regelen met betrekking tot de sociale huur en koop tot de gewestelijke materie behoren (de theorie van de impliciete bevoegdheden laat toe dat een bevoegdheidsdomein van een andere overheid betreden wordt voor zover dit onontbeerlijk is om de eigen bevoegdheid te kunnen uitoefenen).
Volgende bedenkingen kunnen hierbij worden geformuleerd :
Een inconsequentie wordt vastgesteld :
Enerzijds wordt gemeend dat de regelen met betrekking tot de sociale huur de gewesten toekomen, terwijl anderzijds deze voor de private woninghuur hen niet toekomen. Het is niet consequent te oordelen dat de gewoonlijke huur van woningen niet tot de (huisvestings)bevoegdheid van de gewesten behoort, indien dit wel het geval is voor de huur van sociale woningen. Dit onderscheid tussen sociale en private woninghuur is volgens materie beschouwd onterecht. Het betreft immers telkenmale huur van onroerende goederen in functie van bewoning (huidig onderscheid is artificieel en formalistisch).
Een degelijk huisvestingsbeleid voor de gewesten is dan ook niet mogelijk als de integrale woninghuur niet tot de gewestmaterie behoort. Kan naar analogie met de sociale huur, eveneens de theorie van de impliciete bevoegdheid niet toegepast worden ? De heer Hubeau stelt dat noch de Grondwet, noch de BWHI de mogelijkheid uitsluiten dat gewesten (en gemeenschappen) de regels van het gemeen recht zouden aanpassen aan de specificiteit van de gewestelijke (of gemeenschaps)bevoegdheden.
Ook naar de geest van de Grondwet behoort de materie inzake woninghuur tot de gewesten. Immers het residu wordt krachtens artikel 35 van de Grondwet overgeheveld naar de gewesten (en gemeenschappen). Hoewel nog niet gerealiseerd, zal de overheveling het gestelde probleem oplossen.
Andere burgerrechtelijke aangelegenheden behorend tot de bevoegdheidssfeer van de federale overheid en die de uitoefening van een gewestelijk huisvestingsbeleid kunnen afremmen, zijn onder meer eigendom en medeëigendomsrecht; verkoop en aannemingsrecht (onder andere de woningbouwwet) : voorrechten en hypotheken (onder andere hypothecaire leningen); de zakelijke rechten (onder andere recht op bewoning als corollarium van vruchtgebruik).
Hoewel deze aangelegenheden het gewestelijk huisvestingsbeleid niet fundamenteel sturen, dient toch vastgesteld dat het ontbreken van gewestelijke bevoegdheid in deze materies een globaal huisvestingsbeleid in de weg staat.
3.2.2.2. Economische aangelegenheden
Het prijsbeleid waaronder evenzeer het huurprijzenbeleid wordt beschouwd als deel uitmakend van het algemeen kader waarbinnen de economische activiteit zich dient te ontplooien en is om die reden aan de federale overheid toegewezen. De nauwe band met bepaalde aspecten van het economisch beleid is met andere woorden de reden om de huurprijzenregeling niet onder de huisvestingsbevoegdheid van de gewesten te laten ressorteren. Vanuit het oogpunt van een (totaal) huisvestingsbeleid is deze keuze betwistbaar daar de beheersing van de huurprijs een belangrijk instrument is in het huisvestingsbeleid, niet alleen ter bescherming van de individuele huurder maar tevens om een redelijke prijs-kwaliteit verhouding te bekomen.
Het hypothecair krediet en het verzekeringsrecht (onder andere schuldsaldoverzekering) blijven federale bevoegdheidsaspecten. De sectoren krediet en verzekeringen zijn hoofdzakelijk van economische aard. Toch zijn er raakvlakken met huisvesting en deze sectoren kunnen hierbij een waardevolle inbreng hebben.
3.2.2.3. Privaatrechtelijke en publiekrechtelijke kwaliteitsnormen
Normen met betrekking tot veiligheid, bewoonbaarheid en gezondheid vormen de essentiële hoeksteen van een kwalitatief, gedegen huisvestingsbeleid, en dienen logischerwijze voorbehouden aan de gewesten. Nochtans stellen zich heel wat problemen :
Bouwtechnische normen werden omwille van de nauwe band met de economische sector traditioneel beschouwd als een federale materie. Een andersluidende visie werd gehanteerd door de Raad van State die, omwille van de verwantschap met het wetenschappelijk onderzoek, deze materie beschouwt als gewestelijk. Bouwverordeningen daarentegen worden beschouwd als instrumenten van een ruimtelijke ordening en ressorteren dientengevolge onder de gewestelijke bevoegdheid. Hierbij is zo stellen sommige auteurs het toepassingsgebied van deze bouwverordeningen erg ruim, voorschriften in verband met veiligheid, gezondheid, bouwhoogte, raamoppervlakte kunnen gesteld worden.
Inzake brandveiligheid, brandpreventie bestaan eveneens verschillende visies. De Raad van State beschouwt dit als een federale bevoegdheid. Het Arbitragehof oordeelt dat de federale overheid bevoegd is om de basisnormen uit te vaardigen, de deelgebieden kunnen de specifieke aspecten regelen (zonder de federale normen aan te tasten).
In de privaatrechtelijke, contractuele verhouding huurder-verhuurder, kunnen op basis van artikel 2 van de woninghuurwet normen opgelegd worden. Geoordeeld wordt dat de regelen met betrekking tot huur tot de residuaire bevoegdheid van de federale overheid behoort en het dus deze overheid toekomt hieromtrent regelen uit te vaardigen. De normen worden alsdan gekoppeld aan de leveringsplicht.
Volgende bedenkingen kunnen geformuleerd worden :
Deze normen situeren zich in de contractuele relatie huurder-verhuurder en zijn niet algemeen (voor alle woningen) verplichtend opgelegd. Dit beperkt toepassingsgebied kan niet een volledig « woningkwaliteitsbeleid » (zowel gericht naar objecten als subjecten) schragen.
De vraag dringt zich op, indien dit inderdaad een federale bevoegdheid zou zijn, of een publiekrechtelijke regeling door de gewesten dan uitgesloten is ? (zie hierna).
Artikel 6, § 1, IV, van de bijzondere wet verleent de gewesten de rechtsgrond om algemene normen aangaande de kwaliteit van een woning op te leggen. Immers de gewestelijke huisvestingsbevoegdheid zou dermate uitgehold worden indien geen normen omtrent kwaliteit, minimumvereisten opgelegd kunnen worden. Kwaliteit- en minimumvereisten zijn essentieel in een huisvestingsbeleid om een kwaliteitsgarantie in het globale woningpatrimonium te bekomen. Daarenboven is uitdrukkelijk gesteld dat eveneens de « politie » van de ongezonde woningen tot de bevoegdheid van de gewesten behoort. Dit expliciteren was noodzakelijk daar deze bevoegdheid reeds krachtens de nieuwe gemeentewet toegekend was aan de burgemeester.
Volgende bedenkingen kunnen geformuleerd worden :
De visie dat de federale overheid minimumnormen zou opleggen en de gewesten deze specifiëren, strookt niet met de geest van artikel 6, § 1, IV. Bovendien wat ware de rechtsgrond om minimumnormen uit te vaardigen, indien de federale overheid de gehele bevoegdheid verwierf op basis van het residu ?
De minimumregels worden algemeen opgelegd en zijn niet terug te voeren tot een contractuele relatie. Dit houdt in dat ze gesitueerd zijn in de publiekrechtelijke sfeer. Het is aldus mogelijk dat er conflicten kunnen optreden tussen de gewestelijk opgelegde regels en deze die bepaald zijn in de contractuele relatie huurder-verhuurder; wat duidt op een bevoegdheidsconflict. Uitgemaakt moet worden of het opleggen van minimumnormen tussen huurder-verhuurder sowieso geen (deel)facet is van de ruime bevoegdheid van de gewesten met betrekking tot de normen.
Hoe verhoudt zich de gewestelijke bevoegdheid met betrekking tot politie van woongelegenheden en de politiebevoegdheid van de burgemeester op basis van artikelen 134 en 135 van de nieuwe gemeentewet ? Algemeen wordt aangenomen dat de organen van de gemeente enkel kunnen optreden in bepaalde aangelegenheden, indien de exclusieve bevoegdheid in deze niet aan een orgaan van een andere overheid is toegekend.
Gemeend wordt dat, wat de politie van woongelegenheden betreft, de gemeente niet uitgesloten wordt van deze taken (het gewest zou bijgevolg kunnen de krijtlijnen uittekenen waarbinnen de gemeentelijke bevoegdheid kan worden uitgeoefend). De verhouding evenwel tussen beide overheden is in deze aangelegenheid noch uitdrukkelijk bepaald, noch eenduidig beslecht.
3.2.2.4. Fiscaliteit
In deze materie is geopteerd voor een gedeelde bevoegdheidsverdeling (onder andere registratierechten, onroerende voorheffing), naast een exclusieve bevoegdheid van de federale overheid (onder andere BTW-regeling).
Volgende bedenkingen kunnen worden geformuleerd :
Een eigen fiscaal huisvestingsbeleid wordt belemmerd. Een aantal huisvestingsinstrumenten staan maar deels (onroerende voorheffing) of helemaal niet (BTW) ter beschikking van de gewesten. Nochtans zijn dit essentiële instrumenten om een huisvestingsbeleid te sturen. Daarenboven kan de federale overheid via de fiscaliteit het huisvestingsbeleid voor een deel mede bepalen.
Gemeend wordt dat de fiscale bevoegdheden voor de deelgebieden niet in verhouding staan met de toegekende (nieuwe) materiële bevoegdheden, nochtans is een koppeling van materiële bevoegdheid en instrumentele bevoegdheid (onder andere fiscaliteit) een noodzaak om een volledig beleid te kunnen voeren.
3.2.2.5. Grondrechten
Als algemene regel stellen dat de grondrechten aan de federale overheid voorbehouden zijn, gaat zeker niet op. De verwantschap van het grondrecht inzake huisvesting met de gewestelijk toegekende bevoegdheid is nauw. De verantwoordelijkheid om het grondwettelijk recht inzake huisvesting te waarborgen ligt dan ook bij de gewesten.
3.2.2.6. De woonvormen voor specifieke groepen
Hoewel het hier duidelijk persoonsgebonden aangelegenheden betreft, waardoor op administratief bestuurlijk vlak een verkaveling optreedt, zou dit omwille van volgende redenen geen onoverkomelijk probleem mogen vormen :
van zodra woonvormen gecreëerd worden; situeert men zich in het bevoegdheidsfacet huisvesting (aldus gewestelijke materie). Huisvesting richt zich immers steeds tot personen of groepen van personen in de samenleving;
doordat voor de Vlaamse Gemeenschap en het Vlaamse Gewest er enkel één wetgevend en uitvoerend orgaan gecreëerd is, kan men zich de facto richten naar één en dezelfde overheid.
3.2.3. Besluit
Hoewel de bevoegdheid inzake huisvesting voor de gewesten omvattend en algemeen is en men steeds streeft naar de volheid van bevoegdheid, duiken zeker nog een aantal problemen op bij het nastreven van een eigentijds en kwalitatief gewestelijk huisvestingsbeleid.
Inzake de materies met betrekking tot de private huurwoningwet, de (kwaliteits)normen en bepaalde aspecten van fiscaliteit, dient nagegaan te worden in hoeverre de gewesten hierin een bevoegdheid (kunnen) hebben.
3.3. Standpunt van de heer Coenraets (12 november 1997)
In haar nota pleit de Vlaamse regering ervoor de normen betreffende bijzondere woonvormen die thans tot de bevoegdheid van de gemeenschap behoren (denken we maar aan de hotels), samen te brengen in de bevoegdheidssfeer van de gewesten. Naar aanleiding van de vragen in verband met de brandveiligheidsnormen (zie supra ) hadden wij terzake voorgesteld een ondergeschikte bevoegdheid in te stellen. Het voorstel dat de Vlaamse regering in een nota neergelegd heeft, bestaat erin alle aspecten die met het huisvestingsbeleid samenhangen, over te dragen aan de gewesten, voor zover ze nog tot de bevoegdheden van de federale overheid en de gemeenschappen behoren. Dit voorstel heeft verreikende gevolgen. Het maakt duidelijk dat naast het in de bijzondere wet bepaalde beginsel namelijk dat het huisvestingsbeleid in zijn geheel aan de gewesten wordt overgedragen tal van uitzonderingen blijven bestaan. De reden hiervoor ligt waarschijnlijk in het feit dat het kader van de federale economische unie bewaard moet blijven (inhoud van de huurcontracten, huurprijzenbeleid).
In de nota van de Vlaamse regering wordt geopperd gebruik te maken van de impliciete bevoegdheden om een federale wet te voorzien van gewestelijke accenten. De waarborgen die aan het gebruik van deze impliciete bevoegdheden verbonden zijn, doen evenwel enige twijfel rijzen over deze mogelijkheid. Hoe kan het gewest immers verantwoorden dat zijn optreden slechts een randeffect beoogt wanneer het voorschriften opstelt voor de inhoud van de huurcontracten ? Een ingreep op het vlak van de bewoonbaarheidsnormen past daarentegen beter in het schema van de impliciete bevoegdheden. Men moet evenwel opletten dat de gewesten hiermee geen afwijkende regelingen treffen voor bepaalde aspecten van de huisvestingsproblematiek die voor het overige op federaal vlak geregeld worden. Indien dat niet het geval was, zou men zich immers kunnen afvragen of de betrokken materies nog voor een afwijkende regeling in aanmerking kunnen komen (te vervullen voorwaarde om gebruik te kunnen maken van de impliciete bevoegdheden).
3.4. Standpunt van een lid (5 februari 1998)
Ter gelegenheid van de jongste wijziging van de huurwet werd duidelijk bepaald dat sommige goederen niet voor verhuring vatbaar zijn, tenzij ze voldoen aan een aantal criteria die door de bevoegde overheid moeten worden bepaald. De bevoegde overheid zijn de gewesten. De federale overheid erkent aldus de gewestelijke bevoegdheden.
Een overdracht naar de gewesten zou echter een weerslag hebben op het prijsbeleid. Indien de gewesten bevoegd worden, weze het impliciet, voor het « huurcontractenbeleid », kunnen zij ook de huurprijzen en het algemeen prijsbeleid beïnvloeden.
3.5. Standpunt van de Waalse regering (18 maart 1998)
Om de bevoegdheidsverdeling tussen de federale overheid en de gewesten te verbeteren, is het wenselijk de mogelijkheid van het instellen van een opeisingsrecht voor verlaten gebouwen over te dragen aan de gewesten (artikel 134bis van de nieuwe gemeentewet).
3.6. Eindbespreking (19 maart 1999)
3.6.1. Opmerkingen van de heer Coenraets
Dit punt is tamelijk ingewikkeld en behelst meerdere aspecten. Het draagt als opschrift « uitbreiding van de huidige gewestelijke bevoegdheid ». Het is in feite het resultaat van twee nota's, de ene van het ministerie van de Vlaamse Gemeenschap en de andere van de Vlaamse regering. Op een aantal punten wordt een uitbreiding van de gewestelijke bevoegdheden inzake huisvesting voorgesteld.
Het eerste punt betreft het burgerlijk recht en met name het verbintenissen- en overeenkomstenrecht(23).
Het tweede punt betreft het prijsbeleid en dus ook het huurbeleid. Dit aspect moet in verband worden gebracht met de problematiek van de economische unie.
Het derde punt betreft de vaststelling van kwaliteitsnormen, die erg nauw aansluiten bij de bewoonbaarheidsnormen. Beide concepten houden met elkaar verband. Dit punt heeft ook veel te maken met de problematiek van de productnormen (federale bevoegdheid). Het Vlaamse Gewest wil dat deze bevoegdheid ten minste gedeeltelijk aan hem wordt overgedragen, zodat het in het kader van het huisvestingsbeleid bouwnormen kan vaststellen.
Het probleem rijst ook wat de brandbeveiliging betreft. De Raad van State vindt dat het om een federale bevoegdheid gaat terwijl het Arbitragehof pleit voor een gedeelde bevoegdheid, waarbij de federale overheid bevoegd zou zijn voor de basisnormen en de deelgebieden voor de meer specifieke aspecten.
Bovendien zijn er ook fiscale problemen. Daarmee komen we terug op het vorige punt, aangezien het Vlaamse Gewest een eigen fiscaal beleid wil voeren inzake huisvesting. Het vindt dat het momenteel niet over de nodige fiscale instrumenten beschikt om een efficiënt huisvestingsbeleid te voeren.
Het volgende punt gaat over de grondrechten.
Het laatste punt betreft de woonvormen voor specifieke groepen. Zoals de nota opmerkt, gaat het om een persoonsgebonden materie. Moet het behandeld worden in het kader van de gewestelijke of veeleer van de gemeenschapsbevoegdheden ?
3.6.2. Bespreking
Een lid heeft een vraag voor de heer Coenraets in verband met de grondrechten. Het recht op wonen is vervat in de Grondwet. De heer Coenraets schrijft dat de verantwoordelijkheid voor het waarborgen van het grondwettelijk recht op huisvesting bij de gewesten ligt. De uitvoering van hetgeen als een grondrecht in de Grondwet is ingeschreven, wordt aldus getransfereerd naar de gewesten ?
De heer Coenraets verklaart dat dit een heel specifieke zaak is, die verband houdt met de aard van de betrokken grondwetsbepaling. Deze heeft tot doel de overheid een aantal verplichtingen op te leggen. Het bijzondere van deze grondwetsbepaling ligt in het feit dat ze een programmatische inhoud heeft, en geen directe uitwerking. Om deze bepalingen inhoud te geven moet de wetgever optreden. Dat is het doel van bepaling van artikel 23 van de Grondwet. Aangezien de grondwetgever een beroep doet op de wetgever om dit grondrecht in te vullen en deze materie bovendien met toepassing van de Grondwet aan de gewesten is overgedragen, moet men besluiten dat de grondwetgever een beroep doet op de gewestelijke decreetgever. Daarom moeten de gewesten dit grondrecht in de praktijk omzetten. Het antwoord is dus zeer specifiek omdat de inhoud van de grondwetsbepalingen zeer precies is.
Het lid vraagt of de heer Coenraets dezelfde conclusie trekt met betrekking tot artikel 22 van de Grondwet over de bescherming van het privéleven ?
De heer Coenraets bevestigt dat beide grondwetsartikelen op vergelijkbare wijze geformuleerd zijn. De grondwetgever verklaart dat de wet, het decreet of de in artikel 134 bedoelde regel de bescherming van het recht waarborgen. De grondwetgever heeft zich dus expliciet gericht tot zijn gesprekspartners : de federale wetgever en de wetgevers van gewesten en gemeenschappen. De grondwetgever heeft een keuze gemaakt in de artikelen 22 en 23, zeer specifieke bepalingen. Dat geldt niet voor andere grondwetsbepalingen die grondrechten waarborgen.
Het gaat om nieuwe grondwetsbepalingen, om nieuwe grondrechten die in 1993 zijn ingevoegd en die volgens de heer Coenraets blijk geven van een nieuwe opvatting van de grondwetgever, die misschien rekening heeft willen houden met het bestaan van een federaal België. Hij wijst er evenwel op dat de grondwetgever niet heeft geraakt aan de andere bepalingen die de grondrechten waarborgen.
Artikel 6, § 1, V, eerste lid, van de bijzondere wet van 8 augustus 1980 :
(De gewesten zijn bevoegd voor :)
Wat het landbouwbeleid betreft :
« 1º De toepassing, in het kader van het Landbouwfonds, van de Europese maatregelen inzake het landbouwstructuurbeleid met betrekking tot :
de specifieke steun voor de landbouw in probleemgebieden;
de plattelandsontwikkeling;
2º Het Landbouwinvesteringsfonds;
3º De aanvullende of suppletieve hulp aan landbouwbedrijven;
4º Het promotiebeleid;
5º De toepassing van de Europese maatregelen in het raam van het gemeenschappelijk landbouwbeleid die betrekking hebben op het leefmilieu en op de landinrichting, de bosbouw en het natuurbehoud. »
Gezien een hiërarchie van de normen ontbreekt en de Europese Unie bovendien een doorslaggevende rol speelt in het landbouwbeleid, was het van meet af aan duidelijk dat de opdeling van de bevoegdheden tussen de verschillende overheden moeilijkheden kon meebrengen. De wetgever was zich hiervan bewust en voegde specifieke bepalingen toe betreffende de betrokkenheid en het overleg inzake het landbouwbeleid. Deze bepalingen zijn te vinden in artikel 6, § 1, V, tweede lid (beheer van het Landbouwfonds), in artikel 6, § 2bis (activiteiten van de Europese instellingen en artikel 6, § 3bis , 5º (maatregelen die een weerslag hebben op het landbouwbeleid).
Artikel 6, § 1, V, tweede lid, van de bijzondere wet van 8 augustus 1980 :
« Voor andere dan de in het eerste lid, 1º, bedoelde aangelegenheden worden de Gewesten betrokken bij het beheer van het Landbouwfonds. »
Artikel 6, § 2bis, van de bijzondere wet van 8 augustus 1980 :
« De federale overheid pleegt overleg met de betrokken Gewestregeringen voor de voorbereiding van de onderhandelingen en de beslissingen, alsmede voor het opvolgen van de activiteiten van de Europese instellingen die betrekking hebben op het landbouwbeleid. Op Europees niveau hebben de vertegenwoordigers van de Gewesten zitting naast de federale vertegenwoordigers in de technische comités. »
Artikel 6, § 3bis, 5º, van de bijzondere wet van 8 augustus 1980 :
« § 3bis . Er wordt overleg gepleegd tussen de betrokken Regeringen en de betrokken federale overheid over :
5º de maatregelen die een weerslag hebben op het landbouwbeleid. »
Nota van de heer Coenraets (2 september 1996)
1. Omschrijving van de bevoegdheid
Door de hervorming van 1993 is een stap gezet in de richting van de regionalisering van sommige aspecten van die sector, die sterk afhankelijk is van de Europese beslissingen.
Van de gewesten hangen in het bijzonder af :
1. de toepassing, in het kader van het Landbouwfonds, van de Europese maatregelen inzake het landbouwstructuurbeleid met betrekking tot de specifieke steun voor de landbouw in probleemgebieden en de plattelandsontwikkeling;
2. de toepassing van de Europese maatregelen in het raam van het gemeenschappelijk landbouwbeleid die betrekking hebben op het leefmilieu en op de landinrichting, de bosbouw en het natuurbehoud;
3. het Landbouwinvesteringsfonds;
4. de aanvullende of suppletieve hulp aan landbouwbedrijven;
5. de promotie van de land- en tuinbouwproducten.
Dit in elkaar grijpen van federale en gewestbevoegdheden verplicht de twee bestuurslagen tot overleg voor de maatregelen waarbij er wederzijdse beïnvloeding is, alsook voor de voorbereiding en het opvolgen van de Europese beslissingen. De vertegenwoordigers van de gewesten zijn in de comités van de Europese Gemeenschap in de Belgische delegaties opgenomen.
Vóór de hervormingen van 1993 beschikten de gewesten niet over enige bevoegdheid van betekenis in landbouwzaken. Die bevoegdheden bleven beperkt tot het verlenen van « aanvullende of suppletieve hulp aan landbouwbedrijven », tot het gezamenlijk beheer van het Landbouwfonds en van het Landbouwinvesteringsfonds. Ten slotte bepaalde artikel 6, § 3, 7º, van de bijzondere wet : « Er wordt overleg gepleegd tussen de betrokken executieven en de bevoegde nationale overheid... voor de voorbereiding van de onderhandelingen en de beslissingen, evenals voor het opvolgen van de werkzaamheden van de Europese instellingen die betrekking hebben op de tot de bevoegdheid van de gewesten behorende aangelegenheden er op het landbouwbeleid. »
De bijzondere wet van 16 juli 1993 kent voor het landbouwbeleid een nieuwe reeks bevoegdheden toe en voegt die in artikel 6, § 1, V, van de bijzondere wet van 8 augustus 1980 in.
Sommige taken van het Landbouwfonds worden geregionaliseerd, voor zover zij betrekking hebben op « de toepassing, in het kader van het Landbouwfonds, van de Europese maatregelen inzake het landbouwstructuurbeleid met betrekking tot de specifieke steun voor de landbouw in probleemgebieden en de plattelandsontwikkeling ». De bevoegdheden van het Landbouwinvesteringsfonds worden eveneens aan de gewesten overgedragen.
De gewesten worden eveneens bevoegd voor het promotiebeleid voor de afzet van land- en tuinbouwproducten.
De gewesten zijn ook bevoegd voor de uitvoering van sommige beslissingen van de Europese overheid in het raam van het gemeenschappelijk landbouwbeleid; die bevoegdheden hebben betrekking op « de toepassing van de Europese maatregelen in het raam van het gemeenschappelijk landbouwbeleid die betrekking hebben op het leefmilieu en op de landinrichting, de bosbouw en het natuurbehoud ».
De federale overheid blijft bevoegd voor alles wat niet aan de gewesten is overgedragen, dat wil zeggen het prijzen- en marktbeleid, het sanitaire beleid, de beheersing van de landbouwproductie, het bepalen van de produktietechnieken en -methodes, ...
Er bestaat op dat gebied nog praktisch geen constitutionele jurisprudentie, al schept de huidige wettekst enige verwarring.
1. Opmerkingen van een lid (20 februari 1997)
Landbouw werd altijd reeds op regionale basis georganiseerd. Het gaat dan echter om geografische regio's, gebaseerd op de eigenheid van de bodem, het klimaat, de hoogte, enzovoort. Dat beantwoordt meer aan de werkelijkheid dan de institutionele gewesten. De institutionele grenzen stemmen niet overeen met de geografische gewesten. Europa hanteert meer het geografische criterium om gewesten af te bakenen. Er is nood aan overeenkomsten tussen de gewesten om de geografische grenzen te eerbiedigen, zoniet creëert men ongeoorloofde discriminaties. Men moet meer rekening houden met de productieplaats dan met de plaats van de behandeling of de commercialisering.
De wijze waarop de problemen van de gewestelijke grensgebieden worden geregeld, moet van gebied tot gebied worden bestudeerd.
De gewesten zouden de productiestructuren (zoals de quota, het Investeringsfonds, de promotie,...) moeten organiseren en beheren, terwijl Europa per sector een minimumprijs waarborgt zodat de landbouwers kunnen blijven produceren. De gewesten zouden een volledig beleid moeten kunnen voeren, d.i. vanaf het vastleggen van de productie tot het in de handel brengen).
2. Opmerkingen van een ander lid (20 februari 1997)
Het lid stemt ermee in dat de aard van de landbouwactiviteit afhankelijk is van de bodem en het klimaat, twee elementen die niet overeenstemmen met de instellingen.
Er moet evenwel overleg zijn. Het overleg inzake de landbouw heeft niet goed gefunctioneerd. De overlegprocedures zouden verplicht moeten zijn.
Aangezien de beginselen van het landbouwbeleid worden bepaald op Europees niveau en de toepassing ervan toekomt aan de gewesten, is er nood aan een federale minister die waakt over de evenwichten en het overleg.
3. Hoorzitting met de heer De Cuyper, adjunct-kabinetschef van de minister van Landbouw en de Kleine en Middelgrote Ondernemingen, de heer Clément Crohain, secretaris-genereal bij het ministerie van Middenstand en Landbouw, de heer J. Demaiter, adviseur-generaal bij het Bestuur van het Landbouwbeleid van het ministerie van Middenstand en Landbouw (24) (30 oktober 1998)
Het federale departement Landbouw (nu samengevoegd met Middenstand) heeft de (nog altijd beperkte en betrekkelijk homogene) bevoegdheidsoverdrachten zonder al te veel schokken kunnen opvangen en heeft telkenmale een nieuwe structuur aangenomen (met telkens een tijdsverschil van 1 of 2 jaar gelet op de logheid van de administratieve statuten) die altijd in het teken stond van het dubbele principe van doorzichtigheid en homogeniteit van de bevoegdheden. De burger in dit geval de producent die regelmatig te maken heeft met dit departement op reglementair vlak, of op het vlak van premies, inspecties of controles, moet een duidelijk en eenvoudig beeld hebben van de situatie : hij moet weten tot welk « loket » hij zich moet wenden om alle antwoorden te krijgen.
De huidige organisatie is in ruime mate gebaseerd op de centralisering en op de informatisering van de dossiers, hetgeen onmisbare voorwaarden zijn voor een efficiënte behandeling van die dossiers. De vijf algemene directies zijn in ruime mate onderling van elkaar afhankelijk en vullen elkaar aan in de verschillende taken waarmee het departement belast is. Hetzelfde geldt voor de onderzoeksinstellingen waarvan de specialisatie niet beperkt is tot een gewest van het land (zelfs indien ze in een bepaald gewest gevestigd zijn) maar zich uitstrekt over heel het Rijk.
Wat de bevoegdheden en hun toepassing betreft, heeft de hergroepering in homogene blokken zowel bij de verschillende instanties als bij de administratieve structuren die instaan voor de uitvoering, geleid tot een harmonieuze werking (weinig conflicten).
De nieuwe structuren zijn nog maar drie jaren werkzaam. Het is duidelijk dat een nieuwe diepgaande wijziging hun werking zou verstoren en hun efficiënte kan verminderen, om nog te zwijgen van de kostprijs van dit soort beslissingen.
Men moet steeds voor ogen houden dat een overheid, zelfs een Europese overheid, er alle belang bij heeft enerzijds om te worden geconfronteerd met een volwaardige gesprekspartner die beslissingen kan nemen na het advies te hebben ingewonnen van diegenen die hij vertegenwoordigt, en anderzijds om te beschikken over diensten waarvan alle onderdelen in de verschillende fasen van de uitvoering op een coherente en doorzichtige manier kunnen optreden.
Het hoog niveau van integratie van het landbouwbeleid binnen de Europese Unie moet beklemtoond worden. Indien België bijgevolg actief betrokken wil blijven bij zo belangrijke onderhandelingen als die over de Agenda 2000, moet men ten stelligste ervoor zorgen de energie niet te versnipperen.
In een zo Europees geworden aangelegenheid mag men de illusie niet koesteren dat een enkele lidstaat hoe dan ook zijn stempel kan drukken op de besluitvorming wanneer men weet dat het hoofd van de afvaardiging ad referendum moet beslissen. Dat geldt overigens niet alleen voor de Raad maar ook voor het speciaal Comité voor de landbouw en Coreper, de talloze werkgroepen (± 95), de beheerscomités (± 30), de reglementeringscomités (11).
De overlegstructuren waarin de bijzondere wet van 1993 voorziet vergaderen normaal, en zorgen voor een consensus over het standpunt dat de ambtenaren van het federale ministerie van Landbouw en de federale minister van Landbouw (als vertegenwoordiger van de lidstaat) verdedigen in de internationale instellingen en vooral op het Europees niveau.
1. Het Landbouwfonds
Artikel 6, § 1, V, eerste lid, van de bijzondere wet van 8 augustus 1980 :
(De gewesten zijn bevoegd voor :)
« 1º De toepassing, in het kader van het Landbouwfonds, van de Europese maatregelen inzake het landbouwstructuurbeleid met betrekking tot :
de specifieke steun voor de landbouw in probleemgebieden;
de plattelandsontwikkeling;
1.1. Nota van de heer Coenraets (2 september 1996)
De formule « in het kader van het Landbouwfonds » is vaag (artikel 6, § 1, V, 1º). Men kan de vraag stellen of de geregionaliseerde hulp via het Landbouwfonds (dat tot de federale bevoegdheden behoort) moet verlopen, met de mogelijkheid voor de Staat om de begrotingstoewijzingen die daarop betrekking hebben, te wijzigen (zie ook F. Haumont en L. Barnich, « L'agriculture », in F. Delpérée, La Belgique fédérale, Bruylant, Bruxelles, 1994, blz. 260).
1.2. Standpunt van de Vlaamse regering (8 juli 1997)
De Vlaamse Gemeenschap pleit er sterk voor de rol van het Landbouwfonds als instantie waarlangs de geregionaliseerde hulp verloopt, te beperken. Het moet mogelijk zijn rechtstreekse financiële stromen tussen de EU en Vlaanderen te realiseren.
Daarom zou de structuur van het Landbouwfonds als begrotingsfonds tot financiering van het Belgisch Interventie- en Restitutiebureau (BIRB) moeten verdwijnen. Het BIRB moet rechtstreeks worden gefinancierd zonder de omweg van het Landbouwfonds. In een dergelijk concept kunnen de gewesten dan worden betrokken bij het beheer van het BIRB.
1.3. Repliek van de heer Coenraets (12 november 1997)
Akkoord met het standpunt van de Vlaamse regering over het doorstorten van de Europese hulp via het federaal gebleven Landbouwfonds.
1.4. Repliek van een lid (5 maart 1998)
Het Landbouwfonds is een budgettair fonds op de begroting van de minister van Middenstand en Landbouw. Op geen enkele wijze worden op dit ogenblik de geregionaliseerde steunmaatregelen getransfereerd via dit fonds, zelfs niet diegene die gecofinancierd worden door de Europese Unie en de gewesten.
De BIRB is een parastatale B die niet gefinancierd wordt via het Landbouwfonds, zoals verkeerdelijk beweerd wordt door de Vlaamse regering. De BIRB wordt gefinancierd door een dotatie van Middenstand en Landbouw. Voor een groot gedeelte beheert de BIRB voor rekening van de Europese Unie de steun aan de markt van landbouwproducten en de export en de stockage om de prijzen te ondersteunen. Dit is een federale bevoegdheid.
1.5. Hoorzitting met de federale vertegenwoordigers (30 oktober 1998)
Het Landbouwfonds is een begrotingsfonds dat opgenomen is in de begroting van het ministerie van Middenstand en Landbouw. Het bevat de begrotingsartikelen die noodzakelijk zijn voor de financiering van een hele reeks maatregelen van het federale landbouwbeleid (bedrijfsbegeleiding, brugpensioen in de landbouw, begeleidingsmaatregelen voor de hervorming van het gemeenschappelijk landbouwbeleid...).
Geen enkele steun die aan de gewesten toekomt, wordt nog via dit fonds gestort, ook niet de steun die medegefinancierd wordt door de Europese Unie. De geldstromen verlopen rechtstreeks tussen de EU en de gewesten of, naar gelang van het geval, de federale overheid.
Zo financiert het Landbouwfonds evenmin het Belgisch Interventie- en Restitutiebureau, een parastatale instelling van type B die een dotatie van het ministerie van Middenstand en Landbouw ontvangt. Het beheert, grotendeels voor rekening van de Europese Unie, de steunmaatregelen voor de markten van landbouwprodukten (exportsteun en voorraadvorming op de prijzen te ondersteunen). Het gaat om een federale bevoegdheid.
Dit alles is bevestigd in de laatste oriëntatienota landbouw, goedgekeurd door de ministerraad van 26 juni 1998, waarin de wijziging van de wet van 1955 in het vooruitzicht wordt gesteld, onder meer door de afschaffing van de verouderde Hoge Raad en door de bevestiging dat het om een gewoon begrotingsfonds gaat voor het deel van het landbouwbeleid dat federaal gebleven is.
1.6. Eindbespreking (24 maart 1999)
1.6.1. Opmerkingen van de heer Coenraets
Dit punt handelt over het Landbouwfonds. De vraag of dit fonds als begrotingsfonds behouden blijft, is gerezen omdat het uiteindelijk niet anders functioneert dan als doorgeefluik tussen de Europese steun en de gewesten voor wie die steun eigenlijk bestemd is. Uit de hoorzitting met de vertegenwoordigers van de federale overheid kan men opmaken dat dit fonds in feite zelfs niet meer als doorgeefluik fungeert voor enige steun, zelfs niet voor de steun medegefinancierd door de Europese Unie. De geldstromen verlopen dus rechtstreeks van de Europese Unie naar de gewesten zodat de gemaakte opmerking niet meer terzake is.
1.6.2. Bespreking
Een lid onderstreept principeel niet gekant te zijn tegen een verdere regionalisering van federaal gebleven landbouwaangelegenheden. Eén vraag belet hem evenwel akkoord te gaan met de volledige regionalisering : wat zal er met de begrotingstransfers gebeuren ? Men dient na te gaan wat die voor elk punt voorstellen.
Spreker haalt het geval aan van een gefederaliseerde landbouwaangelegenheid, waarbij federale geldmiddelen hoe gering ook naar de bosbouw gaan. Onderzoek van de verdeling van de uitgaven tussen het noorden en het zuiden van het land wijst uit dat die uitgaven uiteraard vooral naar de productie in Wallonië gaan. Wordt de aangelegenheid geregionaliseerd, dan betekent de goedkeuring van een verdeelsleutel naar rata van 60/40 of 65/35 een aanzienlijke verliespost voor Wallonië.
Een ander voorbeeld vindt men bij de regeling inzake landbouwvoorlichting, meer bepaald bij de heffing van bijdragen voor de bevordering en de controle van landbouwproducten. Moet men de heffing of de teruggave van heffingen voor landbouwvoorlichting bepalen op basis van het gewest waar geproduceerd wordt of op basis van het gewest waar de produkten verkocht worden ? Wat de fruitveilingen betreft, geschiedt de heffing voor landbouwvoorlichting en bevordering van fruitsoorten op basis van de veiling zelf. Indien de teruggave aan de landbouwvoorlichtingsdiensten op basis van de plaats van de heffing gebeurt, dat wil zeggen de veiling, gaat 98 % van de heffing op de plaats van verkoop naar de diensten in Vlaanderen en 2 % naar die in Wallonië. Dat is niet representatief voor de spreiding van de productieplaatsen.
Om het debat in alle duidelijkheid te laten verlopen vraagt het lid vooraf om een aantal antwoorden. Hoe zal de regionalisering geschieden ? Volgens welke criteria ? In het algemeen is de begroting het belangrijkste aspect.
Hetzelfde lid haalt nog als voorbeeld de probleemgebieden aan, waarvoor de federale overheid nog steeds bevoegd is en die goeddeels of zelfs allemaal in Wallonië zijn gelegen. Wanneer men een vaste verdeelsleutel bepaalt, bijvoorbeeld 65/35, van de voor die gebieden bestemde geldmiddelen, betekent dat een verliespost voor Wallonië ten gunste van Vlaanderen dat, het zij gezegd, geen probleemgebied is. Het lid verklaart principeel akkoord te gaan met de regionalisering van de sectoren, doch men had vooraf al die aspecten moeten onderzoeken.
Een tweede lid wijst erop dat de gewestelijke aspecten van de landbouw geregionaliseerd zijn. Het is uiteraard zo dat de fundamentele aspecten Europees en dus federaal blijven. Tijdens de hoozittingen hebben de vertegenwoordigers van zowel de federale regering als van de gewestregeringen bevestigd dat het overleg vlot verloopt. De harmonisering en zelfs de overdrachten geschieden daardoor vlotter. Betwistingen wekken immers argwaan bij iedereen.
Het lid deelt mee dat indien men bij de onderhandelingen over Agenda 2000 had beslist het landbouwbeleid of een deel daarvan mede te financieren, er een probleem zou gerezen zijn voor de Belgische begroting : zouden die bedragen op de federale begroting of op de gewestelijke begroting ingeschreven moeten worden ? Spreker heeft die vraag aan de eerste minister gesteld na de informele Europese top. De eerste minister heeft bevestigd dat de federale overheid daarvoor bevoegd blijft omdat het over een toepassing van het gemeenschappelijke landbouwbeleid gaat. Bovendien meent het lid dat de verdeelsleutel voor de begroting doorslaggevend is om te bepalen of men verder wil regionaliseren los van een ideologie die min of meer regionalistisch dan wel min of meer federalistisch is. Hij benadrukt dat voor de toenmalige berekeningen, op het ogenblik van de regionalisering van het beleid betreffende achtergestelde gebieden die enkel in Wallonië bestonden , men een achtergesteld gebied in Vlaanderen heeft opgericht, waar er in het unitaire regime geen bestond. Dit toont aan dat de regionalisering ook een « wafelijzerpolitiek » kan in de hand werken.
Er bestaat een mogelijkheid om het Landbouwfonds aan de gewesten toe te wijzen wanneer men ervan uitgaat dat het geen zin heeft het in dubbelzinnige omstandigheden te laten voortbestaan omdat het toch enkel als doorgeefluik voor Europese geldmiddelen fungeert. Onder bepaalde voorwaarden kan hier een rationalisering worden doorgevoerd.
Een derde lid is van oordeel dat de verwijzing naar de wafelijzerpolitiek het beste argument is om aan te tonen hoe noodzakelijk het is dat het hele beleid wordt geregionaliseerd. Daar waar is geregionaliseerd, zijn de problemen op dat vlak juist verdwenen. In het onderwijs wordt geen vergelijking meer gemaakt tussen Vlaanderen en het Franstalige landsdeel. De gemeenschappen voeren een onafhankelijk beleid en nemen beslissingen rekening houdend met de beschikbare middelen. Deze logica moet ook worden doorgetrokken tot domeinen waarop Europa een zeer belangrijke rol speelt, zoals landbouw. Landbouw behoort een bevoegdheid te zijn van Europa en de gewesten. Het federale niveau hoeft op dit vlak niet meer op te treden. Dit zou volgens het lid pas een efficiënte oplossing zijn.
Het vorig lid wijst erop dat zolang de probleemgebieden tot de bevoegdheid van de nationale overheid behoorden, er niet meer dan één probleemgebied was... Sedert die aangelegenheid evenwel naar de gewesten is gegaan, bestaan er twee probleemgebieden. De regionalisering heeft de « wafelijzerpolitiek » dus in de hand gewerkt.
2. De betrokkenheid van de gewesten bij het beheer van het Landbouwfonds
2.1. Nota van de heer Coenraets (2 september 1996)
De wetgever heeft niet bepaald op welke wijze de gewesten betrokken worden bij het beheer van het Landbouwfonds in de twee gebieden waarvoor de gewesten bevoegd zijn (zie ook F. Haumont en L. Barnich, o.c ., blz. 261-262).
2.2. Hoorzitting met de federale vertegenwoordigers (30 oktober 1998)
Deze vraag is relevant maar achterhaald aangezien over alle maatregelen die gefinancierd worden door het Landbouwfonds, overleg wordt gepleegd met de gewesten (art. 6, § 2bis ). In dit verband is momenteel trouwens aan de regering een voorstel gedaan om de Raad van het Fonds af te schaffen. Deze aanpassing met betrekking tot het Landbouwfonds brengt dan ook mee dat artikel 6, § 1, V, tweede lid, en artikel 6, § 2bis , elkaar overlappen.
Om de wet aan te passen wordt dus voorgesteld artikel 6, § 1, V, tweede lid, te doen vervallen.
2.3. Eindbespreking (24 maart 1999)
2.3.1. Opmerkingen van de heer Coenaerts
De hoorzitting met de federale vertgenwoordigers heeft aangetoond dat er twee keer hetzelfde staat in de bijzondere wet aangezien zij erop hebben gewezen dat artikel 6, § 1, V, tweede lid, van de bijzondere wet en artikel 6, § 2bis , van dezelfde bijzondere wet van 8 augustus 1980 elkaar overlappen. Dat laatste artikel zegt immers dat de federale overheid overleg pleegt met de betrokken gewestregeringen voor de voorbereiding van de onderhandelingen en de beslissingen, alsmede voor het opvolgen van de activiteiten van de Europese instellingen die betrekking hebben op het landbouwbeleid. Op Europees niveau hebben de vertegenwoordigers van de gewesten zitting naast de federale vertegenwoordigers in de technische comités. Men kan zich evenwel afvragen of die twee bepalingen elkaar inderdaad overlappen aangezien men het hier heeft over de betrokkenheid van de gewesten bij het beheer van het Landbouwfonds. Indien het Landbouwfonds veel van zijn betekenis verloren heeft omdat het niet meer dient als doorgeefluik, kan men zich vanuit praktisch oogpunt afvragen of het wenselijk is te blijven verwijzen naar die vorm van beheer. De twee bepalingen zijn, zo blijkt, niet helemaal identiek : de eerste bepaling heeft betrekking op de betrokkenheid van de gewesten terwijl de tweede slaat op het overleg.
2.3.2. Bespreking
Een lid is van mening dat er inderdaad een belangrijk verschil is tussen die twee woorden. Het is normaal dat betrokkenheid bij de werking moet worden behouden blijven zolang Europa alleen maar staten erkent. Ook al heeft het fonds nog slechts een brievenbusfunctie, via het fonds geschiedt de verdeling van de Europese middelen ten voordele van de gewesten en naar gelang van de bevoegdheden. Men moet die bepaling dus behouden, ook al gebeurt dat impliciet.
3. Het onderscheid tussen de soorten toegekende hulp
3.1. Nota van de heer Coenraets (2 september 1996)
Naast de hulp aan landbouwers in probleemgebieden en in het kader van het programma van plattelandsontwikkeling, moeten belangrijke uitgaven in de vorm van hulp aan investeringen, installaties en diensten ook worden beschouwd als steun aan het landbouwstructuurbeleid (zie ook F. Haumont en L. Barnich, o.c ., blz. 261).
3.2. Standpunt van een lid (5 maart 1998)
Het lid ziet niet in wat het probleem juist is.
3.3. Hoorzitting met de federale vertegenwoordigers (30 oktober 1998)
Men ziet niet waar het probleem schuilt aangezien deze aangelegenheden besproken werden en hierover bij de praktische overdracht van deze bevoegdheden een akkoord Staat-gewesten werd gesloten : er is geen enkele betwisting gerezen.
3.4. Eindbespreking (24 maart 1999)
3.4.1. Opmerkingen van de heer Coenraets
Er moet een onderscheid worden gemaakt in de toegekende hulp : de verdeling van de steun bij investeringen, bij vestiging, voor diensten, enz. die een wezenlijk onderdeel zijn van het structureel landbouwbeleid. Tijdens de hoorzitting hebben de federale vertegenwoordigers erop gewezen dat tussen de staat en de gewesten een overeenkomst is bereikt om die steun te verdelen. Indien dat het geval is, is de opmerking ten dele overbodig geworden.
3.4.2. Bespreking
Een lid wijst erop dat in dit kader ook gewezen moet worden op de autonomie van de gewesten, in het bijzonder in verband met landbouwinvesteringsfondsen, de aanvullende en suppletieve hulp aan landbouwbedrijven, enz, een terrein waarop de gewesten op specifieke en gedifferentieerde wijze kunnen optreden. De toegekende steun is over het algemeen reeds zeer goed gestructureerd. Het dilemma betreft de federale aangelegenheden die nog niet zijn overgedragen. Het lid kan akkoord gaan met een overdracht maar er moet onderzocht worden onder welke voorwaarden en op grond van welke criteria die overdracht moet geschieden.
4. Het begrip « plattelandsontwikkeling »
4.1. Nota van de heer Coenraets (2 september 1996)
Het begrip « plattelandsontwikkeling » moet beter worden omschreven (zie ook F. Haumont en L. Barnich, o.c. , blz. 261).
4.2. Repliek van een lid (5 maart 1998)
Het lid ziet niet in wat het probleem juist is.
4.3. Hoorzitting met federale vertegenwoordigers (30 oktober 1998)
De vroegere institutionele hervormingen hebben terzake geen problemen opgeleverd en brengen thans ook geen problemen mee aangezien alle aangelegenheden die tot de plattelandsontwikkeling behoorden, sinds de bijzondere wet van 1980 overgeheveld zijn.
4.4. Eindbespreking (24 maart 1999)
4.4.1. Opmerkingen van de heer Coenraets
Voorgesteld werd dit begrip beter af te bakenen. De federale vertegenwoordigers hebben tijdens de hoorzitting verklaard dat deze aangelegenheid geen verdere definitie behoefde omdat zij in haar geheel is overgedragen aan de gewesten. De heer Coenraets is er niet van overtuigd dat daarmee alles gezegd is. Het is niet omdat men een aangelegenheid in haar geheel overdraagt aan de gewesten, dat er geen problemen meer zullen rijzen over de afbakening van die aangelegenheid.
4.4.2. Bespreking
Een lid is van oordeel dat het om een duidelijk omschreven begrip gaat.
Er is volgens hem dan ook geen knelpunt.
Een tweede lid is niet zeker dat de aangelegenheid in haar geheel is overgedragen. Kan men de landinrichting overdragen ? Als men het over plattelandsontwikkeling, in het algemeen, en over landinrichting heeft, wat doet men met artikel 5b , de Europese steunmaatregelen, de problematiek van de brugpensioenen ? In 1993 werden tal van mogelijkheden voor brugpensionering in de landbouw goedgekeurd die niet kunnen worden uitgevoerd omdat er al te veel problemen en verschillen zijn tussen het Noorden en het Zuiden van België
In theorie is het belangrijke deel van de aangelegenheid overgedragen. In de praktijk ziet de toestand er anders uit. Op het gebied van de landinrichting is er een vorm van organisatie-autonomie. Maar er zijn ook aanvullende steunmaatregelen, dat wil zeggen de Europese steunmaatregelen bedoeld in programma 5b die afhangen van het federale niveau. Op dat punt is het probleem niet geregeld.
Verschillende leden zijn de mening toegedaan dat het probleem niet echt voor conflicten zorgt. Een lid deelt die mening niet.
5. De grens tussen promotie en controle.
Artikel 6, § 1, V, eerste lid, 4º, van de bijzondere wet van 8 augustus 1980 :
(De gewesten zijn bevoegd voor :)
4º Het promotiebeleid;
5.1. Nota van de heer Coenraets (2 september 1996)
De Nationale Dienst voor de Afzet van Land- en Tuinbouwproducten was bevoegd voor de promotie en de controle van de land- en tuinbouwproducten. Nu is de promotie een gewestbevoegdheid. De grens tussen promotie en controle is in de praktijk niet altijd precies te trekken (Zie ook F. Haumont en L. Barnich, o.c., blz. 262).
5.2. Standpunt van een lid (5 maart 1998)
Er is geen probleem om het onderscheid te bepalen tussen promotie en controle. In de praktijk stelt men sedert 1992 geen problemen meer vast.
5.3. Hoorzitting met de federale vertegenwoordigers (30 oktober 1998)
Het bepalen van een grens tussen promotie en controle schept geen enkele moeilijkheid.
De Nationale Dienst voor de Afzet van Land- en Tuinbouwproducten is ontstaan door de fusie van de algemene controledienst en een nieuw opgerichte promotiedienst. Door deze aangelegenheden opnieuw te scheiden, keert men dus terug tot een vroegere situatie : het zijn ook twee totaal andere zaken.
De toepassing sinds 1992, het jaar waarin de promotie overgedragen is aan de gewesten, levert overigens geen problemen op.
5.4. Eindbespreking (24 maart 1999)
5.4.1. Opmerkingen van de heer Coenraets
De gewesten zijn bevoegd voor het promotiebeleid. De vraag is of het risico bestaat dat bevoegdheden elkaar overlappen aangezien de grens tussen promotie van en controle op landbouwproducten niet altijd duidelijk te trekken is.
De federale vertegenwoordigers beweren dat dit niet het geval is : de taken die oorspronkelijk allemaal door de Nationale Dienst voor de Afzet van Land- en Tuinbouwproducten (NDALTP) werden verricht, zijn nu definitief gescheiden. De federale overheid houdt zich uitsluitend met controle bezig, terwijl de gewesten instaan voor de promotie van landbouwproducten. Volgens de federale vertegenwoordigers is er in de praktijk dus geen enkel probleem.
5.4.2. Besluit van de commissie
De commissie is het eens met de heer Coenraets
6. Het toezicht op de inning van de bijdragen voor de landbouwpromotie.
Artikel 6, § 1, V, eerste lid, 4º, van de bijzondere wet van 8 augustus 1980 :
(De gewesten zijn bevoegd voor :)
« 4º Het promotiebeleid; »
6.1. Nota van het ministerie van de Vlaamse Gemeenschap Voorstel tot harmonisering van de bevoegdheidsverdeling
De landbouwpromotie is aan de gewesten toevertrouwd (artikel 6, § 1, V, 4º). De promotie wordt in belangrijke mate gefinancierd met sectorbijdragen, vastgesteld door de gewesten. Het toezicht op de inning van de bijdragen voor de landbouwpromotie gebeurt echter door federale diensten.
Een aantal ambtenaren, alsmede het overeenstemmend bedrag van hun salarissen en werkingskosten, zouden moeten worden overgeheveld naar de regionale promotiediensten.
6.2. Repliek van de heer Coenraets (12 november 1997)
Akkoord met het voorstel om de gewesten te belasten met het toezicht op de inning van de bijdragen voor de landbouwpromotie.
6.3. Repliek van een lid (5 maart 1998)
Het lid heeft bedenkingen bij de vraag van de Vlaamse regering naar de overheveling van federale ambtenaren, alsook van het overeenstemmend bedrag van hun salarissen en werkingskosten : op dit ogenblik gebeurt het toezicht op de inning van de bijdragen voor de landbouwpromotie, op verzoek van de gewesten en voor hun rekening en levert deze situatie geen enkel probleem op.
6.4. Hoorzitting met de federale vertegenwoordigers (30 oktober 1998)
Momenteel is er geen enkele dienst van het federale departement meer die op enigerlei wijze optreedt in de sector van de landbouwpromotie. Integendeel, op verzoek van de gewesten stelt het federale departement (binnen de grenzen van de wet op de bescherming van de persoonlijke levenssfeer en in het kader van de federale loyaliteit) zijn gegevens beschikbaar, om de gewesten te helpen bij de inning en de identificatie van de betrokkenen.
6.5. Eindbespreking (24 maart 1999)
6.5.1. Opmerkingen van de heer Coenraets
Het probleem voor de Vlaamse Gemeenschap is dat de promotie in belangrijke mate gefinancierd wordt met sectorbijdragen, maar dat het toezicht op de inning van die bijdragen gebeurt door de federale diensten.
De federale vertegenwoordigers ontkennen dit, en beweren dat geen enkele federale dienst nog op enigerlei wijze optreedt in de sector van de landbouwpromotie, zodat de opmerking van de Vlaamse Gemeenschap kant noch wal raakt.
6.5.2. Bespreking
Volgens een lid is er een belangrijk verschil tussen een kwalitatieve controle en een controle op de inning van bijdragen. Voor de kwalitatieve controle bestond er al infrastructuur. Die was verbonden aan de NDALTP maar werkte niet altijd even goed. Momenteel worden bijvoorbeeld bij de controle van de kwaliteit van melk nog altijd stalen genomen in de landbouwbedrijven. Er is nooit aan gedacht een dubbel staal te nemen om eventuele beroepen mogelijk te maken. Bij een negatief controleresultaat, wordt geen informatie verstrekt. Dat zijn allemaal verouderde praktijken. Voor de NDALTP was het belangrijk om ook promotie te kunnen maken voor de voedingswaren die hij controleerde. Het kon wenselijk zijn om ervoor te zorgen dat de controleresultaten en de promotieresultaten min of meer gelijkliepen, waardoor een belangenconflict en een zekere verwarring ontstond.
Dat geldt ook voor het probleem van de inning van de bijdragen voor de promotie. Voor de fruitsector moet de inning in theorie gebeuren op de plaats van verkoop, dat wil zeggen op de veiling. Gebeurt de verdeling tussen de ORPAH en de Gewestelijke Dienst voor de promotie van de land- en tuinbouw (de Vlaamse tegenhanger) op basis van de plaats waar de inning gebeurt of op basis van de productieplaats, dat wil zeggen de bebouwde oppervlakte ? Dat is verre van duidelijk. Het feit dat de federale overheid zich zo weinig mogelijk met de zaken wil bemoeien, lost de problemen in de praktijk niet noodzakelijk op. De centra waar de producten verhandeld worden, verrichten de inning en zorgen voor de herverdeling in de promotie- en voorlichtingscentra van het gewest waar de verkoop is gebeurd. Op dat vlak is er een aanzienlijke leemte. Aanvankelijk was dat niet zo duidelijk omdat de betrokken organen de NDALTP, de voorlichtingscentra, enz. allemaal afhingen van het ministerie van Landbouw.
7.1. Nota van het ministerie van de Vlaamse Gemeenschap Voorstel tot harmonisering van de bevoegdheidsverdeling
Het doel van de landbouwvoorlichting bestaat er in de regelgeving en resultaten van het landbouwkundig onderzoek bekend te maken om de kwaliteit van de producten en de concurrentiekracht van de bedrijven te verbeteren.
De landbouwvoorlichting is een gedeelde bevoegdheid :
de federale overheid is bevoegd voor de voorlichting over de Europese wetgeving betreffende de markt en het prijsbeleid, de federale wetgeving en het kwaliteitsbeleid, evenals voor de groepsvoorlichting;
de gewesten zijn bevoegd voor de voorlichting over de Europese wetgeving inzake het structuurbeleid en over de gewestelijke wetgeving en voor de individuele voorlichting.
Deze toestand is volkomen irrationeel.
De afdeling « Ontwikkeling », verbonden aan het landbouwkundig onderzoek van het federale ministerie van Landbouw en Middenstand, moet worden geregionaliseerd. Op die wijze worden de gewesten bevoegd voor de vorming, de groepsvoorlichting en de individuele voorlichting.
7.2. Standpunt van de heer Coenraets (12 november 1997)
De heer Coenraets gaat akkoord. Hoewel de bevoegdheid voor de landbouwvoorlichting weliswaar ondergeschikt is aan hoofdbevoegdheden die verdeeld zijn tussen de federale overheid en de gewesten, is een eengemaakte structuur die zich met de gehele informatie ter zake bezighoudt, veel rationeler.
7.3. Standpunt van een lid (5 maart 1998)
Een lid merkt op dat het wetenschappelijk onderzoek en de ontwikkeling tot nog toe de hoofdbevoegdheid volgen. Dit betekent dat de landbouw- en veterinaire wetenschappen en het onderzoek terzake belangrijke instrumenten zijn voor het normatieve federale landbouwbeleid, zoals bijvoorbeeld inzake het sanitaire beleid of het prijs- en inkomensbeleid.
7.4. Standpunt van de Waalse regering (18 maart 1998)
Bij de huidige stand van zaken vormt de voorlichting in de landbouw een gedeelde bevoegdheid en behoort de research tot de federale bevoegdheid.
Dat leidt tot een veelvoud van actoren in de overheidsdienst die informatie moet bezorgen aan de landbouwers. Het gevolg hiervan is dat deze laatsten versnipperde informatie ontvangen van uiteenlopende externe diensten.
Als gevolg hiervan krijgen de landbouwers de indruk dat zij aan hun lot worden overgelaten en dat elke vorm van samenhang ontbreekt.
Op het vlak van research wordt het gewest steeds vaker aangezocht om bij te dragen in de financiering van projecten, onder meer die waarvoor een aanvraag om tegemoetkoming moet worden ingediend bij het voormalig IWONL.
Er bestaan geen plannen inzake coördinatie noch samenwerking tussen de gewestelijke subsidiërende overheid en haar federale tegenhanger ofschoon de gewesten om een protocolakkoord vragen.
7.5. Opmerking van een lid (30 oktober 1998)
De problematiek van de voorlichting, het onderzoek, de ontwikkeling... lijkt weinig homogeen. De individuele voorlichting is een gewestelijke aangelegenheid, terwijl groepsvoorlichting een federale aangelegenheid is. Het lid begrijpt niet goed hoe men individueel kan voorlichten als men de globaliteit niet kent. Hij pleit dus om de problematiek van onderzoek, ontwikkeling, proefcentra, enz. samen te brengen en over te hevelen naar het gewestelijk niveau.
7.6. Hoorzitting met de federale vertegenwoordigers (30 oktober 1998)
De afdelingen Onderzoek en Ontwikkeling (O&O) in de landbouw, gefinancierd door de overheid, zijn altijd verenigd geweest onder eenzelfde overheid.
Het onderzoek-ontwikkeling is geen wetenschappelijk onderzoek sensu stricto maar een doelgericht onderzoek op korte en middellange termijn dat moet dienen als steunpijler en instrument hetzij voor het federale regelgevingsbeleid (gezondheidsbeleid), hetzij voor het economisch beleid (prijzen, markten, inkomens), hetzij voor het controle- en inspectiebeleid dat meestal gevoerd wordt in het kader van de verordeningen van de Europese Unie.
Het gaat dus om een overheidsonderzoek dat geïntegreerd is in het departement zelf. Landbouw is het enige departement dat een algemene directie « Landbouwkundig onderzoek » heeft die verbonden is met « Ontwikkeling ». Op die manier komen de resultaten van dit onderzoek sneller terecht bij het doelpubliek. Vanwege de versnippering van de landbouwsector en het feit dat men in vergelijking met de grote industriesectoren veel minder makkelijk kredietgevers vindt, heeft de overheid investeringen moeten doen met het oog op de technologische ontwikkelingen in de verschillende takken van de landbouwsector.
Het onderzoek begeleidt als het ware het economische aspect. Dat laatste is federaal gebleven en het onderzoek, dat de economische materie ondersteunt, blijft eraan verbonden. Het eerste stadium van de ontwikkeling, dat door de onderzoeker zelf of door een vervanger kan worden uitgevoerd wat men het stadium van de overdracht noemt is federaal gebleven. Beide aspecten scheiden zou een verlies aan efficiëntie betekenen.
Alles wat betrekking heeft op het individuele onderzoek-ontwikkeling, de hulp aan ondernemingen, is overgeheveld : de middelen en het personeel zijn tegelijkertijd met de kredieten van het Landbouwinvesteringsfonds overgedragen aan de gewesten (wet van 1993). De heer Crohain meent dat nog enkele verbeteringen mogelijk zijn hulp bij het beheer en bij de boekhouding , maar hij vindt het verkeerd om het onderzoek betreffende het eerste stadium van de ontwikkeling af te splitsen en om het onderzoek te scheiden van de andere verantwoordelijkheden van de overheid.
7.7. Eindbespreking (24 maart 1999)
7.7.1. Opmerkingen van de heer Coenraets
Het gaat duidelijk om een bevoegdheid gedeeld tussen de federale overheid en de gewesten. Het ministerie van de Vlaamse Gemeenschap stelt voor de afdeling Ontwikkeling, verbonden aan het landbouwkundig onderzoek van het federale ministerie van Landbouw en Middenstand, te regionaliseren. Op die manier wordt definitief vastgesteld dat de voorlichting in de eerste plaats een gewestelijke aangelegenheid is en dat de gewesten daarom de middelen moeten krijgen om een instrument in het leven te roepen dat voor deze landbouwvoorlichting kan instaan.
De federale vertegenwoordigers daarentegen hebben tijdens hun hoorzitting gepleit voor het behoud van deze dienst op het federale niveau. Zij beweren dat de afdeling Onderzoek en Ontwikkeling in feite geen wetenschappelijke onderzoekscel vormt, maar dat zij onderzoek verricht op korte en middellange termijn, dat moet dienen als steunpijler en instrument, hetzij voor het federale regelgevingsbeleid, hetzij voor het economisch beleid, hetzij voor het controle- en inspectiebeleid. Aangezien deze bevoegdheden federaal zijn gebleven, is het logisch dat ook de dienst federaal moet blijven. De dienst zou enorm aan efficiëntie inboeten als hij in twee zou worden verdeeld, of zelfs in drie, aangezien er drie gewesten zijn.
De gewesten en de federale overheid houden er dus een tegengesteld standpunt op na.
7.7.2. Bespreking
Een lid vindt dat beide standpunten elkaar juist aanvullen. De voorlichting heeft ook tot doel de resultaten van het onderzoek in de sector te verspreiden. Het onderzoek dat nog op federaal niveau gebeurt, moet ook als referentiepunt kunnen blijven dienen voor de promotie en de voorlichting in de landbouwsector. Het zou aberrant zijn als de voorlichting over landbouwpraktijken, gebaseerd op onderzoek in het centrum van Gembloux of andere centra met een internationale reputatie, beperkt zou blijven tot het Waalse Gewest. In het centrum van Gembloux wordt onderzoek verricht in een nationaal en vooral internationaal kader en het resultaat daarvan moet zowel in het Noorden als in het Zuiden van het land worden bekendgemaakt. Bij een eventuele opsplitsing zou het centrum van Gembloux, dat voorbeeldig werk verricht, alleen nog zorgen voor de voorlichting in het Waalse Gewest. Vlaanderen zou niet meer profiteren van de resultaten van het onderzoek in Gembloux. Als men niet oplet, zullen in de toekomst twee centra hetzelfde onderzoek verrichten met het oog op voorlichting. Het systeem moet verfijnd en verbeterd worden, maar tenzij men heel andere wegen wil inslaan, moeten de onderzoekscentra een bron van informatie blijven voor de voorlichting in de twee gewesten.
Een tweede lid is het volkomen eens met het standpunt van het eerste lid.
Een derde lid is echter van oordeel dat, wat niet met het gezond verstand kan worden gevat is dat groepsvoorlichting een federale bevoegdheid is terwijl individuele voorlichting een gewestbevoegdheid is. Het lijkt logisch dat de instantie die bevoegd is voor het voorlichten van individuen, eveneens bevoegd is om die individuen in groep voor te lichten. Op dat punt moet de wens van de Vlaamse Gemeenschap om deze bevoegdheid te regionaliseren, worden ingewilligd. Het gaat hier om een homogenisering van bevoegdheden.
Een volgend lid sluit zich aan bij dit standpunt.
8. De tuinbouwproeftuinen en tuinbouwproefcentra
8.1. Nota van het ministerie van de Vlaamse Gemeenschap Voorstel tot harmonisering van de bevoegdheidsverdeling
De federale overheid is bevoegd voor de tuinbouwproeftuinen en tuinbouwproefcentra (koninklijk besluit van 29 oktober 1992 tot wijziging van het koninklijk besluit van 15 december 1975).
Het Vlaamse Gewest kent investeringssteun toe.
De erkenning gebeurt federaal. Op deze wijze hebben de gewesten geen inspraak in de planning van het geheel van tuinbouwproeftuinen en -centra in Vlaanderen. Deze planning op langere termijn beïnvloedt nochtans in belangrijke mate de efficiëntie van de investeringssteun.
Bovendien is de rol van proeftuinen als centra voor praktijkonderzoek, voorlichting en bedrijfsbegeleiding voor de leefbaarheid en de ontwikkeling van deze typisch Vlaamse sector die de tuinbouw is, van essentieel belang.
De bevoegdheid inzake tuinbouwproeftuinen en tuinbouwproefcentra (eventueel ook landbouwproefcentra) moet worden toegekend aan de gewesten.
8.2. Hoorzitting met de federale vertegenwoordigers (30 oktober 1998)
De proeftuinen en proefcentra behoren onbetwistbaar tot dat deel van onderzoek en ontwikkeling dat tot doel heeft de resultaten beschikbaar te stellen alsmede op het terrein experimenten uit te voeren, waarbij zij zich niet richten tot individuele gebruikers maar tot groeperingen die gemeenschappelijk optreden (groepsvoorlichting in plaats van individuele voorlichting). Zij zijn dus een volwaardig onderdeel van onderzoek en ontwikkeling in de landbouw.
8.3. Eindbespreking (24 maart 1999)
De problematiek is volledig analoog met punt 7. (De landbouwvoorlichting.)
9. De bedrijfseconomische boekhouding en bedrijfsleidingsgroepen, de bedrijfsleidingsadviezen en de onderlinge bedrijfshulp en bedrijfsverzorgingsdiensten.
9.1. Nota van het ministerie van de Vlaamse Gemeenschap Voorstel tot harmonisering van de bevoegdheidsverdeling
De Europese Verordening 2328/91 heeft betrekking op de bedrijfseconomische boekhouding en bedrijfsleidingsgroepen, de bedrijfsleidingsadviezen en de onderlinge bedrijfshulp en bedrijfsverzorgingsdiensten.
De bedrijfseconomische boekhouding en de bedrijfsleidingsgroepen vormen een federale aangelegenheid. De individuele bedrijfsadvisering en de bedrijfsbegeleiding vormen daarentegen een gewestelijke aangelegenheid.
Bedrijfsleidingsadviezen zijn een federale aangelegenheid. De individuele bedrijfsbegeleiding is echter geregionaliseerd.
De onderlinge bedrijfshulp en de bedrijfsverzorgingsdiensten zijn een federale aangelegenheid. Zij sluiten echter aan bij de individuele bedrijfsbegeleiding, waarvoor de gewesten bevoegd zijn.
Het is niet logisch dat individuele bedrijfsadvisering en de bedrijfsbegeleiding geregionaliseerd zijn, terwijl de basis waarop deze steun wordt toegekend, nl. de gegevens en de resultaten van de bedrijfseconomische boekhouding federaal gebleven zijn. Evenmin is het logisch dat de bedrijfsleidingsgroepen federaal gebleven zijn terwijl ze een instrument zijn voor de bedrijfsbegeleiding die wel geregionaliseerd is.
Onderlinge bedrijfshulp en bedrijfsverzorgingsdiensten behoren eveneens duidelijk tot het landbouwstructuurbeleid dat geregionaliseerd is. De activiteiten die in dit kader gebeuren sluiten aan bij de individuele bedrijfsbegeleiding, waarvan de bevoegdheid overgedragen werd aan de gewesten.
De toepassing van de Verordening 2328/91 moet volledig aan de gewesten worden toevertrouwd. De federale overheid mag slechts een coördinerende en diplomatieke rol vervullen en kan desgevallend optreden als scheidsrechter tussen de gewesten voor wat betreft de verdeling van de geldmiddelen.
9.2. Standpunt van de heer Coenraets (12 november 1997)
Uitgaande van een streven naar rationalisatie zijn de opstellers van de nota van de Vlaamse regering tot hun voorstel gekomen om de bedrijfseconomische boekhouding en bedrijfsleidingsgroepen, de bedrijfsadviezen en de onderlinge bedrijfshulp en bedrijfsverzorgingsdiensten over te dragen aan de gewesten. Tegelijkertijd is het evenwel belangrijk te zorgen voor samenwerkingsmechanismen om bijvoorbeeld onderlinge bedrijfshulp mogelijk te maken tussen landbouwbedrijven die op het grondgebied van aangrenzende gewesten gelegen zijn. Op dit punt sluit de heer Coenraets zich aan bij de opmerking van een lid van de commissie dat het wenselijk is in de bijzondere wet meer mechanismen op te nemen voor overleg tussen de federale overheid en de gewesten.
9.3. Standpunt van een lid (5 maart 1998)
Een lid gaat in principe akkoord. De formulering « de federale overheid mag slechts een coördinerende en diplomatieke rol vervullen » lijkt evenwel een beetje mager.
9.4. Standpunt van de Waalse regering (18 maart 1998)
Deze verordening heeft in België tot een verdeling van de bevoegdheden geleid. De investeringssteun is aan de gewestelijke overheid toegewezen terwijl de bedrijfsbegeleiding en de bedrijfsverzorgingsdiensten tot de federale bevoegdheid behoren.
Omwille van de coördinatie en de samenhang in het structuurbeleid (Investeringsfonds voor de Landbouw) moeten de residuaire bevoegdheden als de bedrijfseconomische boekhouding, de bedrijfsbegeleiding en de bedrijfsverzorgingsdiensten, alsmede de bijbehorende budgettaire middelen, naar de gewesten overgeheveld worden. Ook het geheel van de betrekkingen met de landbouwers wat betreft de steunverlening, de adviezen en de controles moeten aan de gewesten overgedragen worden.
9.5. Hoorzitting met de federale vertegenwoordigers (30 oktober 1998)
Het is juist dat er in de praktijk argumenten bestaan om deze bevoegdheden te voegen bij de bevoegdheden die reeds aan de gewesten overgedragen zijn (economische expansie en individuele voorlichting in 1993).
Het is daarentegen fout te beweren dat « de federale overheid slechts een coördinerende en diplomatieke (?) rol mag vervullen... ».
9.6. Eindbespreking (24 maart 1999)
9.6.1. Opmerkingen van de heer Coenraets
Deze kwestie houdt verband met de toepassing van de Europese verordening 2328/91. Het ministerie van de Vlaamse Gemeenschap pleit voor regionalisering van die uiteenlopende aangelegenheden en voor een coördinerende taak voor de federale overheid. Volgens de leden van de Waalse regering en zelfs volgens de vertegenwoordigers van de federale overheid bestaan er redenen om die bevoegdheden te voegen bij het pakket dat naar de gewesten is gegaan. In zijn nota van november 1997 vestigt de heer Coenraets de aandacht van de commissie op de noodzaak om ondanks alles voor samenwerkingsmechanismen te zorgen zodat de gewesten de bevoegdheden die hun worden verleend in het kader van de Europese verordening, op een homogene wijze uitoefenen.
9.7. Besluit van de commissie
De toepassing van de Verordening 2328/91 wordt best volledig toevertrouwd aan de gewesten.
10.8. Eindbespreking (24 maart 1999)
10.8.1. Opmerkingen van de heer Coenraets
De standpunten staan diametraal tegenover elkaar op dit punt. Het ministerie van de Vlaamse Gemeenschap gaat ervan uit dat de toepassing van verordening 3950/92 inzake de melkquota moet worden opgedragen aan de gewesten. De vraag is hoe men de verdeling van die quota kan regelen, hoe de arbitrage verloopt bij de verdeling van die quota. Dit probleem zorgt ervoor dat die bevoegdheid federaal blijft. Het probleem is des te moeilijker op te lossen omdat de melkquota gevolgen hebben voor de problematiek van de Economische Unie en omdat men het beheer van die melkquota niet gewoon kan overlaten aan de gewesten zonder dat er tenminste een band is met het federale niveau dat kan zorgen voor arbitrage tussen de gewesten.
Volgens de federale vertegenwoordigers is « de contingentering van de productie een maatregel om de markten te reguleren, net als de suikerbietenquota en de braaklegging. Het prijs- en marktbeleid is federaal gebleven ».
Het is de vraag of men een nieuwe stap zal zetten en verder gaan op de weg van de regionalisering van de melkquota. In de huidige stand van zaken ziet de heer Coenraets niet in onder welke voorwaarden zulks zou kunnen geschieden.
10.8.2. Bespreking
Het probleem is te weten of de quota's worden toegekend aan de melkfabrieken, de producenten, de gewesten of de Belgische Staat. Op Europees niveau is een quotum vastgesteld voor België; het is min of meer verdeeld over de producenten en vooral over de melkfabrieken. Vandaag de dag zijn de melkfabrieken in het Waalse Gewest gedoemd te verdwijnen. Zij groeien en bloeien in Vlaanderen. Het grote gevaar schuilt in de volgende vraag : moeten de quota's worden vastgesteld op grond van de plaats waar de melk geproduceerd wordt of op grond van de plaats waar ze in de handel wordt gebracht ? De gegevens zijn vanzelfsprekend totaal verschillend. Tijdens de besprekingen die thans in het kader van Euro 2000 plaatshebben, is een verhoging van het quota voor België in het vooruitzicht gesteld. Hoe zal de verdeling geschieden ? Ten opzichte van de gewesten, de melkfabrieken, de producenten ? Het is belangrijk dat te weten. Men moet zich bezinnen over het referentiepunt. Is dat de producent, de melkfabriek of het gewest waartoe beide behoren ?
Een tweede lid deelt de mening van het eerste lid.
Een volgend lid is van oordeel dat het enigszins logisch is dat de quota's de investeringssteun volgen, zoals de Vlaamse regering het zegt. Hij begrijpt dat dit praktische toepassingsmoeilijkheden kan opleveren. Indien deze te groot blijken te zijn, moet men de stap naar regionalisering ook niet zetten. Principieel blijft het lid echter wel voorstander van regionalisering. Er moet volgens het lid een technisch onderzoek worden ingesteld met betrekking tot de eventuele uitvoering.
Een volgend is van mening dat beide leden gelijk hebben. Het gaat hier om een maatregel inzake marktbeheer die verband houdt met het beleid dat gevoerd wordt ten aanzien van elk bedrijf en ten aanzien van het investeringsfonds. Het is dezelfde koe die melk en vlees produceert. Het gaat om een beleid dat verschillende aspecten heeft. Men discussieert op Europees niveau over premies aan zoogkoeien. Dit is een typisch onderwerp waarover overleg vereist is.
Men kan het federale niveau die bevoegdheid niet ontnemen omdat het dat niveau is, dat onderhandelt met Europa. Anderzijds zijn het de gewesten die de betrekkingen met de bedrijven onderhouden. Men moet dus met elkaar overleggen. Aangezien het overleg in de landbouwsector goed functioneert, onderschrijft het lid de voorstellen van de heer Coenraets.
10.1. Nota van het ministerie van de Vlaamse Gemeenschap Voorstel tot harmonisering van de bevoegdheidsverdeling
De Europese Unie stelt melkquota vast met garanties aan de producenten inzake de melkprijs (Verordening 3950/92).
Het federale ministerie van Landbouw is bevoegd voor het beheer van de melkquota. De gewesten zijn, middels de landbouwinvesteringsfondsen, bevoegd voor investeringssteun.
De toekenning van melkquota door de federale overheid bepaalt de ontwikkelingskansen van de landbouwbedrijven, en dus ook de investeringsmogelijkheden.
Een goede coördinatie van de melkquota's en het VLIF is slechts mogelijk als ze zich binnen dezelfde organisatie (ministerie van de Vlaamse Gemeenschap) bevinden.
De toepassing van de Verordening 3950/92 inzake de melkquota moet, samen met de begrotingsmiddelen en het personeel, worden toevertrouwd aan de gewesten.
10.2. Standpunt van een lid (20 februari 1997)
Een lid gaat akkoord. De investeringshulp hangt vaak af van de toekenning van melkquota. De landbouwer die een quota wil verkrijgen, moet echter een aanzienlijke investering doen.
10.3. Standpunt van de heer Coenraets (12 november 1997)
De problemen op het vlak van de melkquota zijn moeilijk te regelen. Het beheer van de melkquota veronderstelt immers dat er een verdeling tussen de gewesten bestaat, hetgeen thans geen problemen oplevert aangezien de arbitrage op federaal niveau geschiedt. Men kan zich afvragen door middel van welk verdelingsmechanisme de gewesten toepassing kunnen geven aan verordening 3950/92/EEG. Hetzelfde geldt voor de visquota bedoeld in verordening 3362/94/EEG en voor de suikerbietenquota. Aangezien de nota van de Vlaamse regering ter zake geen duidelijkheid verschaft, zijn deze drie punten moeilijk te aanvaarden. Eventueel kan men wel beslissen de gewesten te betrekken bij de federale beslissingsbevoegdheid inzake de quota.
10.4. Standpunt van een lid (5 maart 1998)
De redenering van de heer Coenraets is logisch, maar lost het door de Vlaamse regering geschetste probleem niet op.
10.5. Standpunt van een lid (5 maart 1998)
Quota zijn instrumenten om marktprijzen te regelen. Dit heeft bijgevolg betrekking op het prijs- en inkomensbeleid, wat een gereserveerde federale materie is.
De indirecte impact hiervan op de inrichting en organisatie van de landbouw rechtvaardigt echter geen regionalisering.
Bovendien mag men de band tussen de verschillende sectoren niet uit het oog verliezen : dezelfde koe die melk geeft, wordt ook gebruikt voor vleesproductie. Het huidige systeem is bijgevolg coherent.
10.6. Standpunt van de Waalse regering (18 maart 1998)
Aangezien de gewesten bevoegd zijn voor de investeringssteun, moeten de melkquota, die bovendien een deel van de structuurpolitiek vormen, aan de gewesten overgedragen worden.
10.7. Hoorzitting met de federale vertegenwoordigers (30 oktober 1998)
De contingentering van de productie is een maatregel om de markten te reguleren, net als de suikerbietenquota en de braaklegging. De Europese Unie gebruikt deze instrumenten om vraag en aanbod op elkaar af te stemmen. De prijzen en bijgevolg ook de inkomsten worden op die manier beheerd. Het prijs- en marktbeleid is federaal gebleven.
De indirecte weerslag op de structuren bestaat voor alle maatregelen van dit soort en vormt geen rechtvaardiging om deze bevoegdheid af te splitsen van de andere federale beleidsaspecten waarvan dit een onderdeel is.
De overdracht van het beleid inzake melkquota naar de gewesten zou onmiddellijk een ander probleem doen rijzen, namelijk het verband tussen de opvattingen die men heeft over het gemeenschappelijk landbouwbeleid en de toepassing daarvan in de praktijk. In het kader van het gemeenschappelijke landbouwbeleid is het wenselijk dat in overleg met de gewesten een consensus wordt bereikt waarin alle standpunten verzoend zijn. Tijdens deze zittingsperiode en misschien ook al tijdens de vorige zijn de conflicten hierover verdwenen omdat in de federale wetgeving rekening is gehouden met de wensen van alle partijen.
10.8. Eindbespreking (24 maart 1999)
10.8.1. Opmerkingen van de heer Coenraets
De standpunten staan diametraal tegenover elkaar op dit punt. Het ministerie van de Vlaamse Gemeenschap gaat ervan uit dat de toepassing van verordening 3950/92 inzake de melkquota moet worden opgedragen aan de gewesten. De vraag is hoe men de verdeling van die quota kan regelen, hoe de arbitrage verloopt bij de verdeling van die quota. Dit probleem zorgt ervoor dat die bevoegdheid federaal blijft. Het probleem is des te moeilijker op te lossen omdat de melkquota gevolgen hebben voor de problematiek van de Economische Unie en omdat men het beheer van die melkquota niet gewoon kan overlaten aan de gewesten zonder dat er tenminste een band is met het federale niveau dat kan zorgen voor arbitrage tussen de gewesten.
Volgens de federale vertegenwoordigers is « de contingentering van de productie een maatregel om de markten te reguleren, net als de suikerbietenquota en de braaklegging. Het prijs- en marktbeleid is federaal gebleven ».
Het is de vraag of men een nieuwe stap zal zetten en verder gaan op de weg van de regionalisering van de melkquota. In de huidige stand van zaken ziet de heer Coenraets niet in onder welke voorwaarden zulks zou kunnen geschieden.
10.8.2. Bespreking
Het probleem is te weten of de quota's worden toegekend aan de melkfabrieken, de producenten, de gewesten of de Belgische Staat. Op Europees niveau is een quota vastgesteld voor België; het is min of meer verdeeld over de producenten en vooral over de melkfabrieken. Vandaag de dag zijn de melkfabrieken in het Waalse Gewest gedoemd te verdwijnen. Zij groeien en bloeien in Vlaanderen. Het grote gevaar schuilt in de volgende vraag : moeten de quota worden vastgesteld op grond van de plaats waar de melk geproduceerd wordt of op grond van de plaats waar ze in de handel wordt gebracht ? De gegevens zijn vanzelfsprekend totaal verschillend. Tijdens de besprekingen die thans in het kader van Euro 2000 plaatshebben, is een verhoging van het quota voor België in het vooruitzicht gesteld. Hoe zal de verdeling geschieden ? Ten opzichte van de gewesten, de melkfabrieken, de producenten ? Het is belangrijk dat te weten. Men moet zich bezinnen over het referentiepunt. Is dat de producent, de melkfabriek of het gewest waartoe beide behoren ?
Een tweede lid deelt de mening van het eerste lid.
Een volgend lid is van oordeel dat het enigszins logisch is dat de quota's de investeringssteun volgen, zoals de Vlaamse regering het zegt. Hij begrijpt dat dit praktische toepassingsmoeilijkheden kan opleveren. Indien deze te groot blijken te zijn, moet men de stap naar regionalisering ook niet zetten. Principieel blijft het lid echter wel voorstander van regionalisering. Er moet volgens het lid een technisch onderzoek worden ingesteld met betrekking tot de eventuele uitvoering.
Een volgend is van mening dat beide leden gelijk hebben. Het gaat hier om een maatregel inzake marktbeheer die verband houdt met het beleid dat gevoerd wordt ten aanzien van elk bedrijf en ten aanzien van het investeringsfonds. Het is dezelfde koe die melk en vlees produceert. Het gaat om een beleid dat verschillende aspecten heeft. Men discussieert op Europees niveau over premies aan zoogkoeien. Dit is een typisch onderwerp waarover overleg vereist is.
Men kan het federale niveau die bevoegdheid niet ontnemen omdat het dat niveau is, dat onderhandelt met Europa. Anderzijds zijn het de gewesten die de betrekkingen met de bedrijven onderhouden. Men moet dus met elkaar overleggen. Aangezien het overleg in de landbouwsector goed functioneert, onderschrijft het lid de voorstellen van de heer Coenraets.
11.1. Standpunt van een lid (20 februari 1997)
Volgens een lid moet ook de toepassing van de Europese regelgeving inzake suikerbietenquota worden toevertrouwd aan de gewesten.
11.2. Standpunt van een ander lid (20 februari 1997)
Het grootste bedrijf voor de verwerking van suikerbieten bevindt zich in het Vlaamse Gewest (Tienen), terwijl de grootste productieoppervlakten zich in het Waalse Gewest bevinden. Wie gaat de controle op de productiequota organiseren ?
11.3. Antwoord van een lid (20 februari 1997)
De suikerbietenquota vormt een waarborg voor het inkomen van de landbouwers. Dat heeft niets te maken met de plaats waar de suiker wordt geraffineerd.
11.4. Standpunt van de heer Coenraets (12 november 1997)
Zie de repliek bij punt 10 (melkquota).
11.5. Hoorzitting met de federale vertegenwoordigers (30 oktober 1998)
De problematiek van de suikerbietenquota past in hetzelfde kader als de in 10 vermelde melkquota.
11.6. Eindbespreking (24 maart 1999)
Zie punt 10 (melkquota)
12.1. Nota van het ministerie van de Vlaamse Gemeenschap Voorstel tot harmonisering van de bevoegdheidsverdeling
De EG-Verordening 3362/94 legt per lidstaat en per vissoort de visquota vast die vervolgens door de federale overheid worden toebedeeld aan de vissersvaartuigen.
Het economisch ondersteuningsbeleid voor de visserijsector wordt gevoerd door het Vlaamse Gewest.
De toekenning van visquota heeft een sterke socio-economische impact op de ganse bedrijvigheid in deze uitsluitend Vlaamse sector, meer bepaald op de sloop van vaartuigen, nieuwbouw, visaanvoer, rentabiliteit van vismijnen, bevoorrading vishandel en visverwerking, scheepswerven en scheepsherstellingsateliers.
Deze bedrijvigheid wordt op een coherente wijze beheerd door het Vlaamse Gewest. Het beleid in Vlaanderen voor de visquota's ontsnapt aan dit coherent economisch beleid en aan de lange termijn visie waarvan het de uitdrukking is.
De toepassing van de Verordening 3362/94, inbegrepen de bilaterale contacten terzake, moet worden toegekend aan het Vlaamse Gewest, samen met de budgettaire middelen en het personeel.
12.2. Standpunt van een lid (20 februari 1997)
Een lid gaat akkoord met deze zienswijze.
12.3. Standpunt van de heer Coenraets (12 november 1997)
Zie de repliek bij punt 10 (melkquota)
12.4. Eindbespreking (24 maart 1999)
Zie punt 10 (melkquota)
13.1. Nota van het ministerie van de Vlaamse Gemeenschap Voorstel tot harmonisering van de bevoegdheidsverdeling
De Verordening 3699/93 regelt de cofinanciering van diverse maatregelen met een structurele impact in de visserijsector.
De basisfinanciering voor alle belangrijke maatregelen gebeurt door het Vlaamse Gewest.
Een aantal minder belangrijke maatregelen ressorteren onder de bevoegdheid van de federale overheid (samenwerkingsverbanden (gedeeltelijk), de aanleg van mariene zones langs de kusten en stillegpremies).
Dergelijke toestand staat een homogene toepassing van Verordening 3699/93 in de weg, in het bijzonder m.b.t. een efficiënt budgettair beheer.
De toepassing van de gehele Verordening 3699/93 moet worden toegekend aan de gewesten. De federale overheid mag slechts een coördinerende en diplomatieke rol vervullen en kan desgevallend optreden als scheidsrechter tussen de gewesten voor wat betreft de verdeling van de geldmiddelen.
13.2. Standpunt van de heer Coenraets (12 november 1997)
De moeilijkheden vermeld bij punt 10 (melkquota) bestaan niet voor het regionaliseren van de structurele financiering in de vissector (verordening 3699/93).
13.3. Standpunt van een lid (5 maart 1998)
Het lid deelt de analyse van de heer Coenraets niet : de bovenvermelde EEG-verordeningen voorzien ook in inkomenssteunmaatregelen en hulp aan bepaalde landbouwproducties : beide bevoegdheden moeten blijven behoren tot de bevoegdheid van de federale overheid.
13.4. Hoorzitting met de federale vertegenwoordigers (30 oktober 1998)
Aangezien de zeevisserijsector zich slechts in een enkel gewest bevindt, kan het probleem zeker opgeworpen worden. Om de gevolgen van deze overdracht in te schatten, zou het nuttig zijn vooraf een grondige studie te verrichten.
13.5. Eindbespreking (24 maart 1999)
13.5.1. Opmerkingen van de heer Coenraets
Inzake de landbouwproblematiek is aangevoerd dat de toepassing van de Europese verordening 3699/93 naar de gewesten moet gaan omdat deze aangelegenheid uitsluitend voor het Vlaamse Gewest geldt. Naar men kon vaststellen is niet iedereen het daarmee eens. Een lid kon deze analyse niet onderschrijven. Uit de hoorzitting met de vertegenwoordigers van de federale overheid eind 1998 is daarentegen gebleken dat men uiteindelijk het probleem toch aan de orde kon stellen omdat ook de sector van de zeevisserij in één enkel gewest bestaat. Deze vertegenwoordigers hebben niettemin om een omstandig en voorafgaand onderzoek gevraagd. Omzichtigheid en voorbehoud waren dus geboden. Kennelijk bestaat er op dit punt een meningsverschil.
13.5.2. Bespreking
Een lid merkt op dat de neiging bestaat te beweren dat de visserij een uitsluitend aan de Noordzee gebonden sector is. Zo houdt men geen rekening met de visgronden, de rivieren en tal van andere plaatsen waar vis wordt gekweekt, bijvoorbeeld forellen. De tilapias die in Tihange worden gekweekt, vertegenwoordigen een aanzienlijk gewicht.
Een lid is van oordeel dat de Europese regelgeving hoofdzakelijk betrekking heeft op de visquota, en dus op de zeevisserij in Vlaanderen. Vandaar dat het lid voorstelt deze materie te regionaliseren.
Het eerste lid kan deze zienswijze niet delen. Zo vertegenwoordigen de vijvers van Malmédy een zeer belangrijk gewicht. Volgens hem eet men in België niet meer zeevis dan gekweekte vis. Er bestaan viskwekerijen op tal van plaatsen in Wallonië. Verordening 3699/93 voorziet in steun aan die productieplaatsen.
Een ander lid wijst erop dat het om regulering van de markt gaat. Op een bepaald ogenblik moet de Belgische minister van Landbouw, die deel uitmaakt van de Raad voor de Landbouw, kiezen tussen initiatieven voor suikerbieten, graan, visserij, vlees. Hij moet alles onder ogen houden, ook al is er uiteraard alleen in Vlaanderen zeevisserij.
14. Uitvoering van de EG-Verordening 2078/92 betreffende milieuvriendelijke landbouwproductiemethoden en de EG-Verordening 2080/92 inzake bosbouwmaatregelen in de landbouw
14.1. Nota van het ministerie van de Vlaamse Gemeenschap Voorstel tot harmonisering van de bevoegdheidsverdeling
De EG-Verordening 2078/92 betreffende milieuvriendelijke landbouwproductiemethoden en de EG-Verordening 2080/92 inzake bosbouwmaatregelen in de landbouw worden in België deels door de federale overheid, deels door de gewesten uitgevoerd.
Daar het maatregelen met een structureel karakter betreft, hoort de toepassing van beide verordeningen aan de gewesten te worden toevertrouwd. Dit belet versnippering, bevordert efficiëntie en de mogelijkheid tot éénlokkettenpolitiek.
Dit impliceert tevens een overheveling van de nodige begrotingsmiddelen en personeel.
14.2. Standpunt van de heer Coenraets (12 november 1997)
De moeilijkheden vermeld bij punt 10 (melkquota) bestaan niet voor het regionaliseren van de milieuvriendelijke landbouwproductiemethoden (verordening 2078/92/EEG) en van de communautaire steunregeling voor bosbouwmaatregelen in de landbouwsector (verordening 2080/92/EEG).
14.3. Standpunt van de Waalse regering (18 maart 1998)
Deze verordening wordt in België door de federale overheid en de gewesten uitgevoerd.
Deze structurele maatregelen zouden aan de gewesten moeten worden overgedragen en zouden gepaard moeten gaan met een overdracht van de nodige budgettaire middelen en het nodige personeel.
14.4. Hoorzitting met de federale vertegenwoordigers (30 oktober 1998)
De analyse is niet juist. De aangehaalde Europese verordeningen voorzien eveneens in inkomenssteun en/of ondersteuning van landbouwproductiemethoden, en dat zijn aangelegenheden waarvoor de federale overheid bevoegd is. De memorie van toelichting van de bijzondere wet van 16 juli 1993 is ter zake duidelijk.
14.5. Eindbespreking (24 maart 1999)
14.5.1. Opmerkingen van de heer Coenraets
A priori had dit punt geen problemen hoeven op te roepen. Opnieuw gaat het hier om de toepassing van een Europese verordening betreffende milieuvriendelijke landbouwproductiemethoden en een verordening inzake bosbouwmaatregelen in de landbouw.
Men had effectief kunnen overwegen de toepassing en de uitvoering van die verordeningen aan de gewesten toe te wijzen met een overdracht van begrotingsmiddelen. De vertegenwoordigers van de federale overheid hebben er evenwel op gewezen dat die verordeningen niet alleen regels inzake milieubescherming en milieuvriendelijke ontwikkeling bevatten, maar eveneens een aantal maatregelen inzake inkomenssteun en steun aan landbouwproductiemethodes. De vertegenwoordigers van de federale overheid zijn dan ook van oordeel dat men daarmee een andere kwestie aansnijdt : het marktbeleid. Het gaat immers om inkomenssteun. In de gegeven omstandigheden gaan zij ervan uit dat het niet raadzaam is deze aangelegenheden te regionaliseren. De samenhang die er moet zijn tussen de doelstellingen en de financiële middelen die naar de landbouwers en de bosbedrijven gaan, pleit in feite voor het behoud van die bevoegdheden bij de federale overheid.
14.5.2. Bespreking
Twee leden zijn van oordeel dat productiemethodes, milieuaspecten, enz., uiteraard veeleer verband houden met geografische streken dan met politieke gewesten. In het land van Herve verloopt de melkproductie anders dan in de polders. De landbouwtechnieken zijn volstrekt anders en dat leidt ook tot andere gevolgen voor de bescherming van het leefmilieu. Al die criteria veranderen naar gelang van de geografische streek. Daarom blijft omzichtigheid geboden en moet men de toestand bekijken uit een federaal oogpunt.
Een volgend lid stelt vast dat beide gewesten de overheveling van deze materie vragen. De federale overheid repliceert hierop niet dat deze vraag niet terecht zou zijn, ze werpt alleen op dat deze materie tot op vandaag een federale bevoegdheid is gebleven. Dat is natuurlijk geen voldoende reden om niets te veranderen.
Een ander lid wijst echter op de invloed op de inkomenssteun.
Het vorige lid repliceert dat de activiteiten van het Landbouwinvesteringsfonds ook een invloed hebben op de inkomensteun. Elke overheidsmaatregel van dat type heeft een invloed op de inkomensteun.
15. Steunverlening aan veeteeltverenigingen en selectieactiviteiten
15.1. Nota van het ministerie van de Vlaamse Gemeenschap Voorstel tot harmonisering van de bevoegdheidsverdeling
De organisatie van de veeteeltverenigingen en selectie-activiteiten gebeurde steeds lokaal, provinciaal en regionaal.
Dit verantwoordt dat de bevoegdheid inzake steunverlening aan veeteeltverenigingen en selectieactiviteiten, samen met budgettaire middelen en personeel, wordt overgedragen aan de gewesten.
15.2. Standpunt van de heer Coenraets (12 november 1997)
Het lokale karakter van de veeteelt en de selectie kan de regionalisering van de steun aan veeteeltverenigingen en selectieactiviteiten rechtvaardigen.
15.3. Standpunt van de Waalse regering (18 maart 1998)
Aangezien de veeteeltverenigingen en de selectieactiviteiten op lokaal, provinciaal of regionaal vlak georganiseerd worden, moet deze thans nog federale bevoegdheid naar de gewesten overgeheveld worden. Het dualisme van de huidige bevoegdheden veroorzaakt op tal van punten een onsamenhangend beleid.
15.4. Hoorzitting met de federale vertegenwoordigers (30 oktober 1998)
De veeteeltverenigingen en de federaties voor ziektebestrijding, de selectiecentra stemmen op het vlak van de veeteelt overeen met de tuinbouw- en landbouwcentra in de plantenteelt. Zij vormen niet alleen de basisinstrumenten voor Onderzoek-Ontwikkeling maar ook de steunpunten die met andere taken (gezondheid...) van het departement belast worden.
15.5. Eindsbespreking (24 maart 1999)
15.5.1. Opmerkingen van de heer Coenraets
Het gaat om een voorstel van het ministerie van de Vlaamse Gemeenschap, gebaseerd op het feit dat de verenigingen altijd op lokale, provinciale of regionale basis georganiseerd zijn. In die omstandigheden ziet het ministerie van het Vlaamse Gewest geen beletsel voor de regionalisering van deze materie.
De Waalse regering is het eens met dit voorstel, maar dat geldt niet voor de federale vertegenwoordigers die erop wijzen dat de rol van de veeteeltverenigingen in zekere zin vergelijkbaar is met die van de tuinbouw- en landbouwcentra. De federale vertegenwoordigers vinden dat dezelfde redenering moet worden toegepast als voor de landbouw en dat deze bevoegdheid dus op federaal niveau moet blijven, met name om redenen van volksgezondheid.
15.5.2. Bespreking
Een lid is van oordeel dat dit punt samenhangt met punt 7, de groepsvoorlichting inzake landbouw. Hij pleit bijgevolg voor een regionalisering.