5-2738/3 | 5-2738/3 |
18 MAART 2014
I. INLEIDING
Dit optioneel bicameraal wetsontwerp werd oorspronkelijk door de regering ingediend in de Kamer van volksvertegenwoordigers op 11 februari 2014 (stuk Kamer, nr. 53-3353/1).
De Kamer van volksvertegenwoordigers heeft deze tekst aangenomen op 13 maart 2014, met 87 stemmen bij 38 onthoudingen, en heeft hem op 14 maart 2014 overgezonden aan de Senaat, die hem onmiddellijk heeft geėvoceerd.
De commissie voor de Binnenlandse Zaken heeft dit wetsontwerp besproken tijdens haar vergadering van 18 maart 2014, in aanwezigheid van de minister van Binnenlandse Zaken.
II. INLEIDENDE UITEENZETTING VAN MEVROUW JOĖLLE MILQUET, VICE-EERSTEMINISTER EN MINISTER VAN BINNENLANDSE ZAKEN EN GELIJKE KANSEN
Mevrouw Joėlle Milquet, vice-eersteminister en minister van Binnenlandse Zaken en Gelijke Kansen, schetst de context en de krachtlijnen van het voorliggende wetsontwerp.
A. Context en voorgeschiedenis
De arbeidstijd van de operationele beroepsleden van de openbare brandweer wordt geregeld door de wet van 14 december 2000 tot vaststelling van sommige aspecten van de organisatie van de arbeidstijd in de openbare sector. In de praktijk blijkt het voor heel wat korpsen niet mogelijk om de grenzen van de wet van 14 december 2000 te respecteren. Het probleem is dat heel wat arbeidstijd die niet of niet tijdig gecompenseerd kan worden met inhaalrust als overuren gepresteerd wordt. Daarnaast werkt ongeveer 15 % van alle beroepsbrandweerlieden in Belgiė structureel meer dan 38 uren per week, waarvan 10 % in een systeem werkt van 48 uren of meer.
Vaak is dat historisch zo gegroeid en, in de meeste gevallen, is er bij het brandweerpersoneel ook geen vraag om het aantal arbeidsuren te verminderen. Integendeel, vaak willen zij hun systeem en de financiėle en sociale voordelen die daaraan gekoppeld zijn zo veel mogelijk behouden.
De wet van 14 december 2000 voorziet een heel aantal uitzonderingsmogelijkheden, onder meer voor de brandweer (bijvoorbeeld inzake de minimale rusttijd en de maximale arbeidstijd per dag). Toch volstaan die uitzonderingsmogelijkheden niet om de specificiteit van de arbeidsomstandigheden van de brandweerkorpsen mee in rekening te brengen, aangezien niet afgeweken kan worden van de gemiddelde wekelijkse arbeidstijd van 38 uren.
Zo laat de wet van 14 december 2000 niet toe dat een werknemer er zelf voor kiest om bijkomende uren te presteren, terwijl die vraag bij de brandweer uitdrukkelijk aanwezig is. Bovendien bepaalt de wet van 14 december 2000 wel uitzonderingsmogelijkheden voor de brandweer zonder te specificeren tot hoever die uitzonderingen kunnen gaan.
Er dient, naast de Belgische reglementering, ook een Europees kader gerespecteerd te worden. De Belgische wet van 14 december 2000 is immers de omzetting van Europese regelgeving. De Belgische wet is op een aantal punten strenger dan de Europese richtlijn.
Ze stelt bijvoorbeeld de grens van de arbeidstijd vast op gemiddeld 38 uren per week, terwijl de Europese richtlijn een gemiddelde van 48 uur aanvaard. Ook het beginsel van de « opt-out » (dit wil zeggen op vrijwillige basis meer uren presteren dan het normale uurrooster) werd niet overgenomen in de Belgische wet.
Enerzijds zijn er sinds het ontstaan van de wet van 14 december 2000 zeer veel vragen en problemen gerezen over de toepassing ervan op het brandweerpersoneel, en dat omwille van de rechtsonzekerheid en de Belgische wetgeving die strijdig is met de Europese regelgeving. Anderzijds bestaat er tussen de Europese richtlijn en de Belgische wet nog een duidelijke marge voor oplossingen.
Daarom is het noodzakelijk gebleken om voor het brandweerpersoneel een wetsontwerp te maken met een aparte omzetting van de Europese richtlijn. Deze nieuwe regelgeving vormt een basisvoorwaarde voor de hervorming van het statuut van het operationeel brandweerpersoneel van de hulpverleningszones. Bovendien biedt het wetsontwerp een oplossing voor de beroepsbrandweerlieden die ook brandweervrijwilliger zijn bij een andere post binnen dezelfde zone.
Momenteel kan men geen professioneel en vrijwillig lid zijn bij dezelfde brandweerdienst, omdat men niet twee maal hetzelfde werk kan doen voor dezelfde werkgever in een verschillende hoedanigheid. Doordat binnenkort de zones de werkgevers worden, zou een aanzienlijk aantal nuttige en gemotiveerde brandweerkrachten een keuze moeten maken tussen hun vrijwillige of hun professionele functie. Het wetsontwerp komt ook aan die situatie tegemoet.
B. Krachtlijnen van het wetsontwerp
Het wetsontwerp voorziet enerzijds in de omzetting van de Europese richtlijn wat betreft de operationele beroepsleden van de hulpverleningszones. Anderzijds wordt een wettelijk kader gecreėerd dat toelaat dat alle hulpverleningszones de arbeidstijd van toepassing in hun zones kunnen vastleggen na onderhandeling met de representatieve vakorganisaties. Indien niet tot een akkoord wordt gekomen, zal een procedure van sociale bemiddeling moeten gevolgd worden.
De wekelijkse arbeidstijd van de operationele beroepsleden van de hulpverleningszones bedraagt in principe gemiddeld 38 uren. Deze gemiddelde wekelijkse arbeidsduur moet worden nageleefd over een referentieperiode van vier maanden. Van dit principe kan enkel afgeweken worden door de hulpverleningszones waar op het moment van inwerkingtreding van deze wet meer dan de helft van het beroepspersoneel in een regime van meer dan 38 uren werkt.
In een zevental zones zal de bovengrens van gemiddeld 48 uren per week worden gehanteerd. Het is de bedoeling dat men ook hier op termijn naar een 38-urenregime evolueert. Het is de bedoeling dat alle hulpverleningszones op 1 januari 2025 een 38-urensysteem gebruiken. Die termijn kan met maximaal 10 jaar verlengd worden bij koninklijk besluit vastgesteld na overleg in de Ministerraad.
Met het geschreven akkoord van de werknemer, en dus op vrijwillige wijze, zullen maximum 10 bijkomende uren per week kunnen worden gepresteerd, zonder het gemiddelde van 48 uren per week te overschrijden, om in het bijzonder de wachtdiensten te kunnen verzekeren. In een uitdoofscenario kunnen enkel zij die bedoeld zijn in bovenvermelde afwijking van de 38-urenweek en die voor de inwerkingtreding van deze wet beroepslid en vrijwillig lid waren in twee brandweerdiensten binnen dezelfde hulpverleningszone, kiezen om tot gemiddeld 52 uren per week te presteren.
Het wordt dus mogelijk gemaakt dat de inzet van goed opgeleide en gemotiveerde brandweerlieden niet geblokkeerd wordt door een arbeidsregime van 38 uren. De door de Europese richtlijn gestelde grenzen inzake gemiddelde arbeidstijd worden daarbij gerespecteerd, zodat de bescherming van de werknemer gegarandeerd kan blijven.
Zoals eerder gesteld, wordt, om de rechtsonzekerheid weg te werken, in het wetsontwerp verduidelijkt onder welke omstandigheden pauzes kunnen genomen worden, tot welke maximale grens per week er kan gewerkt worden, enz. De specificiteit van de organisatie van de dienst vereist immers specifieke regels.
De beschermende maatregelen die in het kader van nachtarbeid gelden voor het brandweerpersoneel, zijn mutatis mutandis dezelfde regels als deze van de wet van 14 december 2000. Het toezicht op de naleving van de nieuwe wet zal toekomen aan de algemene inspectie van de brandweer enerzijds en aan de ambtenaren die het toezicht uitoefenen op de wet van 2000 anderzijds. De inwerkingtreding zal parallel verlopen met de inwerkingtreding van de hulpverleningszones en het nieuwe statuut van het brandweerpersoneel, met name op 1 januari 2015.
III. BESPREKING
Mevrouw Matz dient drie amendementen in die twee hoofddoelen nastreven. Ten eerste wordt de inwerkingtreding van de verschillende hoofdstukken van het wetsontwerp nader bepaald. Hoofdstuk 1, « Organisatie van de arbeidstijd van de operationele beroepsleden van de hulpverleningszones » van het wetsontwerp zal op 1 januari 2015 in werking treden. Hoofdstuk 2, « Wijzigingen aan de wet van 15 mei 2007 betreffende de civiele veiligheid », ingevoegd door amendement nr. 3, zal volgens de algemene regel in werking treden, met name op de tiende dag die volgt op de bekendmaking in het Belgisch Staatsblad.
Amendement nr. 3 betreft de verdeling en de criteria die de gouverneur op dat ogenblik moet hanteren wanneer er onenigheid is binnen de zone. Het amendement voegt onder meer een criterium toe betreffende de residentiėle en actieve bevolking waaraan in de verdeling een weging van 70 % wordt toegekend. Het voert ook een mogelijkheid in voor de gemeenteraad om beroep in te stellen bij de minister van Binnenlandse Zaken tegen de beslissing van de gouverneur.
Het tweede deel van amendement nr. 3 wil artikel 220, § 1, van de wet van 15 mei 2007 wijzigen. Dat artikel bepaalt dat hulpverleningszones in werking treden op het ogenblik dat de Koning vaststelt dat vier voorwaarden vervuld zijn. Deze methode heeft het nadeel dat er onzekerheid blijft over de daadwerkelijke overgang naar de hulpverleningszone. Gelet op de voortgang van vele uitvoeringsteksten van de wet van 15 mei 2007, stelt het amendement voor dat de brandweerdiensten op 1 januari 2015 in de hulpverleningszones worden geļntegreerd. Voor de prezones die hun overgang naar hulpverleningszones wensen uit te stellen, wordt er evenwel in een overgangsperiode voorzien. Deze overgangsperiode vervalt ten laatste op 31 december 2015. In dat geval wordt het bedrag van de bijkomende federale dotaties aan de zone toegekend naar rata van het aantal maanden dat de zone tijdens dat overgangsjaar als dusdanig gefunctioneerd heeft.
De heer Claes is verheugd over het feit dat met dit wetsontwerp de brandweerhervorming concreet gestalte wordt gegeven. Het is niet abnormaal dat een dergelijke wijziging ook tot wat ongerustheid leidt.
Wat de vrijwillige leden van de brandweer betreft, heeft de minister verklaard dat deze nog een aantal uren kunnen meewerken. Het is echter niet helemaal duidelijk of dat zij deze medewerking verlenen als vrijwilligers dan wel als beroepsbrandweerlieden. Op een bepaald moment is gezegd dat men geen vrijwilliger kon zijn in de eigen zone. Doordat de zones groter worden zullen vroegere korpsen die bestonden uit vrijwilligers en korpsen die bestonden uit beroepsbrandweerlieden samensmelten in een zone. Zijn er overgangsmaatregelen voorzien die toelaten dat de vrijwilligers nog een aantal jaren aan de slag kunnen blijven. Is dat dan als vrijwilliger of als een professioneel brandweerman ?
De heer Claes stelt vast dat het amendement van mevrouw Matz de financiėle verdeling regelt tussen de gemeenten binnen een bepaalde zone. In principe moet er binnen de zone zelf een regeling worden getroffen. Als men daar niet in slaagt zal de provinciegouverneur optreden als scherprechter. Het is van belang dat de financiėle meerkost die voortvloeit uit de hervorming financieel draaglijk blijft voor de gemeenten.
De heer De Padt is het er mee eens dat de brandweerhervorming sterk leeft op het terrein en ook tot wat ongerustheid leidt.
Door het amendement van mevrouw Matz zal de gouverneur de verdeling van de kosten over de gemeenten kunnen aansturen op grond van een aantal parameters. Hij heeft de indruk dat deze parameters vooral die gemeenten ten goede komen die in het verleden niet altijd de nodige initiatieven hebben genomen om een brandweer korps binnen het eigen grondgebied te organiseren. Wanneer de interventietijd wordt in aanmerking genomen worden die gemeenten gestraft die over een eigen korps beschikken. De financiėle draagkracht van een gemeente is een parameter die de gemeenten bevoordeelt die in het verleden minder zorgvuldig met hun financiėle middelen zijn omgesprongen.
Hij kan de rol van de gouverneur aanvaarden. In de mate dat hij voor 70 % moet rekening houden met de actieve en residentiėle bevolking wordt zijn beslissingsruimte echter sterk beperkt.
Ten slotte vraagt hij of een gemeenteraad zelf een bedrag kan storten zoals voorzien is in het amendement van mevr. Matz. In het gemeentedecreet wordt immers het beheer van de gelden toevertrouwd aan het College van burgemeester en schepenen. Het zou kunnen dat de gemeenteraad dus niet bevoegd is om die betalingen te doen of dat die bevoegd in twijfel wordt getrokken.
Mevrouw Thibault is bij het lezen van het wetsontwerp verwonderd over het gebrek aan aandacht voor vrijwilligers. De Europese richtlijn maakt geen onderscheid tussen beroepsmensen en vrijwilligers aangezien zij het begrip « werknemer » niet definieert. In zijn advies heeft de Raad van State dan ook aan de regering gevraagd om aan te tonen dat vrijwilligers niet onder het toepassingsgebied van de richtlijn vallen. De richtlijn definieert het begrip « werktijd » en de Belgische rechtbanken hebben reeds geoordeeld dat men geen onderscheid kan maken tussen het werk dat een vrijwillige brandweerman verricht en dat van een beroepsbrandweerman. Beide soorten werk worden als arbeidstijd beschouwd.
De Raad van State heeft de regering gevraagd een arbeidsstelsel voor vrijwillige brandweerlieden in te voeren, dat kan verschillen van dat van de beroepsbrandweer.
Waarom is er dan niet zo'n bepaling in het wetsontwerp opgenomen ?
Een andere opmerking betreft de amendementen van mevrouw Matz. Aanvankelijk had de regering besloten de in de amendementen voorgestelde punten bij koninklijk besluit te regelen.
Spreekster herinnert eraan dat vele gemeenten een beroep hebben ingesteld bij de Raad van State over de verdeling en zij stelt vast dat de gouverneur in de ingediende amendementen opnieuw over bevoegdheden beschikt op het vlak van de hulpverleningszones.
Zij begrijpt dat een weging van 70 % wordt toegekend aan het criterium « residentiėle en actieve bevolking », en zij begrijpt het belang van de criteria « kadastraal en belastbaar inkomen, maar het criterium « de risico's aanwezig op het grondgebied van de gemeente » lijkt haar moeilijker toe te passen. Dit criterium moet correct en op een objectievere wijze worden geėvalueerd dan de tekst van het amendement voorstelt.
Amendement nr. 3 voert dus weliswaar een lijst van criteria in, maar voorziet in geen enkele weging, behalve voor het criterium « residentiėle en actieve bevolking », wat spreekster betreurt. Welke verdeelsleutel zal voor de andere criteria worden gebruikt ?
Amendement nr. 3, dat in extremis werd ingediend, dreigt in de komende jaren ernstige financiėle gevolgen te hebben voor onze gemeenten.
Mevrouw Milquet, vicepremier en minister van Binnenlandse Zaken, antwoordt dat wanneer vrijwilligers nog een aantal uren meewerken zij als beroepsbrandweerlui worden beschouwd en niet als vrijwilligers. In het koninklijk besluit dat is goedgekeurd door de Ministerraad wordt een regeling getroffen voor de arbeidstijd voor de vrijwilligers die beperkt wordt tot 24 uur per week.
Voor de meerkost die voortvloeit uit de hervorming is een financiering voorzien, gebaseerd op een meerjarenplan, die vertrekt van een bedrag van 133 miljoen in 2018. Op de Ministerraad is de financiering bevestigd met een verdeling per zone. De gemeenten krijgen dus een heel duidelijk overzicht van de toekomstige financiering.
Uiteraard leidt een hervorming van een dergelijke omvang altijd tot een zekere ongerustheid. Er is echter een globaal akkoord bereikt waarbij een aantal aanpassingen zijn gebeurd aan de beslissingen omtrent de statuten. Het basisprincipe van de onderhandelingen met de vakbonden was het behoud van de verworven rechten.
Het amendement van mevrouw Matz is gebaseerd op een moeizaam evenwicht dat is gevonden tussen de verschillende partijen van de meerderheid. Zij meent dat de parameters de gouverneur in staat stellen om een evenwichtige oplossing te vinden.
De minister geeft een overzicht van enkele van die maatregelen die voorzien zijn in het amendement.
Het criterium van de financiėle draagkracht en de 70 %-norm zijn een bescherming voor de kleine gemeenten. Tevens bepaalt het amendement dat kan worden rekening gehouden met de passiva uit het verleden — dat is vooral een probleem in Walloniė maar soms ook in Vlaanderen. De gouverneur kan ook beslissen tot een specifieke spreiding van de gemeentelijke bijdragen. Bovendien kan de provincie een financiėle steun verlenen aan de verschillende gemeenten — dat is al het geval in Walloniė.
Wat de opmerking van de heer De Padt betreft over de bevoegdheid van de gemeenteraad, besluit de commissie in het amendement van mevrouw Matz het woord « gemeenteraad » te vervangen door het woord « gemeente ».
Wat de ingediende amendementen betreft, verklaart zij dat de regering inderdaad eerst een koninklijk besluit had voorbereid dat de aanvullende regels bepaalde, om de eventuele afwezigheid van een akkoord tussen de zones te verhelpen. De regering besloot uiteindelijk wijselijk om deze taak over te laten aan de gouverneur. De gouverneur kent immers de bijzonderheden van zijn provincie en zal beter de passende aanvullende regels kunnen invoeren. Hij moet echter binnen een strikt afgebakend kader handelen, overeenkomstig de criteria die per zone van toepassing zijn. Dat biedt dus alle nodige waarborgen.
Ze wijst er overigens op dat een van de criteria de « de financiėle draagkracht van de gemeente » is. Zo zal een gouverneur kunnen vaststellen of een gemeente binnen zijn zone bepaalde kosten niet kan dragen. De beoordelingsbevoegdheid wordt dus geļndividualiseerd doordat ze wordt toegekend aan de gouverneur, zonder dat ze subjectief wordt. Zo worden te algemene en abstracte regels voorkomen.
Bovendien kan bij de minister van Binnenlandse Zaken in beroep worden gegaan tegen de beslissing van de gouverneur, wat de gemeenten een grote rechtsbescherming biedt.
Wat de vrijwilligers betreft, herinnert ze eraan dat hun statuut er sterk op vooruitgegaan is. Niet alleen werd de premie voor operationaliteit uitgebreid tot alle vrijwilligers op het hele grondgebied, ook het opleidingsaanbod werd verbeterd. In de toekomst zullen vrijwilligers ook 24 uur per week kunnen werken.
Mevrouw Thibault begrijpt zeker dat het eerste criterium voor de dotatie, waaraan een weging van 70 % wordt toegekend, dat van de bevolking is, wat de kleinste gemeenten inderdaad beschermt. Wat de overige 30 % betreft, is in de amendementen geen enkele weging opgenomen. Ze meent dat dat later moet worden verduidelijkt per koninklijk besluit. In verband met het criterium van de aanwezige risico's, herinnert ze eraan dat er veel Seveso-gemeenten bestaan. Valt dat statuut onder het criterium van de aanwezige risico's ?
Volgends de minister zou de gouverneur de financiėle draagkracht van de gemeenten beoordelen. Dat lijkt haar erg subjectief.
Wat het criterium « de gemiddelde interventietijd op het grondgebied van de gemeente » betreft, zullen ook bepaalde kleine gemeenten sowieso gediscrimineerd worden wanneer zij afhankelijk zijn van een kazerne die territoriaal gezien veraf ligt. Wat met de gemeenten rond Brussel ?
De minister van Binnenlandse Zaken wijst erop dat het wetsontwerp geen betrekking heeft op Brussel. Verder herinnert ze eraan dat de gouverneur deze bevoegdheid reeds uitoefent wanneer er geen akkoord wordt bereikt, zoals bepaald in een koninklijk besluit. Dat besluit werd echter tweemaal nietig verklaard door de Raad van State, zodat de gouverneurs niet meer over een wettelijke basis beschikten om een beslissing te nemen over de verdeling. Bijgevolg is er jarenlang geen verdeling meer geweest, aangezien sommige gemeenten niets meer investeerden en andere te veel.
Het is dus de bedoeling om de gouverneurs een wettelijke basis te bezorgen, zowel voor de toekomst als wat de achterstallige bedragen.
Het Seveso-statuut wordt hernomen in het criterium « de risico's aanwezig op het grondgebied van de gemeente ». Het criterium « de gemiddelde interventietijd » is niet discriminerend voor kleine gemeenten, wel integendeel : aangezien die interventietijden langer zijn, zullen zij minder betalen.
IV. ARTIKELSGEWIJZE BESPREKING EN STEMMINGEN
Amendement nr. 1
Mevrouw Matz c.s. dienen een amendement nr. 1 in (stuk Senaat 5-2738/2) dat ertoe strekt, na artikel 1, een nieuw opschrift in te voegen, luidende : « Hoofdstuk 1. Organisatie van de arbeidstijd van de operationele beroepsleden van de hulpverleningszones ».
Het amendement wordt aangenomen met 9 stemmen bij 1 onthouding.
Amendement nr. 2
Artikel 22
Mevrouw Matz c.s. dienen een amendement nr. 2 in (zie stuk Senaat 5-2738/2) dat ertoe strekt, in artikel 22, de woorden « Deze wet » te vervangen door de woorden « Hoofdstuk 1 ».
Het amendement wordt aangenomen met 9 stemmen bij 1 onthouding.
Amendement nr. 3
Mevrouw Matz c.s. dienen een amendement nr. 3 in (stuk Senaat 5-2738/2) dat ertoe strekt in het ontwerp een nieuw hoofdstuk in te voegen dat een aantal wijzigen brengt aan de wet van 15 mei 2007 betreffende de civiele veiligheid.
Het huidig artikel 68 van de wet betreffende de civiele veiligheid bepaalt dat wanneer de gemeenten het onderling niet eens worden over de kostenverdeling aan de hulpverleningszone deze verdeling wordt bepaald op basis van een aantal criteria. De vastlegging van een dergelijke federale verdeelsleutel blijkt niet goed te werken. Daarom wordt in het amendement bepaald dat de provinciegouverneur de verdeelsleutel bepaalt op basis van een aantal parameters die in de wet worden opgenomen. Daarbij moet voor minstens 70 % rekening gehouden worden met de parameter « residentiele en actieve bevolking ».
Artikel 220 van de wet betreffende de civiele veiligheid bepaalt dat de brandweerdiensten in de brandweer- en hulpverleningsposten geļntegreerd zijn wanneer de Koning vaststelt dat de vier voorwaarden vervuld zijn. Omdat een dergelijke bepaling veel onduidelijkheid laat bestaan wordt voorgesteld dit moment vast te leggen op 1 januari 2015.
Het amendement wordt aangenomen met 9 stemmen bij 1 onthouding.
Het geamendeerde wetsontwerp in zijn geheel wordt aangenomen met 7 stemmen bij 3 onthoudingen.
Vertrouwen werd geschonken aan de rapporteur voor het uitbrengen van een mondeling verslag in de plenaire vergadering.
| Le rapporteur, | Le président, |
| Guido DE PADT. | Philippe MOUREAUX. |