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26 NOVEMBRE 2013
I. INTRODUCTION
Le 25 juillet 2013, huit sénateurs de la majorité institutionnelle ont déposé les propositions de loi qui font l'objet du présent rapport, en vue de mettre en œuvre le troisième volet de la réforme de l'État, comme prévu dans l'Accord institutionnel pour la sixième réforme de l'État, du 11 octobre 2011.
Ce troisième volet porte sur les transferts de compétences de l'État fédéral vers les entités fédérées.
Les quatorze propositions comprennent:
— dix propositions de révision de la Constitution;
— une proposition de loi spéciale;
— trois propositions de loi ordinaire, dont l'une porte création d'une Commission fédérale de déontologie.
L'avis du Conseil d'État a été recueilli pour toutes les propositions de loi, spéciale et ordinaires.
D'autre part, conformément à l'article 78 de la loi du 31 décembre 1983 de réformes institutionnelles pour la Communauté germanophone, le Parlement de la Communauté germanophone a rendu, le 23 septembre 2013, un avis motivé sur la proposition de loi relative à la Sixième Réforme de l'État concernant les matières visées à l'article 77 de la Constitution (voir avis en annexe).
Conformément à l'article 56-3, alinéa 2, du règlement du Sénat, il a été vérifié pour chacune des propositions si le Sénat n'avait pas été saisi d'autres propositions ou projets poursuivant le même objet. Le cas échéant, ces derniers ont également été inscrits à l'ordre du jour pour être examinés conjointement.
La commission a examiné les quatorze propositions susmentionnées ainsi que les propositions jointes lors des réunions des 5, 6, 8, 12, 13 et 18 novembre 2013. Elles ont été soumises au vote lors de la réunion du 19 novembre.
Lors de chacune de ces réunions, le gouvernement était représenté par M. Servais Verherstraeten ou M. Melchior Wathelet, secrétaires d'État aux Réformes institutionnelles.
Le présent rapport a été soumis à la commission pour approbation le 26 novembre 2013.
II. PROCÉDURE
1. Désignation des rapporteurs
Une proposition est faite pour la désignation des rapporteurs, à savoir:
1. Proposition de loi spéciale relative à la Sixième Réforme de l'État (nº 5-2232/1-3): MM. Philippe Moureaux et Dirk Claes;
2. Proposition de loi relative à la Sixième Réforme de l'État concernant les matières visées à l'article 77 de la Constitution (nº 5-2233/1 et 2): MM. Gérard Deprez et Wouter Beke;
3. Proposition de loi relative à la Sixième Réforme de l'État concernant les matières visées à l'article 78 de la Constitution (nº 5-2234/1 et 2): MM. Philippe Moureaux et Wouter Beke;
4. Proposition de révision de l'article 5, alinéa 2, de la Constitution (nº 5-2235/1): MM. Gérard Deprez et Wouter Beke;
5. Proposition de révision de l'article 11bis de la Constitution (nº 5-2236/1): MM. Jean-François Istasse et Wouter Beke;
6. Proposition de révision de l'article 41 de la Constitution (nº 5-2237/1): MM. Gérard Deprez et Wouter Beke;
7. Proposition de révision de l'article 162 de la Constitution (nº 5-2238/1): MM. Philippe Moureaux et Wouter Beke;
8. Proposition de révision de l'article 170, § 3, de la Constitution (nº 5-2239/1): MM. Gérard Deprez et Wouter Beke;
9. Proposition de révision de l'article 23 de la Constitution en vue de garantir le droit aux allocations familiales (nº 5-2240/1): MM. Philippe Moureaux et Wouter Beke;
10. Proposition d'insertion d'un article 135bis dans la Constitution (nº 5-2241/1): MM. Gérard Deprez et Wouter Beke;
11. Proposition de révision de l'article 144 de la Constitution (nº 5-2242/1): MM. Hassan Bousetta et Wouter Beke;
12. Proposition de révision de l'article 151, § 1er, de la Constitution (nº 5-2243/1): MM. Gérard Deprez et Guy Swennen;
13. Proposition de révision de l'article 180 de la Constitution (nº 5-2244/1): MM. Philippe Moureaux et Yoeri Vastersavendts;
14. Proposition de loi portant création d'une Commission fédérale de déontologie (nº 5-2245/1 et 2): MM. Hassan Bousetta et Guy Swennen.
M. Ide demande à ce que des membres de l'opposition puissent également être désignés comme rapporteurs.
La proposition initiale de désignation des rapporteurs est adoptée par 11 voix contre 3.
2. Regroupement des propositions par thèmes
Le regroupement par thèmes des différentes propositions à l'examen ne paraît pas évident. La proposition de « clustering » faite par M. Ide est rejetée. La discussion générale portera sur l'ensemble des propositions à l'agenda; ensuite, la commission discutera proposition par proposition.
3. Présence des ministres compétents
M. Ide fait remarquer que les transferts de compétences portent sur de nombreuses matières différentes. Il estime par conséquent que, lors des discussions, le ministre compétent pour la matière sur laquelle portent les débats doit être présent. À titre d'exemple, la discussion sur le transfert des compétences en matière de soins de santé doit se faire en présence de Mme Onkelinx, vice-première ministre et ministre des Affaires sociales et de la Santé publique, afin de pouvoir l'interroger sur les modalités pratiques des transferts, leur impact budgétaire, etc.
M. Anciaux réplique qu'il est logique que les discussions se fassent en présence de l'un des deux secrétaires d'État aux réformes institutionnelles. Si le secrétaire d'État estime, au cours des débats, que la présence d'un ministre compétent dans une matière spécifique serait utile, ce ministre sera invité à participer aux débats. En tout état de cause, le secrétaire d'État représente le gouvernement et répond au nom du gouvernement.
M. Laeremans insiste pour que les cabinets des ministres compétents transmettent au moins des réponses concrètes, le cas échéant, chiffres à l'appui, aux questions précises posées par les membres.
4. Auditions
La proposition de M. Laeremans de procéder à des auditions est rejetée par 8 voix contre 3 et 1 abstention.
III. EXPOSÉS INTRODUCTIFS
1.a. PROPOSITION DE LOI SPÉCIALE RELATIVE À LA SIXIÈME RÉFORME DE L'ÉTAT (DEPOSÉE PAR MM. WOUTER BEKE, PHILIPPE MAHOUX ET BERT ANCIAUX, MMES CHRISTINE DEFRAIGNE ET MARTINE TAELMAN, M. MARCEL CHERON, MME FREYA PIRYNS ET M. FRANCIS DELPÉRÉE), nº 5-2232/1
A. Introduction générale
Exposé de M. Beke
Depuis 1970, notre pays a connu cinq réformes institutionnelles.
En 1970, notre pays a été divisé en quatre régions linguistiques, le principe de l'autonomie culturelle a été reconnu et les contours des régions ont été fixés. C'est à cette époque que les quatre premiers articles actuels de la Constitution ont pris forme.
En 1980, la deuxième réforme institutionnelle est mise en œuvre et fait suite aux tentatives infructueuses des années septante liées à la création des régions et au Pacte d'Egmont. En 1980, les conseils de communauté et de région sont ébauchés, l'autonomie culturelle est renforcée, les entités fédérées se voient octroyer le pouvoir de promulguer leurs propres décrets ayant la même force de loi qu'une loi nationale, une Cour d'arbitrage est créée et la tutelle sur les pouvoirs locaux est instaurée. Les communautés et les régions obtiennent environ 10 % des moyens disponibles afin de mettre en œuvre leur propre politique.
En 1988, les compétences ont été étendues à l'enseignement et celles de la Cour d'arbitrage ont, elles aussi, été élargies, un accord a été trouvé au sujet du statut de Bruxelles et une nouvelle loi de financement a vu le jour. La part des entités fédérées dans le financement global est passée de 10 % à environ 23 %. Les communautés et les régions ont reçu des compétences qui, en termes de dépenses, représentent un montant global de 21,5 milliards. Les compétences de l'autorité fédérale représentent, quant à elles, un montant de 32 milliards.
Lors de la quatrième réforme de l'État, en 1993, une nouvelle étape majeure a été franchie. La Constitution consacre alors la Belgique dans son statut d'État fédéral. La structure du Sénat est adaptée; les entités fédérées sont dotées d'un Parlement dont les membres sont élus directement et elles sont désormais habilitées à conclure leurs propres traités. En outre, elles reçoivent des compétences dans le domaine du commerce extérieur.
La cinquième réforme de l'État a été marquée par le transfert de nouvelles compétences, comme l'agriculture, le commerce extérieur et la tutelle sur les pouvoirs subordonnés.
Toutes ces réformes institutionnelles ont transformé la Belgique unitaire en un État fédéral. À chaque fois, davantage d'autonomie a été dévolue aux entités fédérées afin de permettre une meilleure gouvernance à tous les niveaux de pouvoir.
La sixième réforme institutionnelle vise à renforcer plus encore les communautés et les régions de notre pays. Désormais, elles exerceront des compétences pour un montant de quelque 20 milliards et disposeront, en termes de moyens, d'un montant cumulé de 86 milliards. Les compétences résiduelles de l'autorité fédérale représenteront, quant à elles, un montant de 75 milliards. Il y aura donc un déplacement du centre de gravité dans l'affectation des moyens.
Outre un transfert de compétences, cette sixième réforme de l'État prévoit aussi plusieurs modifications institutionnelles majeures:
— l'arrondissement électoral de Bruxelles-Hal-Vilvorde est scindé;
— le Sénat est transformé en un Sénat des entités fédérées;
— l'arrondissement judiciaire est scindé en un parquet propre pour Hal-Vilvorde et un parquet pour Bruxelles;
— une nouvelle loi de financement est instaurée;
— les entités fédérées disposent d'une représentation directe dans un grand nombre d'organes de gestion fédéraux;
— les dotations royales sont modifiées.
En 1999, on a pris conscience de la nécessité de franchir une nouvelle étape dans la réforme de l'État. C'est ainsi que le Parlement flamand a voté à l'époque plusieurs résolutions dans ce sens:
— dans une première résolution, qui énonce les points de départ et les objectifs généraux de la Flandre pour la prochaine réforme de l'État, on demande de procéder à un transfert de compétences de manière à pouvoir constituer des paquets de compétences plus homogènes. On réclame aussi davantage d'autonomie financière et fiscale tout en soulignant la nécessité de maintenir la solidarité. Au rang des compétences qui seront transférées figurent l'aide aux personnes ágées et les allocations familiales, l'objectif étant de permettre aux communautés de fixer elles-mêmes leur propre politique familiale globale. En outre, gráce au transfert des déductions fiscales liées au bonus de logement et à la législation sur les baux à loyer, la politique globale en matière de logement relèvera des régions. Celles-ci seront également compétentes pour la politique globale en matière de groupes cibles. Cette première résolution réclamait également une extension de l'autonomie constitutive, laquelle est aujourd'hui acquise. Enfin, la résolution demandait aussi que le Sénat devienne un Sénat des entités fédérées, ce qui est l'un des objectifs de cette sixième réforme;
— dans une deuxième résolution, on demande plus concrètement un renforcement de l'autonomie fiscale. La nouvelle loi de financement garantira une plus grande autonomie, renforcera la responsabilisation et la stabilité et maintiendra une solidarité en toute transparence. Cette résolution demande que les efforts globaux d'assainissement budgétaire soient respectés, objectif qui a été atteint dans la nouvelle loi de financement. Le texte évoque aussi les besoins particuliers de financement de la Région de Bruxelles-Capitale et la nécessité de maintenir une assiette fiscale suffisante pour l'exercice des compétences de l'État fédéral;
— dans une troisième résolution, qui porte sur Bruxelles, on rappelle que les frontières de cette Région sont fixées de manière définitive. Cet élément a été respecté: il n'y a pas eu d'extension du territoire de Bruxelles et cette Région ne fait pas office de corridor. Quant aux Flamands de Bruxelles, ils bénéficient à nouveau du régime de protection qui prévalait avant les Accords du Lombard;
— dans une quatrième résolution, on appelle à procéder au transfert de la politique familiale et on souligne que l'autorité flamande devrait être mieux à même de mener elle-même une politique active de l'emploi par une répartition plus cohérente des compétences. Ce double volet est désormais concrétisé. En ce qui concerne la politique en matière de santé, les entités fédérées seront compétentes pour l'aide aux personnes handicapées, les normes d'agrément des hôpitaux ainsi que l'infrastructure hospitalière et les frais d'investissement, la politique des personnes ágées, la revalidation « long term care », les soins de santé mentale, la prévention, l'organisation des soins de santé de première ligne et les sous-quotas des métiers de la santé. Les régions seront compétentes aussi pour les pôles d'attraction interuniversitaires, le fonds de participation, etc., ainsi qu'il était demandé dans cette résolution;
— dans une dernière résolution, on demande notamment que les entités fédérées soient compétentes aussi en matière de politique judiciaire. À l'avenir, les entités fédérées devront être impliquées dans la détermination et la coordination des poursuites. L'entièreté de la politique d'aide sociale en matière judiciaire revient aux entités fédérées, ainsi qu'il est demandé.
Cette sixième réforme de l'État répond donc largement aux résolutions flamandes formulées il y a quatorze ans.
Et toute cette évolution a pu se faire sans devoir répondre à des résolutions votées dans d'autres parlements ou à des demandes formulées en d'autres lieux: pas d'instauration d'une circonscription électorale fédérale, pas de ratification de traités sur les minorités, pas d'introduction de listes bilingues, pas de nomination préalable de bourgmestres des communes à facilités qui refusent de se conformer aux lois linguistiques.
L'accord institutionnel pour la sixième réforme de l'État du 11 octobre 2011 vise à mettre en place un État fédéral plus efficace et à accroître l'autonomie des entités fédérées, et prévoit de transférer aux communautés et aux régions des compétences dans un grand nombre de domaines politiques.
La proposition de loi spéciale à l'examen met en œuvre cette réforme en transférant aux entités fédérées des compétences pour un total de près de 20 milliards d'euros. Il s'agit d'une masse énorme de compétences, comme l'a déclaré M. Jambon dans l'émission « De zevende dag » du 20 octobre dernier.
Cette sixième réforme de l'État permettra aux entités fédérées d'interférer sur le quotidien du citoyen du berceau jusqu'à la tombe: de la prime de naissance aux maisons de repos.
Les communautés acquièrent davantage de compétences dans le domaine des soins de santé et de l'aide aux personnes, et plus spécialement:
— dans l'aide aux personnes handicapées;
— dans les normes d'agrément des hôpitaux ainsi que dans les infrastructures hospitalières et les frais d'investissement;
— dans la politique des personnes ágées;
— dans la revalidation « long term care »;
— dans les soins de santé mentale;
— dans la prévention;
— dans l'organisation des soins de santé de première ligne;
— dans l'agrément des prestataires de soins et dans les sous-quotas des métiers de la santé.
En matière de Justice, la compétence relative au droit sanctionnel de la jeunesse passe aux communautés, un droit d'injonction positive est accordé aux entités fédérées dans le cadre de la politique des poursuites, et les maisons de justice sont transférées aux communautés.
Les allocations familiales, les allocations de naissance et les primes d'adoption sont également transférées aux communautés. À Bruxelles, la Commission communautaire commune sera compétente. La Communauté germanophone devient également compétente pour les allocations familiales, les allocations de naissance et les primes d'adoption.
L'Accord institutionnel pour la Sixième Réforme de l'État du 11 octobre 2011 prévoit une extension des compétences des entités fédérées en ce qui concerne le marché du travail. Cette extension vise à transférer certains des aspects de l'organisation et de la politique concernant le marché du travail pour lesquels les entités fédérées n'étaient pas encore compétentes.
Ainsi, les entités fédérées acquièrent les compétences suivantes:
— le contrôle de la disponibilité;
— les dispenses au critère de disponibilité pour reprendre des études ou pour suivre une formation professionnelle;
— la politique axée sur des groupes cibles;
— le placement;
— le congé-éducation payé et l'apprentissage industriel;
— l'interruption de carrière dans le secteur public;
— la migration économique;
— les conventions de premier emploi et une série d'autres programmes, notamment en matière d'économie sociale, sont également transférés.
— Pour ce qui concerne la fonction publique, une adaptation de la loi spéciale de réformes institutionnelles confère aux entités fédérées la compétence relative au statut administratif et pécuniaire de leur fonction publique et elles deviennent compétentes pour permettre le travail intérimaire dans leur secteur public respectif et leur secteur local.
D'autre part, en matière de télécommunications, de contrôle des films, d'énergie et d'environnement, de logement, de politique agricole, de politique économique et industrielle, d'autonomie des régions à l'égard des provinces, de bien-être animal, de mobilité et de sécurité routière, d'expropriation et de comités d'acquisition, de fonction publique, de matières biculturelles d'intérêt régional, de renforcement de la sécurité à Bruxelles, les compétences des communautés ou des régions (selon le cas) se verront élargies à partir du 1er juillet 2014. Par ailleurs, le contrôle du principe de la loyauté fédérale sera confié à la Cour constitutionnelle.
B. Discussion des transferts de compétences par matière
1. Soins de santé et aide aux personnes
Exposé de M. Beke
Ces transferts sont réglés par l'article 6, l'article 8 et l'article 42, 4º, l'article 44 et l'article 52, 2º, de la proposition à l'examen.
Les compétences qui sont transférées concernent:
— l'aide aux personnes handicapées;
— les normes d'agrément pour les hôpitaux ainsi que les infrastructures hospitalières et les frais d'investissement;
— la politique des personnes ágées;
— la revalidation « long term care »;
— les soins de santé mentale;
— la prévention;
— l'organisation des soins de santé de première ligne;
— l'agrément et les sous-quotas des métiers de la santé.
a. Concernant l'aide aux personnes handicapées
À deux exceptions près, les communautés étaient déjà compétentes pour l'ensemble de la politique en matière d'aide aux personnes handicapées. Jusqu'à présent, l'autorité fédérale est restée compétente pour les aides à la mobilité en vertu de la réserve de compétence fédérale en matière de sécurité sociale. Elle est également restée compétente pour l'allocation pour l'aide aux personnes ágées.
La proposition à l'examen vise à transférer aux Communautés les deux matières que sont les « aides à la mobilité » et « l'allocation pour l'aide aux personnes ágées » (APA). À Bruxelles, l'APA sera transférée à la Commission communautaire commune (COCOM).
Par le biais de ce transfert de compétences, la politique des personnes handicapées est homogénéisée.
En matière d'aides à la mobilité et d'allocations pour l'aide aux personnes ágées, les communautés disposent désormais de la pleine compétence de législation, d'exécution, de contrôle et de financement.
Les montants correspondants aux moyens financiers que l'autorité fédérale engage actuellement dans l'assurance maladie-invalidité pour les aides à la mobilité sont aussi transférés.
S'agissant des aides à la mobilité, la compétence touche notamment l'ensemble de la nomenclature relative aux aides à la mobilité, à la fixation des conditions d'octroi et du montant des aides, au paiement des aides, à l'ensemble de l'organisation et à la concertation avec les bandagistes et le Conseil technique des voiturettes ainsi que l'évaluation des demandes. Pour ce qui est de l'allocation pour l'aide aux personnes ágées, la compétence concerne notamment la fixation des conditions d'octroi et du montant des aides, le paiement des aides et l'ensemble de l'organisation.
b. Les communautés obtiennent également des compétences supplémentaires en ce qui concerne les hôpitaux, notamment pour les normes d'agrément pour les hôpitaux ainsi que pour les infrastructures hospitalières et les frais d'investissement
a) La proposition à l'examen prévoit que, en sus des compétences en vigueur, les communautés seront dorénavant compétentes pour définir les normes auxquelles les hôpitaux et les services (en ce compris les hôpitaux psychiatriques et les SPHG), les programmes de soins, les services hospitaliers, etc. doivent répondre pour être agréés. À cet effet, l'exception visée au f) de l'article 5, § 1er, I, 1º, de la loi spéciale du 8 août 1980 est abrogée.
Tout avant-projet ou proposition de décret, tout amendement à un projet ou proposition de décret, ainsi que tout projet d'arrêté d'une communauté ayant pour objet de fixer des normes d'agrément des hôpitaux, des services hospitaliers, des programmes de soins hospitaliers et des fonctions hospitalières doit être transmis pour rapport à l'assemblée générale de la Cour des comptes afin que celle-ci évalue les conséquences de ces normes, à court et long terme, sur le budget de l'État fédéral et de la sécurité sociale.
L'avant-projet, le projet, la proposition ou l'amendement est également transmis au gouvernement fédéral ainsi qu'à tous les gouvernements de communauté.
Après avoir obligatoirement recueilli l'avis de l'Institut national d'assurance maladie-invalidité (INAMI) et de l'administration compétente de la Communauté concernée et après avoir, le cas échéant, recueilli l'avis facultatif du Centre fédéral d'expertise des soins de santé, l'assemblée générale de la Cour des comptes émet, dans un délai de deux mois suivant la réception de l'avant-projet, de la proposition, de l'amendement ou du projet, un rapport circonstancié sur toutes les conséquences de ces normes, à court et long terme, sur le budget de l'État fédéral et de la sécurité sociale. Ce délai peut être prolongé d'un mois.
Ce rapport est communiqué par la Cour des comptes au demandeur du rapport, au gouvernement fédéral et à tous les gouvernements de communauté.
Si le rapport conclut que l'adoption de ces normes a un impact négatif, à court ou long terme, sur le budget de l'État fédéral et de la sécurité sociale, une concertation associant le gouvernement fédéral et les gouvernements de communauté a lieu à la demande du gouvernement fédéral ou du gouvernement de la Communauté concernée. Si cette concertation n'aboutit pas à un accord, les normes sont soumises à l'accord des ministres fédéraux compétents ou à l'accord du Conseil des ministres si l'un de ses membres demande l'évocation de ce dossier.
Si aucun rapport n'est rendu dans le délai de deux mois, prolongé d'un mois, la concertation visée à l'alinéa précédent peut avoir lieu à l'initiative du gouvernement de la communauté concernée ou du gouvernement fédéral.
La Cour des comptes rédige chaque année un rapport circonstancié sur l'incidence, au cours de l'exercice budgétaire précédent, des normes d'agrément communautaires en vigueur sur le budget de l'État fédéral et de la sécurité sociale. Ce rapport est communiqué au gouvernement fédéral et aux gouvernements de communauté.
b) La proposition à l'examen modifie également la compétence en matière de financement des hôpitaux, y compris des hôpitaux psychiatriques et des services psychiatriques des hôpitaux généraux (SPHG).
À l'heure actuelle, les communautés sont déjà partiellement compétentes pour les travaux dans les bátiments hospitaliers. Pour qu'elles puissent assurer l'entretien correct de leurs hôpitaux et décider d'investir prioritairement dans tel ou tel hôpital qui nécessite une rénovation urgente plutôt que dans un autre, la compétence en matière de travaux de construction, de rénovation et de gros entretien des infrastructures hospitalières leur sera transférée.
À cet effet, l'exception visée à l'article 5, § 1er, I, 1º, e), de la loi spéciale du 8 août 1980 est abrogée et le point a) est adapté.
Cette compétence englobe les sous-parties A1 et A3 du budget des hôpitaux. Les éléments constitutifs dont le coût est couvert par la sous-partie A1 du budget sont:
1º l'amortissement des charges de construction;
2º l'amortissement des charges d'équipement et d'appareillage;
3º l'amortissement des charges de gros travaux d'entretien, plus précisément les travaux importants de réparation et d'entretien, périodiques ou non;
4º l'amortissement des travaux de reconditionnement, c'est-à-dire d'importantes transformations qui ne modifient pas la structure du bátiment — comme, entre autres, la modification de l'affectation des lieux ou le changement de la nature ou de la configuration au sein de la structure existante — et qui ne sont ni de nouvelles constructions ni des extensions de bátiments existants;
5º l'amortissement des charges d'investissements réalisés dans le cadre du développement durable;
6º l'amortissement des charges de l'achat de matériel roulant;
7º l'amortissement des charges de première installation;
8º les charges financières, c'est-à-dire les charges d'intérêt des emprunts contractés pour le financement des investissements susmentionnés;
9º les frais de pré-exploitation.
Les charges de loyer sont assimilées aux charges d'amortissement.
La sous-partie A3 du budget couvre les charges d'investissement des services médicotechniques et ce, tant pour l'équipement que pour les bátiments dans lesquels il est installé. Par « services médicotechniques », l'on entend actuellement: le tomographe à résonance magnétique avec calculateur électronique intégré, le service de radiothérapie et les scanners à émission de positrons.
c. La politique du troisième áge et les soins de santé mentale sont également transférés aux Communautés
En ce qui concerne la politique du troisième áge, la pleine compétence (y compris la fixation du prix réclamé aux résidents) en matière de maisons de repos et de soins (MRS), de maisons de repos pour personnes ágées (MRPA), de centres de soins de jour (CSJ) et de centres de court séjour (CCS), sera intégralement transférée aux Communautés.
Les services G isolés (revalidation de patients gériatriques) et les services Sp isolés (services spécialisés de traitement et de revalidation) seront aussi intégralement transférés aux Communautés.
En matière de soins de santé mentale, les plateformes de concertation de soins de santé mentale sont transférées aux communautés. Par ailleurs, la pleine compétence (y compris la fixation des prix) en matière de maisons de soins psychiatriques (MSP) et d'initiatives d'habitation protégée (IHP) sera également transférée aux communautés.
Pour l'application de la proposition, une distinction est faite entre, d'une part, « la dispensation de soins dans et en dehors des institutions de soins » pour laquelle les exceptions à la compétence communautaire prévues par la loi spéciale du 8 août 1980 restent applicables moyennant les modifications exposées ci-après et, d'autre part, « la dispensation de soins de santé mentale en dehors du milieu hospitalier, la dispensation de soins dans les institutions pour personnes ágées, les services de gériatrie isolés et les services Sp isolés » pour lesquels les communautés deviennent pleinement compétentes (y compris pour la fixation du prix réclamé aux résidents), à l'exception de ce qui relève de l'assurance maladie-invalidité, qui reste de la compétence de l'autorité fédérale. Les actes actuellement remboursés par le biais de la nomenclature seront encore payés par l'autorité fédérale après la sixième réforme de l'État.
Par « la politique de dispensation de soins de santé mentale dans les institutions de soins autres que les hôpitaux », l'on entend « les maisons de soins psychiatriques (MSP), les initiatives d'habitation protégée (IHP) et les plateformes de soins de santé mentale ». Il convient de considérer les hôpitaux psychiatriques et les services psychiatriques des hôpitaux généraux (SPHG) comme des hôpitaux. Ceux-ci sont par conséquent soumis aux règles applicables aux hôpitaux. Les soins de santé mentale à domicile par le biais des services de soins infirmiers à domicile ne relèvent pas de la politique de dispensation de soins de santé mentale dans les établissements de soins autres que les hôpitaux.
Par « institutions pour personnes ágées », l'on entend « les maisons de repos pour personnes ágées, les maisons de repos et de soins, les centres de soins de jour et les centres de court séjour ».
d. Les communautés deviennent en outre compétentes pour la revalidation « long term care »
Par « revalidation long term care », on entend: « les soins non aigus et post-aigus dispensés de façon multidisciplinaire dans le cadre des interactions parents-enfants, dans le cadre des troubles mentaux, sensoriels ou d'assuétude, de la voix et de la parole, d'infirmité motrice d'origine cérébrale, pour les enfants atteints d'affections respiratoires et neurologiques, quel que soit l'établissement où ces soins sont dispensés, ainsi que les soins non aigus ou post-aigus dispensés de façon multidisciplinaire en dehors des hôpitaux généraux, universitaires et hôpitaux où sont effectuées à la fois des prestations chirurgicales et médicales exclusivement pour enfants ou en rapport avec les tumeurs, dans le cadre de troubles moteurs. »
La liste des conventions de rééducation fonctionnelle « long term care » figurant dans l'exposé des motifs contient uniquement les conventions qui existent aujourd'hui. Les initiatives futures, qui relèvent de la définition de la revalidation « long term care », sont de la compétence des Communautés.
Concernant les conventions de rééducation fonctionnelle « long term care » en vigueur, les communautés succèdent aux droits et obligations de l'INAMI à compter de l'entrée en vigueur du transfert de compétence, ce qui implique dès lors qu'elles reprennent les contrats en cours.
Simultanément au transfert de compétence, ces conventions de rééducation fonctionnelle sont entièrement soustraites à l'assurance maladie-invalidité fédérale. Les moyens y afférents sont transférés par le biais d'une dotation aux communautés, afin que celles-ci puissent dorénavant assurer elles-mêmes le financement.
Les autres conventions de rééducation fonctionnelle (à savoir celles qui concernent la revalidation non « long term care ») relèvent toujours de la compétence fédérale relative à l'assurance maladie-invalidité.
e. Par ailleurs, la proposition à l'examen vise l'homogénéisation de la compétence communautaire relative à l'éducation sanitaire, ainsi qu'aux activités et services en matière de médecine préventive
Actuellement, les communautés disposent déjà d'une compétence générale concernant l'éducation sanitaire, de même que pour les activités et services de médecine préventive, à l'exception des mesures prophylactiques nationales. Force est toutefois de constater que l'autorité fédérale prend à l'heure actuelle des mesures en matière de médecine préventive.
Entre autres au titre de sa compétence résiduelle en matière de santé publique, l'État fédéral a pris des initiatives de prévention en matière de campagnes de vaccination et de dépistage, ainsi qu'en ce qui concerne le plan national nutrition et santé (PNNS), l'hygiène dentaire dans les écoles, le sevrage tabagique et le Fonds de lutte contre les assuétudes.
L'autorité fédérale ne va plus poursuivre ces initiatives de prévention. À l'avenir, l'autorité fédérale et les régions ne pourront plus prendre des nouvelles initiatives de prévention de ce type sur la base de quelque compétence que ce soit.
Les moyens actuellement engagés au niveau fédéral pour la prévention sont transférés, de même que le Fonds de lutte contre les assuétudes.
Si les initiatives de prévention des communautés supposent la participation des prestataires de soins par l'intermédiaire d'actes remboursables (par exemple des honoraires de dépistage ou les honoraires pour l'administration d'un vaccin), ces prestations pourront être honorées par l'INAMI. Ces accords peuvent être conclus avec l'INAMI de manière asymétrique.
f. Organisation des soins de santé de première ligne
Le soutien aux professions des soins de santé de première ligne et l'organisation des soins de santé de première ligne seront également transférés aux communautés.
Par « organisation des soins de santé de première ligne et soutien des métiers de la santé de première ligne », on entend l'encadrement infrastructurel et organisationnel du niveau de soins de santé en dehors des hôpitaux aigus où les professionnels se consacrent au premier accueil et à l'accompagnement professionnel des problèmes de santé que le patient n'est pas à même de résoudre lui-même. Ainsi, les communautés deviennent par exemple compétentes pour les règles relatives aux cercles des médecins généralistes qui organisent les services de garde, le Fonds Impulseo pour la médecine générale, le financement des cercles de médecins généralistes, les réseaux locaux multidisciplinaires, les services intégrés de soins à domicile, les actions de prévention menées par les dentistes et les commissions médicales.
Les communautés deviennent également compétentes pour les associations en matière de soins palliatifs et les équipes multidisciplinaires palliatives.
Un budget correspondant à celui qu'y consacre actuellement l'assurance maladie-invalidité est également systématiquement transféré aux communautés.
Les communautés peuvent aussi développer de nouveaux instruments de soutien des métiers de la santé de première ligne.
L'autorité fédérale reste compétente pour l'assurance maladie-invalidité, de sorte que la solidarité interpersonnelle en matière de soins de santé est garantie.
g. La proposition vise également à modifier en deux points l'actuelle répartition des compétences applicable aux professions des soins de santé
La réglementation de l'exercice des professions des soins de santé a toujours relevé, jusqu'à présent, de la compétence résiduelle de l'autorité fédérale.
La proposition à l'examen modifie spécifiquement sur deux points la répartition des compétences en vigueur en ce qui concerne les professions des soins de santé, et ce sans préjudice des autres modifications qu'elle apporte à la répartition actuelle des compétences.
a) Premièrement, la proposition à l'examen prévoit que les Communautés sont compétentes pour l'agrément des professionnels des soins de santé.
L'autorité fédérale reste néanmoins compétente pour fixer les conditions d'agrément des professionnels des soins de santé, qui sont identiques dans toute la Belgique, et pour déterminer si les prestations de ces prestataires de soins donnent lieu à une intervention de l'assurance maladie-invalidité.
b) Deuxièmement, la proposition prévoit que les Communautés seront dorénavant compétentes pour fixer les sous-quotas pour le port d'un titre professionnel particulier ou d'une qualification professionnelle particulière. Les communautés peuvent ainsi planifier elles-mêmes une offre médicale qui corresponde à leurs propres besoins et homogénéiser ainsi la politique de santé. L'autorité fédérale reste compétente pour fixer le nombre global maximum de candidats qui ont accès annuellement à chacune des professions des soins de santé. Au sein de ce nombre, les communautés peuvent fixer des sous-quotas par spécialité. L'autorité fédérale reste néanmoins compétente pour déterminer si les prestations de ces prestataires de soins donnent lieu à une intervention de l'assurance maladie-invalidité.
h. Enfin, l'article 44 de la proposition à l'examen prévoit également le transfert vers les communautés de la compétence relative au « maximum à facturer »
Actuellement, les tickets modérateurs suivants, dont la compétence sera transférée à l'avenir aux entités fédérées, sont pris en compte dans le « maximum à facturer » fédéral (MAF):
— la quote-part personnelle du prix journalier des hôpitaux G et Sp isolés;
— la quote-part personnelle du prix journalier de certains établissements de revalidation (il n'y a pas de quote-part personnelle dans tous les établissements).
Parallèlement aux transferts de compétence déjà mentionnés, les moyens relatifs à ces tickets modérateurs, tels qu'ils sont remboursés dans le cadre du maximum à facturer, sont transférés.
Afin de garantir la continuité et la neutralité budgétaire pour le patient, les communautés et la COCOM pourront, pendant une période transitoire et seulement si elles le souhaitent, continuer à faire appel à l'autorité fédérale afin de continuer à intégrer, contre paiement, les prestations visées ci-dessus, plafonnées aux montants actuels indexés et pour autant que la prestation reste comparable à celle d'aujourd'hui, dans le compteur « MAF » fédéral.
Chaque communauté (la COCOM à Bruxelles) pourra renoncer à ce service, pour autant qu'elle en informe l'autorité fédérale au moins dix mois à l'avance.
Au-delà du 31 décembre 2019, la prolongation du système supposera la conclusion d'un accord de coopération, éventuellement asymétrique, entre l'autorité fédérale et les entités qui souhaitent continuer à y participer.
i. L'Accord pour la Sixième Réforme de l'État mentionne également de manière explicite les « missions essentielles du fédéral ». On renvoie à cet égard à la « solidarité interpersonnelle », qui implique l'égalité d'accès pour tous aux soins de santé remboursés, en garantissant le libre choix du patient, conformément au principe européen de la libre circulation des personnes. Le patient paiera le même montant pour un même produit ou une même prestation, quel que soit l'endroit en Belgique où ce soin lui est prodigué.
Pour garantir qu'il en sera bien ainsi, c'est l'autorité fédérale qui exerce la tutelle sur l'INAMI.
L'autorité fédérale reste également compétente pour la politique de crise au cas où une pandémie aiguë nécessiterait des mesures urgentes.
j. En ce qui concerne les compétences communautaires à Bruxelles
S'agissant de l'exercice des compétences communautaires à Bruxelles, la répartition des compétences telle qu'elle est conçue dans les articles 128, § 2, et 135, de la Constitution est d'application. En vertu de l'article 128, § 2, de la Constitution, les Communautés française et flamande disposent d'un pouvoir décrétal à l'égard des institutions établies dans la région bilingue de Bruxelles-Capitale qui, en raison de leur organisation, doivent être considérées comme appartenant exclusivement à l'une ou à l'autre communauté.
Dans la mesure où les compétences impliquent, pour les personnes, des obligations ou des droits à une intervention ou une allocation, ou dans la mesure où il s'agit d'institutions bicommunautaires, l'autorité compétente en Région bilingue de Bruxelles-Capitale sera la Commission communautaire commune (COCOM).
k. Accords de coopération
Les matières suivantes pourront ou devront, selon les cas, être réglées par un Accord de coopération:
— premièrement, la création d'un lieu permanent et interfédéral de concertation sous la forme d'une institution, dans le but de garantir des réponses concertées aux grands défis, notamment budgétaires, en ce qui concerne l'avenir des soins de santé (vieillissement, métiers en pénurie dans ce domaine, évolutions technologiques, évolutions sociétales, maladies environnementales, etc.);
— la gestion et l'utilisation d'eHealth, ainsi que la mise au service de la transmission des connaissances et des informations; le principe qui s'applique ici est celui d'une obligation réciproque et inconditionnelle de partager les informations disponibles, dans le respect des droits du patient et de la loi sur la protection de la vie privée. eHealth sera dès lors cofinancé par l'autorité fédérale et les entités fédérées;
— les modalités de contingentement des métiers de la santé, à savoir l'échange d'informations en la matière;
— les modalités d'adaptation et d'évaluation de l'arrêté royal nº 78;
— le mode de gestion et de financement du Centre fédéral d'expertise des soins de santé (KCE).
En ce qui concerne le respect des engagements internationaux en rapport avec la politique de santé, le principe est que l'autorité fédérale organise la concertation nécessaire à ce sujet lorsque rien n'est encore prévu dans les structures de concertation existantes (COORMULTI). De toute façon, l'on veillera à l'effectivité de la concertation existante au sein du COORMULTI.
L'autorité fédérale organise une concertation avec les entités fédérées avant de conclure des accords sociaux pour les métiers de la santé dans les « secteurs fédéraux » (et, de même, les entités fédérées se concertent préalablement avec l'autorité fédérale). La manière dont est organisée cette concertation sera déterminée dans le cadre de la conférence interministérielle compétente.
Il convient enfin de remarquer que ce volet du transfert de compétences en matière de soins de santé et d'aide aux personnes doit être lu en combinaison avec l'article 18, a), proposé, selon lequel les communautés et les régions sont compétentes pour la réglementation des prix dans le cadre des compétences qui leur reviennent. Ainsi, les communautés sont également compétentes pour la fixation du prix réclamé aux résidents des maisons de repos pour personnes ágées, des maisons de repos et de soins, des centres de soins de jour, des centres de court séjour, des services G isolés et des services Sp isolés.
2. Justice
Exposé de Mme Taelman
Dans le cadre de la Sixième Réforme de l'État, le droit sanctionnel de la jeunesse devient une compétence des communautés, un droit d'injonction positive est accordé aux entités fédérées dans le cadre de la politique des poursuites et les maisons de justice sont transférées aux communautés.
Pour ce qui concerne ces matières, la proposition de loi à l'examen doit être lue conjointement avec la proposition de loi relative à la Sixième Réforme de l'État concernant les matières visées à l'article 77 de la Constitution et avec les propositions de révision des articles 144 et 151 de la Constitution, qui ont également été déposées au Sénat.
Les articles 9, 10, 11, 28, a), 37 et 42, 7º et 8º, de la proposition à l'examen visent à exécuter les diverses réformes institutionnelles en matière de justice.
a. Le droit sanctionnel de la jeunesse
Comme la Cour constitutionnelle l'a rappelé, les communautés ont actuellement « la plénitude de compétence pour régler la protection de la jeunesse dans la plus large acception du terme, sauf les exceptions qui sont explicitement mentionnées ».
L'une de ces exceptions réside dans la « détermination des mesures qui peuvent être prises à l'égard des mineurs ayant commis un fait qualifié d'infraction ».
La proposition de loi spéciale à l'examen entend modifier la répartition des compétences en matière de protection de la jeunesse. Elle transfère aux communautés la compétence de déterminer les mesures qui peuvent être prises à l'égard des mineurs ayant commis un fait qualifié d'infraction.
À Bruxelles, il appartiendra à la Commission communautaire commune — déjà compétente pour régler la mise en œuvre de l'aide contrainte applicable aux mineurs en danger — de déterminer les mesures contraignantes qui peuvent être prises à l'égard des mineurs ayant commis un fait qualifié d'infraction.
Les communautés et la Commission communautaire commune se voient attribuer toute la compétence d'édicter des règles propres en la matière. Ainsi, elles pourront déterminer la nature des mesures prises à l'égard des mineurs ayant commis un fait qualifié d'infraction. Outre les mesures qui ont pour finalité l'éducation, la responsabilisation et la réinsertion sociale des mineurs ayant commis un fait qualifié d'infraction, les mesures qui ont également pour finalité la sécurité publique en protégeant la société contre les mineurs délinquants relèvent du champ d'application de l'article 5, § 1er, II, 6º, d), de la loi spéciale du 8 août 1980 de réformes institutionnelles. À cet égard, les autorités compétentes devront respecter les normes supérieures qui régissent cette matière, telles que l'article 22bis de la Constitution, qui impose que ce soit l'intérêt supérieur de l'enfant qui prime dans toute décision le concernant, les articles 3 et 40 de la Convention internationale des droits de l'enfant et l'article 14, § 4, du Pacte international relatif aux droits civils et politiques. Les communautés et la Commission communautaire commune devront bien entendu exercer leur compétence dans le respect des compétences qui demeureront fédérales.
Elles reçoivent également la compétence de déterminer la hiérarchie entre ces mesures. De même, les communautés et la Commission communautaire commune seront habilitées à déterminer les critères à prendre en compte pour le choix des mesures à ordonner.
Enfin, il leur appartiendra de déterminer les mesures elles-mêmes qui peuvent être prises à l'égard des mineurs ayant commis un fait qualifié d'infraction, les mesures devant être interprétées comme étant les réactions sociales à la délinquance, quelle que soit l'instance/autorité dont elles émanent (parquet, juge/tribunal). Les communautés et la Commission communautaire commune pourront dès lors prévoir de nouvelles mesures qui viendront abroger, compléter, modifier ou remplacer les mesures existantes, comme les mesures de garde, de préservation et d'éducation, l'offre restauratrice de médiation et de concertation restauratrice en groupe ou encore le stage parental.
Dans un souci de cohérence optimale en matière de protection de la jeunesse, le critère de rattachement territorial et de détermination de la compétence de la juridiction sera identique. Enfin, le législateur fédéral restera compétent pour déterminer les règles de procédure devant les juridictions de la jeunesse, telles que le mode d'introduction des affaires ou le délai dans lequel elles doivent être introduites.
Cependant, en vertu de l'article 10 de la loi spéciale du 8 août 1980 de réformes institutionnelles, « les décrets peuvent porter des dispositions de droit relatives à des matières pour lesquelles les parlements ne sont pas compétents, dans la mesure où ces dispositions sont nécessaires à l'exercice de leur compétence ». Il en va de même pour les ordonnances de la Commission communautaire commune.
L'exécution des mesures qui peuvent être prises à l'égard des mineurs ayant commis un fait qualifié d'infraction, en ce compris l'encadrement de ces mesures et les infrastructures au sein desquelles elles sont exécutées, demeurera une compétence communautaire (qui sera élargie aux centres fédéraux fermés). L'État fédéral reste compétent pour la détention préventive et l'exécution de peines prononcées à l'égard de jeunes ayant fait l'objet de mesures de dessaisissement. Les communautés sont compétentes pour la gestion des centres fermés et pour déterminer si un jeune doit être placé dans un tel centre communautaire fermé ou dans une autre institution communautaire fermée. Seuls les jeunes dessaisis de moins de vingt-trois ans sont placés en centre fermé. L'article 606 du Code de procédure pénale continue dès lors de relever de la compétence de l'État fédéral. Comme le Conseil d'État l'a déjà rappelé à plusieurs reprises dans le passé, la Commission communautaire commune peut, dans l'exercice de ses compétences, recourir aux services de la Communauté française ou de la Communauté flamande ou aux institutions qui dépendent de chaque communauté ou qui sont reconnues par l'une d'elles, à condition qu'un accord de coopération ait été préalablement conclu.
Enfin, en raison du transfert de compétences précité en matière de droit sanctionnel de la jeunesse, la concertation entre les communautés et l'État fédéral — actuellement prévue par la loi spéciale — concernant « la détermination et la bonne fin des mesures qui peuvent être prises à l'égard des mineurs ayant commis un fait qualifié d'infraction » est abrogée.
Il va de soi que l'État fédéral, les communautés et la Commission communautaire commune recourront aux différents modes de coopération prévus par les lois de réformes institutionnelles (accords de coopération, conférences interministérielles, etc.) afin de garantir une bonne application de leurs politiques respectives.
b. En ce qui concerne la politique de poursuites, la proposition de loi spéciale à l'examen met également en œuvre la proposition de révision de l'article 151, § 1er, de la Constitution, soumise concomitamment au Parlement.
Le nouvel article 11bis de la loi spéciale de 1980 fixe à cet effet les modalités d'exercice du droit d'injonction positive des communautés et des régions. Le ministre délégué de l'entité fédérée adressera sa demande au ministre fédéral de la Justice qui en assurera l'exécution immédiate. Le ministre est désigné à cet effet par les gouvernements de communauté et de région lorsqu'ils procèdent à la répartition des táches en leur sein. Par conséquent, le droit d'injonction positive fait partie des attributions de ce ministre. Il adresse sa demande au ministre fédéral de la Justice après qu'une décision a été prise en ce sens au sein du gouvernement auquel il appartient. Il motive sa demande au regard des compétences propres de l'entité fédérée, en précisant la disposition décrétale ou ordonnantielle qui prévoit l'infraction qu'il entend poursuivre gráce à son droit d'injonction positive. Le ministre fédéral de la Justice opère un contrôle de légalité marginal en vérifiant que cette condition est remplie. Le ministre fédéral de la Justice ordonne les poursuites sans délai en transmettant la demande au parquet.
Cette nouvelle disposition prévoit également que, dans les matières qui relèvent de leurs compétences, les gouvernements de communauté et de région, chacun en ce qui le concerne, participent à l'élaboration des directives contraignantes de politique criminelle, y compris en matière de politique de recherche et de poursuite, ainsi qu'à celle de la note-cadre Sécurité intégrale et du Plan national de sécurité.
Elle prévoit enfin que les gouvernements de communauté et de région participent, pour ce qui concerne les matières qui relèvent de leurs compétences, aux réunions du collège des procureurs généraux, en ce compris pour l'établissement des priorités des directives de politique criminelle en général, étant entendu qu'ils s'expriment chacun par rapport à leurs propres compétences.
L'autorité fédérale, les communautés et les régions concluent en tout cas un accord de coopération pour régler les modalités relatives aux matières visées à l'article 11bis, alinéas 2 et 3. Cet accord de coopération relatif à la politique criminelle et à la politique de sécurité a entre-temps été approuvé par le Comité de concertation le 18 septembre dernier. Il organise notamment la procédure au terme de laquelle les directives contraignantes de politique criminelle (en ce compris l'établissement de priorités en général), y compris en matière de politique de recherche et de poursuite, et les lignes directrices de la politique en matière de sécurité seront arrêtées dans les matières relevant des compétences des communautés et des régions, et qui doit permettre de formaliser la participation des communautés et des régions aux réunions du collège des procureurs généraux.
La participation des régions et des communautés pour ce qui concerne leurs compétences s'inscrit dans une politique pénale globale cohérente, à l'intérieur de laquelle prime l'efficacité de la politique de prévention et de la politique de poursuite par-delà les compétences du fédéral, d'une part, et les compétences des communautés et régions, d'autre part.
c. Maisons de justice
La proposition de loi spéciale à l'examen attribue aux Communautés toute la compétence d'édicter des règles propres en matière d'organisation et de fonctionnement des maisons de justice, ainsi que celle de leur attribuer des missions dans le cadre des matières qui relèvent de leurs compétences. Elle délègue également aux communautés la pleine compétence en matière d'exécution des missions qui sont confiées aux maisons de justice.
Ainsi, elles pourront déterminer les structures au sein desquelles ces missions seront exercées.
En outre, elles pourront définir l'ensemble des règles relatives à la direction, à la composition et, dans les limites de leurs compétences territoriales, au ressort des maisons de justice ainsi qu'à leur structure interne et à leur fonctionnement. Le fonctionnement du secrétariat de la commission de probation est également transféré aux communautés.
Outre les moyens financiers liés au fonctionnement de la direction générale des maisons de justice, les subventions actuellement octroyées par la direction générale des maisons de justice sont également transférées aux communautés.
Les communautés pourront également attribuer des missions propres aux maisons de justice dans les matières qui relèvent de leurs compétences matérielles. Ainsi, elles pourront, par exemple, fusionner les services communautaires d'aide aux victimes avec les services d'accueil des victimes institués au sein des maisons de justice et confier dès lors à ces dernières des compétences en matière d'aide aux victimes ou, à l'inverse, confier aux services communautaires d'aide aux victimes l'exécution des missions actuelles des maisons de justice en matière d'accueil des victimes.
L'État fédéral demeure toutefois compétent pour ce qui concerne la procédure applicable devant les juridictions, ainsi que pour l'exécution des décisions judiciaires et l'exécution des peines.
Les maisons de justice qui, dans le cadre de leurs missions civiles et pénales, sont chargées de réaliser ces investigations et ces contrôles ou guidances exercent donc des missions indispensables à l'exercice de compétences fédérales. Il est donc nécessaire que les missions qui leur sont actuellement dévolues par l'État fédéral dans le cadre de la procédure judiciaire ou de l'exécution des décisions judiciaires continuent à être exécutées par les maisons de justice, lesquelles dépendront toutefois désormais des communautés.
C'est pourquoi, en attribuant aux communautés la compétence d'organiser les maisons de justice, en ce compris celle de les supprimer au sens organique, la proposition de loi spéciale à l'examen n'entend toutefois pas les habiliter à les supprimer unilatéralement au sens fonctionnel, c'est-à-dire à supprimer les services que rendent les maisons de justice. Les communautés devront exercer leur compétence dans le respect du principe de proportionnalité, ce qui suppose qu'elles ne pourront fixer des règles d'organisation et de fonctionnement qui rendraient impossible ou exagérément difficile l'exercice par l'État fédéral de ses propres compétences.
Par identité de motifs, la proposition de loi spéciale maintient la compétence de l'État fédéral pour déterminer les missions que les maisons de justice exercent dans le cadre de la procédure judiciaire ou de l'exécution des décisions judiciaires, en ce compris leurs missions de sensibilisation et d'appui.
L'autorité fédérale et les communautés concernées concluent un accord de coopération concernant l'exercice des missions confiées par l'autorité fédérale aux maisons de justice à propos de tous les aspects de la collaboration, qu'il s'agisse de la qualité, de la capacité ou des implications budgétaires, et concernant notamment l'organisation des structures de concertation réunissant les représentants des autorités mandantes et des maisons de justice. Dans l'intervalle, cet accord de coopération a été approuvé par le Comité de concertation le 18 septembre dernier.
Il devra notamment garantir le maintien de la qualité du service rendu actuellement par les maisons de justice.
La section francophone et la section néerlandophone de la maison de justice de Bruxelles relèveront dorénavant respectivement de la Communauté française et de la Communauté flamande. Elles constituent en effet des institutions établies dans la région bilingue de Bruxelles-Capitale qui, en raison de leur organisation, doivent être considérées comme appartenant exclusivement l'une à la Communauté française et l'autre à la Communauté flamande.
La maison de justice d'Eupen relèvera, quant à elle, de la Communauté germanophone.
Le Centre national de surveillance électronique est également transféré aux communautés.
Enfin, la proposition de la loi spéciale à l'examen transfère aux communautés la compétence normative en matière d'aide juridique de première ligne. Par aide juridique de première ligne, il faut entendre « l'aide juridique accordée sous la forme de renseignements pratiques, d'information juridique, d'un premier avis juridique ou d'un renvoi vers une instance ou une organisation spécialisées » organisée par les commissions d'aide juridique ou par des organisations d'aide juridique agréées.
L'État fédéral restera toutefois compétent pour ce qui concerne l'aide juridique de deuxième ligne.
3. Allocations familiales
Exposé de M. Beke
L'Accord institutionnel pour la Sixième Réforme de l'État du 11 octobre 2011 prévoit le « transfert des allocations familiales, des allocations de naissance et des primes d'adoption aux communautés. À Bruxelles, c'est la Commission communautaire commune (COCOM) qui sera compétente, à l'exclusion des deux Communautés ». La Communauté germanophone devient également compétente pour les allocations familiales, les allocations de naissance et les primes d'adoption.
L'article 128, § 1er, de la Constitution prévoit que les parlements de la Communauté française et de la Communauté flamande règlent par décret, chacun en ce qui le concerne, les matières personnalisables et qu'une loi adoptée à la majorité prévue à l'article 4, dernier alinéa, arrête les matières personnalisables.
La proposition à l'examen insère les allocations familiales dans la liste des matières personnalisables. Lors des travaux préparatoires de la loi spéciale du 8 août 1980, il a en effet été précisé que les allocations familiales constituaient une branche de la sécurité sociale et ne relevaient donc pas de la politique familiale visée à l'article 5, § 1er, II, 1º, de la loi spéciale du 8 août 1980.
L'article 128, § 2, de la Constitution dispose que les décrets des Parlements de la Communauté française et de la Communauté flamande « ont force de loi respectivement dans la région de langue française et dans la région de langue néerlandaise, ainsi que, sauf si une loi adoptée à la majorité prévue à l'article 4, dernier alinéa, en dispose autrement, à l'égard des institutions établies dans la Région bilingue de Bruxelles-Capitale qui, en raison de leur organisation, doivent être considérées comme appartenant exclusivement à l'une ou l'autre communauté ». En application de cette disposition constitutionnelle, et conformément à l'Accord institutionnel, la proposition de loi spéciale à l'examen prévoit que la Commission communautaire commune (COCOM) est exclusivement compétente en matière d'allocations familiales sur le territoire de la Région bilingue de Bruxelles-Capitale. Les communautés n'exerceront aucune compétence en matière d'allocations familiales sur le territoire de la Région bilingue de Bruxelles-Capitale.
Cela signifie que les deux communautés ne pourront, même par le biais d'institutions qui, en raison de leur organisation, doivent être considérées comme appartenant exclusivement à l'une ou l'autre communauté, octroyer des allocations familiales, des allocations de naissance et des primes d'adoption, ou des allocations qui ont la même nature que des allocations familiales.
La proposition tend à transférer les allocations familiales du niveau fédéral vers les communautés et la Commission communautaire commune. Mis à part ce transfert de compétence aux Régions, la proposition n'influence en rien les règles existantes de répartition des compétences matérielles et territoriales entre l'État fédéral, les communautés et les régions, ni l'étendue de celles-ci.
Dans la mesure où, d'une part, la Commission communautaire commune sera, sur le territoire de la Région bilingue de Bruxelles-Capitale, exclusivement compétente pour les allocations familiales et où, d'autre part, la proposition à l'examen n'entend en rien modifier les autres compétences des communautés, la compétence territoriale respective des communautés et de la Commission communautaire commune diffèrera selon qu'elle concerne la compétence en matière d'allocations familiales ou les autres compétences communautaires dans les matières personnalisables. C'est pourquoi la compétence en matière d'allocations familiales fait l'objet d'un point distinct dans la proposition de loi spéciale à l'examen.
L'octroi d'allocations familiales vise à contribuer aux frais d'entretien et d'éducation des enfants. Il offre une compensation partielle pour l'augmentation des charges supportées par le ménage lors de l'extension de celui-ci. Les communautés et la Commission communautaire commune seront pleinement compétentes pour définir et exécuter leur politique dans cette matière.
La compétence en matière d'allocations familiales comprend la compétence complète, tant en matière d'allocations familiales que d'allocations de naissance et de primes d'adoption. Elle couvre l'ensemble du régime des prestations familiales pour les travailleurs salariés, les travailleurs indépendants et le personnel du secteur public (en ce compris le personnel dépendant de l'État fédéral et des services ou institutions qui en dépendent), ainsi que le régime des prestations familiales garanties. Il s'agit tant de la compétence en matière d'allocations familiales ordinaires que de la compétence en matière de suppléments.
Les communautés et la Commission communautaire commune disposent de la pleine compétence de législation, d'exécution et de contrôle en la matière. Les Communautés disposent notamment de la pleine compétence pour définir le champ d'application, les attributaires qui ouvrent le droit aux allocations familiales, les enfants bénéficiaires, les allocataires, le montant des allocations familiales, la création et le maintien du droit aux allocations familiales, le paiement des allocations familiales et la gestion administrative. Elles sont habilitées, chacune pour ce qui la concerne, à supprimer, compléter, modifier ou remplacer la réglementation en vigueur.
Il va de soi que cette compétence s'exercera dans le respect des normes supérieures (en ce compris les normes internationales), et notamment de l'article 23 de la Constitution, qui prévoit que, afin que chacun ait le droit de mener une vie conforme à la dignité humaine, la loi, le décret ou la règle visée à l'article 134 de la Constitution garantissent, en tenant compte des obligations correspondantes, les droits économiques, sociaux et culturels, lesquels comprennent, notamment le droit aux allocations familiales, et déterminent les conditions de leur exercice.
Les communautés et la Commission communautaire commune pourraient ainsi par exemple choisir de réformer la réglementation existante en matière d'allocations familiales, afin que le droit aux allocations familiales ne dépende plus d'une activité professionnelle, d'une activité professionnelle précédente ou d'une situation sociale.
En revanche, le transfert de la matière des allocations familiales n'emporte pas le transfert de la compétence de fixer les cotisations de sécurité sociale, qui reste une compétence fédérale.
Il est en effet prévu dans la proposition de loi modifiant la loi spéciale du 16 janvier 1989 relative au financement des communautés et des régions que les moyens attribués aux Communautés seront augmentés à concurrence des montants qui, avant le transfert de compétences, sont actuellement consacrés par les autorités publiques et les organismes de sécurité sociale à l'attribution d'allocations familiales, en ce compris les frais de gestion. Les communautés et la Commission communautaire commune disposent de la pleine autonomie d'affectation des budgets qui leur sont alloués.
Il se peut qu'une situation présente un point de rattachement avec plusieurs régions linguistiques. En vertu de l'article 128, § 2, de la Constitution, chaque entité compétente peut déterminer le ou les critère(s) de localisation.
Le domicile de l'enfant est le critère de localisation qui correspond à l'objet, à la nature et au but du droit aux allocations familiales. Ce critère n'empêche bien entendu pas les communautés et la Commission communautaire commune (COCOM) de décider en toute autonomie de la politique qu'elles mettront en œuvre en vue de garantir le droit aux allocations familiales consacré par l'article 23 de la Constitution, et notamment de décider si ce droit est un droit de l'enfant ou un droit du ou des parents.
Ce critère de localisation « naturel » n'exclut pas non plus la prise en compte, lors de la définition du champ d'application, de faits juridiques survenus en dehors du territoire belge, en particulier afin de tenir compte des obligations internationales.
Les communautés et la COCOM sont également compétentes pour la gestion administrative et le paiement des allocations familiales.
Afin de garantir la continuité, les Communautés et la COCOM pourront, pendant une période transitoire, qui durera au plus tard jusqu'au 31 décembre 2019, et si elles le souhaitent, faire appel aux institutions de paiement actuelles afin de continuer d'assurer, contre paiement, la gestion administrative et le paiement des allocations familiales. Les modalités de ce paiement font l'objet de la proposition de loi spéciale portant réforme du financement des communautés et des régions, élargissement de l'autonomie fiscale des régions et financement des nouvelles compétences.
Durant cette période de transition, les institutions actuelles (ONAFTS, ONSSAPL, les caisses d'allocations familiales, les caisses d'assurance sociale, les autorités qui paient les allocations familiales le cas échéant concomitamment avec les salaires, ...) continueront à accorder des allocations et à verser celles-ci, quel que soit le domicile respectif de l'attributaire, de l'allocataire et de l'enfant.
Une communauté ou la COCOM peut toutefois, chacune en ce qui la concerne, décider d'assurer anticipativement elle-même ou par les institutions qu'elle crée ou agrée la gestion administrative et le paiement des allocations familiales. Avant que les Communautés et la COCOM n'assurent elles-mêmes la gestion administrative et le paiement des allocations familiales, elles ne pourront faire entrer en vigueur aucune modification aux éléments essentiels des modalités de cette gestion administrative et de ce paiement ou aux règles de fond qui ont un impact significatif sur la gestion administrative ou le paiement des allocations familiales.
Cette disposition vise à empêcher que les communautés ou la COCOM n'apportent des modifications essentielles aux règles en vigueur en matière de gestion administrative et de paiement des allocations familiales, qui engendreraient des charges administratives ou financières inéquitables pour l'autorité fédérale. Si les communautés ou la COCOM souhaitent apporter des modifications essentielles, elles doivent elles-mêmes assurer la gestion administrative et le paiement des allocations familiales.
À partir de l'entrée en vigueur de la présente loi, les communautés et la COCOM peuvent donc, chacune pour ce qui la concerne, adopter des règles de fond ou des règles ayant trait à la gestion administrative et au paiement, étant entendu que les règles relatives aux éléments essentiels des modalités de cette gestion administrative et de ce paiement ou aux règles de fond qui ont un impact significatif sur la gestion administrative ou le paiement des allocations familiales, peuvent entrer en vigueur au plus tôt au moment où la communauté concernée ou la COCOM assure elle-même la gestion administrative et le paiement des allocations familiales.
À partir de l'entrée en vigueur de la présente loi, l'État fédéral n'est plus compétent pour apporter des modifications.
Afin d'éviter qu'entre l'entrée en vigueur de la présente loi et le moment où toutes les communautés et la COCOM assureront elles-mêmes la gestion administrative — et donc au plus tard le 1er janvier 2020 —, n'existe une période de vacance de compétence, pendant laquelle ni l'État fédéral, ni les communautés, ni la COCOM ne seraient compétentes pour apporter des modifications aux éléments essentiels des modalités de la gestion administrative et de paiement ou aux règles de fond qui ont un impact significatif sur la gestion administrative ou le paiement des allocations familiales, la proposition de loi prévoit que de telles modifications peuvent être apportées conjointement par les Communautés et la COCOM par le biais d'un accord de coopération pendant la période en question. Ces modifications sont d'application aux communautés et à la COCOM qui n'assurent pas encore la gestion administrative et le paiement.
Les montants des allocations familiales peuvent être modifiés par une communauté ou par la COCOM à partir de l'entrée en vigueur de la proposition de loi à l'examen.
Les communautés et la COCOM sont impliquées dans la gestion des allocations familiales avec une voix consultative à partir de la publication de la proposition de loi à l'examen et avec une voix délibérative pendant la période transitoire.
Pour assurer également la continuité et pour éviter des doubles paiements ou une interruption des paiements d'allocations familiales, les communautés et la COCOM concluront un accord de coopération concernant l'échange de données ou la centralisation de celles-ci. Durant la période transitoire, l'autorité fédérale est également partie à l'accord de coopération.
L'Office national d'allocations familiales pour travailleurs salariés continuera donc à assurer, tant que l'accord de coopération cité n'a pas été conclu, la gestion administrative du « cadastre des allocations familiales ».
Si l'Office national d'allocations familiales pour travailleurs salariés assure encore la gestion administrative de l'échange et de la centralisation des données à la fin de la période transitoire, un arrêté royal délibéré en Conseil des ministres déterminera quelle institution publique poursuivra la gestion administrative de l'échange et la centralisation des données.
4. Marché du travail
Exposé de M. Anciaux
Les transferts de compétences relatives à la politique du marché du travail sont réglés par l'article 4, l'article 7, l'article 22, l'article 42, 5º, et l'article 48, de la proposition de loi spéciale relative à la Sixième Réforme de l'État.
Les règles relevant du droit du travail et de la sécurité sociale restent fédérales, de même que les dispositifs de concertation sociale ainsi que la politique salariale. Par exemple, l'instrument de la convention collective de travail reste une compétence fédérale.
a. Les programmes d'accompagnement visant à réinsérer les bénéficiaires du revenu d'intégration sociale et de l'aide sociale équivalente
Il est proposé de transférer aux régions les programmes d'accompagnement visant la réinsertion sur le marché du travail dispensés par les centres publics d'action sociale (CPAS) comme élément de la politique de l'emploi.
En ce qui concerne la politique de l'emploi, les régions sont déjà compétentes, notamment, pour le placement des travailleurs et les programmes de remise au travail des demandeurs d'emploi inoccupés, à l'exclusion d'un certain nombre de programmes énumérés. Les programmes d'accompagnement visant la réinsertion sur le marché du travail dispensés par les CPAS restent néanmoins du ressort de l'autorité fédérale.
Les régions deviennent compétentes pour les programmes d'accompagnement visant à réinsérer les bénéficiaires du revenu d'intégration sociale et de l'aide sociale équivalente.
Elles deviennent également compétentes aussi pour déterminer les catégories d'utilisateurs à la disposition desquels peuvent être mis les bénéficiaires du revenu d'intégration sociale et de l'aide sociale équivalente.
Le droit à l'intégration sociale, qui peut prendre la forme d'un revenu d'intégration ou d'une mise à l'emploi, reste fédéral.
b. La migration économique
Les régions deviennent compétentes pour l'occupation des travailleurs étrangers, à l'exception des normes relatives au permis de travail délivré en fonction de la situation particulière de séjour des personnes concernées et aux dispenses de cartes professionnelles liées à la situation particulière de séjour des personnes concernées.
La proposition prévoit la régionalisation des permis de travail A et B, ainsi que de la carte professionnelle pour travailleurs indépendants, y compris les dispenses y afférentes. Cela implique que les régions sont compétentes pour leur réglementation, leur application, leur contrôle et leur maintien.
S'agissant du permis de travail C, la proposition ne modifie en rien la répartition des compétences en vigueur.
Les régions doivent exercer leur compétence relative aux permis de travail A et B et relative aux cartes professionnelles dans le respect de l'Union économique belge, ce qui implique l'existence de la libre circulation des personnes (qui englobe la libre circulation des travailleurs et la liberté d'établissement), des biens, des services et des capitaux entre les régions.
Enfin, il est expressément confirmé que les Communautés française, flamande et germanophone sont, sur la base de leur compétence en matière d'enseignement visée aux articles 127 et 130 de la Constitution, compétentes pour régler l'accès des étudiants étrangers à l'enseignement dans les régions linguistiques pour lesquelles elles sont respectivement compétentes. À ce titre et dans ces limites territoriales, elles sont, par exemple, exclusivement compétentes pour introduire un système de carte d'études, soit en exécution de règles européennes, soit de leur propre initiative. L'État fédéral reste compétent pour l'accès au territoire et pour l'octroi du droit de séjour.
c. Le contrôle de la disponibilité des chômeurs pour le marché du travail
Il est proposé de transférer aux régions le contrôle de la disponibilité des chômeurs pour le marché du travail en tant qu'élément de la politique de l'emploi.
Les régions reçoivent la pleine compétence de décision et d'exécution en matière de contrôle de la disponibilité active et passive des chômeurs et d'imposition de sanctions y afférentes. Elles disposeront dorénavant de la compétence pour examiner, contrôler et décider de manière autonome si un chômeur est disponible pour le marché du travail et pour imposer les sanctions y afférentes.
Ce n'est donc plus à l'autorité fédérale (en l'occurrence, l'Office national de l'emploi) qu'il revient d'examiner, de contrôler et de décider si un chômeur est disponible pour le marché du travail et d'imposer les sanctions y afférentes.
La disponibilité passive porte sur la vérification du respect, par les chômeurs, des obligations qui leur sont imposées en vertu des articles 51, 56 et 58, de l'arrêté royal précité du 25 novembre 1991 portant réglementation du chômage.
La disponibilité active porte sur la vérification du comportement de recherche d'emploi de l'intéressé.
L'autorité fédérale reste compétente pour décider si un chômeur satisfait aux conditions qui n'ont pas trait à la disponibilité active et passive des chômeurs, comme le travail au noir, la fraude au domicile, le cumul d'une allocation de chômage avec un salaire ou une allocation.
La Région prononce formellement la sanction, la motive et la défend en justice. L'autorité fédérale doit être informée du recours pour pouvoir, le cas échéant, intervenir à la cause.
La sanction doit respecter le cadre normatif fédéral. L'autorité fédérale exécute ensuite la sanction matériellement.
La Région peut déléguer l'exercice de sa compétence en matière de contrôle de la disponibilité active (en ce compris l'imposition de la sanction, sa formalisation et sa défense en justice) à l'autorité fédérale (ONEm) contre rénumération. Dans ce cas, le gouvernement de région et l'État fédéral concluent préalablement une convention pour déterminer le coût de ce service.
d. Dispenses au critère de disponibilité pour reprendre des études ou pour suivre une formation professionnelle
La proposition prévoit que les régions deviennent compétentes pour déterminer l'octroi de dispenses au critère de disponibilité pour le marché du travail pour reprendre des études ou pour suivre une formation professionnelle ou un stage. Les autres cas de dispenses restent de la compétence du fédéral.
Les régions peuvent déterminer de manière autonome quels études, formations professionnelles et stages un chômeur indemnisé peut reprendre en conservant ses allocations et quel type de chômeur peut bénéficier de cette mesure.
L'autorité fédérale n'est donc plus compétente pour régler des dispenses en cas de reprise d'études ou de suivi d'une formation professionnelle. Les régions peuvent supprimer, compléter, modifier ou remplacer ces règles. Elles peuvent déterminer les catégories de personnes pouvant bénéficier d'une dispense de disponibilité pour le marché de l'emploi et les conditions y afférentes.
La détermination des catégories de chômeurs bénéficiaires par les régions a lieu sur avis conforme du Conseil des ministres fédéral.
Les régions prennent formellement la décision de dispense.
Les autres dispenses, comme la dispense pour les chômeurs ágés ou la dispense pour raisons sociales et familiales, restent de la compétence de l'autorité fédérale.
Le chômeur dispensé de disponibilité pour le marché du travail par les régions continue à percevoir une/des allocation(s) fédérale(s).
Les Régions seront responsabilisées en cas de dépassement du quota de jours de dispense. Cette responsabilisation de la Région est réglée par la proposition de modification de la loi spéciale de financement qui a été déposée à la Chambre des représentants.
e. Politique axée sur des groupes-cibles
Cette compétence doit être expliquée en détail.
Tout d'abord, certains programmes sont transférés aux régions.
Les régions deviennent par ailleurs compétentes pour régler les réductions de cotisations sociales de groupes-cibles et l'activation des allocations de chômage. Les réductions structurelles des charges ONSS, certaines réductions de cotisations sociales, ainsi que la dispense de versement du précompte professionnel restent une compétence fédérale.
Les régions reçoivent la pleine autonomie d'affectation des budgets transférés. Elles peuvent affecter à leur guise le budget transféré (y compris les excédents éventuels) à diverses formes d'accompagnement sur le marché du travail au sens large du terme (mesures en matière de coûts salariaux, formation et accompagnement des demandeurs d'emploi, programmes de mise à l'emploi, etc.). Elles doivent également continuer de recourir à l'ONSS et l'ONSSAPL pour les réductions de cotisations et à l'ONEm et au SPP Intégration sociale pour l'activation des allocations de chômage. Ces quatre organismes demeurent chargés de l'exécution de ces mesures.
a) Réductions de cotisations patronales de sécurité sociale
Les régions peuvent octroyer des réductions de cotisations patronales de sécurité sociale pour des groupes-cibles. Il s'agit de réductions patronales de sécurité sociale qui sont fixéees en fonction de caractéristiques propres aux travailleurs.
Ces réductions ne peuvent avoir pour objectif ou pour effet de constituer un instrument de concurrence entre régions. Elles constituent des mesures visant à compenser le désavantage d'un groupe sur le marché du travail d'une région, causé par les caractéristiques de ce même groupe, comme par exemple un niveau de formation insuffisant ou inadapté en fonction du marché du travail, l'áge, une situation familiale, une inexpérience professionnelle, un décrochage trop long du monde de l'emploi (chômage de longue durée ou intégration sociale) ou une restructuration.
Les régions deviennent compétentes pour la modification ou la suppression des réductions « groupes-cibles » en vigueur, de même que pour l'introduction de nouvelles réductions « groupes-cibles ».
Elles deviennent ainsi compétentes notamment pour déterminer les conditions et les règles d'attribution d'une réduction « groupe-cible », le montant de la réduction, les exceptions et la période d'attribution et d'utilisation de la réduction. Pour l'application de ces réductions de cotisations « groupes-cibles », elles donnent instruction à l'ONSS et à l'ONSAPL qui agissent en tant qu'opérateurs. L'ONSS et l' ONSSAPL restent donc les seuls opérateurs techniques et administratifs.
Les réductions de cotisations sociales peuvent ramener à zéro les cotisations patronales de sécurité sociale dues. En aucun cas, l'octroi d'une réduction (même jusqu'à zéro) de ces cotisations sociales ne peut avoir d'influence sur les droits sociaux du travailleur. L'assujettissement complet ou non d'un travailleur aux différentes branches de la sécurité sociale reste en effet de la compétence fédérale.
En ce qui concerne les réductions groupes-cibles en vigueur, les régions sont ainsi compétentes pour les réductions groupes-cibles suivantes: pour les travailleurs plus ágés, pour les jeunes travailleurs, pour les demandeurs d'emploi de longue durée, pour les tuteurs, pour les travailleurs engagés après avoir été licenciés à la suite d'une restructuration, pour les jeunes défavorisés, pour les agents contractuels subventionnés (ACS) et pour les ayants droit à l'intégration sociale ou à l'aide sociale financière pour l'emploi par l'intermédiaire de CPAS.
S'agissant des réductions des cotisations de sécurité sociale, l'autorité fédérale reste compétente pour les réductions générales de charges applicables à l'ensemble des employeurs, comme la réduction structurelle des cotisations patronales de sécurité sociale, dont le montant varie actuellement en fonction du salaire de référence du travailleur. Pour certains secteurs, cette réduction générale de charges peut ou non être partiellement solidarisée, comme c'est déjà le cas pour le Maribel social.
Les moyens relatifs aux APS-Activa (agents de prévention et de sécurité) ne sont pas transférés, au motif que cette mesure est liée à la compétence fédérale en matière de sécurité.
Outre sa compétence pour l'adoption de réductions structurelles des cotisations patronales de sécurité sociale et pour l'adoption de réductions de cotisations des travailleurs, l'autorité fédérale reste toutefois compétente en matière de réductions de cotisations patronales de sécurité sociale, qui sont établies en fonction des caractéristiques de l'employeur ou du secteur d'activité.
À titre d'exception, mentionnée explicitement dans la loi spéciale, la compétence pour les réductions sectorielles suivantes de cotisations patronales de sécurité sociale est toutefois transférée aux régions: il s'agit des réductions pour le secteur du dragage, du remorquage et de la marine marchande (à l'exclusion de la réduction de cotisations ONSS travailleurs dragage et remorquage), pour le personnel domestique, pour les personnes qui assurent l'accueil d'enfants, pour les artistes et pour le secteur de l'économie sociale (à l'exclusion de la réduction structurelle pour les entreprises de travail adapté).
L'autorité fédérale et les régions disposent de la plus grande autonomie pour les réductions qui relèvent de leur compétence. Elles sont compétentes pour déterminer le champ d'application, le montant et le mode de calcul de la réduction, de même que la période de l'intervention.
b) Mesures d'activation des allocations de chômage
Les régions sont également compétentes pour l'activation des allocations de chômage. Il s'agit d'une subvention à l'emploi permettant aux chômeurs qui trouvent du travail de conserver une partie de leurs allocations de chômage et aux employeurs de soustraire ce montant du salaire. Les régions sont compétentes tant pour la modification ou la suppression des mesures en vigueur relatives à l'activation des allocations de chômage que pour l'introduction de nouvelles mesures en matière d'activation des allocations de chômage. S'agissant des mesures d'activation existantes, les régions sont compétentes pour:
— les allocations de travail (en ce compris Activa, Activa Start);
— les programmes de transition professionnelle;
— l'allocation de réinsertion dans l'économie sociale;
— les allocations de mise à l'emploi temporaire par le CPAS;
— l'intervention financière dans le cadre de l'intérim d'insertion.
L'ONEm et le SPP Intégration sociale restent les seuls opérateurs administratifs et techniques en matière d'activation des allocations de chômage.
Comme indiqué précédemment, les moyens relatifs aux APS-Activa (agents de prévention et de sécurité) ne sont pas transférés.
c) Les primes
Les primes telles que les allocations de formation et les allocations de stage, les compléments de reprise du travail, le bonus jeunes non-marchand, etc., sont transférées dans le paquet de compétences relatives à la politique des groupes-cibles.
d) Projets répondant à des besoins sociaux dans le cadre des conventions de premier emploi
Les projets qui répondent à des besoins sociaux dans le cadre des conventions de premier emploi sont transférés aux communautés et aux régions, à l'exception des projets globaux de mise à l'emploi au sein des institutions fédérales.
En ce qui concerne les projets des communautés et des régions, aucun transfert de compétence vers les communautés et les régions n'est requis. Il suffit de mettre fin aux accords de coopération existants entre l'autorité fédérale et les communautés et régions et de transférer les moyens financiers aux communautés et régions par une modification de la loi spéciale de financement.
e) Programmes de mise à l'emploi dans le cadre de l'économie sociale
La proposition à l'examen vise à transférer les programmes de mise à l'emploi dans le cadre de l'économie sociale aux régions dans le cadre de leurs compétences en matière d'emploi. Cela ne modifie pas la compétence de l'autorité fédérale, des régions et des communautés. La proposition implique toutefois que l'autorité fédérale cesse d'intervenir dans le cadre des programmes de mise à l'emploi dans le cadre de l'économie sociale.
Plus précisément il est mis fin à l'accord de coopération du 30 mai 2005 entre l'État fédéral, la Région flamande, la Région wallonne et la Région de Bruxelles-Capitale et la Communauté germanophone relatif à l'économie plurielle (Moniteur belge du 15 mars 2006) et les moyens financiers sont transférés aux régions par une modification de la loi spéciale de financement.
En outre, un certain nombre de subventions fédérales sont supprimées, les moyens correspondants étant transférés aux régions et à la Communauté germanophone.
f) L'octroi de primes aux employeurs et élèves dans le cadre des systèmes de formation en alternance.
Les régions deviennent compétentes pour l'octroi de primes aux employeurs et élèves dans le cadre des systèmes de formation en alternance.
Il s'agit du bonus de démarrage et du bonus de stage.
g) Les droits de tirage ACS
Les moyens y afférents sont transférés aux régions par une modification de la loi spéciale de financement.
f. Les mesures destinées à favoriser les services et emplois de proximité, les « titres-services ».
Les régions deviennent compétentes en matière d'aide, par le biais d'une subvention à la consommation, à l'organisation de services et d'emplois de proximité, les « titres-services ». Elles disposent tant de la compétence législative que de la compétence de contrôle et d'inspection, de la compétence relative aux agréments, ainsi que de la compétence en matière d'affectation des moyens. Les régions sont habilitées à abroger, supprimer, modifier ou remplacer la réglementation en vigueur. Elles deviennent également compétentes pour les mesures fiscales.
L'autorité fédérale reste néanmoins compétente pour les aspects qui ont trait au droit du travail, comme ceux en matière de conditions de travail dans le secteur, la réglementation relative au bien-être des travailleurs sur le lieu de travail, les dispositifs de concertation sociale, la politique salariale et le contrat de travail titres-services qui lie le travailleur à l'entreprise de titres-services, en ce compris la sanction des infractions au droit du travail et au droit de la sécurité sociale.
g. Le Fonds de l'expérience professionnelle
Les régions deviennent compétentes pour l'attribution d'une subvention qui a pour but de soutenir des actions qui ont trait à la promotion des possibilités de travail des travailleurs ágés, la qualité des conditions de travail des travailleurs ágés et l'organisation du travail des travailleurs ágés.
h. Le congé-éducation payé
Le congé-éducation payé peut être décrit comme le droit octroyé aux travailleurs de suivre une formation reconnue et de s'absenter du travail avec maintien du salaire. Les Régions sont compétentes en la matière, à l'exception des aspects liés au droit du travail et aux dispositifs de concertation sociale. Elles sont donc compétentes tant pour la réglementation, le contrôle et l'inspection, les reconnaissances de congés, la détermination de formations qui sont prises en considération pour le congé-éducation payé, le nombre d'heures, que pour les allocations.
Les régions concluent un accord de coopération avec les Communautés en vue de l'organisation et de la reconnaissance des formations, étant entendu que l'exercice de la compétence sera possible dès qu'un accord de coopération aura été conclu avec une entité mais que chaque région devra proposer à l'ensemble des entités compétentes sur son territoire en matière de reconnaissance des formations la conclusion d'un accord de coopération. L'article 92bis de la loi spéciale du 8 août 1980 est modifié à cette fin.
Les moyens financiers que le fédéral affecte actuellement au congé-éducation payé sont également transférés, y compris le montant correspondant au produit de la cotisation sociale.
i. Les agences locales pour l'emploi (ALE)
La proposition en discussion vise à transférer aux régions la compétence relative à l'organisation et au contrôle des activités que l'on ne trouve pas sur le marché du travail régulier, en vue de la réinsertion de certaines catégories de chômeurs sur le marché du travail régulier. Il s'agit du système des agences locales pour l'emploi. Il sera applicable aux chômeurs de longue durée et aux personnes éloignées du marché du travail.
Les régions seront dorénavant compétentes pour supprimer, compléter, modifier ou remplacer le régime des agences locales pour l'emploi, et auront aussi la compétence de le remplacer par d'autres instruments. Les aides à la création et au fonctionnement des agences sont transférées aux régions. Ces dernières deviennent également compétentes pour les mesures fiscales.
Le contrat de travail ALE, les dispenses de disponibilité liées à l'ALE, la réglementation générale du bien-être des travailleurs ALE et l'allocation de garantie de revenus ALE restent du ressort du fédéral.
Le paiement des allocations de chômage reste quoi qu'il en soit une compétence fédérale. Si les régions décident de maintenir un dispositif ALE, le fédéral poursuivra dès lors le financement des allocations de chômage existantes des travailleurs ALE.
Il convient de veiller à ce que les Régions fournissent les efforts nécessaires à l'activation d'un comportement de recherche d'emploi des chômeurs et d'une guidance vers le marché du travail régulier. Pour cette raison, si les régions décident de maintenir un dispositif ALE, l'autorité fédérale poursuivra le financement d'allocations de chômage des travailleurs ALE, mais la prise en charge budgétaire du nombre d'allocations de chômage pour les personnes mises à l'emploi dans le système ALE par l'autorité fédérale sera limitée par le biais d'un remboursement par les régions.
j. Reclassement
En vertu de l'article 6, § 1er, IX, de la loi spéciale du 8 août 1980 de réformes institutionnelles, les régions sont, en ce qui concerne la politique de l'emploi, notamment compétentes pour le placement des travailleurs et les programmes de remise au travail des demandeurs d'emploi inoccupés, à l'exclusion d'un certain nombre de programmes cités. La procédure de reclassement reste toutefois du ressort de l'autorité fédérale.
Le reclassement professionnel vise l'ensemble des conseils et services d'accompagnement dispensés à un travailleur, sur ordre de l'employeur, pour lui permettre de trouver un emploi chez un nouvel employeur ou de développer une activité professionnelle comme indépendant dans les plus brefs délais.
L'autorité fédérale reste compétente pour les aspects relatifs au droit du travail liés au reclassement, notamment pour ce qui est réglé par le biais des CCT nº 51 et 82. Les régions deviennent toutefois compétentes pour prévoir des exigences de fond qui ne sont pas fixées dans les CCT nº 51 et 82, pour le remboursement des frais de reclassement aux entreprises et pour l'imposition de sanctions aux employeurs en cas d'absence de reclassement.
Compte tenu du fait que les aspects relatifs au droit du travail liés au reclassement restent du ressort du fédéral, les régions ne sont donc pas compétentes pour les matières réglées par ces conventions collectives de travail, comme la procédure de reclassement et le statut du travailleur pendant le déroulement de cette procédure.
Sans préjudice de ce qui précède, les régions deviennent toutefois compétentes pour prévoir des exigences de fond qui ne sont pas fixées dans les CCT nº 51 et 82. Les régions deviennent ainsi compétentes pour l'approbation de l'offre de reclassement faite par les cellules pour l'emploi en cas de restructuration, telle que prévue à l'article 6 de l'arrêté royal du 9 mars 2006 relatif à la gestion active des restructurations.
L'autorité fédérale reste également compétente pour régler la matière de l'indemnité de reclassement, puisque cette matière relève du droit du travail. En cas de licenciement collectif, l'indemnité de reclassement remplace en effet, en tout ou en partie, l'indemnité compensatoire de préavis.
L'exclusion d'un travailleur des allocations de chômage lors du refus de la procédure de reclassement ou du refus de coopérer à la procédure de reclassement ainsi que l'indemnité de reclassement restent elles aussi du ressort du fédéral. L'autorité fédérale décide toutefois sur la base de l'information complète fournie par les régions.
k. Travail intérimaire dans le cadre des trajets de mise au travail (article 6, § 1er, IX, 13º, LSRI)
Les régions deviennent compétentes pour recourir au travail intérimaire dans le cadre des trajets de mise au travail.
Les régions deviennent compétentes pour déterminer dans ce cadre les groupes-cibles pris en compte, ainsi que la durée du travail temporaire et la procédure à suivre.
Dans le cadre de la présente réforme de l'État, l'article 4 de la proposition à l'examen prévoit que les communautés deviennent pleinement compétentes en matière de systèmes de formation en alternance dans lesquels une formation pratique sur le lieu de travail est complétée par une formation dans un institut d'enseignement ou de formation. En vertu de l'article 4, 16º, de la loi spéciale du 8 août 1980 de réformes institutionnelles, qui attribue la compétence en matière de formation professionnelle aux communautés, celles-ci sont déjà compétentes, notamment, pour la formation à la création d'entreprise et à l'exercice d'une activité professionnelle en tant qu'indépendant. Dans ce cadre, elles sont compétentes pour la formation qui est suivie sous la forme d'un apprentissage dans une entreprise, en ce compris la relation contractuelle entre l'entrepreneur-formateur et l'apprenti.
Ce transfert de compétence ne porte pas atteinte à la compétence fédérale en matière de droits et obligations du stagiaire concerné et de son patron dans le cadre de la sécurité sociale.
Enfin, compte tenu des nouvelles compétences supplémentaires des régions, la structure de gestion de l'ONEm sera adaptée afin de garantir une bonne coopération entre l'ONEm et les services régionaux pour l'emploi.
À cette fin, chaque région participera, en la personne d'un représentant du service régional pour l'emploi, aux réunions du comité de gestion de l'ONEm.
5. Télécommunications
Exposé de M. Anciaux
Dans le domaine des télécommunications, la compétence en matière de radiodiffusion et télédiffusion des communautés est adaptée aux mutations profondes de la technologie et à la jurisprudence de la Cour constitutionnelle. Ces points sont réglés dans l'article 2 et l'article 42, 3º.
Conformément à l'Accord institutionnel, cette réforme a été préparée par un groupe de travail composé d'experts. Le rapport de ce groupe de travail, qui a été déposé en tant que document parlementaire distinct, est joint en annexe à proposition de loi spéciale à l'examen.
6. Contrôle des films
Exposé de M. Anciaux
L'Accord institutionnel prévoit que le contrôle des films devient une compétence communautaire, moyennant une solution adaptée pour Bruxelles. Ce transfert est réglé par l'article 13 de la proposition.
Les communautés sont déjà compétentes, au titre de leur compétence en matière de radiodiffusion et de télévision, pour édicter, certes dans le respect des règles européennes, des règles destinées à protéger les mineurs contre les programmes audiovisuels susceptibles de nuire à leur épanouissement physique, mental ou moral, sur quelque support que ce soit. Ces règles peuvent porter, par exemple, sur la classification et la signalétique de programmes.
En revanche, les communautés ne sont pas compétentes pour régler l'accès des mineurs aux salles de spectacle cinématographique. Selon le Conseil d'État, cette matière relève actuellement de la compétence résiduelle de l'autorité fédérale.
La proposition de loi spéciale à l'examen a pour objet de transférer aux communautés la compétence en matière de contrôle des films et, partant, la compétence de régler l'accès des mineurs aux salles de spectacle cinématographique.
À Bruxelles, il appartiendra à la Commission communautaire commune de déterminer les règles relatives à l'accès des mineurs aux salles de spectacle cinématographique.
Par le passé, les communautés et la Commission communautaire commune ont conclu un accord de coopération portant création, composition et règlement de fonctionnement de la Commission intercommunautaire de contrôle des films, qui trouvera tout naturellement à s'appliquer en l'espèce.
7. Énergie et environnement
Exposé de M. Anciaux
a. Le Fonds des calamités
En ce qui concerne le Fonds des calamités, les Régions seront compétentes pour l'intervention financière à la suite de dommages causés par des calamités publiques.
La Caisse nationale des calamités a été créée par la loi du 12 juillet 1976 relative à la réparation de certains dommages causés à des biens privés par des calamités naturelles. Au sein de cette Caisse, deux fonds ont été créés en vue de couvrir les dépenses résultant de l'application de la loi précitée: (i) le Fonds national des calamités publiques et (ii) le Fonds national des calamités agricoles.
À partir du 1er juillet 2014, les régions seront compétentes pour l'indemnisation des dommages causés sur leur territoire par des calamités publiques. Le Fonds national des calamités publiques ne prendra plus en charge que l'indemnisation des dommages causés par une calamité publique survenue avant cette date.
Les régions pourront subordonner, comme le fait actuellement l'autorité fédérale, l'intervention en matière de dommages causés par des catastrophes naturelles au fait d'être assuré contre les catastrophes naturelles.
À cet égard, les régions seront compétentes, en vertu de l'article 16 de la proposition à l'examen, pour l'intervention financière à la suite de dommages causés par des calamités agricoles.
b. Le transit des déchets
Les régions sont déjà compétentes pour la politique des déchets, y compris la compétence en matière d'importation et d'exportation des déchets. L'autorité fédérale est toutefois restée compétente pour le transit des déchets. Les gouvernements régionaux sont associés à l'élaboration des règlementations fédérales en matière de transit des déchets et déterminent la façon dont la politique en matière d'importation, d'exportation et de transit de déchets peut être coordonnée.
La proposition de loi spéciale régionalise aussi le contrôle du transit des déchets, y compris les autorisations de transit des déchets.
La proposition de loi spéciale ne porte pas sur les déchets radioactifs qui demeurent de la compétence de l'autorité fédérale.
Un accord de coopération a déjà été conclu le 26 octobre 1994 entre l'État belge et les régions au sujet de la coordination de la politique d'importation, d'exportation et de transit des déchets. Par conséquent, cet accord de coopération sera actualisé à la lumière de ce transfert de compétence.
Dans ce cadre, les régions et l'autorité fédérale tiendront compte des compétences fédérales en matière de douanes et de police.
c. Les tarifs de distribution de gaz et d'électricité
L'État fédéral fixe les tarifs de distribution de gaz et d'électricité. La Commission de régulation de l'électricité et du gaz (CREG) est investie d'un pouvoir d'approbation des tarifs d'accès aux réseaux de distribution, proposés par le gestionnaire de réseau de distribution d'électricité ou de gaz naturel. Par contre, les frais d'exploitation, la nécessité d'investir et la réglementation relative à la distribution, en particulier la définition des obligations de service public et leur impact en matière de coûts d'exploitation et d'investissement, relèvent de la compétence régionale et diffèrent d'une région à l'autre.
La proposition de loi spéciale à l'examen prévoit dès lors de transférer aux régions la compétence de fixer les tarifs de distribution de gaz et d'électricité.
De cette manière, les décisions relatives aux actions, aux projets et aux obligations de service public, d'une part, et la prise en compte des coûts qui y correspondent dans les tarifs, d'autre part, pourront être mieux harmonisées. Les coûts d'exploitation, les investissements et leur financement se trouveront sur la même ligne.
Pour l'électricité, le transfert aux régions ne concerne toutefois pas les tarifs des réseaux qui remplissent une fonction de transport et qui sont opérés par le même gestionnaire que le réseau de transport.
La compétence réservée à l'État fédéral de régler le plan d'équipement national du secteur de l'électricité est supprimée parce que le caractère contraignant du plan d'équipement national a été jugé contraire à la réglementation européenne en matière de libre fonctionnement du marché. Ce plan est aujourd'hui remplacé par une étude sur les perspectives d'approvisionnement en électricité, qui demeurera dans la sphère de compétence de l'autorité fédérale.
Il est évident que cette compétence ne porte pas atteinte à celle de l'autorité fédérale, des communautés et des régions de (faire) réaliser des études.
D'autre part, la politique des prix en matière de fourniture d'électricité et de gaz, en ce compris la politique sociale des prix, continuera à relever de la compétence de l'autorité fédérale. Ceci ne porte préjudice ni aux compétences des régions d'imposer des obligations de service public liées à leurs compétences, ni à leur compétence en matière de tarifs de distribution.
d. Le droit de substitution de l'autorité fédérale.
1) La Convention-Cadre des Nations unies sur les changements climatiques, conclue le 9 mai 1992
Il est tout d'abord possible de recourir au mécanisme de substitution dans le cadre de la Convention-Cadre des Nations unies sur les changements climatiques, conclue le 9 mai 1992, ou de l'un de ses protocoles. Celle-ci a pour objectif de stabiliser la concentration des gaz à effet de serre à un niveau permettant de prévenir une influence dangereuse de l'homme sur le climat.
L'amendement de Doha au protocole de Kyoto établit une deuxième période d'engagement pour les pays développés parties au Protocole de Kyoto, à partir du 1er janvier 2013 jusqu'au 31 décembre 2020. Pour les États membres de l'Union européenne, l'objectif global de réduction d'émission durant cette deuxième période est de 18 % par rapport à 1990. En vertu de la décision 24/CP.7, un Compliance Committee a été créé, constitué d'une « facilitative branch » et d'une « enforcement branch ».
L'« enforcement branch » est compétente pour constater qu'une partie ne respecte pas ses obligations en vertu du Protocole de Kyoto. L'« enforcement branch » détermine notamment si une partie transgresse certaines règles du protocole de Kyoto.
Un État membre peut être appelé individuellement à rendre des comptes à l'« enforcement branch ». Un mécanisme de substitution peut être mis en œuvre en cas de décision définitive de non-respect et/ou quand des mesures sont imposées par l'« enforcement branch ».
2) Obligations de droit européen visant à réduire les émissions de gaz à effet de serre en application de la Convention-Cadre des Nations unies sur les changements climatiques ou de l'un de ses protocoles
La condamnation de la Belgique par la Cour de Justice pour le non-respect du droit européen est précédée par trois étapes au cours desquelles la Commission européenne délimite de manière objective l'ampleur du manquement reproché: la mise en demeure, l'avis motivé et la saisine de la Cour.
Il est indiqué d'autoriser la substitution dès la seconde étape, c'est-à-dire lorsque la Commission européenne a émis un avis motivé, dans l'hypothèse où l'entité fédérée concernée s'abstient de réagir à cet avis, en cas de non-respect d'une obligation de droit européen visant à réduire les émissions de gaz à effet de serre en application de la Convention-Cadre des Nations unies sur les changements climatiques ou de l'un de ses protocoles.
Il va de soi que seules les obligations résultant de ces actes de droit européen qui visent à réduire les émissions de gaz à effet de serre en application de la Convention-Cadre des Nations unies ou de l'un de ses protocoles peuvent donner lieu à un exercice par l'autorité fédérale du droit de substitution lorsque la Commission européenne a émis un avis motivé dans lequel elle estime que la Belgique a manqué à l'une de ces obligations.
Le droit de substitution élargi de l'autorité fédérale s'applique également lorsque les obligations de droit européen sont plus strictes que les obligations internationales qui résultent de la Convention-Cadre des Nations unies sur les changements climatiques ou de l'un de ses protocoles.
8. Logement
Exposé de M. Anciaux
Se fondant sur les compétences des régions en matière de baux d'habitations sociales et de conditions élémentaires de sécurité, de salubrité et d'habitabilité auxquelles le bien loué doit satisfaire, la proposition à l'examen les habilite à fixer les règles spécifiques relatives à la location de biens destinés à l'habitation (cf. article 15).
9. Politique agricole
Exposé de M. Beke
Pour parvenir à une répartition plus homogène des compétences et à une politique agricole plus cohérente, il faut poursuivre la régionalisation d'un certain nombre d'aspects de la politique agricole en ce qui concerne les baux à ferme et à cheptel, le Bureau d'intervention et de restitution belge (BIRB) et le Fonds des calamités agricoles. Conformément à l'article 16 de la proposition à l'examen, la compétence relative à ces matières est transférée aux Régions.
a. Intervention financière à la suite de dommages causés par des calamités agricoles
Les régions seront désormais compétentes en matière d'indemnisation des dommages causés par des calamités publiques. La sixième réforme de l'État prévoit également un transfert de compétences aux régions en matière d'interventions financières à la suite de dommages causés par des calamités agricoles.
L'article 2, § 1er, 2º, de la loi du 12 juillet 1976 relative à la réparation de certains dommages causés à des biens privés par des calamités naturelles définit les calamités agricoles comme suit: « les phénomènes naturels de caractère ou d'intensité exceptionnels ou l'action massive et imprévisible d'organismes nuisibles ayant provoqué uniquement des destructions importantes et généralisées de terres, de cultures ou de récoltes, ainsi que les maladies et intoxications de caractère exceptionnel ayant provoqué, par mortalité ou abattage obligatoire, des pertes importantes et généralisées d'animaux utiles à l'agriculture. »
Le Fonds national des calamités agricoles, créé au sein de la Caisse nationale des calamités, sera liquidé. L'autorité fédérale restera compétente pour l'indemnisation des dommages causés par des calamités agricoles survenues avant le 1er juillet 2014.
Les régions pourront, sur la base de leur compétence en matière d'agriculture, élaborer leur propre politique y compris la création de fonds de calamités agricoles régionaux pour la reconnaissance de nouvelles calamités agricoles.
b. Le Bureau d'intervention et de restitution belge
Le Bureau d'intervention et de restitution belge (BIRB) a été créé par la loi du 10 novembre 1967 (Moniteur belge du 24 mars 1995) en tant qu'organisme public doté de la personnalité juridique, placé sous la tutelle du ministre fédéral des Classes moyennes et de l'Agriculture. Dans le cadre de la Politique agricole commune (PAC) des Communautés européennes, le BIRB est un organisme payeur agréé.
Le BIRB est chargé d'indemniser les opérateurs économiques non producteurs et de contrôler ces dépenses.
Les régions étant compétentes pour la mise en œuvre de la PAC en Belgique, il est évident que le paiement intégral des moyens versés au secteur agricole par le biais de la PAC est également placé sous la tutelle du ministre régional de l'Agriculture.
La proposition de loi spéciale à l'examen abroge la compétence fédérale relative aux prestations du BIRB.
L'autorité fédérale et les régions se concerteront pour désigner une instance de coordination chargée de collecter les données à fournir à la Commission européenne.
c. Baux à ferme et baux à cheptel
Actuellement, la législation relative aux baux à ferme et à cheptel relève des compétences résiduelles de l'autorité fédérale.
Les régions sont toutefois déjà compétentes en matière d'agriculture. Elles ne pourront par contre mener une politique agricole efficace que si on les dote des instruments nécessaires pour ce faire. Il s'indique donc de régionaliser intégralement les règles spécifiques en matière de baux à ferme et à cheptel. Comme c'est le cas pour la location de biens destinés à l'habitation, l'autorité fédérale reste compétente en ce qui concerne les dispositions générales du droit civil en matière d'obligations et de contrats.
10. La politique économique et industrielle
Il s'agit en particulier de la réglementation relative à l'accès à la profession, en ce compris les autorisations relatives aux implantations commerciales, au bail commercial, au Fonds de participation et au tourisme. Enfin, la politique des prix, en tant qu'instrument de politique, est actualisée dans le cadre de la répartition actuelle des compétences.
Ces matières sont réglées par les articles 3, 5, 17, 18, 31, 32, 48 et 58, de la proposition à l'examen.
1. L'accès à la profession
L'Accord institutionnel prévoit:
— d'une part, le transfert aux régions de la compétence relative aux conditions d'accès à la profession/d'établissement, à l'exception des professions dont l'accès restera fédéral (a.);
— et, d'autre part, le transfert de la compétence relative aux implantations commerciales (b.).
a) Les conditions d'accès à la profession/d'établissement
Les régions sont compétentes pour les conditions d'accès à la profession, à l'exception des conditions d'accès aux professions intellectuelles prestataires de services et aux professions de soins de santé.
L'accès aux professions intellectuelles prestataires de services continuera à être réglementé par l'autorité fédérale.
En ce qui concerne les professions de soins de santé, la répartition des compétences entre l'autorité fédérale et les communautés est réglée à l'article 5, § 1er, I, 6º, de la loi spéciale du 8 août 1980 de réformes institutionnelles.
Mis à part ce transfert de compétence aux Régions, la proposition n'influence en rien les règles existantes de répartition des compétences matérielles et territoriales entre l'État fédéral, les communautés et les régions, ni l'étendue de celles-ci.
b) Les implantations commerciales
La législation qui soumet certaines grandes implantations commerciales à une autorisation relève également de l'article 6, § 1er, VI, alinéa 5, 6º, de la loi spéciale du 8 août 1980 de réformes institutionnelles et constitue par conséquent actuellement une compétence fédérale.
La compétence en matière d'implantations commerciales est en effet couverte par la terminologie plus large d'« accès à la profession ». Cette matière est transférée aux régions.
La régionalisation de la politique relative aux implantations commerciales participe d'une meilleure homogénéisation des compétences, car elle permettra aux régions de mener leur propre politique intégrée en ce qui concerne le commerce de détail et le secteur de la distribution, en cohérence avec les instruments d'aménagement du territoire.
Afin d'éviter que l'autorisation d'une implantation commerciale en zone frontalière ne porte gravement préjudice à une région limitrophe, il est nécessaire de prévoir des possibilités de concertation à ce sujet.
2. Le bail commercial
Le bail commercial fait actuellement partie de la compétence résiduelle de l'État fédéral. Comme cette compétence est liée à la compétence économique des régions, elle est régionalisée.
La totalité des règles spécifiques relatives au bail commercial est transférée aux régions.
3. Le Fonds de participation
L'Accord institutionnel pour la Sixième Réforme de l'État prévoit le transfert du Fonds de participation aux régions. Il est mis fin à l'ensemble de ses activités, mais une structure légère est maintenue pour gérer le passé (crédits et emprunts en cours). Par ailleurs, cette structure légère permettra d'assurer la transition des activités de services que le Fonds exerce actuellement.
La disposition élargit la compétence des Régions en ce qui concerne les activités du Fonds de participation, en ce compris l'indemnité compensatoire de pertes de revenus accordée aux indépendants victimes de nuisances dues à la réalisation de travaux publics.
4. Tourisme
L'Accord institutionnel pour la Sixième Réforme de l'État prévoit de transférer le tourisme aux Régions, sans préjudice du maintien des compétences pour les Communautés en ce qui concerne la promotion de Bruxelles au niveau national et international.
En vertu de l'article 4, 10º, de la loi spéciale du 8 août 1980 de réformes institutionnelles, les Communautés sont actuellement compétentes en matière de tourisme.
Le tourisme représente toutefois une compétence essentielle pour le développement et la diversification économique des Régions.
Par conséquent, l'article 4 de la même loi spéciale est également modifié en supprimant « le tourisme » des matières culturelles.
Les Communautés pourront toutefois continuer à octroyer des subsides aux infrastructures touristiques, en ce compris dans la Région bilingue de Bruxelles-Capitale, sur la base d'une attribution de compétences aux Communautés, au titre des matières culturelles au sens de l'article 127 de la Constitution.
La proposition à l'examen prévoit également que dans le cadre de leurs compétences, la Communauté flamande, la Communauté française et la Région de Bruxelles-Capitale pourront continuer à promouvoir Bruxelles aux niveaux national et international, sans préjudice des compétences fédérales en la matière. Il va de soi que l'atout que représente Bruxelles pour les autres Régions et pour la Communauté germanophone pourra continuer à être valorisé par celles-ci.
Un accord de coopération sera conclu entre les Communautés et la Région de Bruxelles-Capitale pour la promotion nationale et internationale de Bruxelles.
Enfin, conformément à l'Accord institutionnel pour la Sixième Réforme de l'État du 11 octobre 2011, l'article 139 de la Constitution sera mis à exécution dans le but de préserver la compétence de la Communauté germanophone en la matière, nonobstant la régionalisation.
La législation fédérale prévoit actuellement une reconnaissance comme centre touristique dans différents domaines.
Dans la mesure où la reconnaissance comme centre touristique est liée à la démonstration d'une activité touristique dans la localité concernée, l'article 32 de la proposition de loi spéciale à l'examen dispose que, dorénavant, une localité ne pourra être reconnue comme centre touristique par le ministre fédéral compétent que moyennant l'avis conforme de la Région dans laquelle cette localité est située et ce, en raison de la compétence attribuée aux Régions en matière de tourisme.
À l'inverse, la proposition de loi spéciale a pour conséquence qu'une reconnaissance comme centre touristique ne pourra être retirée par ce même ministre qu'après avis conforme du gouvernement régional concerné.
L'exigence d'avis conforme préalablement à la reconnaissance comme centre touristique n'empêche naturellement pas que la réglementation fédérale existante en la matière soit modifiée.
Pour une reconnaissance individuelle, l'avis conforme du gouvernement de la Région dans laquelle le centre touristique ou assimilé est situé est requis. Pour une reconnaissance de plein droit ou une modification de la réglementation fédérale, l'avis conforme des Régions est exigé, dans la mesure où la modification de la réglementation concerne leur territoire. C'est pourquoi il est prévu dans le dispositif que l'avis conforme de la Région concernée ou des Régions concernées est requis.
Cet avis conforme n'est pas requis si l'autorité fédérale modifie les périodes pendant lesquelles des exceptions au repos dominical sont autorisées.
La proposition de loi spéciale insère à cet effet un paragraphe 6bis dans l'article 6 de la loi spéciale du 8 août 1980 de réformes institutionnelles.
5. La politique des prix
L'autorité fédérale est seule compétente en ce qui concerne la politique des prix. La Cour constitutionnelle a néanmoins interprété cette compétence de façon restrictive: les communautés et les régions peuvent fixer les prix dans les matières qui relèvent de leurs compétences, sans empiéter sur la compétence fédérale générale en matière de politique des prix.
Les communautés et les régions doivent disposer de toute la marge nécessaire pour réglementer et contrôler les prix dans le cadre de leurs compétences, par exemple en ce qui concerne la politique des déchets, la politique de l'eau, les services de taxi et les services de location de voitures avec chauffeur, la location de biens destinés à l'habitation, le bail commercial, le bail à ferme et le bail à cheptel ainsi que les établissements d'accueil pour personnes ágées.
Ainsi, les communautés et les régions sont compétentes pour utiliser des instruments tels que la fixation des prix maxima sectoriels ou individuels, les demandes de hausse de prix ou de marge et les notifications de prix, dans le cadre de leurs compétences matérielles propres. Il s'agit donc de leur permettre d'utiliser ces instruments afin qu'elles puissent mener leur propre politique dans le cadre de leurs compétences matérielles et ce, dans le respect des règles européennes.
De la même manière, l'autorité fédérale est compétente pour utiliser ces instruments dans les limites de ses propres compétences matérielles. L'autorité fédérale restera compétente en matière de politique des prix et des revenus. Elle peut à ce titre utiliser les instruments de la politique des prix, comme le blocage des prix, afin de lutter contre l'inflation ou préserver la concurrence. Mais ces mesures ne peuvent en aucun cas avoir pour objectif d'influer sur les politiques communautaires ou régionales concernées, ni avoir pour effet d'influencer celles-ci de manière disproportionnée.
11. L'autonomie des régions à l'égard des provinces
Les articles 20, 21, 27, a), et 35, ont pour objectif de garantir l'exercice complet de l'autonomie des Régions à l'égard des provinces, comme prévu dans l'Accord institutionnel pour la Sixième Réforme de l'État du 11 octobre 2011.
Cette proposition doit, sur ce point, être lue conjointement avec les propositions de révision des articles 5, alinéa 2, 11bis, 41, 162 et 170, § 3, de la Constitution.
Les propositions de révision des articles 5, alinéa 2, 41, alinéa 1er, et 162, de la Constitution maintiennent la compétence des Régions de modifier les institutions et les compétences provinciales, et leur permettent désormais de créer de nouvelles provinces ou d'en réduire le nombre, de les supprimer et, dans ce cas, de les remplacer par des collectivités supracommunales, mais dans les limites fixées par la loi spéciale du 8 août 1980 de réformes institutionnelles.
L'actuel article 6, § 1er, VIII, alinéa 1er, 1º, alinéa 3, prévoit également que les conseils provinciaux règlent tout ce qui est d'intérêt provincial, délibèrent et statuent sur tous les sujets qui leur sont soumis par l'autorité fédérale ou par les Communautés. Une telle disposition pourrait être interprétée comme constituant une limite à la faculté offerte aux Régions de supprimer les institutions provinciales ou de les priver de leurs compétences. Il y a donc lieu de la modifier et, de manière plus générale, d'inscrire dans l'ensemble de l'article 6, § 1er, VIII, les possibilités accordées aux Régions de régler en toute autonomie leurs provinces et leurs collectivités supracommunales.
Il convient également de garantir le maintien de la fonction des gouverneurs de province afin de garantir, même en cas de suppression des provinces, la continuité de l'exercice des missions d'intérêt général confiées aux provinces par l'État fédéral ou par les Communautés. Si les provinces sont supprimées dans une Région, les gouverneurs de province ont, dans leur ressort, la qualité de commissaire de gouvernement. Tel est l'objet de la modification proposée de l'article 6, § 1er, VIII, alinéa 1er, 1º, alinéa 4, de la loi spéciale.
Étant donné que la proposition de loi spéciale à l'examen et les propositions y afférentes de révision de la Constitution ne visent pas à modifier la répartition des compétences entre l'autorité fédérale, les communautés et les régions, les Régions conservent leurs compétences existantes vis-à-vis du gouverneur de province, même si la Région wallonne ou la Région flamande décident de supprimer ou de réformer les provinces.
Par ailleurs, il convient de prévoir dans la loi spéciale que les Régions, lorsqu'elles envisagent de supprimer leurs institutions provinciales, sont tenues de se concerter avec le gouvernement fédéral et les gouvernements de Communauté. Cette concertation n'est obligatoire que dans la mesure où ces gouvernements ont confié des compétences déconcentrées aux institutions provinciales, et elle ne doit porter que sur l'exercice de ces compétences déconcentrées. Tel est l'objet de la modification proposée de l'article 6, § 3, 1º, de la loi spéciale.
12. Le bien-être des animaux (article 24 de la proposition de loi spéciale)
La notion de « bien-être des animaux » est très large et concerne les matières réglées par ou en vertu de la loi du 14 août 1986 relative à la protection et au bien-être des animaux.
L'autorité fédérale restera compétente pour les normes relatives à la santé des animaux et leur contrôle, ainsi que pour la qualité des produits d'origine animale en vue d'assurer la sécurité de la chaîne alimentaire.
Les compétences fédérales existantes relatives à la réglementation CITES (Convention sur le commerce international des espèces de faune et de flore sauvages menacées d'extinction) demeurent inchangées.
Vu l'article 20 du règlement nº 1099/2009 du Conseil du 24 septembre 2009 sur la protection des animaux au moment de leur mise à mort, un point de contact unique sera désigné pour l'assistance scientifique.
13. Mobilité et sécurité routière
L'Accord institutionnel pour la Sixième Réforme de l'État du 11 octobre 2011 prévoit certains transferts de compétences en matière de mobilité et de sécurité routière au profit des Régions.
La proposition de loi spéciale à l'examen vise à renforcer la sécurité routière en tenant compte des différences objectives en termes de mobilité d'une Région à l'autre qui justifient une politique de sécurité routière différenciée.
Elle vise également à permettre aux Régions qui le souhaitent de contribuer, sous certaines conditions qu'elle précise, au financement additionnel de lignes de chemins de fer.
La proposition de loi spéciale à l'examen prévoit le transfert des compétences suivantes aux Régions:
— la détermination des limites de vitesse sur la voie publique, sauf sur les autoroutes;
— la réglementation en matière de placement et de contrôle de la signalisation routière, à l'exception de la signalisation relative aux zones de douane, aux passages à niveau et aux croisements avec les voies ferrées et aux voies militaires;
— la réglementation en matière de masse maximale autorisée et de masses par essieux des véhicules sur la voie publique ainsi que la sûreté de chargement;
— la réglementation relative au transport dangereux et exceptionnel;
— le contrôle des règles de police de la circulation routière qui sont régionalisées, en ce compris la fixation des sanctions administratives et pénales.
L'autorité fédérale reste compétente pour toutes les autres règles de police de la circulation routière.
Outre les compétences existantes, les Régions deviennent compétentes pour fixer des sanctions administratives et pénales, en cas de non-respect des règles de police de la circulation routière qui sont régionalisées par la proposition à l'examen.
Deuxièmement, les règles répartitrices de compétences en matière de tutelle ordinaire et spécifique sur les règlements complémentaires en matière de circulation routière, telles que déduites de la jurisprudence de la Cour constitutionnelle dans ses arrêts nos 174/2004 et 59/2010, sont confirmées.
Selon la Cour constitutionnelle, les règlements complémentaires en matière de circulation routière relèvent de la compétence des Régions.
En conséquence, en vertu de l'article 7 de la loi spéciale du 8 août 1980 de réformes institutionnelles, il est confirmé que seules les Régions sont compétentes pour l'exercice de la tutelle à l'égard des règlements complémentaires en matière de circulation routière.
La proposition à l'examen prévoit en outre un renforcement de la prise en compte de l'avis des Régions en ce qui concerne les modifications du code de la route.
La loi spéciale du 8 août 1980 prévoit déjà actuellement que les gouvernements régionaux sont associés à l'élaboration des règles fédérales de police générale et de la réglementation relative aux communications et aux transports.
La proposition de loi spéciale à l'examen vise à renforcer la prise en compte de l'avis des Régions en ce qui concerne les modifications des règles de police de la circulation routière.
Elle prévoit également le transfert aux Régions des compétences de l'Institut belge pour la sécurité routière.
Les Régions seront désormais compétentes pour la sensibilisation, l'information et la promotion en matière de sécurité routière.
Elles seront également compétentes en matière de connaissance, d'activités d'études et de recherche dans le cadre des compétences qui leur sont transférées dans le domaine de la sécurité routière par la proposition de loi spéciale à l'examen. En effet, la compétence des Régions en matière de connaissance résulte directement des dispositions leur attribuant la compétence matérielle.
Les Régions disposeront en outre de la compétence d'apprécier l'aptitude à conduire des conducteurs et des candidats-conducteurs souffrant d'une diminution des aptitudes fonctionnelles (CARA). La proposition de loi spéciale à l'examen prévoit, en effet, le transfert aux Régions de la formation à la conduite, des auto-écoles et des centres d'examen.
Les Régions seront également compétentes pour l'homologation des radars et autres instruments liés aux compétences régionales. Elles concluent un accord de coopération, auquel sera associée l'autorité fédérale, pour organiser, le long des autoroutes, des actions nationales de sensibilisation destinées au grand public.
a. Le transfert aux régions de la fixation des normes de l'infrastructure routière
À plusieurs reprises, la section Législation du Conseil d'État a estimé que les Régions n'étaient pas compétentes en matière de normes de sécurité pour l'infrastructure routière. Il n'est pas logique que les Régions — en leur qualité de gestionnaires de voirie et autorités compétentes en matière de gestion des voiries en général — ne soient pas compétentes en la matière.
La matière des normes techniques minimales de sécurité en matière de construction et d'entretien des routes et de leurs dépendances est ajoutée explicitement aux compétences des Régions.
La réglementation concernant les normes techniques minimales de sécurité en matière de construction et d'entretien des voies hydrauliques et de leurs dépendances est également transférée.
b. Le contrôle du respect des prescriptions techniques des véhicules
La sécurité du véhicule est un des piliers de la politique de sécurité routière. Le contrôle est important pour l'environnement et la sécurité routière, surtout en matière de transport lourd (émissions, freins, pneus et stabilité).
La proposition de loi spéciale à l'examen transfère aux Régions la compétence en matière de contrôle du respect des prescriptions techniques fédérales applicables aux véhicules en vue de leur mise en circulation routière.
Dans la mesure où les prescriptions techniques applicables aux véhicules restent fédérales, le contrôle des prescriptions techniques des véhicules effectué par une Région est automatiquement valide dans les autres Régions, puisque les prescriptions techniques en vertu desquelles les véhicules auront été contrôlés par une Région seront nécessairement les mêmes que celles appliquées par les autres Régions.
c. Le contrôle technique des véhicules
La proposition de loi spéciale à l'examen vise à transférer aux Régions la compétence en matière de contrôle technique des véhicules. Le niveau fédéral reste compétent pour les normes de produit et pour l'immatriculation des véhicules.
Il est prévu aussi que toute personne physique et morale peut procéder au contrôle technique de son véhicule dans un centre de contrôle de la Région de son choix, quel que soit son domicile. Une fois effectué, ce contrôle technique est automatiquement valable sur le territoire de l'ensemble des trois Régions.
d. L'homologation des radars et d'autres instruments liés aux compétences régionales
Les Régions deviennent ainsi compétentes pour l'approbation de modèle, la vérification primitive, la vérification périodique et le contrôle technique de ces instruments.
e. La formation à la conduite, les auto-écoles et les centres d'examen
La proposition de loi spéciale à l'examen prévoit d'attribuer aux Régions la compétence relative à la réglementation en matière d'écolage et d'examens en vue de l'obtention du permis de conduire, y compris l'organisation et les conditions d'agrément des écoles de conduite et des centres d'examen. Ainsi, chaque Région peut, dans le cadre de législation européenne, mener une politique de sécurité routière optimale.
La compétence relative au permis de conduire lui-même reste une compétence fédérale.
Il va de soi que si des compétences spécifiques relatives à l'apprentissage, aux examens et aux écoles de conduite sont transférées aux Régions, les autres aspects portant sur les conditions de délivrance d'un permis de conduire et sur la conduite des véhicules relèvent toujours de la compétence résiduelle de l'autorité fédérale.
Le permis de conduire provisoire, le permis à points et les règles en matière de déchéance continuent de relever de la compétence fédérale.
f. La réglementation et le contrôle de la navigation intérieure
Il s'agit des cinq réglementations particulières suivantes:
1º le règlement général relatif à la police du transport par voies navigables;
2º les règles de prescriptions d'équipage;
3º la sécurité des bateaux de navigation intérieure et des bateaux de navigation intérieure qui sont aussi utilisés pour effectuer des voyages non internationaux par mer (navires de mer);
4º le transport dangereux et le transport exceptionnel par voie de navigation intérieure et
5º la réglementation en matière de normes techniques minimales de sécurité en matière de construction et d'entretien des voies hydrauliques et de leurs dépendances.
Les Régions sont également compétentes pour fixer des sanctions administratives et pénales, en cas de non-respect de la réglementation de la navigation intérieure qui est régionalisée par la proposition à l'examen. Des fonctionnaires régionaux pourront être habilités à contrôler l'application des règles régionales.
Le règlement général de la police de la navigation sur les voies navigables est régionalisé, mais les règles relatives au corps de police restent fédérales, tout comme la compétence en matière de douane et de statut de la police de la navigation.
À la suite de ces transferts de compétences, l'accord de coopération obligatoire du 17 juin 1991 entre la Région flamande, la Région wallonne et la Région de Bruxelles-Capitale, concernant les routes dépassant les limites d'une Région sera actualisé, afin de l'étendre notamment à d'autres aspects de la mobilité interrégionale et, en particulier, en matière de sécurité routière.
g. L'aménagement, l'adaptation ou la modernisation des lignes de chemin de fer
Après l'adoption de chaque nouveau plan pluriannuel d'investissement ou d'une actualisation de plan pluriannuel d'investissement par l'autorité fédérale, les trois Régions pourront apporter un financement additionnel pour l'aménagement, l'adaptation ou la modernisation de lignes de chemin de fer, pour autant que celui-ci soit effectivement doté par l'autorité fédérale de moyens suffisants pour assurer dans les trois Régions une offre de transport ferroviaire attractive, performante et efficacement interconnectée avec les autres modes de transport et pour autant que celui-ci respecte la clé 60/40 qui concerne les dépenses localisables dans la Région flamande ou la Région wallonne.
La possibilité ouverte aux Régions par la proposition de loi spéciale à l'examen d'intervenir de façon additionnelle dans le financement de l'aménagement, de l'adaptation ou de la modernisation de lignes de chemin de fer doit être comprise comme une faculté pour les Régions d'ajouter des moyens au plan pluriannuel d'investissements, non pour suppléer les éventuelles insuffisances de l'autorité fédérale, qui reste compétente en matière d'investissements et d'exploitation ferroviaires, en ce compris pour ce qui concerne l'aménagement, l'adaptation et la modernisation des lignes ferroviaires, mais pour permettre des développements supplémentaires du réseau national sur leurs territoires respectifs.
L'exercice de cette compétence des Régions sera subordonné à la conclusion d'un accord de coopération entre l'autorité fédérale, d'une part, et la ou les Régions concerné(e)s, d'autre part, dont la durée ne pourra excéder l'échéance du plan pluriannuel d'investissement correspondant.
14. Expropriation et comités d'acquisition
Les communautés et les régions peuvent poursuivre des expropriations pour cause d'utilité publique. Les gouvernements sont également compétents pour accorder à d'autres personnes morales l'autorisation de procéder à des expropriations dans les matières régionales ou communautaires. Le décret peut fixer les cas et les modalités de recours à l'expropriation, mais il ne peut empiéter sur les règles de procédure judiciaire qui demeurent réglées au niveau fédéral. La proposition à l'examen vise à permettre aux Régions d'adopter des règles spécifiques relatives à la procédure judiciaire en matière d'expropriation. Cette question est réglée par les articles 33, 39 et 40.
La modification proposée vise à permettre aux Régions d'élaborer la procédure judiciaire en matière d'expropriation. Les expropriations se déroulant sur le territoire d'une région déterminée seront soumises à la procédure adoptée par la région concernée, sauf en ce qui concerne les expropriations par l'autorité fédérale et par les institutions qu'elle a habilitées à recourir à l'expropriation, qui restent soumises à la procédure fédérale. Celles-ci ont en effet recours à des expropriations sur tout le territoire du pays. Les soumettre à trois procédures d'expropriation constituerait une charge administrative excessive.
Les articles 34 et 52 de la proposition de loi à l'examen entendent également permettre aux communautés et aux régions de déterminer qui peut authentifier des actes à caractère immobilier auxquels est partie une Communauté, une Région, un pouvoir subordonné, un centre public d'action sociale, ou une entité soumise au contrôle ou à la tutelle administrative d'une desdites autorités ou une filiale de cette entité, ainsi que des actes relatifs à l'organisation et à l'administration interne d'une entité soumise au contrôle ou à la tutelle administrative d'une desdites autorités ou de plusieurs d'entre elles, ou d'une filiale de cette entité.
D'autre part, l'accord de coopération du 24 octobre 2002 sera revu afin de permettre la mise en place de l'Agence d'information patrimoniale.
15. Fonction publique
Les transferts en cette matière sont réglés par les articles 36, 41 et 57 de la proposition.
Les Communautés et Régions se voient octroyer la pleine compétence en matière de statut administratif et pécuniaire de leur personnel, à l'exception du régime des pensions.
Elles sont habilitées à permettre le travail intérimaire dans leurs services publics respectifs et leurs administrations locales.
La proposition prévoit que les principes généraux en matière de statut administratif et pécuniaire des agents de l'État, qui font l'objet d'un arrêté royal délibéré en Conseil des ministres, ne sont plus applicables de plein droit aux membres du personnel des communautés et des régions, de même qu'à celui des personnes morales de droit public qui dépendent des communautés et des régions.
Considérant que l'Accord institutionnel prévoit que « la mobilité entre les diverses entités restera possible », la disposition qui traite de la mobilité dans l'arrêté royal précité est inscrite dans la loi spéciale. Le statut devra donc prévoir qu'il peut être fait appel, aux conditions qu'il détermine, à un agent d'une autre autorité.
L'autorité fédérale reste compétente pour les règles relatives aux pensions. C'est à la lumière de cette compétence fédérale en matière de pensions que la réglementation fédérale sur les pensions est modifiée en vue d'anticiper l'impact de l'éventuelle future réglementation des entités fédérées relative au statut administratif et pécuniaire de leur personnel, à la suite du transfert de compétences que prévoit la proposition à l'examen.
Plus particulièrement, la réglementation sur les pensions prévoit un plafond salarial à hauteur duquel le traitement du personnel public, ainsi que celui du personnel des communautés et des régions, est admissible pour le calcul de la pension.
La proposition vise également à autoriser les communautés et les régions, dans les limites de leurs compétences respectives, à permettre le travail intérimaire dans leur secteur public respectif et dans les administrations locales.
Toutes les dispositions du droit du travail régissant le travail intérimaire restent fédérales.
D'autre part, les communautés et les régions sont également déclarées compétentes en matière d'interruption de carrière. Les moyens consacrés au versement d'allocations d'interruption de carrière (générale et thématique) par l'ONEm seront transférés aux communautés et aux régions pour le personnel de la fonction publique qui relève de leur compétence respective, en ce compris le personnel de l'enseignement et la fonction publique dans les pouvoirs locaux.
16. Les matières biculturelles d'intérêt régional
La proposition de loi spéciale à l'examen modifie, sur certains points, la répartition des compétences en ce qui concerne les matières biculturelles d'intérêt régional dans la Région bilingue de Bruxelles-Capitale.
Ce transfert de compétences est réglé aux articles 47, 49 et 50 de la proposition à l'examen, laquelle doit être lu conjointement avec la proposition d'insertion d'un article 135bis dans la Constitution (doc. Sénat, session 2012-2013, nº 5-2241/1).
Conformément à la proposition d'insertion d'un article 135bis dans la Constitution, déposée en même temps au Parlement, la proposition de loi spéciale à l'examen attribue à la Région de Bruxelles-Capitale certaines des compétences culturelles relatives à la Région bilingue de Bruxelles-Capitale qui n'ont pas été dévolues aux Communautés en vertu de l'article 127, § 2, de la Constitution.
Elle insère à cet effet un article 4ter dans la loi spéciale du 12 janvier 1989 relative aux Institutions bruxelloises. Cette nouvelle disposition prévoit que, sans préjudice des compétences de la Communauté française et de la Communauté flamande, la Région de Bruxelles-Capitale exerce les compétences suivantes dans les matières culturelles visées à l'article 127, § 1er, alinéa 1er, 1º, et, pour ce qui concerne ces matières, 3º, de la Constitution:
a) le financement et la subsidiation des infrastructures sportives communales;
b) la mise sur pied de programmes de formation professionnelle pour autant que ceux-ci s'inscrivent dans le cadre de la politique d'emploi et tiennent compte du caractère spécifique de Bruxelles;
c) les matières biculturelles pour autant que celles-ci soient d'intérêt régional, celles-ci excluant en tout cas les actuelles institutions culturelles fédérales (La Monnaie, Le Palais des Beaux-Arts, et L'Orchestre national de Belgique) qui continuent à relever de la compétence de l'autorité fédérale.
17. Renforcement de la sécurité à Bruxelles
Sur ce point, la proposition de loi spéciale à l'examen, plus particulièrement ses articles 20, 51, 55 et 56, doit être lue conjointement avec la proposition de loi relative à la Sixième Réforme de l'État concernant les matières visées à l'article 77 de la Constitution et avec la proposition de loi relative à la Sixième Réforme de l'État concernant les matières visées à l'article 78 de la Constitution (doc. Sénat, session 2012-2013, nos 5-2233/1 et 5-2234/1).
La proposition de loi spéciale à l'examen vise à supprimer la fonction de gouverneur de l'arrondissement administratif de Bruxelles-Capitale et à attribuer les compétences de ce dernier au ministre-président du gouvernement de la Région de Bruxelles-Capitale ou à un haut fonctionnaire nommé par ce gouvernement.
a. Les compétences du gouverneur de l'arrondissement administratif de Bruxelles-Capitale
La fonction de gouverneur de l'arrondissement administratif de Bruxelles-Capitale est prévue par l'article 5 de la loi provinciale. Cette disposition prévoit que ce commissaire du gouvernement fédéral exerce, dans l'arrondissement administratif de Bruxelles-Capitale, les compétences prévues par les articles 124, 128 et 129 de la loi provinciale.
Dans l'arrondissement administratif de Bruxelles-Capitale, ces compétences du gouverneur seront désormais attribuées au ministre-président de la Région de Bruxelles-Capitale. Ce dernier exercera cette compétence, non pas dans le cadre des compétences qui sont attribuées aux organes de la Région de Bruxelles-Capitale agissant en tant qu'entité fédérée (article 39 de la Constitution), mais bien dans le cadre des compétences qui sont attribuées à ces autorités agissant en tant qu'organes de l'agglomération, autorité subordonnée.
b. L'attribution d'autres compétences en matière de sécurité aux organes de la Région de Bruxelles-Capitale
1º Le ministre-président exercera les compétences actuellement dévolues au gouverneur de province en matière de maintien de l'ordre, coordonnera les politiques de sécurité et, dans ce cadre, assurera et coordonnera l'observation et l'enregistrement de la criminalité et proposera un texte d'harmonisation des règlements communaux de police, dans le respect des spécificités communales;
2º Le ministre-président exercera les fonctions qui, dans des lois particulières, sont attribuées au gouverneur de province, sauf si ces lois particulières en disposent autrement;
3º Le gouvernement adoptera un plan régional de sécurité, qui sera proposé par le ministre-président, après convocation par celui-ci d'un conseil régional de sécurité pour élaborer ce plan;
4º Le gouvernement exercera seul la tutelle sur les budgets des zones de police;
5º Le Parlement et le gouvernement exerceront les attributions de l'agglomération bruxelloise qui ne sont pas attribuées à des organes déterminés conformément à la présente proposition de loi spéciale, coordonneront les politiques de prévention et encourageront la mutualisation de certains services administratifs des zones de police, ainsi que le recours par celles-ci à la centrale d'achat pour l'acquisition de matériel.
18. Le contrôle du principe de loyauté fédérale
La proposition de loi spéciale à l'examen modifie la loi spéciale du 6 janvier 1989 sur la Cour Constitutionnelle en vue d'habiliter expressément cette dernière à contrôler la conformité des lois, décrets et règles visées à l'article 134 de la Constitution au regard du principe de la loyauté fédérale visée à l'article 143 de la Constitution, tant en ce qui concerne les recours en annulation qu'en ce qui concerne les questions préjudicielles.
1.b. PROPOSITION DE LOI SPÉCIALE MODIFIANT LA LOI SPÉCIALE DU 8 AOÛT 1980 DE RÉFORMES INSTITUTIONNELLES EN VUE D'UNE NOUVELLE RÉPARTITION DES COMPÉTENCES EN MATIÈRE DE PROTECTION DE LA JEUNESSE (DÉPOSÉE PAR MM. ALAIN COURTOIS, ARMAND DE DECKER, GERARD DEPREZ, RICHARD MILLER ET JACQUES BROTCHI), nº 5-540/1
M. De Decker déclare que cette proposition sera retirée.
1.c. PROPOSITION DE LOI SPÉCIALE MODIFIANT L'ARTICLE 6 DE LA LOI SPÉCIALE DU 8 AOÛT 1980 DE RÉFORMES INSTITUTIONNELLES, EN CE QUI CONCERNE LES CHEMINS DE FER (DÉPOSÉE PAR M. FILIP DEWINTER, MME ANKE VAN DERMEERSCH ET M. JURGEN CEDER); nº 5-747/1
Exposé introductif de M. Laeremans
La proposition à l'examen a été déposée le 25 janvier 2011, soit bien avant que la majorité institutionnelle ne conclue, le 11 octobre 2011, l'Accord institutionnel pour la Sixième Réforme de l'État. Elle vise à régionaliser les compétences relatives aux chemins de fer.
L'article 6, § 1er, X, 2ºbis, de la loi spéciale du 8 août 1980 de réformes institutionnelles (appelée ci-après LSRI) dispose qu'en ce qui concerne les travaux publics et le transport, le régime juridique de la voirie terrestre et des voies hydrauliques, quel qu'en soit le gestionnaire, relève de la compétence des Régions, à l'exception des voies ferrées gérées par la Société nationale des chemins de fer belges (SNCB).
En juillet 2001, un accord de coopération a été conclu entre les Régions et l'autorité fédérale, accord qui prévoit que l'autorité flamande peut préfinancer et cofinancer certains investissements de la SNCB. Gráce à ces préfinancements et cofinancements, la Flandre entend accélérer la réalisation de certains projets inscrits dans le plan d'investissement, tels qu'un deuxième accès ferroviaire au port d'Anvers. Le Conseil d'État estime toutefois que la Flandre ne peut pas financer des investissements ferroviaires, étant donné que les chemins de fer sont une compétence fédérale. Une éventuelle annulation, par la Cour constitutionnelle, du décret de ratification pourrait entraîner la non-exécution ou un ralentissement considérable des travaux dont la Flandre a besoin. Il s'impose dès lors de légiférer définitivement en la matière.
Dans le cadre de la reprise de la dette de la SNCB, on enfreint également une nouvelle fois de facto, en faveur de la Wallonie, la clé de répartition 60/40, déjà si défavorable à la Flandre. Ces dettes englobent en effet également les emprunts contractés directement par la SNCB en vue de financer le TGV. Or, ces emprunts échappent à la clé de répartition 60/40. Logiquement, ces montants devraient être soumis à la clé de répartition. Il en résulterait alors un déséquilibre au détriment de la Flandre. Une opération de rattrapage devrait dès lors être réalisée en matière d'investissements ferroviaires en Flandre afin de parvenir à la répartition 60/40, qui est en soi défavorable. Mais rien ne change à ce niveau et les investissements ferroviaires dont la Flandre a besoin se font attendre.
La nouvelle gare TGV qui sera construite pour l'aéroport de Charleroi est un exemple de cette situation de fait préjudiciable à la Flandre. Et l'on pourrait citer beaucoup d'autres exemples encore d'aides indirectes qui entraînent une distorsion de la concurrence entre les aéroports de Charleroi et de Zaventem. Ainsi, l'aéroport de Zaventem est le seul à devoir rétribuer les services de Belgocontrol, alors que les aéroports régionaux ne doivent pas le faire. L'aéroport de Charleroi est donc copieusement financé, au moyen de diverses sources de subsides, au détriment de Zaventem. Cela a pour effet de fausser la concurrence. Les deux aéroports ont le droit d'exister, mais ils doivent mener leur lutte concurrentielle à armes égales.
La proposition à l'examen tend à reformuler l'article 6 de la LSRI, du moins en ce qui concerne les chemins de fer. Il serait judicieux que les articles de la Constitution relatifs à la division de la Belgique en Régions soient déclarés soumis à révision, pour que l'on parvienne à la structure véritablement duale de la Belgique, composée de deux entités fédérées, la Wallonie et la Flandre.
Les compétences qui sont attribuées exclusivement à la Région wallonne et à la Région flamande doivent dès lors être exercées, sur le territoire de Bruxelles-Capitale, par la Région flamande. En fin de compte, Bruxelles est située géographiquement en Flandre.
Si la Flandre devient un État indépendant, il va de soi que Bruxelles en fera partie. Les auteurs sont convaincus que Bruxelles choisira alors d'unir son destin à celui de la Flandre. Cette ville n'a aucun avenir en tant qu'enclave.
La Région de Bruxelles-Capitale a été conçue à l'origine comme un territoire bilingue à part entière, investi d'une fonction de capitale. Au fil du temps, elle est cependant devenue une troisième Région, majoritairement francophone, dans laquelle les droits linguistiques et politiques des néerlandophones sont systématiquement bafoués, et qui cherche à unir son destin à celui de la Région wallonne au moyen de cette construction anticonstitutionnelle qu'est la Fédération Wallonie-Bruxelles. De cette manière, les Flamands sont poussés hors de Bruxelles.
La proposition à l'examen est un prélude à la partie finale au terme de laquelle Bruxelles sera intégrée à une Flandre indépendante. C'est pourquoi la proposition à l'examen vise à faire également relever les voies ferrées gérées par la Société nationale des chemins de fer belges de la compétence des Régions, étant entendu que cette défédéralisation ne s'opère qu'à l'égard des Régions wallonne et flamande.
La proposition à l'examen dispose dès lors, notamment, que « les compétences en ce qui concerne les voies ferrées gérées par la Société nationale des chemins de fer belges qui sont localisées dans la région bilingue de Bruxelles-Capitale sont exercées par la Région flamande ».
Cela implique notamment que la législation linguistique doit être scrupuleusement respectée dans les gares bruxelloises et que le français et le néerlandais sont sur un pied d'égalité. Il en résulte que les annonces diffusées doivent, en alternance, commencer par le néerlandais et par le français. Le néerlandais et le français seront également sur un pied d'égalité à Bruxelles au sein d'une Flandre indépendante. Actuellement, la législation linguistique est cependant continuellement bafouée à Bruxelles.
1.d. PROPOSITION DE LOI SPÉCIALE MODIFIANT LA LOI SPÉCIALE DU 8 AOÛT 1980 DE RÉFORMES INSTITUTIONNELLES EN VUE DE LA RÉGIONALISATION DE LA POLITIQUE EN MATIÈRE D'IMPLANTATIONS COMMERCIALES (DE MME ANKE VAN DERMEERSCH ET M. FILIP DEWINTER), nº 5 -1107/1
M. Laeremans déclare que cette proposition sera retirée.
1.e. PROPOSITION DE LOI SPÉCIALE MODIFIANT LA LOI SPÉCIALE DU 8 AOÛT 1980 DE RÉFORMES INSTITUTIONNELLES, EN CE QUI CONCERNE LE CONTRÔLE DES SUPPORTS DE DONNÉES (DE M. BERT ANCIAUX), nº 5-1262/1
M. Anciaux déclare qu'il retirera cette proposition.
1.f. PROPOSITION DE LOI SPÉCIALE MODIFIANT LA LOI SPÉCIALE DU 8 AOÛT 1980 DE RÉFORMES INSTITUTIONNELLES EN CE QUI CONCERNE LE COMMERCE EXTÉRIEUR (DE MME ANKE VAN DERMEERSCH ET CONSORTS); nº 5-1449/1
Exposé introductif de M. Laeremans
Dans la résolution relative à la définition de paquets de compétences plus cohérents lors de la prochaine réforme de l'État (Parlement flamand, nº 1342 (1998-1999)), adoptée par le Parlement flamand le 3 mars 1999, celui-ci a souligné les points spécifiques suivants: « 5. l'intégralité de la compétence en matière de commerce extérieur doit être attribuée aux entités fédérées. En conséquence, la politique de promotion des exportations doit devenir une compétence exclusive des entités fédérées. Cela implique la suppression de l'Office belge du commerce extérieur (OBCE). (...) »
Le ministre-président flamand, Kris Peeters, a réaffirmé cet engagement dans son exposé des motifs du gouvernement flamand sur sa position dans la concertation octopartite du 1er février 2008: « En ce qui concerne le commerce extérieur, les Régions disposent aujourd'hui de larges compétences. Mais l'octroi de garanties contre les risques à l'exportation, à l'importation et à l'investissement demeure une compétence fédérale. Cette táche est dévolue à l'Office national du Ducroire et à Finexpo. La Flandre souhaite disposer d'un droit de décision autonome vis-à-vis de ces institutions pour les dossiers des entreprises établies dans la Région flamande. Ceci contribuera, selon nous, à une homogénéisation des compétences en matière de commerce extérieur. »
Ce point de vue a été réitéré dans le nouvel accord de gouvernement flamand de 2009.
L'administration flamande a traduit dans la pratique ces principes d'une poursuite de la réforme de l'État, sous la forme de fiches à l'intention du gouvernement flamand. Il s'agit notamment de la fiche 7 relative à la régionalisation des compétences fédérales résiduelles en matière de commerce extérieur. Cette fiche énonce notamment ce qui suit:
Cadre politique flamand
« Le 3 mars 1999, le Parlement flamand a adopté une résolution relative à la réalisation de blocs de compétences plus cohérents lors de la prochaine réforme de l'État, qui énonce notamment que:
« (Le Parlement)
— estime qu'une administration de meilleure qualité et plus efficace exige que l'on supprime un certain nombre de répartitions de compétences imprécises et inefficaces;
— considère dès lors que la réalisation de blocs de compétences plus cohérents constitue un objectif prioritaire de la prochaine réforme de l'État. Cela implique plus particulièrement ce qui suit: (...)
• (point 5) Les compétences en matière de commerce extérieur doivent être intégralement transférées aux entités fédérées. La politique de promotion des exportations doit ainsi relever de la compétence exclusive des entités fédérées. Cela implique la suppression de l'Office belge du Commerce extérieur (OBCE). Une harmonisation politique et une collaboration entre les entités fédérées sont indispensables. Pour ce qui concerne l'Office national du Ducroire et le Comité de soutien financier à l'exportation (anciennement Copromex), les entités fédérées doivent obtenir un droit de décision autonome pour les dossiers d'entreprises sises sur leurs territoires respectifs. Ce sont les entités fédérées qui doivent statuer sur les « prêts d'État à État ». ».
Proposition
La centralisation au niveau régional de l'intégralité des compétences relatives à tous les aspects du commerce extérieur permettrait d'éviter les imprécisions qui surviennent actuellement du fait qu'il y a toujours un ministre fédéral du Commerce extérieur ainsi qu'un certain nombre de services résiduels qui, même s'ils sont déjà régionalisés, fonctionnent toujours au niveau fédéral.
Les mesures suivantes sont souhaitables pour créer cet ensemble de compétences et faire en sorte qu'il soit le plus homogène possible:
1. adaptation de la loi spéciale: suppression de l'exception suivante:
« d'octroyer des garanties contre les risques à l'exportation, à l'importation et à l'investissement; la représentation des Régions sera assurée dans les institutions et les organes fédéraux qui fournissent ces garanties »,
afin de permettre le transfert — mais pas la dissolution pour autant — de FINEXPO et de l'Office national du Ducroire aux Régions;
2. conclusion d'un accord de coopération entre les Régions concernant la gestion de ces institutions
(...)
Estimation managériale anticipative
Comme cette proposition concerne un changement de statut et d'administration, et non une dissolution, un transfert ou une autre opération, je pense qu'en dehors de l'indemnité éventuellement accordée au commissaire du gouvernement flamand, l'opération visée n'entraînera aucun coût supplémentaire. La régionalisation des compétences s'accompagne, en principe, d'un transfert de moyens. »
L'accord Papillon du 11 octobre 2011 prévoit certes un renforcement du rôle des entités fédérées au sein de FINEXPO et de l'Office national du Ducroire, mais cela va moins loin qu'un transfert complet aux Régions.
L'accord de gouvernement fédéral du 1er décembre 2011 prévoit un renforcement du rôle joué par les entités fédérées dans l'Agence pour le Commerce extérieur.
Cependant, la proposition de loi spéciale de la majorité institutionnelle nº 5-2232/1 ne fait nullement état de la régionalisation des compétences en matière de commerce extérieur.
La proposition de Mme Van dermeersch et consorts du 24 janvier 2012 a anticipé cette carence et peut dès lors être mise en œuvre pour combler la lacune.
Les auteurs estiment dès lors qu'ils concrétisent ainsi les souhaits du Parlement et du gouvernement flamands en transférant effectivement FINEXPO et l'Office national du Ducroire aux Régions.
1.g. PROPOSITION DE LOI SPÉCIALE MODIFIANT L'ARTICLE 5, § 1ER, II, 3º, DE LA LOI SPÉCIALE DU 8 AOÛT 1980 DE RÉFORMES INSTITUTIONNELLES EN CE QUI CONCERNE L'EXAMEN DE CITOYENNETÉ PRESCRIT EN VUE DE LA NATURALISATION D'ÉTRANGERS (DE M. FILIP DEWINTER ET CONSORTS), nº 5-2116/1
Exposé introductif de M. Laeremans
La proposition de loi spéciale à l'examen forme un tout avec une proposition de loi qui a été déposée précédemment et qui vise à instaurer le Code de la citoyenneté (doc. Sénat, nº 5-647/1 — 2010/2011). Cette proposition vise à instaurer un nouveau régime, dans le cadre duquel la naturalisation ne pourra plus être accordée que si le candidat a apporté la preuve de son intégration dans une des Communautés du pays. Cette preuve sera fournie par la réussite d'un examen de citoyenneté, qui devra permettre au candidat de prouver qu'il connaît notamment la langue et la culture de la Communauté dont il souhaite faire partie à l'avenir.
Les auteurs entendent confier aux Communautés le soin d'organiser ces examens de citoyenneté. Il est cependant nécessaire, pour ce faire, de modifier la loi spéciale du 8 août 1980 de réformes institutionnelles. L'article 128 de la Constitution prévoit en effet que les Communautés n'ont, en ce qui concerne les matières personnalisables, que les compétences qui leur sont attribuées par une loi spéciale.
Il est proposé d'inscrire le nouveau régime à l'article 5, § 1er, II, 3º, de la loi spéciale du 8 août 1980 de réformes institutionnelles, qui concerne l'intégration des immigrés.
La modification proposée concerne la Communauté française et la Communauté flamande. Aucune loi spéciale, ni même aucune loi ordinaire, n'est requise en ce qui concerne la Communauté germanophone. En vertu de l'article 4, § 2, de la loi du 31 décembre 1983 de réformes institutionnelles pour la Communauté germanophone, les règles énoncées à l'article 5, § 1er, de la loi spéciale de réformes institutionnelles du 8 août 1980 sont également applicables à la plus petite Communauté du pays.
Un socle fédéral est malheureusement maintenu. « L'autorité fédérale est seule compétente pour fixer les règles concernant les parties de l'examen de citoyenneté visé à l'alinéa précédent, les sujets sur lesquels il porte, sa division en une épreuve écrite et une épreuve orale, la surveillance du déroulement des épreuves écrites, le tirage au sort des sujets qui ne sont pas déterminés par le Code de la citoyenneté, l'admission des candidats aux parties successives, les dates auxquelles il sera organisé, les temps d'attente que devront respecter les candidats non reçus et la forme et le contenu du certificat qui sera remis aux lauréats. »
Cette compétence fédérale doit empêcher Bruxelles et la Wallonie d'accorder trop facilement la nationalité belge, tandis que la Flandre, comme les pays voisins, mène une politique de nationalité à part entière.
Il va de soi qu'il s'agit d'un régime transitoire dans l'attente de l'indépendance de la Flandre.
2. PROPOSITION DE LOI RELATIVE À LA SIXIÈME RÉFORME DE L'ÉTAT CONCERNANT LES MATIÈRES VISÉES À L'ARTICLE 77 DE LA CONSTITUTION (INTRODUITE PAR MM. PHILIPPE MAHOUX ET DIRK CLAES, MME CHRISTINE DEFRAIGNE, MM. BERT ANCIAUX ET MARCEL CHERON, MME MARTINE TAELMAN, M. FRANCIS DELPÉRÉE ET MME FREYA PIRYNS ET CONSORTS), nº 5-2233/1
Exposé introductif de M. Mahoux
En exécution de l'Accord institutionnel pour la Sixième Réforme de l'État du 11 octobre 2011, la présente proposition de loi a pour objet d'adapter les lois qui doivent être adoptées conformément à la procédure bicamérale obligatoire.
La présente proposition de loi apporte les modifications nécessaires au Code judiciaire (a.), à la loi du 31 décembre 1983 de réformes institutionnelles pour la Communauté germanophone en exécution de l'Accord institutionnel pour la Sixième Réforme de l'État (b.) et a par ailleurs trait à l'élargissement des compétences du Conseil d'État afin d'attribuer à la section du contentieux administratif la possibilité d'accorder une indemnité réparatrice à une partie requérante ou une partie intervenante, si elle en fait la demande (c.), au renforcement de la politique de sécurité à Bruxelles (d.) et au Comité de concertation (e.).
a. Modifications du Code judiciaire
Les articles 2, 3 et 27, de la présente proposition de loi portent sur l'exécution de la partie de l'Accord institutionnel pour la Sixième Réforme de l'État du 11 octobre 2011 concernant la communautarisation de l'organisation et des compétences relatives à l'exécution des peines exercées par les maisons de justice. Elle modifie les articles 196bis et 196quater du Code judiciaire qui concernent le comité de sélection et le comité d'évaluation pour les assesseurs qui siègent dans les tribunaux de l'application des peines.
Il est dès lors prévu une implication des communautés par la participation des directeurs généraux des maisons de justice à la sélection des assesseurs des tribunaux de l'application des peines.
Afin d'assurer une certaine cohérence, une implication similaire des communautés est prévue pour le comité d'évaluation.
b. Modifications de la loi du 31 décembre 1983 de réformes institutionnelles pour la Communauté germanophone
Les articles 4 et 5 de la présente proposition de loi apportent diverses modifications à la loi du 31 décembre 1983 de réformes institutionnelles pour la Communauté germanophone, suite aux modifications apportées à la loi spéciale du 8 août 1980 de réformes institutionnelles par la proposition de loi spéciale relative à la Sixième Réforme de l'État.
c. Modifications des lois coordonnées sur le Conseil d'État
Conformément à l'Accord institutionnel pour la Sixième Réforme de l'État du 11 octobre 2011, la loi permet au Conseil d'État d'accorder une indemnité réparatrice à la partie requérante ou à une partie intervenante, si elle en fait la demande.
À cette fin, les articles 6 et 7 de la présente proposition de loi doivent être lus conjointement avec la proposition de révision de l'article 144 de la Constitution.
d. Renforcement de la politique de sécurité à Bruxelles
L'Accord institutionnel pour la Sixième Réforme de l'État du 11 octobre 2011 prévoit également diverses mesures institutionnelles en vue de renforcer la politique de sécurité à Bruxelles.
À ces fins, la présente proposition de loi porte diverses mesures en vue de renforcer l'efficacité de la politique de sécurité à Bruxelles (voyez les articles 8 à 23). Il est renvoyé aux développements de la proposition de loi spéciale relative à la Sixième Réforme de l'État, sur les aspects relatifs au renforcement de la sécurité à Bruxelles.
e. Le Comité de concertation
L'Accord institutionnel prévoit le renforcement du rôle du Parlement et indique que la présente réforme de l'État renforce le besoin de coordination entre l'État fédéral et les entités fédérées. Une attention particulière sera accordée à la manière dont s'organisera la discussion sur les programmes internationaux obligatoires (comme les programmes de convergence européens) qui relèvent de la compétence de plusieurs niveaux de pouvoirs.
Dans ce cadre, il sera précisé au plan légal, le rôle et le fonctionnement du Comité de concertation en tant que point central de concertation, de coopération et d'impulsion de stratégies coordonnées, notamment pour répondre aux objectifs européens, dans le respect des compétences de chacun.
L'ordre du jour et les décisions du Comité de concertation seront rendus accessibles pour le Parlement. Les procédures de fonctionnement seront formalisées afin que les gouvernements puissent préparer en temps voulu les positions qu'ils défendront devant le Comité de concertation.
Une attention particulière sera en outre accordée à la présentation de rapports réguliers sur les activités des conférences interministérielles et à la discussion qui s'y rapporte.
Les articles 24 à 26 apportent un certain nombre de précisions dans la loi du 9 août 1980 de réformes institutionnelles en ce qui concerne les règles de fonctionnement du Comité de concertation, ainsi que l'accès des membres des Parlements aux documents de ce Comité.
3.a. PROPOSITION DE LOI RELATIVE À LA SIXIÈME RÉFORME DE L'ÉTAT CONCERNANT LES MATIÈRES VISÉES À L'ARTICLE 78 DE LA CONSTITUTION (DE MM. BERT ANCIAUX, MARCEL CHERON, MME MARTINE TAELMAN, M. FRANCIS DELPÉRÉE, MME FREYA PIRYNS, MM. PHILIPPE MAHOUX, DIRK CLAES ET MME CHRISTINE DEFRAIGNE), nº 5-2234/1
Exposé introductif de M. Anciaux
En exécution de l'Accord institutionnel pour la Sixième Réforme de l'État du 11 octobre 2011, la proposition à l'examen a pour objet d'adapter les lois qui doivent être adoptées conformément à la procédure bicamérale optionnelle. C'est pourquoi la proposition de loi à l'examen doit être lue conjointement avec la proposition de loi spéciale relative à la Sixième Réforme de l'État et la proposition de loi relative à la Sixième Réforme de l'État concernant les matières visées à l'article 77 de la Constitution ainsi qu'avec les propositions de révision des articles 5, 11bis, 23, 41, 135bis, 142, 144, 151, 162, 170 et 180, de la Constitution, déposées concomitamment au Parlement. Les développements de la proposition de loi spéciale à l'examen relative à la Sixième Réforme de l'État font un tour d'horizon général des transferts de compétences dans le cadre de ladite réforme de l'État.
La proposition de loi à l'examen vise premièrement à modifier diverses dispositions législatives pour supprimer la fonction de gouverneur de l'arrondissement administratif de Bruxelles-Capitale, dans les matières qui relèvent de la procédure bicamérale de l'article 78 de la Constitution; tel est l'objet des articles 2 à 7.
Dans les dispositions légales qui octroyaient expressément une compétence ou une mission aux gouverneurs de province et au gouverneur de l'arrondissement administratif de Bruxelles-Capitale, la référence au gouverneur de l'arrondissement administratif de Bruxelles-Capitale est purement et simplement supprimée. En vertu de l'article 4, § 2ter, 1º, de la loi du 26 juillet 1971 organisant les agglomérations et les fédérations de communes, qui est inséré par la proposition de loi devant être adoptée conformément à l'article 77 de la Constitution, ces compétences octroyées dans les dispositions légales modifiées par la proposition de loi à l'examen aux gouverneurs de province seront désormais exercées, sur le territoire de la Région de Bruxelles-Capitale, par l'autorité compétente de l'agglomération, c'est-à-dire, conformément à l'article 48, alinéa 2, de la loi spéciale du 12 janvier 1989, inséré par la proposition de loi spéciale relative à la Sixième Réforme de l'État, le ministre-président du gouvernement de la Région de Bruxelles-Capitale ou, le cas échéant, le haut fonctionnaire que ce gouvernement désignera sur l'avis conforme du gouvernement fédéral.
La fonction de vice-gouverneur de l'arrondissement administratif de Bruxelles-Capitale est maintenue. Son statut n'est pas modifié.
Deuxièmement, une modification est apportée concernant les transferts de compétences en matière de mobilité et de sécurité routière, ce qui est réglé par les articles 8 à 10.
Troisièmement, la proposition à l'examen contient les modifications nécessaires des lois ordinaires ayant trait au Fonds de participation (articles 11 à 15).
Enfin, la proposition contient des modifications de la législation en matière de pensions dans le cadre du transfert de compétences en matière de fonction publique (articles 16 à 25).
L'arrêté royal du 22 décembre 2000 fixant les principes généraux du statut administratif et pécuniaire des agents de l'État applicables au personnel des services des gouvernements de Communauté et de Région et des collèges de la Commission communautaire commune et de la Commission communautaire française ainsi qu'aux personnes morales de droit public qui en dépendent, contient un certain nombre de dispositions qui limitent l'incidence, en matière de pensions à charge du Trésor public, de certaines règles que peuvent prendre les communautés et les régions en matière de statut administratif et pécuniaire de leur personnel.
Suite à l'Accord institutionnel, les communautés et les régions ont reçu plus d'autonomie pour fixer le statut administratif et pécuniaire de leurs agents.
Néanmoins, étant donné que l'autorité fédérale continue à supporter la charge financière des pensions des agents des communautés et des régions, et donc également des éventuels coûts supplémentaires engendrés par cette autonomie accrue, il paraît opportun de prendre certaines mesures dans la législation en matière de pension.
L'objet du titre V de la proposition de loi à l'examen est dès lors de neutraliser certains effets de certaines modifications du statut administratif et pécuniaire des agents des communautés et des régions sur les pensions à charge du budget fédéral.
3.b. PROPOSITION DE LOI COMPLÉTANT L'ARTICLE 5 DE LA LOI PROVINCIALE PAR UNE DISPOSITION RELATIVE AUX CONNAISSANCES LINGUISTIQUES DU GOUVERNEUR DE L'ARRONDISSEMENT ADMINISTRATIF DE BRUXELLES-CAPITALE (DE M. YVES BUYSSE), nº 5-1310/1
M. Laeremans déclare que cette proposition sera retirée.
4. PROPOSITION DE RÉVISION DE L'ARTICLE 5, ALINÉA 2, DE LA CONSTITUTION (DE MME FREYA PIRYNS, MM. PHILIPPE MAHOUX, DIRK CLAES, MME CHRISTINE DEFRAIGNE, MM. BERT ANCIAUX ET MARCEL CHERON, MME MARTINE TAELMAN ET M. FRANCIS DELPÉRÉE), nº 5-2235/1
Exposé introductif de Mme Vogels
Conformément au point 1º de la disposition transitoire ajoutée à l'article 195 de la Constitution lors de la révision de cet article du 29 mars 2012, l'article 5, alinéa 2, de la Constitution est ouvert à révision. Ce point 1º s'énonce comme suit: « les articles 5, alinéa 2, 11bis, 41, alinéa 5, 159 et 190 en vue d'assurer l'exercice complet de l'autonomie des régions à l'égard des provinces sans préjudice des dispositions spécifiques actuelles de la loi du 9 août 1988 portant modification de la loi communale, de la loi électorale communale, de la loi organique des centres publics d'aide sociale, de la loi provinciale, du Code électoral, de la loi organique des élections provinciales et de la loi organisant l'élection simultanée pour les Chambres législatives et les conseils provinciaux et de celles relatives à la fonction des gouverneurs, et de limiter la signification du mot « province » utilisé dans la Constitution à sa seule signification territoriale, en dehors de toute signification institutionnelle. »
La proposition de révision de la Constitution à l'examen doit être lue conjointement avec les autres propositions de révision de la Constitution relatives aux provinces ainsi qu'avec la proposition de modification de l'article 6, § 1er, VIII, de la loi spéciale du 8 août 1980 de réformes institutionnelles.
L'objectif de la proposition de révision de la Constitution à l'examen est d'assurer l'exercice complet de l'autonomie des Régions à l'égard des provinces, sans préjudice de dispositions spécifiques visées actuellement par la loi de pacification communautaire du 9 août 1988, ni des dispositions spécifiques relatives à la fonction des gouverneurs, comme prévu par l'Accord institutionnel pour la Sixième Réforme de l'État du 11 octobre 2011.
L'article 5, alinéa 2, de la Constitution, qui est resté inchangé depuis l'adoption de la Constitution en 1831, prévoit: « Il appartient à la loi de diviser, s'il y a lieu, le territoire en un plus grand nombre de provinces. »
Par cette disposition, le Congrès national entendait attribuer la possibilité de diviser le territoire en un plus grand nombre de provinces, si l'accroissement de la population ou d'autres circonstances rendaient cette mesure nécessaire.
L'article 5, alinéa 2, de la Constitution empêche cependant que le législateur compétent puisse prévoir moins de provinces que celles prévues à l'article 5, alinéa 1er, de la Constitution. Il empêche donc aussi la suppression des provinces.
Pour mettre en œuvre l'Accord institutionnel pour la Sixième Réforme de l'État du 11 octobre 2011, il est dès lors proposé d'abroger cet alinéa.
La proposition de révision de la Constitution à l'examen doit être lue conjointement avec la révision proposée de l'article 41, alinéa 1er, de la Constitution, dont il ressort que la Constitution n'empêche pas que les provinces puissent être supprimées ou modifiées, que leur nombre puisse être réduit ou augmenté, ou qu'elles puissent être remplacées par des collectivités supracommunales.
L'article 5, alinéa 1er, n'est pas un obstacle à cet égard, dès lors que les provinces énumérées par cet article ne constituent plus que de simples circonscriptions administratives délimitant le territoire de la Région flamande et de la Région wallonne. En effet, conformément au point 1º de la disposition transitoire, ajoutée à l'article 195 de la Constitution lors de la révision de cet article du 29 mars 2012, la signification du mot « province » dans la Constitution, dans les articles qui n'ont pas été ouverts à révision, est limitée à sa seule signification territoriale, en dehors de toute signification institutionnelle.
5. PROPOSITION DE RÉVISION DE L'ARTICLE 11BIS DE LA CONSTITUTION (DE MME FREYA PIRYNS, MM. PHILIPPE MAHOUX, DIRK CLAES, MME CHRISTINE DEFRAIGNE, MM. BERT ANCIAUX, MARCEL CHERON, MME MARTINE TAELMAN ET M. FRANCIS DELPÉRÉE), nº 5-2236/1
Exposé introductif de Mme Vogels
Conformément au point 1º de la disposition transitoire, ajoutée à l'article 195 de la Constitution lors de la révision de cet article du 29 mars 2012, l'article 11bis de la Constitution est ouvert à révision.Ce point 1 s'énonce comme suit: « les articles 5, alinéa 2, 11bis, 41, alinéa 5, 159 et 190 en vue d'assurer l'exercice complet de l'autonomie des Régions à l'égard des provinces sans préjudice des dispositions spécifiques actuelles de la loi du 9 août 1988 portant modification de la loi communale, de la loi électorale communale, de la loi organique des centres publics d'aide sociale, de la loi provinciale, du Code électoral, de la loi organique des élections provinciales et de la loi organisant l'élection simultanée pour les Chambres législatives et les conseils provinciaux et de celles relatives à la fonction des gouverneurs, et de limiter la signification du mot « province » utilisé dans la Constitution à sa seule signification territoriale, en dehors de toute signification institutionnelle. »
La proposition de révision de la Constitution à l'examen doit être lue conjointement avec les autres propositions de révision de la Constitution relatives aux provinces ainsi qu'avec la proposition de modification de l'article 6, § 1er, VIII, de la loi spéciale du 8 août 1980 de réformes institutionnelles.
L'objectif de la proposition de révision de la Constitution à l'examen est d'assurer l'exercice complet de l'autonomie des Régions à l'égard des provinces, sans préjudice de dispositions spécifiques visées actuellement par la loi de pacification communautaire du 9 août 1988, ni des dispositions spécifiques relatives à la fonction des gouverneurs, comme prévu par l'Accord institutionnel pour la Sixième Réforme de l'État du 11 octobre 2011.
L'article 11bis, alinéas 2, 3 et 4, de la Constitution garantit la représentation de personnes de sexe différent au sein des exécutifs des collectivités politiques, et notamment au sein des députations permanentes provinciales, sauf lorsque ces exécutifs sont élus directement.
Cet article reste donc applicable aux députations permanentes à moins que les Régions décident de leur suppression.
Cet article doit également être rendu applicable aux collectivités supracommunales visées par la proposition de révision de l'article 41, alinéa 1er, deuxième phrase, de la Constitution qui pourraient être créées en remplacement des provinces. À cette fin, il est proposé d'insérer le terme « supracommunal » dans les alinéas 3 et 4.
6. PROPOSITION DE RÉVISION DE L'ARTICLE 41 DE LA CONSTITUTION (DE M. MARCEL CHERON, MME MARTINE TAELMAN, M. FRANCIS DELPÉRÉE, MME FREYA PIRYNS, MM. PHILIPPE MAHOUX ET DIRK CLAES, MME CHRISTINE DEFRAIGNE ET M. BERT ANCIAUX), nº 5-2237/1
Exposé introductif de Mme Thibaut
L'objectif de la présente proposition de révision de la Constitution est d'assurer l'exercice complet de l'autonomie des régions à l'égard des provinces, sans préjudice de dispositions spécifiques visées actuellement par la loi de pacification communautaire du 9 août 1988, ni des dispositions spécifiques relatives à la fonction des gouverneurs, comme prévu par l'Accord institutionnel pour la Sixième Réforme de l'État du 11 octobre 2011.
L'article 41 de la Constitution dispose que les intérêts exclusivement provinciaux sont réglés par les conseils provinciaux, d'après les principes établis par la Constitution.
Le principe de l'autonomie locale se déduit de cet article, lu conjointement avec l'article 162, alinéa 2, 2º, de la Constitution et avec l'article 6, § 1er, VIII, 1º, de la loi spéciale du 8 août 1980 de réformes institutionnelles. La Cour constitutionnelle juge, à propos de l'autonomie locale des provinces que:
« B.24. Le principe d'autonomie locale suppose que les autorités locales puissent se saisir de tout objet qu'elles jugent relever de leur intérêt, et le réglementer comme elles l'estiment opportun. Ce principe ne porte cependant pas atteinte à l'obligation des provinces, lorsqu'elles agissent au titre de l'intérêt provincial, de respecter la hiérarchie des normes. Il en découle que lorsque l'État fédéral, une communauté ou une région réglemente une matière qui relève de sa compétence, les provinces sont soumises à cette réglementation lors de l'exercice de leur compétence en cette même matière. En l'espèce, lorsque la Région wallonne agit dans l'une des matières visées par les articles en cause, elle limite par là l'autonomie des provinces, qui ne peuvent se saisir de ces domaines que dans le respect, et en complément de la législation régionale.
B.25. Le principe d'autonomie locale ne porte pas atteinte non plus à la compétence de l'État fédéral, des communautés ou des régions de juger du niveau le plus adéquat pour réglementer une matière qui leur revient. Ainsi, ces autorités peuvent confier aux collectivités locales la réglementation d'une matière qui sera mieux appréhendée à ce niveau. Elles peuvent aussi considérer qu'une matière sera, à l'inverse, mieux servie à un niveau d'intervention plus général, de façon à ce qu'elle soit réglée de manière uniforme pour l'ensemble du territoire pour lequel elles sont compétentes et, en conséquence, interdire aux autorités locales de s'en saisir. C'est ce que font les dispositions attaquées, qui définissent « a contrario, [de] l'intérêt provincial, en excluant expressément de son contenu, une série d'actions et de responsabilités qui ne relèvent donc plus de la compétence des provinces », et en rappelant « qu'en tant que pouvoir intermédiaire, la province doit agir subsidiairement par rapport à la région et aux communes » (Doc. parl., Parlement wallon, 2003-2004, nº 613/1, p. 3).
B.26. L'atteinte à la compétence des provinces et, par voie de conséquence, au principe de l'autonomie locale que comporte toute intervention, qu'elle soit positive ou négative, de l'État fédéral, des communautés ou des régions, dans une matière qui relève de leurs compétences, ne serait contraire aux dispositions citées au moyen qui garantissent la compétence des provinces pour tout ce qui concerne l'intérêt provincial, que si elle était manifestement disproportionnée. Tel serait le cas, par exemple, si elle aboutissait à priver les provinces de tout, ou de l'essentiel de leurs compétences, ou si la limitation de la compétence ne pouvait être justifiée par le fait que celle-ci serait mieux gérée à un autre niveau de pouvoir. » (Cour Const., nº 95/2005 du 25 mai 2005).
En synthèse, eu égard au principe constitutionnel de l'autonomie locale, et selon le Conseil d'État, les régions ne peuvent ni supprimer ni créer de nouvelles provinces, ni remplacer celles-ci par de nouvelles institutions (avis 49 938 de la section de législation du Conseil d'État, Doc. Parl, Parl. fl., sess. 2010-2011, nº 943/2, p. 6).
Tel est précisément le complément d'autonomie que la présente proposition de révision de la Constitution, lue conjointement avec les autres propositions précitées, entend accorder aux régions.
En vertu de la présente proposition de révision de la Constitution, et comme exposé dans les développements de la proposition de révision de l'article 5, alinéa 2, de la Constitution, il est désormais possible que les régions, sur la base de leur compétence visée à l'article 6, § 1er, VIII, de la LSRI du 8 août 1980 tel qu'il sera modifié, suppriment ou modifient les institutions provinciales, ou encore, en cas de suppression, les remplacent par des collectivités supracommunales. Si une région supprime ses provinces, elle peut donc, si elle le désire, les remplacer par des collectivités supracommunales, dont les conseils règlent les intérêts exclusivement supracommunaux d'après les principes établis par la Constitution. Ces collectivités supracommunales disposent donc, comme les provinces et les communes, de l'autonomie locale.
Il est cependant entendu que les régions, dans l'exercice de ces compétences sur la base de l'article 6, § 1er, VIII, de la LSRI du 8 août 1980 tel qu'il sera modifié, doivent demeurer dans les limites imposées par cet article. Elles ne sont notamment pas habilitées à modifier, supprimer ou transférer les mécanismes mis en place par la loi de pacification du 9 août 1988 portant modification de la loi communale, de la nouvelle loi communale, de la loi électorale communale, de la loi organique des centres publics d'action sociale, de la loi provinciale, du Code électoral, de la loi organique des élections provinciales et de la loi organisant l'élection simultanée pour les chambres législatives et les conseils provinciaux. Elles ne sont pas davantage compétentes à l'égard des règles inscrites dans les article 5, 5bis, 70, 3º et 8º, 126, alinéas 2 et 3, et le titre XI de la loi provinciale, ni à l'égard de celles concernant l'organisation et la politique relative à la police ou aux services d'incendie.
Il est également entendu que la présente réforme est sans objet à l'égard du territoire de la région bilingue de Bruxelles-Capitale, qui est intégralement soustraite à la division en provinces, lesquelles ne peuvent donc pas être supprimées ou remplacées. L'article 163 de la Constitution reste en l'espèce pleinement d'application.
Eu égard au caractère tellement fondamental et aux conséquences pratiques importantes de la suppression des provinces et de leur remplacement, le cas échéant, par des collectivités supracommunales, et tenant compte de la grande marge d'appréciation laissée aux régions pour décider et mettre en œuvre de telles réformes, les auteurs de la présente proposition de révision de la Constitution estiment nécessaire de n'autoriser la suppression des provinces et, le cas échéant, la création de collectivités supracommunales qu'à une majorité des deux tiers des suffrages émis, à la condition que la majorité des membres se trouve réunie.
Lors de la création de collectivités supracommunales, le décret adopté à la majorité ordinaire consacre l'application des principes visés à l'article 162, alinéa 2. La Région peut fixer, éventuellement à la majorité des deux tiers, d'autres principes considérés comme essentiels pour les collectivités supracommunales. Si une Région fixe des principes à la majorité des deux tiers, ceux-ci ne peuvent être modifiés qu'en recourant à la même majorité spéciale. Les modalités par lesquelles les principes précités sont exécutés et appliqués, et la modification de ces modalités, peuvent cependant être réglées par le parlement concerné à la majorité simple.
Le conseil de la collectivité supracommunale règle, en qualité d'autorité décentralisée, les matières d'intérêt exclusivement supracommunal d'après les principes établis par la Constitution. Dans ce cas, le principe d'autonomie locale s'appliquera au conseil des collectivités supracommunales, de la même manière qu'il s'applique actuellement aux conseils provinciaux et communaux, et celui-ci bénéficiera des mêmes garanties constitutionnelles. La notion d'intérêt supracommunal désigne l'intérêt de toute collectivité supracommunale créée par une Région en remplacement des provinces.
Comme exposé dans les développements de la proposition de révision de l'article 5, alinéa 2, de la Constitution, si une Région supprime et, le cas échéant, remplace ses institutions provinciales, ou si elle crée de nouvelles provinces, une telle réforme aura pour conséquence de limiter, pour cette Région, la signification du mot « province » utilisé dans la Constitution à sa seule signification territoriale, transformant ainsi les provinces concernées en circonscriptions administratives. En effet, conformément au point 1º de la disposition transitoire, ajoutée à l'article 195 de la Constitution lors de la révision de cet article du 29 mars 2012 (Moniteur belge du 6 avril 2012, Éd. 2), la signification du mot « province » dans la Constitution, dans les articles qui n'ont pas été ouverts à révision, sera dans ce cas limitée à sa seule signification territoriale, en dehors de toute signification institutionnelle. Aucun article de la Constitution ne peut donc plus, désormais, être considéré comme un obstacle pour supprimer, modifier, remplacer les provinces ou pour en créer de nouvelles.
Le maintien des dispositions constitutionnelles relatives aux provinces ne poursuit en effet que deux objectifs. Le premier est de conserver un ancrage constitutionnel aux institutions provinciales aussi longtemps que toutes les régions ne les auront pas supprimées. Ces fondements deviendront donc sans objet si toutes les régions suppriment les institutions provinciales. Le second est de servir comme subdivision territoriale permettant notamment de délimiter le territoire des entités fédérées et des régions linguistiques, et de faciliter l'action de l'État, des communautés et des régions gráce à des services administratifs ou juridictionnels déconcentrés. Les dispositions constitutionnelles relatives aux provinces resteront applicables, dans ce cas, même si toutes les régions suppriment les institutions provinciales.
Il convient en outre d'éviter que, en supprimant les institutions provinciales, les régions ne rendent impossible ou exagérément difficile l'exercice, par les législateurs fédéral et communautaire, de leurs compétences. L'article 6, § 1er, VIII, dernier alinéa, de la loi spéciale du 8 août 1980 prévoit en effet expressément que l'État fédéral et les communautés peuvent charger les autorités provinciales de l'exécution respective de leurs lois et arrêtés ou de leurs décrets et arrêtés, peuvent également les charger d'autres missions, en ce compris donner un avis, et peuvent inscrire à leur budget toutes les dépenses qu'elles imposent à ces autorités. Il s'agit d'ailleurs d'une des limites générales à la compétence des régions à l'égard des provinces, relatives aux missions d'intérêt général exercées par celles-ci pour le compte de l'État fédéral et des communautés. C'est à cette fin que l'Accord institutionnel pour la Sixième Réforme de l'État a prévu que la suppression éventuelle des institutions provinciales ne puisse porter préjudice à la fonction des gouverneurs. Le maintien de cette fonction permettant de garantir l'exercice des missions d'intérêt général conférées par l'État fédéral ou les communautés aux institutions provinciales, est assuré par l'article 6, § 1er, VIII, de la loi spéciale du 8 août 1980 tel qu'il sera modifié. Étant donné que cette fonction est maintenue, les régions pourront donc désormais supprimer, modifier, remplacer les provinces ou en créer de nouvelles, sans porter atteinte à l'exercice des compétences de l'État ou des communautés.
En exécution de l'article 41, alinéa 1er, deuxième phrase, la proposition de loi spéciale relative à la Sixième Réforme de l'État qui est déposée concomitamment à la présente proposition, prévoit le maintien de la fonction des gouverneurs de province au cas où les régions réforment les provinces. Ce maintien est prévu pour garantir, même en cas de suppression des provinces, la continuité des missions d'intérêt public confiées aux provinces par l'État fédéral ou des communautés. Si les provinces sont supprimées dans une région, les gouverneurs de province ont, dans leur ressort, la qualité de commissaire de gouvernement. Par ailleurs, les modalités précises de l'exercice des compétences de l'État ou des communautés par le gouverneur de province ou par toute autre institution, au cas où les régions réforment les provinces, pourront en outre être discutées lors de la concertation imposée par l'article 6, § 3, 1º, proposé de la loi spéciale du 8 août 1980.
La présente proposition et les autres propositions de révision de la Constitution relatives aux provinces ne visant pas à modifier la répartition des compétences entre l'autorité fédérale, les communautés et les régions, les régions conservent leurs compétences existantes vis-à-vis du gouverneur de province, même si la Région wallonne ou la Région flamande décident de supprimer, de réformer ou de remplacer les provinces.
Enfin, il y a lieu de modifier l'article 41, alinéa 5, de la Constitution pour permettre au législateur régional, s'il crée des collectivités supracommunales, d'organiser des consultations populaires à ce nouveau niveau de pouvoir.
7. PROPOSITION DE RÉVISION DE L'ARTICLE 162 DE LA CONSTITUTION (DE MME FREYA PIRYNS, MM. PHILIPPE MAHOUX, DIRK CLAES, MME CHRISTINE DEFRAIGNE, MM. BERT ANCIAUX, MARCEL CHERON, MME MARTINE TAELMAN ET M. FRANCIS DELPÉRÉE), nº 5-2238/1
Exposé introductif de Mme Vogels
Conformément à la déclaration de révision de la Constitution du 7 mai 2010, l'article 162 de la Constitution est ouvert à révision.
La proposition de révision de la Constitution à l'examen doit être lue conjointement avec les autres propositions de révision de la Constitution relatives aux provinces ainsi qu'avec la proposition de modification de l'article 6, § 1er, VIII, de la loi spéciale du 8 août 1980 de réformes institutionnelles.
L'objectif de la proposition de révision de la Constitution à l'examen est d'assurer l'exercice complet de l'autonomie des Régions à l'égard des provinces, sans préjudice de dispositions spécifiques visées actuellement par la loi de pacification communautaire du 9 août 1988, ni des dispositions spécifiques relatives à la fonction des gouverneurs, comme prévu par l'Accord institutionnel pour la Sixième Réforme de l'État du 11 octobre 2011.
Le point 1º de la disposition transitoire, ajoutée à l'article 195 de la Constitution lors de la révision de cet article du 29 mars 2012, prévoit également ce qui suit: « les articles 5, alinéa 2, 11bis, 41, alinéa 5, 159 et 190 en vue d'assurer l'exercice complet de l'autonomie des Régions à l'égard des provinces sans préjudice des dispositions spécifiques actuelles de la loi du 9 août 1988 portant modification de la loi communale, de la loi électorale communale, de la loi organique des centres publics d'aide sociale, de la loi provinciale, du Code électoral, de la loi organique des élections provinciales et de la loi organisant l'élection simultanée pour les Chambres législatives et les conseils provinciaux et de celles relatives à la fonction des gouverneurs, et de limiter la signification du mot « province » utilisé dans la Constitution à sa seule signification territoriale, en dehors de toute signification institutionnelle. »
L'autonomie des Régions est essentiellement renforcée par les propositions de révision des articles 5, alinéa 2, et 41, alinéa 1er, de la Constitution, qui permettront désormais de supprimer les provinces, d'en créer de nouvelles ou de les remplacer par des collectivités supracommunales. Cette faculté accordée aux Régions doit cependant aussi être réglée à l'article 162 de la Constitution, qui énonce les principes directeurs des institutions provinciales et communales. Ces principes sont en effet rendus applicables aux collectivités supracommunales qui seraient créées en remplacement des provinces.
Eu égard au caractère tellement fondamental et aux conséquences pratiques importantes de la suppression des provinces et de leur remplacement, le cas échéant, par des collectivités supracommunales, et tenant compte de la grande marge d'appréciation laissée aux Régions pour décider et mettre en œuvre de telles réformes, les auteurs de la proposition de révision de la Constitution à l'examen estiment, comme prévu à l'article 41, alinéa 1er, de la Constitution tel qu'il sera révisé, nécessaire de n'autoriser la suppression des provinces et la création de collectivités supracommunales qu'à une majorité des deux tiers des suffrages exprimés, à la condition que la majorité des membres se trouve réunie.
Lors de la création de collectivités supracommunales, le décret adopté à la majorité simple consacre l'application des principes visés à l'article 162, alinéa 2. La Région peut fixer, éventuellement à la majorité des deux tiers, d'autres principes considérés comme essentiels pour les collectivités supracommunales. Si une Région fixe, à la majorité des deux tiers, des principes additionnels qu'elle estime essentiels, ceux-ci ne peuvent être modifiés qu'en recourant à la même majorité spéciale. Les modalités par lesquelles les principes précités sont mis en œuvre et appliqués, et la modification de ces modalités, peuvent cependant être réglées par le parlement concerné à la majorité simple.
L'alinéa 3 de l'article 162 est donc remplacé par un nouvel alinéa relatif aux collectivités supracommunales. Si une Région crée des collectivités supracommunales, celles-ci seront dotées d'organes et de compétences propres. La composition, les règles de fonctionnement, les modes de désignation ou d'élection et les modes de contrôle des collectivités supracommunales devront être fixés par le législateur régional. Pour régler les collectivités supracommunales, les Régions sont tenues de respecter et d'appliquer les principes visés à l'alinéa 2.
Par analogie avec l'article 165, § 1er, alinéa 4, de la Constitution, les articles 159 et 190 sont rendus applicables aux éventuels arrêtés et règlements de ces collectivités supracommunales.
L'ancien alinéa 3 est remplacé car il est dépourvu de toute signification. Cet alinéa a été introduit en 1993, lors de la quatrième réforme de l'État, afin de transférer aux Régions l'organisation et l'exercice de la tutelle sur les provinces et les communes. En 2001, la cinquième réforme de l'État a régionalisé l'ensemble de la compétence relative aux pouvoirs subordonnés, de sorte qu'il n'y a plus lieu de prévoir la régionalisation de l'organisation et de l'exercice de cette tutelle. La suppression de l'alinéa 3 ne change en aucune façon la compétence matérielle et territoriale des Régions, telle qu'elle existe actuellement, relative à l'organisation et à l'exercice de la tutelle administrative.
L'alinéa 4 est complété afin d'être rendu applicable aux collectivités supracommunales.
Il va sans dire que la réforme en discussion est sans objet à l'égard du territoire de la Région bilingue de Bruxelles-Capitale, qui est intégralement soustraite à la division en provinces, lesquelles ne peuvent donc pas être supprimées ou remplacées. L'article 163 de la Constitution reste intégralement d'application en l'espèce.
8. PROPOSITION DE REVISION DE L'ARTICLE 170, § 3, DE LA CONSTITUTION (DE M. MARCEL CHERON, MME MARTINE TAELMAN, M. FRANCIS DELPÉRÉE, MME FREYA PIRYNS, MM. PHILIPPE MAHOUX ET DIRK CLAES, MME CHRISTINE DEFRAIGNE ET M. BERT ANCIAUX), nº 5-2239/1
Exposé introductif de Mme Thibaut
L'objectif de la présente proposition de révision de la Constitution est d'assurer l'exercice complet de l'autonomie des régions à l'égard des provinces, sans préjudice de dispositions spécifiques visées actuellement par la loi de pacification communautaire du 9 août 1988, ni des dispositions spécifiques relatives à la fonction des gouverneurs, comme prévu par l'Accord institutionnel pour la Sixième Réforme de l'État du 11 octobre 2011.
Le point 1º de la disposition transitoire, ajoutée à l'article 195 de la Constitution lors de la révision de cet article du 29 mars 2012 (Moniteur belge du 6 avril 2012, Éd. 2), prévoit également que: « les articles 5, alinéa 2, 11bis, 41, alinéa 5, 159 et 190 en vue d'assurer l'exercice complet de l'autonomie des régions à l'égard des provinces sans préjudice des dispositions spécifiques actuelles de la loi du 9 août 1988 portant modification de la loi communale, de la loi électorale communale, de la loi organique des centres publics d'aide sociale, de la loi provinciale, du Code électoral, de la loi organique des élections provinciales et de la loi organisant l'élection simultanée pour les Chambres législatives et les conseils provinciaux et de celles relatives à la fonction des gouverneurs, et de limiter la signification du mot « province » utilisé dans la Constitution à sa seule signification territoriale, en dehors de toute signification institutionnelle. »
L'article 170, § 3, encadre et limite le pouvoir fiscal propre des provinces.
Cet article doit rester applicable aux provinces, aussi longtemps qu'une Région maintiendra l'existence de celles-ci. Il ne porte cependant pas préjudice à la mise en œuvre de l'article 41, alinéa 1er, deuxième phrase, proposé, qui permet la suppression des institutions provinciales.
Il convient par contre de faire référence, dans cet article, aux impositions qui pourraient être prélevées par les collectivités supracommunales visées par l'article 41, alinéa 1er, troisième phrase, proposé. Si une région décide de créer des collectivités supracommunales, les principes énoncés à l'article 162, alinéa 2, de la Constitution, devront être respectés et les collectivités supracommunales bénéficieront de l'autonomie locale. Dans cette mesure, il est logique que les collectivités supracommunales disposent également du pouvoir fiscal accordé aux provinces par l'article 170, § 3, de la Constitution, et ce aux mêmes conditions que celles-ci. Les limites au pouvoir fiscal des collectivités supracommunales demeurent par conséquent identiques à celles qui existent pour les provinces.
Comme déjà précisé dans la proposition de révision de l'article 41, alinéa 1er, de la Constitution les collectivités supracommunales ne peuvent être créées que dans la mesure où les provinces sont supprimées. Le pouvoir fiscal accordé aux collectivités supracommunales ne peut donc que remplacer le pouvoir fiscal des provinces, et non coexister avec celui-ci.
9. PROPOSITION DE RÉVISION DE L'ARTICLE 23 DE LA CONSTITUTION EN VUE DE GARANTIR LE DROIT AUX ALLOCATIONS FAMILIALES (DE MMES VANESSA MATZ ET FREYA PIRYNS, MM. PHILIPPE MAHOUX ET DIRK CLAES, MME CHRISTINE DEFRAIGNE, MM. BERT ANCIAUX ET MARCEL CHERON ET MME MARTINE TAELMAN), nº 5-2240/1
Exposé introductif de M. Mahoux
La disposition transitoire de l'article 195 de la Constitution, adoptée le 29 mars 2012 (Moniteur belge du 6 avril 2012, Éd. 2), prévoit que les Chambres, constituées à la suite du renouvellement des Chambres du 13 juin 2010 peuvent, d'un commun accord avec le Roi, statuer sur la révision, notamment, de l'article 23 de la Constitution, exclusivement « en vue garantir le droit aux allocations familiales ».
L'octroi d'allocations familiales vise à contribuer aux frais d'entretien et d'éducation des enfants. Il offre une compensation partielle pour l'augmentation des charges supportées par le ménage lors de l'extension de celui-ci (Cour constitutionnelle, arrêt nº 53/2011, 6 avril 2011, B.3.).
Afin que chacun ait le droit de mener une vie conforme à la dignité humaine, l'article 23 de la Constitution prévoit que la loi, le décret ou la règle visée à l'article 134, garantissent, en tenant compte des obligations correspondantes, les droits économiques, sociaux et culturels, et déterminent les conditions de leur exercice. Parmi ces droits, est notamment compris, le droit à la sécurité sociale, duquel relève le droit aux allocations familiales (Cour constitutionnelle, arrêt nº 66/2007, 26 avril 2007, B.10.3).
La présente proposition de révision de la Constitution vise à garantir spécifiquement le droit aux allocations familiales. La Constitution consacrera ainsi que, parmi les droits que la loi, le décret ou la règle visée à l'article 134 doivent garantir afin que chacun puisse mener une vie conforme à la dignité humaine, figurera celui de chacun d'obtenir à charge de l'autorité compétente une contribution aux frais d'entretien et d'éducation des enfants.
Toutefois, tout comme pour les droits garantis actuellement par l'article 23 de la Constitution, la présente révision constitutionnelle n'entend pas créer un nouveau droit subjectif. Ainsi que l'a mis en évidence la Cour constitutionnelle, l'article 23 de la Constitution entraîne, pour les autorités compétentes, « l'obligation, sans pour autant conférer des droits subjectifs précis, de maintenir le bénéfice des normes en vigueur en interdisant d'aller à l'encontre des objectifs poursuivis (obligation dite de standstill) » (Cour constitutionnelle, nº 169/2002, 27 novembre 2002, B.6.4.).
La présente disposition impose donc au législateur de ne pas porter atteinte aux droits garantis par la législation. L'obligation de standstill implique que deux normes juridiques générales qui se suivent dans le temps doivent globalement garantir un niveau de protection équivalent, la nouvelle norme juridique ne pouvant faire diminuer de manière significative le niveau de protection en vigueur sans que des raisons d'intérêt général ne le justifient.
La présente proposition de révision de la Constitution aura donc pour conséquence immédiate que les autorités compétentes en matière de droit aux allocations familiales ne pourront réduire de manière significative le droit que la loi accorde aujourd'hui aux familles de recevoir des pouvoirs publics une contribution financière pour couvrir au moins partiellement la charge que représentent les frais d'éducation et d'entretien des enfants, à moins que des raisons d'intérêt général ne justifient une telle réduction. Le fait que le droit aux allocations familiales fera désormais l'objet d'une garantie spécifique dans l'article 23 de la Constitution a pour conséquence que le législateur compétent ne pourra plus justifier une éventuelle réduction significative du droit aux allocations familiales pour le motif que cette réduction serait compensée par d'autres mesures de sécurité sociale ou de politique de revenus, sauf si ces mesures sont spécifiquement destinées à prendre en compte la charge que représentent pour les familles l'entretien et l'éducation des enfants.
L'obligation de standstill ne prive pas les autorités compétentes en matière d'allocations familiales d'apprécier de quelle manière ce droit sera le plus adéquatement assuré. Elle n'empêche aucune réforme de la matière qui viserait à garantir de manière au moins équivalente ce droit.
Les autorités compétentes pourront ainsi opter par exemple pour une réforme de la législation en vigueur afin que le droit aux allocations familiales ne dépende plus d'une activité professionnelle, d'une activité professionnelle précédente ou d'une situation sociale.
Enfin, tout comme l'article 23 de la Constitution, la présente proposition de révision de la Constitution est neutre au regard de la répartition des compétences entre l'État fédéral, les communautés et les régions et n'exclut pas que le législateur délègue au gouvernement la mise en œuvre concrète des droits qu'elle organise (Cour constitutionnelle, arrêt nº 64/2008, 17 avril 2008,B.32.1).
10. PROPOSITION D'INSERTION D'UN ARTICLE 135BIS DANS LA CONSTITUTION (DE M. FRANCIS DELPÉRÉE, MME FREYA PIRYNS, MM. PHILIPPE MAHOUX ET DIRK CLAES, MME CHRISTINE DEFRAIGNE, MM. BERT ANCIAUX ET MARCEL CHERON ET MME MARTINE TAELMAN), nº 5-2241/1
Exposé introductif de M. Mahoux
La présente proposition insère un nouvel article 135bis dans le titre III, chapitre IV, section II, sous-section III, de la Constitution.
Conformément au point 7º de la disposition transitoire ajoutée à l'article 195 de la Constitution lors de la révision de cet article intervenue le 29 mars 2012 (Moniteur belge du 6 avril 2012, Éd. 2), la Constitution peut être révisée par l'insertion d'un article « permettant à une loi adoptée à la majorité prévue à l'article 4, dernier alinéa, d'attribuer, pour la région bilingue de Bruxelles-Capitale, à la Région de Bruxelles-Capitale, des compétences non dévolues aux communautés dans les matières visées à l'article 127, § 1er, alinéa 1er, 1º, et, pour ce qui concerne les matières visées au 1º, le 3º ».
En vertu de l'article 127, § 2, de la Constitution, les décrets adoptés par les Parlements de la Communauté française et de la Communauté flamande dans les matières culturelles visées à l'article 127, § 1er, alinéa 1er, 1º, de la Constitution, « ont force de loi respectivement dans la Région de langue française et dans la Région de langue néerlandaise, ainsi qu'à l'égard des institutions établies dans la Région bilingue de Bruxelles-Capitale qui, en raison de leurs activités, doivent être considérées comme appartenant exclusivement à l'une ou à l'autre communauté ».
Les compétences non dévolues aux communautés dans ces matières culturelles sont actuellement exercées par l'État fédéral, au titre de ses compétences résiduelles.
Toutefois, si l'on excepte ce qui concerne les institutions culturelles fédérales, l'État fédéral n'exerce que très peu ces compétences.
C'est pourquoi la présente proposition de révision de la Constitution permet au législateur spécial d'attribuer, pour la région bilingue de Bruxelles-Capitale, à la Région de Bruxelles-Capitale certaines des compétences non dévolues aux communautés, sur la base de l'article 127, § 2, de la Constitution, dans les matières culturelles. Elle insère à cet effet un nouvel article 135bis dans la Constitution.
La présente proposition de révision de la Constitution doit être lue conjointement avec la proposition de loi spéciale relative à la Sixième Réforme de l'État, soumise concomitamment au Parlement.
11. PROPOSITION DE RÉVISION DE L'ARTICLE 144 DE LA CONSTITUTION (DE MME CHRISTINE DEFRAIGNE, MM. BERT ANCIAUX ET MARCEL CHERON, MME MARTINE TAELMAN, M. FRANCIS DELPÉRÉE, MME FREYA PIRYNS ET MM. PHILIPPE MAHOUX ET DIRK CLAES), nº 5-2242/1
Exposé introductif de M. Deprez
Actuellement, la partie qui obtient gain de cause devant le Conseil d'État ou devant une autre juridiction administrative fédérale mais qui a subi un dommage que le rétablissement de la légalité consécutif à la décision de la juridiction ne suffit pas à réparer se voit contrainte d'introduire une nouvelle action, cette fois devant les tribunaux de l'ordre judiciaire. Il en résulte, non seulement pour elle, mais également pour l'ensemble des parties, ainsi que pour l'État, des coûts supplémentaires dont chacun gagnerait à faire l'économie.
L'objectif de la présente révision constitutionnelle est donc d'autoriser le législateur à habiliter, selon les modalités qu'il détermine, le Conseil d'État et les autres juridictions administratives fédérales à statuer sur les effets en droit privé de leurs décisions.
La proposition de loi qui est déposée concomitamment à la présente proposition de révision de la Constitution tend à habiliter le Conseil d'État à allouer à une partie une indemnité réparatrice à la charge d'une autre partie en tenant compte de toutes les circonstances d'intérêt public et privé. Les parties qui allèguent avoir subi un préjudice du fait d'une décision illégale doivent à un moment déterminé par la loi, opter soit pour une action en responsabilité civile devant les cours et tribunaux, soit pour l'indemnité réparatrice allouée par le Conseil d'État.
La circonstance que cette proposition de loi soit déposée concomitamment à la proposition de révision de l'article constitutionnel dont elle doit assurer l'application ne signifie évidemment pas que le législateur ne puisse fixer d'autres modalités que celles prévues par cette disposition.
Les mots « effets civils » ont été préférés aux mots « effets en droit privé » par souci d'uniformité terminologique avec le texte actuel de l'article 144 de la Constitution. L'objectif est bien de permettre au Conseil d'État et aux juridictions administratives, lorsqu'ils statuent sur un contentieux qui leur est confié conformément aux articles 160 ou 161 de la Constitution, de statuer sur les droits civils qui sont liés à ces contestations, ce que le texte actuel de l'article 144 ne permet pas.
La disposition proposée est limitée au niveau fédéral parce que les communautés et les régions n'ont actuellement pas explicitement le pouvoir d'instituer des tribunaux administratifs. Si elles en ont créé, c'est en application des compétences implicites visées à l'article 10 de la loi spéciale du 8 août 1980 de réformes institutionnelles. Cette compétence n'est aucunement remise en question et les communautés et régions jouissent en la matière d'une totale autonomie. La réforme proposée vise uniquement à habiliter les tribunaux administratifs fédéraux — notamment le Conseil d'État — à se prononcer également sur les effets en droit privé de leurs décisions.
12. PROPOSITION DE RÉVISION DE L'ARTICLE 151, § 1ER, DE LA CONSTITUTION (DÉPOSÉE PAR M. WOUTER BEKE, MME CHRISTINE DEFRAIGNE, M. BERT ANCIAUX, M. MARCEL CHERON, MME MARTINE TAELMAN, M. FRANCIS DELPÉRÉE, MME FREYA PIRYNS ET M. PHILIPPE MAHOUX), nº 5-2243/1
Exposé introductif de M. Beke
En vertu de l'article 11 de la loi spéciale du 8 août 1980 de réformes institutionnelles, les décrets peuvent, dans les limites des compétences des communautés et des régions, ériger en infraction les manquements à leurs dispositions et établir les peines punissant ces manquements.
Toutefois, actuellement, il appartient au ministre fédéral ayant la Justice dans ses attributions — et à lui seul — d'ordonner des poursuites et d'arrêter des directives contraignantes de politique criminelle, y compris en matière de politique de recherche et de poursuite, et ce également pour ce qui concerne les infractions aux dispositions décrétales portant des incriminations.
L'article 151, § 1er, deuxième phrase, de la Constitution dispose: « Le ministère public est indépendant dans l'exercice des recherches et poursuites individuelles, sans préjudice du droit du ministre compétent d'ordonner des poursuites et d'arrêter des directives contraignantes de politique criminelle, y compris en matière de politique de recherche et de poursuite. »Les travaux préparatoires relatifs à cette disposition renvoient explicitement à l'article 274 du Code d'instruction criminelle et à l'article 143ter du Code judiciaire, qui concernent le ministre fédéral qui a la Justice dans ses attributions.
Il découle de ce qui précède que les communautés et les régions dépendent de l'État fédéral pour ce qui concerne la politique de recherche et de poursuite à l'égard des infractions qu'elles érigent dans les matières qui relèvent de leurs compétences.
La proposition de révision de la Constitution à l'examen vise par conséquent à prévoir la participation des communautés et des régions à la politique de recherche et de poursuite à l'égard des infractions aux dispositions qu'elles édictent. Elle exécute ainsi l'Accord institutionnel pour la Sixième Réforme de l'État du 11 octobre 2011, qui prévoit que:
« Les entités fédérées, via un ministre délégué par le gouvernement de l'entité fédérée, jouiront d'un droit d'injonction positive dans les matières relevant de leurs compétences. Le ministre délégué de l'entité fédérée adressera sa demande au ministre fédéral de la Justice qui en assurera l'exécution immédiate.
Dans les matières qui relèvent de leurs compétences, les entités fédérées concluront, avec l'autorité fédérale, un accord de coopération qui portera sur:
— la politique de poursuites du ministère public et l'établissement de directives en matière de politique criminelle;
— la formalisation de la représentation des entités fédérées au sein du Collège des procureurs généraux;
— la note-cadre Sécurité intégrale et le Plan national de sécurité. »
À cette fin, la proposition de révision de la Constitution à l'examen insère deux nouveaux alinéas dans l'article 151, § 1er, de la Constitution. Cette disposition est ouverte à révision conformément à la disposition transitoire de l'article 195 de la Constitution, insérée lors de la révision de la Constitution du 29 mars 2012.
Ces deux alinéas prévoient respectivement que:
1º) dans les matières relevant de leurs compétences, les communautés et les régions jouissent d'un droit d'injonction positive. La loi spéciale fixe les modalités d'exercice de ce droit. La proposition déposée concomitamment prévoit que le ministre délégué de l'entité fédérée adressera sa demande au ministre fédéral de la Justice, qui en assurera l'exécution sans délai. Le ministre est désigné à cet effet par les gouvernements de Communauté et de Région lorsqu'ils procèdent à la répartition des táches en leur sein. Par conséquent, le droit d'injonction positive fait partie des attributions de ce ministre. Il adresse sa demande au ministre fédéral de la Justice après qu'une décision a été prise en ce sens au sein du gouvernement auquel il appartient. Il motive sa demande au regard des compétences propres de l'entité fédérée, en précisant la disposition décrétale ou ordonnantielle qui prévoit l'infraction qu'il entend poursuivre gráce à son droit d'injonction positive. Le ministre fédéral de la Justice opère un contrôle de légalité marginal en vérifiant que cette condition est remplie. Le ministre fédéral de la Justice ordonne les poursuites sans délai en transmettant la demande au parquet.
Par ailleurs, la proposition de révision de la Constitution à l'examen ne porte pas atteinte à la compétence actuelle du ministre fédéral de la Justice dans ses attributions d'ordonner des poursuites;
2º) le législateur spécial prévoit la participation des communautés et des régions, dans les matières qui relèvent de leurs compétences, à l'élaboration des directives contraignantes de politique criminelle, y compris en matière de politique de recherche et de poursuite et à la planification de la politique en matière de sécurité (plus particulièrement à l'élaboration de la note-cadre Sécurité intégrale et du Plan national de sécurité), ainsi que la participation, pour ce qui concerne ces mêmes matières, de leurs représentants aux réunions du Collège des procureurs généraux.
Pour ce qui concerne ce second point, la proposition de révision de la Constitution à l'examen doit être lue conjointement avec la proposition de loi spéciale relative à la Sixième Réforme de l'État, soumise concomitamment au Parlement. Cette proposition insère un nouvel article 11bis dans la loi spéciale du 8 août 1980 de réformes institutionnelles qui, conformément à la présente proposition de révision de la Constitution, prévoit la participation des communautés et des régions dans ces différents domaines. Elle insère également un § 4decies à l'article 92bis de la même loi spéciale, aux termes duquel l'État fédéral, les communautés et les régions concluent un accord de coopération pour régler les modalités relatives aux matières visées à l'article 11bis, alinéas 2 et 3.
13. PROPOSITION DE RÉVISION DE L'ARTICLE 180 DE LA CONSTITUTION (DE M. MARCEL CHERON, MME MARTINE TAELMAN, M. FRANCIS DELPÉRÉE, MME FREYA PIRYNS, MM. PHILIPPE MAHOUX ET DIRK CLAES, MME CHRISTINE DEFRAIGNE ET M. BERT ANCIAUX), nº 5-2244/1
Exposé introductif de Mme Thibaut
L'Accord institutionnel pour la Sixième Réforme de l'État du 11 octobre 2011 prévoit que les parlements des entités fédérées pourront confier des missions à la Cour des comptes, le cas échéant moyennant rémunération.
Par ailleurs, l'Accord prévoit que l'article 180 de la Constitution sera actualisé.
L'article 180 de la Constitution est actuellement rédigé comme suit:
« Les membres de la Cour des comptes sont nommés par la Chambre des représentants et pour le terme fixé par la loi.
Cette Cour est chargée de l'examen et de la liquidation des comptes de l'administration générale et de tous comptables envers le trésor public. Elle veille à ce qu'aucun article des dépenses du budget ne soit dépassé et qu'aucun transfert n'ait lieu. La Cour exerce également un contrôle général sur les opérations relatives à l'établissement et au recouvrement des droits acquis par l'État, y compris les recettes fiscales. Elle arrête les comptes des différentes administrations de l'État et est chargée de recueillir à cet effet tout renseignement et toute pièce comptable nécessaire. Le compte général de l'État est soumis à la Chambre des représentants avec les observations de la Cour des comptes.
Cette Cour est organisée par la loi. »
Outre les missions ainsi définies, d'autres missions ont été assignées à la Cour des comptes. La Cour peut par exemple — à la requête d'un Parlement — contrôler les dépenses électorales des partis politiques et des candidats; elle collecte les déclarations de mandats et en publie les listes au Moniteur belge; elle contrôle le comptage d'élèves effectué par les communautés; elle est chargée de rendre des avis sur l'exécution de l'autonomie fiscale des régions et elle évalue les conséquences budgétaires des mesures prises dans le cadre de la réforme du régime des sociétés en matière d'impôts sur les revenus.
Au-delà de ces missions, la Cour des comptes exerce également le contrôle sur la comptabilité des communautés et des régions, des organismes publics qui dépendent de l'État fédéral, des Communautés et des Régions, ainsi que des provinces.
La mission de la Cour des comptes à l'égard des budgets et de la comptabilité des communautés, des régions et des organismes publics qui en dépendent résulte de l'article 50 de la loi spéciale du 16 janvier 1989 relative au financement des Communautés et des Régions, qui prévoit, notamment, que le compte général des Communautés et des Régions est transmis à leur Parlement, accompagné des observations de la Cour des comptes, et que la loi détermine les dispositions générales relatives à l'organisation du contrôle de la Cour des comptes en ce qui concerne les budgets et la comptabilité des communautés et des régions et en ce qui concerne les organismes d'intérêt public qui dépendent de celles-ci. Cette disposition s'applique également à la Communauté germanophone, en vertu de l'article 60bis de la loi du 31 décembre 1983 de réformes institutionnelles pour la Communauté germanophone, et à la Commission communautaire commune, en vertu de l'article 82, § 1er, alinéa 2, de la loi spéciale du 12 janvier 1989 relative aux Institutions bruxelloises. Elle est d'application en outre à la Commission communautaire française, dans la mesure où celle-ci exerce les compétences de la Communauté française en application de l'article 138 de la Constitution.
Ces dispositions générales ont fait l'objet de la loi du 16 mai 2003 fixant les dispositions générales applicables aux budgets, au contrôle des subventions et à la comptabilité des Communautés et des Régions, ainsi qu'à l'organisation du contrôle de la Cour des comptes. Les différentes Communautés et Régions ont adopté des décrets et ordonnances complémentaires à la loi du 16 mai 2003.
L'objet de la présente révision constitutionnelle est double, à savoir, d'une part, actualiser le texte de l'article et, d'autre part, rendre possible pour les législateurs des entités fédérées d'assigner eux-mêmes des missions à la Cour des comptes. Ce double objectif est réalisé par l'ajout de deux nouveaux alinéas à l'article 180 de la Constitution.
Le premier alinéa qui est ajouté actualise le texte de l'article 180 de la Constitution, d'une part, en ce qui concerne les missions confiées à la Cour des comptes rappelées ci-dessus et, d'autre part, en ce qui concerne le contrôle exercé par la Cour des comptes sur les budgets et la comptabilité des Communautés et des Régions, ainsi que les organismes d'intérêt public. La loi spéciale peut, dans cette matière, attribuer des compétences aux communautés et aux régions ou confier elle-même des missions à la Cour des comptes. Il va de soi que cette disposition est également d'application à la Commission communautaire commune vu qu'elle exerce certaines compétences communautaires dans la région bilingue de Bruxelles-Capitale.
Les dispositions précitées de la loi spéciale du 16 janvier 1989, de la loi ordinaire du 16 mai 2003, ainsi que des décrets et ordonnances pris conformément à ces lois ne sont nullement modifiées par ce nouvel alinéa.
Ce nouvel alinéa constituera le nouveau fondement constitutionnel des dispositions concernant le contrôle exercé par la Cour des comptes sur les budgets et la comptabilité des Communautés et des Régions, ainsi que des organismes d'intérêt public qui en dépendent.
Le deuxième alinéa ajouté prévoit que la loi, le décret ou la règle visée à l'article 134 peuvent assigner des missions supplémentaires à la Cour des comptes. Pour les missions supplémentaires assignées à la Cour des comptes après l'entrée en vigueur de cet alinéa et que la Cour n'a pas encore exercées pour une des entités fédérées à cette date, la Région ou la Communauté mandante rémunère la Cour des comptes pour l'exécution de ces missions. La détermination de la rémunération se fait sur avis conforme de la Cour des comptes, dans le décret ou l'ordonnance assignant la mission à la Cour des comptes. Cette rémunération se fera sous la forme d'une dotation attribuée directement à la Cour des comptes.
Les mots « la loi, le décret ou la règle visée à l'article 134 de la Constitution » dans l'alinéa 5 proposé ont une double signification. Tout d'abord, la formulation a pour effet de réserver une compétence au pouvoir législatif. Seule une norme législative peut donc attribuer à la Cour une ou plusieurs missions supplémentaires. D'autre part, ils ont pour signification qu'il appartiendra tant au législateur fédéral qu'aux législateurs des entités fédérées de confier des missions à la Cour des comptes dans les matières pour lesquelles ils sont compétents. Il s'agira donc, dans le chef de chacune des entités, d'une compétence accessoire aux compétences matérielles qui leur sont attribuées par ou en vertu des autres dispositions constitutionnelles. Cette disposition n'habilite donc pas les entités à confier des missions à la Cour des comptes dans des matières autres que celles pour lesquelles elles sont compétentes. Les entités fédérées n'auront plus à évoquer leurs compétences implicites pour confier des missions à la Cour des comptes, puisque cette compétence accessoire leur est expressément attribuée.
En revanche, il leur reviendra de doter elles-mêmes la Cour des moyens nécessaires à l'exercice de ces missions. En ce qui concerne cette obligation de rémunération, le mot « supplémentaires » à l'alinéa 5 proposé signifie que les missions pour lesquelles le décret ou l'ordonnance devront rémunérer la Cour des comptes ne sont pas celles que la Cour exerce en vertu des compétences qui lui sont confiées en vertu de l'alinéa 4 proposé. Toutes les missions que la Cour exerce donc actuellement en vertu de l'article 50 de la loi spéciale du 16 janvier 1989 relative au financement des Communautés et des Régions ne devront donc pas faire l'objet d'une rémunération. Les missions qui sont attribuées à la Cour des comptes et qui concernent le contrôle des budgets et des comptes (ce qui comprend le contrôle de la bonne gestion des deniers publics) des services des Communautés et des Régions ainsi que des organismes publics qui en dépendent ne devront donc pas faire l'objet d'une rémunération. En revanche, si une région veut confier un contrôle des communes à la Cour des comptes, une telle mission devra faire l'objet d'une rémunération.
La disposition constitutionnelle proposée prévoit également que la rémunération des missions supplémentaires de la Cour ne devra être prévue que pour les missions supplémentaires qui seront à l'avenir confiées à la Cour et ce uniquement pour les missions que la Cour n'exerce pas encore pour une des entités fédérées.
En annexe figure une liste des rapports spécifiques établis par la Cour des comptes au cours de ces quinze dernières années pour les communautés et les régions, outre les cahiers d'observations annuels adressés aux différents parlements. En aucun cas, une rémunération ne devra être versée à la Cour pour la réalisation de tels rapports à l'avenir.
Aucun raisonnement a contrario ne peut être déduit de l'usage des mots « la loi » et des mots « le décret ou la règle visée à l'article 134 » dans les alinéas 4 et 5 proposés, s'agissant du reste de la rédaction de l'article et en particulier de l'alinéa 3 de l'article 180 de la Constitution qui est antérieur à la première réforme de l'État.
La présente révision de l'article 180 de la Constitution, qui tend à compléter cette disposition, n'a par conséquent aucune influence sur l'interprétation de l'alinéa 3 de cette disposition, qui est antérieur à la première réforme de l'État et dans lequel l'emploi du mot « loi » n'a pas d'effet répartiteur de compétences. Ceci a d'ailleurs été explicitement reconnu par le Conseil d'État:
« Les missions de la Cour des comptes sont définies par l'article 180 de la Constitution.
Cette disposition constitutionnelle prévoit également que cette institution de contrôle est organisée par la loi.
Comme indiqué ci-dessus, selon la Cour d'arbitrage, lorsque des dispositions constitutionnelles, adoptées avant la modification constitutionnelle du 24 décembre 1970 portant création des communautés et des régions, utilisent « (...) les termes « par la loi », le constituant a uniquement voulu exclure cette matière de la compétence du pouvoir exécutif, de sorte que le législateur spécial peut confier aux régions la compétence de régler cette matière, à condition que cette attribution soit expresse et précise ». »
L'alinéa 3 de l'article 180 de la Constitution, qui prévoit que « cette Cour est organisée par la loi »ne peut donc pas être interprété comme réservant une compétence au législateur fédéral et n'exclut pas qu'en vertu d'une loi spéciale (ou ordinaire, s'agissant de la Communauté germanophone), des compétences en matière d'organisation de la Cour des comptes soient attribuées aux communautés et aux régions, accessoirement aux compétences qui leur sont attribuées par la Constitution ou la loi spéciale.
En outre, la présente révision de cet article de la Constitution n'a aucune répercussion sur la compétence des Communautés et des Régions de créer, si elles le souhaitent, un organisme propre en charge de l'exercice de certaines missions de contrôle s'agissant des matières pour lesquelles elles sont compétentes. Cette compétence n'emporte toutefois pas celle de modifier ou de supprimer les compétences que la loi spéciale attribue à la Cour des comptes, même s'agissant des matières pour lesquelles ces Communautés ou ces Régions sont compétentes.
14. PROPOSITION DE LOI PORTANT CRÉATION D'UNE COMMISSION FÉDÉRALE DE DÉONTOLOGIE (DE MME FREYA PIRYNS, MM. PHILIPPE MAHOUX, DIRK CLAES, MME CHRISTINE DEFRAIGNE, MM. BERT ANCIAUX, MARCEL CHERON, MME MARTINE TAELMAN ET M. FRANCIS DELPÉRÉE), nº 5-2245/1
Exposé introductif de Mme Vogels
L'Accord institutionnel du 11 octobre 2011 prévoit que: « Une commission de déontologie indépendante sera créée, dont la composition s'inspirera du modèle de la Cour constitutionnelle et qui dépendra de la Chambre. Cette commission rédigera un projet de code de déontologie, qui sera adopté par la Chambre. Ce code contiendra des recommandations relatives entre autres aux règles applicables en matière de conflits d'intérêts, notamment dans les marchés publics, et aux règles pour prévenir toute intervention favorisant indûment des situations individuelles.
La commission exercera sa compétence à l'égard des mandataires publics (compris comme incluant parlementaires et ministres fédéraux ainsi que les mandataires des administrations et les gestionnaires et administrateurs des entreprises publiques et organismes d'intérêt public relevant de l'État fédéral).
Sur la base, notamment, de ce code de déontologie, cette Commission sera chargée de:
— sur demande, dispenser des avis confidentiels sur toute question de déontologie, d'éthique et de conflits d'intérêt posée par un mandataire public;
— formuler, d'initiative ou à la demande de la Chambre ou du gouvernement, des avis ou des recommandations en matière de déontologie et d'éthique, notamment de conflit d'intérêt. »
Ainsi que le Comité scientifique adjoint aux Commissions pour le renouveau politique l'a exprimé: « Le terme « déontologie » est relativement récent. (...) Il désigne l'ensemble des devoirs — ou règles morales — qu'imposent à des professionnels l'accomplissement de leur métier ou l'exercice de leur fonction. (...) Appliqué à des mandataires politiques, le terme « déontologie » suscite d'emblée une objection: un mandat politique n'est pas une profession comme une autre. Il s'agit cependant d'une fonction particulière qui appelle sans nul doute le respect de certaines règles de comportement dérivant d'exigences éthiques. »
Actuellement, il existe des règles relatives à la déontologie et l'éthique des parlementaires fédéraux, des ministres ou administrateurs ou gestionnaires publics. Elles méritent toutefois d'être codifiées et, le cas échéant, d'être complétées.
Aujourd'hui, les citoyens, tout comme les élus, sont demandeurs d'une clarification de ces règles de conduite. Les députés du Parlement flamand ont décidé de se doter d'un Code de déontologie relatif au service à la population, qui est d'application depuis le 1er janvier 1998. Sur la base du décret communal de la Région flamande du 15 juillet 2005, les conseils communaux doivent adopter un code de déontologie pour le conseil communal, le collège des bourgmestre et échevins, et le personnel communal.
Par ailleurs, les déclarations de politique générale de la Communauté française, de la Région wallonne, de la Région de Bruxelles-Capitale et de la COCOF prévoient également la constitution d'une commission de déontologie. Ce texte est en cours d'élaboration.
Dans le respect de l'Accord institutionnel, la commission de déontologie sera un organe consultatif. Même si elle n'est pas habilitée à prononcer des sanctions, la Commission de déontologie formulera des avis ou des recommandations qui pourraient mettre en lumière des comportements contraires à la déontologie et dont il faudra tenir compte.
La composition de la Commission de déontologie s'inspire de celle de la Cour constitutionnelle. En effet, elle est composée selon une parité linguistique et compte en son sein d'anciens parlementaires. La présidence et la vice-présidence sont alternativement occupées par le président francophone et par le président néerlandophone de la Commission. Elle comporte également deux juristes. Enfin, elle se calque sur les incompatibilités applicables aux membres de la Cour constitutionnelle. L'ajout des anciens mandataires publics, autres que les anciens parlementaires et les juristes, dans la Commission présente une plus-value, vu leur expérience relative aux catégories des mandataires publics qui entrent dans le champ d'application de la proposition de loi à l'examen. Le mandat de membre de la Commission est un mandat de cinq ans renouvelable une seule fois. La durée de ce mandat correspond à la nouvelle durée de la législature fédérale.
Les membres sont désignés par la Chambre des représentants à une majorité des deux tiers des députés, deux tiers des députés devant être présents.
Il s'agira d'un organe permanent, compte tenu de son pouvoir d'initiative, étant entendu qu'il ne se réunira que périodiquement, en fonction notamment de son volume de travail.
La Commission rédigera un projet de Code de déontologie comportant différentes recommandations en matière de déontologie, d'éthique et de conflits d'intérêts. Elle est chargée de rendre, sur la base de ce code et des règles légales et jurisprudentielles, des avis confidentiels, à la demande d'un mandataire public, ou des avis et recommandations, d'initiative ou à la demande de la Chambre ou du gouvernement. La Commission peut également rendre des avis confidentiels, à la demande d'un ministre ou d'un secrétaire d'État.
Le Code de déontologie contiendra des règles de nature déontologique, d'éthique, et de conflits d'intérêts, ainsi que toute ligne directrice jugée utile par la Commission en la matière.
Le Code de déontologie prendra la forme d'un règlement pour les députés ainsi que pour les sénateurs.
Le Code de déontologie prendra la forme d'une loi pour les autres mandataires publics.
Les Codes pourront contenir des règles spécifiques en fonction de la qualité des mandataires publics, notamment des députés, sénateurs et autres mandataires publics.
La Commission peut être saisie lorsqu'elle est sollicitée, soit par un mandataire public sur une situation particulière le concernant, soit par le gouvernement fédéral ou la Chambre des représentants sur une demande d'avis ou de recommandation.
Les auteurs de la présente proposition estiment qu'il faut pouvoir donner une date certaine à ces demandes afin de pouvoir calculer le délai de soixante jours dans lequel la Commission doit rendre son avis. Ainsi, pour tous ces cas, la formalité du courrier recommandé est préconisée.
En outre, la Commission peut également décider d'émettre un avis ou une recommandation de sa propre initiative, sur proposition d'un membre et, ce, à la majorité de ses membres, la majorité des membres étant présents.
La Commission se réunit sur convocation du président, autant de fois et avec la fréquence que l'examen des avis et recommandations, qui lui sont demandés ou qu'elle entame d'initiative, l'exigent.
La Commission se réunit en tout cas une fois par an, en vue de l'élaboration de recommandations et de l'approbation de son rapport annuel. La Commission dépose et présente son rapport annuel à la Chambre des représentants. Il est aussi rendu accessible sur son site Internet.
Afin de garantir entre autres la sérénité de ses travaux et la confidentialité de ses avis sur les demandes formulées par des mandataires publics, la disposition prévoit également que les réunions de la Commission ne sont pas publiques et astreint ses membres, sous peine de démission d'office, à la confidentialité de ses travaux.
IV. DISCUSSION GÉNÉRALE
1. Observations et questions des membres
M. Ide indique que, dans son analyse des propositions à l'examen, il procédera de manière thématique.
Il précise qu'à ses yeux, les textes déposés ne sont pas dignes d'une grande réforme de l'État.
Allocations familiales
Avec les allocations familiales qui leur sont transférées, les Communautés reçoivent, certes, un important paquet de compétences supplémentaires, pour un montant de quelque six milliards d'euros. C'est un transfert qu'il n'y a pas lieu de minimiser car les allocations familiales représentent une branche importante de la sécurité sociale. Il n'en reste pas moins que la faisabilité pratique de ce transfert soulève bon nombre de questions.
Soins de santé
En matière de soins de santé aussi, les modalités de transfert de certaines compétences laissent à désirer. Les textes à l'examen ont une longue histoire puisqu'en 2007 déjà, ils étaient au centre des discussions pour la formation du gouvernement. Ensuite, en 2011, il y a eu l'accord de gouvernement « Papillon ». Aujourd'hui, la question qui se pose est de savoir si les textes proposés sont bien conformes à cet accord.
Le 29 novembre 2007, la dix-septième version d'une note évoquant l'idée d'un nouveau consensus entre l'autorité fédérale et les entités fédérées afin qu'elles répondent ensemble aux défis du XXIe siècle était sur la table des discussions. À l'époque, le principal objectif dans le domaine des soins de santé était de parvenir à un consensus sur le développement équilibré de l'État fédéral du point de vue de la politique des personnes ágées, la politique en matière de soins de santé mentale et l'aide aux personnes handicapées, y compris l'intervention financière fédérale pour l'assurance soins de santé, la politique des prix relative aux frais de logement dans les maisons de repos, l'organisation et le soutien des soins de santé de première ligne, la prévention, les vaccinations et les dépistages. Les négociations échouèrent parce qu'à l'époque aussi, on s'était rendu compte que le paquet de compétences à transférer n'était pas assez homogène et que le budget était insuffisant.
Le transfert de la politique relative aux personnes ágées est un piège financier, surtout pour la Flandre. Tel est aussi l'avis de M. Justaert, président de l'Alliance nationale des mutualités chrétiennes, qui s'était exprimé à ce sujet le 13 juillet 2013 dans le journal économique De Tijd:
« Les coûts des soins aux personnes ágées ont augmenté de 7 % par an au cours des dix dernières années. Afin de répartir les moyens financiers entre les entités fédérées, les négociateurs se sont basés sur le nombre de personnes ágées de plus de quatre-vingt ans au jour d'aujourd'hui. Or, dans les années qui viennent, il y en aura beaucoup plus en Flandre qu'en Wallonie. Je serais curieux de savoir comment l'on s'y prendra pour résoudre ce problème. » (traduction)
En 2010 aussi, la question des soins de santé a été soulevée. M. Ide précise qu'à cette époque-là non plus, il n'a jamais plaidé en faveur d'une scission complète de ce secteur. Pourtant, du point de vue électoral, la N-VA était plus forte qu'en 2007 et elle aurait donc été en droit, démocratiquement parlant, d'exiger plus. Le CD&V et la N-VA ont proposé à l'époque de transférer aux Communautés une part importante des compétences en matière de soins de santé, c'est-à-dire tout ce qui relevait de la compétence du service public fédéral Santé publique, mais rien de ce qui ressortissait à la compétence de l'INAMI. Ainsi, le prix d'une consultation chez un médecin généraliste serait identique au nord et au sud du pays. L'objectif était aussi de constituer des paquets de compétences communautaires homogènes et d'éviter ainsi qu'elles ne demeurent dispersées entre l'autorité fédérale et les Communautés. De plus, on disposerait de moyens financiers suffisants — quelque treize milliards d'euros — pour régler certains problèmes aigus, par exemple dans le secteur des soins aux personnes ágées et dans celui des soins de santé mentale.
L'intervenant rappelle que Groen a soutenu cette option, contrairement au sp.a qui souhaitait que l'on se concentre davantage sur le critère de la qualité. La réalité montre au demeurant que cette dernière option ne fait que générer encore plus de conflits. L'option prévoyant un transfert intégral des compétences du service public fédéral Santé publique a longtemps été défendue, pour être finalement abandonnée en avril 2011. C'est dommage car on a raté là l'occasion de responsabiliser tant les individus que les acteurs institutionnels.
Pour M. Ide, les choses sont claires: il faut instaurer des paquets de compétences homogènes et responsabiliser l'ensemble des acteurs, aussi bien les prestataires de soins, les patients et les mutualités que les Communautés elles-mêmes. Mais c'est bien là le noeud du problème, comme M. Delpérée l'a d'ailleurs déclaré lui-même en 2006 au journal « Le Soir »:
« Il y a des retouches à faire. Voyez la santé: la médecine préventive est communautaire, la médecine curative est fédérale. Cela ne va pas. Si la communauté fait des efforts, il y a moins de malades. Qui en profite ? Le fédéral. Si la communauté ne fait rien, le fédéral casque. Ça suscite des tensions. Il faut réunifier ça: tout aux communautés ou, selon moi, tout au fédéral. »
M. Ide partage entièrement l'analyse de M. Delpérée, mais il n'est pas d'accord avec lui quant à la solution à appliquer.
L'intervenant pense qu'il y a suffisamment d'arguments pour dire qu'il faut améliorer l'organisation du secteur des soins de santé au niveau des Communautés. C'est d'ailleurs pour cette raison que l'on n'a jamais totalement fermé la porte, durant toutes ces années de négociations, et jusque dans la note du gouvernement papillon, à l'idée de responsabiliser les acteurs concernés par le biais d'un système de bonus/malus qui consisterait à récompenser les bonnes performances par un bonus et les mauvaises, par un malus. Mais ce système aussi est resté lettre morte. Les efforts ne seront pas récompensés. Il y a donc une absence totale d'efficience.
M. Beke trouve l'analyse historique de M. Ide intéressante. Il manque toutefois le passage sur Vollezele. M. Beke se rappelle qu'au lendemain de Vollezele, il a été appelé auprès de l'informateur de l'époque, l'actuel bourgmestre d'Anvers. Le CD&V n'était pas présent à Vollezele. Quand M. Beke a demandé si la discussion avait également porté sur les soins de santé, la réponse fut négative, s'agissant d'un sujet très sensible pour le PS. Lorsque la N-VA a fourni l'informateur, il n'y avait donc aucun accord en matière de soins de santé. À l'époque, M. Beke a déclaré au nom du CD&V que des avancées devraient également être enregistrées sur ce point. La Justice était également un sujet particulièrement sensible, cette fois pour le cdH, mais ici aussi, M. Beke trouvait qu'il fallait aller de l'avant. Si M. Ide fait une lecture correcte des textes, il ne pourra que constater que des avancées ont effectivement été enregistrées sur ces deux points.
Pour M. Ide, le transfert de compétences en matière de soins de santé avait bel et bien fait l'objet d'une discussion, mais la réaction du PS fut de dire qu'il s'agissait d'un sujet extrêmement délicat. L'intervenant laisse à M. Beke la responsabilité de ses propos. Il n'apprécie pas que l'on rapporte ici les paroles d'une personne absente de ce débat parce qu'elle ne fait plus partie de cette assemblée.
M. Beke fait remarquer que cette personne faisait bien partie de cette assemblée lors de l'examen des propositions concernant la scission de l'arrondissement électoral de Bruxelles-Hal-Vilvorde et qu'à l'époque, elle a brillé par son absence.
D'après M. Ide, il était inscrit dans les étoiles que le PS ne serait au fond jamais disposé à faire un effort. Dans « Le Soir » du 25 août 2010, les acquis ont été mis sur le tapis, du moins ce que le PS tenait pour acquis, à savoir les soins aux personnes ágées, les vaccinations, le Fonds anti-tabac, l'agrément des prestataires de soins et les conventions de revalidation. Le seul élément nouveau par rapport à 2007 fut la rénovation des hôpitaux, qui constitue en effet en partie une homogénéisation, parce que les compétences en matière de construction et de rénovation d'hôpitaux sont désormais réunies au niveau des Communautés. Il y a toutefois un bémol: de nombreux engagements ont été souscrits pour les dix à trente-trois années à venir, ce qui réduit considérablement la marge de manœuvre des Communautés en matière de politique pour les décennies à venir.
M. Ide souligne que la volonté d'homogénéisation n'est pas simplement un sujet fétiche de la N-VA. C'est aussi ce que demandent les économistes qui étudient notre système de soins de santé. Ils indiquent clairement que la structure actuelle des soins de santé conduit à une inefficacité X de la politique, terme économique qu'ils emploient pour dire que les moyens ne sont pas affectés de manière efficace.
En septembre 2010, l'on pouvait déjà deviner que les choses tourneraient mal parce que c'est à cette époque que Mme Onkelinx lança dans « La Libre Belgique » son attaque contre les quotas des professions des soins de santé. Son vœu était de les supprimer, mais elle savait pertinemment bien qu'à ce moment, les kinésithérapeutes flamands avaient encore un examen de sortie à passer et qu'en Belgique francophone, la surabondance de médecins prenait des proportions gigantesques, situation qui n'a toujours pas changé aujourd'hui. Une telle attaque ne fait qu'exacerber le problème.
M. Ide observe que pendant la formation du gouvernement, qui a duré plusieurs centaines de jours, M. De Wever n'a été clarificateur que pendant dix jours. Dix jours pour voir jusqu'où chaque parti était prêt à aller, et pour tenter de trouver un consensus. À l'époque, le clarificateur a effectivement fait des compromis. On ne parla alors plus d'un transfert de treize milliards d'euros en matière de soins de santé, mais d'un transfert de sept à huit milliards d'euros. Seuls les points les plus essentiels furent conservés.
M. Vande Lanotte reprit ensuite les négociations pendant environ trois mois. Nombreux furent ceux qui se demandèrent si sa note n'était pas la copie de celle du « clarificateur ». À cet égard, M. Ide recommande chaudement la lecture de l'article de Bart Brinckman dans « De Standaard » du 18 novembre 2010: « Zwaar gezakt voor gezondheidszorg » [Échec cuisant pour les soins de santé]. Il s'agit d'une superbe exégèse des notes de MM. De Wever et Vande Lanotte, dans laquelle le journaliste analyse parfaitement la différence que peut faire un simple mot. La note du « clarificateur » indiquait qu'il fallait transférer les soins de santé mentale. Celle de M. Vande Lanotte parlait du transfert de la plate-forme des soins de santé mentale. Ce mot unique ajouté au texte représentait une différence énorme en termes de moyens et de compétences. Le même constat vaut pour la politique des personnes ágées. L'organisation patronale « Zorgnet Vlaanderen » a plaidé jusqu'à la dernière minute pour que l'on intègre les soins à domicile dans le paquet de compétences à transférer pour pouvoir naviguer de façon plus ou moins cohérente entre les soins institutionnels aux personnes ágées et les soins à domicile. M. Brinckman écrit à juste titre dans « De Standaard » que la N-VA a attribué la mention « très insuffisant » au chapitre sur les soins de santé.
À un moment donné, juste avant que M. Beke n'entre en piste, une nouvelle approche a été adoptée: « less is more ». La N-VA a alors déplacé des montagnes pour obtenir davantage en matière de soins de santé et de politique du marché du travail. À l'époque, la communication a sans doute été trop brutale, si bien que cette piste a sans doute été mal reçue et n'a pas fait long feu.
M. Ide en vient ensuite au moment où M. Beke a tenté de concilier les positions du PS et de la N-VA. En toute honnêteté, M. Beke doit bien admettre que la marge de manœuvre était bien mince. Le PS se cantonnait à la piste de l'acquis décrite dans les colonnes du journal « Le Soir ». Pas question d'envisager une homogénéisation plus profonde ou des budgets plus importants, indispensables pour affronter les défis de l'avenir. Comme chacun le sait, cela a rapidement conduit à une fracture, la N-VA continuant de réclamer, contrairement aux autres partis, une plus grande homogénéisation et le transfert de davantage de compétences et de budgets.
M. Di Rupo est devenu formateur et a mis 4,9 milliards d'euros sur la table pour les soins de santé. En fait, ce chiffre n'est pas tout à fait correct, car il s'agit de 3,7 milliards d'euros pour les soins de santé et de 1,2 milliard d'euros pour la politique des handicapés. Si l'on avait accompli un effort supplémentaire de 1,8 milliard d'euros, la politique des handicapés serait devenue un paquet complet et homogène. On aurait ainsi pu instaurer un système efficace de guichet unique pour les handicapés. Cette perspective est à présent enterrée. Pire, les transferts ne portent plus que sur 600 millions d'euros.
Mais d'après M. Di Rupo, il s'agit de 3,7 milliards d'euros, poursuit M. Ide. C'est exactement la même somme qu'en 2007 si on y ajoute les transformations comprises dans les sous-parties A1 et A3 du budget. Par rapport à l'accord Papillon, il s'agit en fait d'un recul. Il en va de même pour le bonus/malus, qui est totalement passé à la trappe. La dernière proposition fut d'ailleurs totalement hallucinante. Il fut envisagé de transférer au maximum 300 millions d'euros de bonus éventuels aux Communautés. Sur ce montant, 150 millions d'euros auraient immédiatement été rétrocédés à l'autorité fédérale. La moitié du reliquat de 150 millions, soit 75 millions, devait être affectée aux mutualités. En ces temps de disette budgétaire, une telle proposition est choquante. Elle n'a toutefois pas été prise en considération. On ne parle plus de responsabilisation.
M. Beke trouve un peu fort que, dans son exposé, M. Ide remonte au mois de novembre 2007. À compter de cette date, la N-VA a refusé de monter au gouvernement. En septembre 2008, la N-VA a refusé de participer aux négociations de Communauté à Communauté. En juillet 2011, ce parti refusait à nouveau toute participation aux négociations définitives. Compte tenu de ces faits, il n'est pas correct de présenter les choses comme le fait aujourd'hui M. Ide. Si la N-VA avait été à la table des négociations et était montée au gouvernement en 2007, si M. Ide était devenu ministre de la Santé en 2007, il aurait pu peser de tout son poids dans la balance. Même chose pour tous les autres moments évoqués par l'intervenant. Dans quelle mesure les Flamands peuvent-ils espérer qu'il en soit autrement en 2014 ?
M. Ide fait observer que M. Beke a une mémoire sélective. En 2009, la N-VA a pris part aux négociations. Le parti est toujours un partenaire au sein du gouvernement flamand. C'est d'ailleurs le gouvernement flamand qui sera confronté au texte qui sera adopté ici. Son parti fera preuve de loyauté au sein de ce gouvernement.
Cela ne signifie toutefois pas que le texte à l'examen constitue un bon accord. M. Ide cite plusieurs commentateurs particulièrement critiques par rapport au caractère incomplet des paquets de compétences à transférer et à l'insuffisance du financement:
— dans l'édition du 11 juillet 2013 du quotidien « De Tijd », Jasper D'Hoore déclarait ceci à propos des soins de santé: « Notons toutefois qu'il s'agit rarement de paquets de compétences homogènes, de sorte que le morcellement demeure. (traduction) »;
— voici ce que le professeur Lieven Annemans déclarait dans l'édition du 17 août 2011 du même quotidien: « En conclusion, la note sur la politique en matière de soins de santé apporte quelques éléments, mais elle reste muette sur les réels changements structurels et les répartitions concrètes des rôles. (traduction) »;
— le 20 mars 2013, Zorgnet Vlaanderen faisait observer ceci: « Il est clair, désormais, que les dotations supplémentaires prévues par la loi spéciale de financement seront certainement insuffisantes pour couvrir à l'avenir l'ensemble des besoins de la Flandre en matière de soins santé et de bien-être. (traduction) »;
— la Mutualité socialiste a déclaré ceci, au sujet des soins aux personnes ágées: « Bien qu'au cours de la phase initiale, le principe « ni gagnants, ni perdants » sera mis en exergue, il est clair qu'à terme, la dotation fédérale que reçoit la Flandre sera insuffisante. (traduction) »;
— dans l'édition du 16 février 2013 du quotidien « De Tijd », Rik Van Cauwelaert tenait les propos suivants: « Le vieillissement de la population s'accélère en Flandre, de sorte que ce transfert risque en outre de représenter un coût énorme pour la Communauté flamande. (traduction) ».
Selon M. Ide, le texte à l'examen ne représente ni plus ni moins qu'un accord báclé sur les soins de santé, auquel le gouvernement flamand sera confronté. Ce dernier n'aura d'autre choix que d'exécuter au mieux cet accord. Ceci n'empêche toutefois pas l'intervenant de conclure que l'accord est une occasion complètement manquée. M. Beke est d'ailleurs visiblement le seul sénateur flamand à défendre cet accord.
Si l'accord donne déjà l'impression que des étapes de réforme sont franchies, c'est toujours la belle-mère fédérale qui détermine dans quelle mesure la compétence peut être exercée.
M. Ide est curieux de savoir pourquoi on n'instaure pas un système de bonus/malus en matière de soins de santé.
La manière dont les coûts du vieillissement seront absorbés n'est précisée nulle part. Cela devient un véritable piège financier pour la Communauté flamande.
Pourquoi les soins de santé à domicile ne sont-ils pas inclus dans ce transfert ?
M. Ide est convaincu que l'actuel transfert de compétences incomplet annonce déjà une septième réforme de l'État: l'actuelle réforme, incomplète, rend la situation à ce point complexe qu'une prochaine réforme s'avérera tout simplement nécessaire.
Il évoque ensuite toute une série de problèmes liés à l'accord.
Comment envisagera-t-on les services G et Sp isolés ?
Comment concilier la compétence communautaire en matière de normes d'agrément et la compétence fédérale relative aux caractéristiques de base — le Conseil d'État a lui aussi émis un certain nombre de réflexions à ce sujet. Les procédures seront en outre particulièrement longues parce qu'il faudra conclure des accords de coopération qui devront être contrôlés par la Cour des comptes. Il faut donc s'attendre à des procédures chaotiques.
Comment tiendra-t-on compte de la différence de statut du personnel dans les hôpitaux généraux et dans les services G et Sp ? Le principe d'égalité n'est-il pas menacé ? Quelles seront les conséquences pour l'assurance hospitalisation ? Quelles seront les conséquences de cette réforme sur le maximum à facturer ? Et que va-t-on faire du Maribel social ?
Les propositions déposées ne résolvent aucun de ces problèmes.
Le budget de l'INAMI augmente chaque année d'environ 6 %. En ce qui concerne les soins aux personnes ágées — soit précisément le volet des soins de santé qui fait l'objet du transfert — cette augmentation est toutefois nettement plus élevée et s'élève à 9,7 % par an. Sur la base des prévisions démographiques, cette augmentation devrait se renforcer, surtout en Flandre. Dans le même temps, les moyens ne sont que partiellement transférés, ce qui signifie que la marge de manoeuvre politique pour la Flandre sera particulièrement restreinte. Qui est prêt à accepter une réglementation aussi mauvaise ? Les soins aux personnes ágées, c'est la « banque poubelle » des soins de santé. A-t-on la moindre idée de la manière dont la Flandre financera les soins aux personnes ágées à l'avenir ?
Se pose en outre le problème des maisons de repos et de soins (MRS) et des maisons de repos pour personnes ágées (MRPA). Dans un cas, la kinésithérapie est financée sur la base des prestations, dans l'autre elle est comprise dans le prix forfaitaire.
M. Anciaux souligne que ces problèmes n'ont rien à voir avec le transfert de compétences. La situation actuelle génère également des problèmes.
M. Ide cite un exemple. Les maisons de repos et de soins (MRS) continuent de dépendre de l'INAMI, qui est fédéral. La Flandre ne peut donc pas procéder à une homogénéisation.
M. Anciaux répond que les maisons de repos pour personnes ágées (MRPA) seront une compétence 100 % flamande, ce qui n'est pas le cas actuellement. Il comprend que la N-VA plaide pour un transfert intégral des MRS, mais aucun accord n'a pas pu être trouvé à ce sujet.
En ce qui concerne les maisons de soins psychiatriques (MSP), M. Ide demande comment le transfert des moyens financiers s'organisera concrètement, à la lumière du transfert des compétences relatives aux A1 et A3. Une partie du budget des moyens financiers (BMF) sera-t-elle transférée à la Flandre pour le financement des MSP ?
M. Anciaux répond que cela est réglé dans la loi de financement. Il rappelle que cette loi se base sur la situation effective actuelle.
M. Verherstraeten, secrétaire d'État, confirme que la proposition de loi spéciale à l'examen doit être lue conjointement avec la proposition de loi spéciale portant réforme du financement des communautés et des régions, élargissement de l'autonomie fiscale des régions et financement des nouvelles compétences (voir doc. Chambre, nº 53-2974/1). Cette dernière proposition se base sur les montants effectifs de 2012.
M. Ide souligne qu'en raison du vieillissement croissant de la population, cette réglementation sera très préjudiciable à la Flandre.
M. Anciaux estime que l'on peut uniquement débattre du fait que 85 % seulement des moyens seront transférés. Il souligne cependant que l'ensemble des services fédéraux sont touchés par une mesure d'économie globale visant à permettre à notre pays de satisfaire aux obligations budgétaires qui lui sont imposées.
M. Verherstraeten propose de mener ce débat lorsque la commission examinera la proposition de loi spéciale portant réforme du financement des communautés et des régions, élargissement de l'autonomie fiscale des régions et financement des nouvelles compétences (voir doc. Chambre, nº 53-2974/1). Il confirme que pour modifier la loi spéciale de financement, l'on s'est basé sur les chiffres du budget 2013. En ce qui concerne le volet relatif aux soins de santé, une actualisation a encore été effectuée à la suite de l'accord social conclu dans le secteur des maisons de repos. Un amendement a été déposé à ce sujet à la Chambre en vue d'accroître les cotisations.
Le secrétaire d'État souligne par ailleurs que les mesures d'économie mises en œuvre au niveau fédéral en 2013, par exemple en ce qui concerne les chèques-services, n'ont pas été portées en déduction des moyens qui seront transférés.
M. Laeremans a cru comprendre que les 87,5 % de moyens transférés n'étaient qu'une mesure transitoire pour la période 2015-2016 et que les moyens seraient ensuite ramenés à leur niveau initial. Cela a-t-il changé ?
M. Anciaux répond que la restriction des moyens transférés est une mesure définitive, et non pas temporaire.
M. Ide attire l'attention sur le fait que l'examen de la présente proposition de loi spéciale ne peut pas être dissocié de celui de la proposition de loi spéciale de financement (voir doc. Chambre, nº 53-2974/1). S'il n'est pas nécessaire d'examiner cette dernière en détail, l'intervenant souligne néanmoins que les compétences et les budgets sont indissociablement liés.
Pour le reste, l'intervenant souhaite de plus amples précisions sur les nouvelles dispositions relatives à la prévention: les Communautés sont compétentes en matière de prévention, à l'exception des prophylaxies jugées d'intérêt national. La vaccination obligatoire contre la polio en est un exemple. Une éventuelle campagne de vaccination généralisée contre la grippe espagnole en est un autre.
L'intervenant aimerait quand même s'assurer que la prévention sera bien transférée dans son intégralité (prévention primaire, secondaire et tertiaire) aux Communautés.
Enfin, l'intervenant aimerait savoir comment la nouvelle réglementation relative aux soins de santé et aux allocations familiales sera appliquée concrètement à Bruxelles. Alors qu'il s'agit de deux matières personnalisables, ce seront les Communautés et la Commission communautaire commune (COCOM) qui seront compétentes pour les allocations familiales, tandis que pour les soins de santé, on prévoit uniquement un transfert aux Communautés. Conformément aux accords de la Saint-Quentin, un transfert de compétences à la COCOF est cependant possible, ce qui permettrait, selon M. Ide, de créer un axe Wallonie-Bruxelles.
M. Anciaux réplique que ce raisonnement n'est pas correct. Si la Région wallonne et la COCOF sont effectivement compétentes, cela ne signifie pas pour autant qu'un axe Wallonie-Bruxelles est créé.
M. Ide aimerait encore savoir s'il sera possible, à Bruxelles, de s'affilier au régime wallon d'allocations familiales.
M. Anciaux répond que cela serait anticonstitutionnel. Il reconnaît qu'un certain nombre de responsables politiques francophones non bruxellois ont déclaré que les décisions que la COCOM prendrait en matière d'allocations familiales ne pourraient pas différer de celles que la Communauté française prendrait, indépendamment de Bruxelles. Si les partisans de cette option souhaitent la voir consolidée juridiquement, un accord de coopération doit néanmoins être conclu à ce sujet entre la Communauté française et la COCOM, ce qui suppose l'accord de cette dernière, laquelle a une composition totalement paritaire. De plus, la même décision peut être prise, mutatis mutandis, à l'égard des mesures décrétées par la Communauté flamande en matière d'allocations familiales.
M. Anciaux conclut que d'un point de vue strictement juridico-institutionnel, un axe Wallonie-Bruxelles n'est pas permis dans ces matières personnalisables.
M. Ide aimerait avoir la garantie que cette nouvelle construction ne soumettra pas un Flamand de Bruxelles au régime des allocations familiales en vigueur en Wallonie-Bruxelles.
M. Anciaux confirme que cette possibilité n'existe pas, ce qui n'exclut toutefois pas que les allocations puissent être identiques dans les deux systèmes.
M. Ide en conclut qu'il est donc possible qu'un Bruxellois flamand n'ait plus aucun lien avec la politique d'allocations familiales de la Communauté flamande.
M. Anciaux souligne que l'inverse est également possible: il se peut aussi qu'un Bruxellois francophone soit « coupé » de la politique wallonne en matière d'allocations familiales.
M. Ide rappelle que, lors de l'instauration de l'assurance soins, les Bruxellois disposaient d'un libre choix, ce qui ne sera plus le cas pour les allocations familiales.
M. Laeremans partage la préoccupation de M. Ide et attire l'attention sur le risque, bien réel, que la politique de la COCOM soit calquée intégralement sur la politique wallonne en la matière. Cette question a en effet fait l'objet d'un arrangement écrit entre les présidents du PS, du cdH, du MR et d'Ecolo, le 20 septembre 2013, qui prévoit la mise en place d'une structure de coordination des politiques wallonne et bruxelloise.
L'intervenant ajoute que la ministre bruxelloise Grouwels a encore lancé une mise en garde, par voie de presse, contre la création d'un axe unilatéral Wallonie-Bruxelles.
M. Laeremans tient à rappeler que Bruxelles ne se limite évidemment pas à Wallo-Brux. C'est pourquoi il aimerait savoir si une concertation a déjà été menée du côté flamand.
M. Beke précise que plusieurs autres responsables politiques flamands partagent le point de vue de la ministre Grouwels. Par ailleurs, il faudra poursuivre la discussion au sein de la COCOM, raison pour laquelle une période transitoire a été prévue.
Selon M. Laeremans, la Communauté flamande risque bien d'être obligée de se conformer purement et simplement aux accords conclus entre la COCOM et la Région wallonne.
M. Beke rappelle que la composition du gouvernement bruxellois est presque entièrement paritaire et que la COCOM est tout à fait paritaire. À Bruxelles, les francophones devront obligatoirement conclure un accord avec les Flamands sur la question des allocations familiales. C'est précisément pour permettre cette concertation qu'on a prévu une période transitoire de cinq ans.
M. Anciaux ajoute qu'à Bruxelles, on sait très bien que les deux Communautés devront encore mener d'intenses négociations. Pour le reste, il n'y a aucun lien constitutionnel entre les décisions qui doivent être prises par la Communauté française dans le cadre des allocations familiales pour la région unilingue de langue française hors Bruxelles et les décisions qui devront être prises au sein de la COCOM. Cela découle simplement de la Constitution.
M. Ide se pose également de nombreuses questions en ce qui concerne la réglementation proposée pour le contingentement des médecins et des dentistes. À l'avenir, les Communautés pourront fixer les sous-quotas, mais « dans le respect des conditions d'agrément déterminées par l'autorité fédérale ». Pour l'intervenant, cette nouvelle autonomie octroyée aux Communautés est une coquille vide, car le nombre de numéros INAMI à accorder pour les médecins et les dentistes est fixé au niveau fédéral. Actuellement, la Communauté flamande applique un numerus clausus pour les études de médecine et de dentisterie, et le quota est respecté; en Communauté française, il n'y a pas de numerus clausus pour ces études et on accorde déjà aujourd'hui des numéros INAMI pour l'avenir.
À l'avenir, ce sont les Communautés qui seront compétentes pour l'agrément des professions des soins de santé. Or, la proposition de loi spéciale à l'examen ne prévoit rien en ce qui concerne les lieux de stage, les maîtres de stage ou l'avenir des commissions médicales provinciales.
M. Ide en conclut que l'autonomie des Communautés en matière de sous-quotas est une fausse autonomie. La seule chose que les Communautés puissent décider, c'est, par exemple, qu'il doit y avoir plus de médecins généralistes. Mais encore faut-il, pour réaliser ce souhait, que la Communauté ait les moyens de développer les soins de première ligne. En outre, si une Communauté décide de ne plus reconnaître que des spécialistes, elle n'en assume pas seule les conséquences budgétaires. Cela n'est pas de nature à responsabiliser les Communautés.
M. Anciaux conteste l'interprétation de M. Ide et souligne que, conformément à l'article 5, § 1er, I (nouveau), de la LSRI (article 6 de la proposition), la Flandre deviendra en tout cas pleinement compétente pour la politique de santé et pourra pleinement investir dans les soins de première ligne.
M. Ide réfute cette affirmation. Il est convaincu que les Communautés n'auront pas les moyens de mener une politique de santé autonome à part entière. D'autre part, aucune clause de responsabilisation n'est prévue. Pour M. Ide, les textes à l'examen ne servent pas la cause des soins de santé, bien au contraire. L'ensemble des mesures proposées manque de cohérence et d'efficacité, et il complique encore davantage les règles. Pour chaque compétence transférée, les entités fédérées seront pour ainsi dire surveillées par une « belle-mère » fédérale.
À l'appui de ses propos, l'intervenant cite quelques passages de l'article 5, § 1er, I, LSRI, proposé (article 6 de la proposition):
« (...) Tout avant-projet ou proposition de décret, tout amendement à un projet ou proposition de décret, ainsi que tout projet d'arrêté d'une Communauté ayant pour objet de fixer des normes d'agrément des hôpitaux, des services hospitaliers, des programmes de soins hospitaliers et des fonctions hospitalières doit être transmis pour rapport à l'assemblée générale de la Cour des comptes afin que celle-ci évalue les conséquences de ces normes, à court et long terme, sur le budget de l'État fédéral et de la sécurité sociale. (...)
Après avoir obligatoirement recueilli l'avis de l'Institut national d'assurance maladie invalidité (INAMI) et de l'administration compétente de la Communauté concernée et après avoir, le cas échéant, recueilli l'avis facultatif du Centre fédéral d'expertise des soins de santé, l'assemblée générale de la Cour des comptes émet, dans un délai de deux mois suivant la réception de l'avant-projet, de la proposition, de l'amendement ou du projet, un rapport circonstancié sur toutes les conséquences de ces normes, à court et long terme, sur le budget de l'État fédéral et de la sécurité sociale. Ce délai peut être prolongé d'un mois. (...)
Si le rapport conclut que l'adoption de ces normes a un impact négatif, à court ou long terme, sur le budget de l'État fédéral et de la sécurité sociale, une concertation associant le gouvernement fédéral et les gouvernements de Communauté a lieu à la demande du gouvernement fédéral ou du gouvernement de la Communauté concernée. Si cette concertation n'aboutit pas à un accord, les normes sont soumises à l'accord des ministres fédéraux compétents ou à l'accord du Conseil des ministres si l'un de ses membres demande l'évocation de ce dossier. »
Allocations familiales
M. Ide affirme que le train de compétences concerné par ce transfert est certes considérable mais que de nombreuses questions restent, ici aussi, en suspens.
Pourquoi le droit aux allocations familiales est-il inscrit à l'article 23 de la Constitution, alors que l'article 22bis traite des droits de l'enfant ?
Il est par ailleurs précisé que le droit aux allocations familiales ne peut pas être raboté de manière significative. Qu'est-ce que cela implique ? Pourquoi la déduction fiscale des charges de famille, par exemple, n'est-elle pas transférée elle aussi ? Dans quelle mesure les Communautés peuvent-elles décider librement en matière d'allocations familiales ? Les allocations familiales peuvent-elles être liées au salaire ? Par exemple: pourrait-on décider de ne pas accorder d'allocations familiales en faveur des enfants dont les parents disposent d'un revenu annuel supérieur à 1 million d'euros ? Quid si une Communauté en décidait ainsi, et pas l'autre ?
Dans un éditorial intitulé « De Brusselkeuze van de N-VA of de Brussel-inlijving van de Franstaligen », publié sur le site Knack.be le 5 novembre 2013, Bart Maddens a démontré que le transfert de la compétence en matière d'allocations familiales à la COCOM pouvait se révéler très problématique. Les Bruxellois flamands ne relèveront plus d'un système flamand mais d'un système francophone.
M. Laeremans a l'impression que le but est de changer le moins de choses possible, d'où l'obligation de standstill. Qu'entend-t-on exactement par là ?
L'Open Vld a récemment déclaré que le système actuel des allocations familiales n'était pas correct: pour le premier enfant, les allocations sont inférieures à celles qui sont accordées pour le deuxième et le troisième enfant. L'Open Vld estime qu'il faut inverser ce système. Or, il se trouve que le Vlaams Belang partage ce point de vue. Ce sont principalement le premier et le deuxième enfant qui « coûtent » cher, et non le cinquième, le sixième ou le septième. Est-il envisageable de modifier le système des allocations familiales de manière à attribuer une allocation plus élevée pour un premier enfant et à la réduire systématiquement par la suite pour les enfants suivants ? Est-ce possible ou non ? Si ce n'est pas possible, la Flandre servira simplement de boîte aux lettres à l'avenir.
M. Beke souligne que les Communautés disposeront en tout cas d'une autonomie politique dans le domaine des allocations familiales. Plusieurs partis ont d'ailleurs déjà formulé des propositions à ce sujet.
M. Anciaux ajoute que l'obligation de standstill est un terme juridique signifiant que les droits acquis restent acquis. Cela vaudra donc aussi pour les allocations familiales.
M. Delpérée confirme lui aussi que l'obligation de standstill est une notion juridique qui est déjà appliquée depuis un certain temps par le Conseil d'État et la Cour constitutionnelle. Les droits acquis le sont de manière définitive.
M. Laeremans se demande si ce principe signifie que les montants par enfant ne peuvent pas être modifiés.
Le secrétaire d'État précise que le choix de l'ancrage constitutionnel du droit aux allocations familiales dans l'article 23 de la Constitution est inspiré par la considération selon laquelle cet article concerne la sécurité sociale, dont les allocations familiales font évidemment partie.
En ce qui concerne l'obligation de standstill, le secrétaire d'État renvoie aux développements de la proposition de révision de l'article 23 de la Constitution en vue de garantir le droit aux allocations familiales (doc. Sénat, nº 5-2240/1, p. 2): « La présente disposition impose donc au législateur de ne pas porter atteinte aux droits garantis par la législation. L'obligation de standstill implique que deux normes juridiques générales qui se suivent dans le temps doivent globalement garantir un niveau de protection équivalent, la nouvelle norme juridique ne pouvant faire diminuer de manière significative le niveau de protection en vigueur sans que des raisons d'intérêt général ne le justifient. »
L'important à cet égard est que les normes juridiques doivent être globalement équivalentes et qu'une modification peut être opérée pour des raisons d'intérêt général.
L'obligation de standstill n'est pas nouvelle en matière de sécurité sociale. En effet, elle est déjà applicable. C'est la raison pour laquelle le droit de chacun à bénéficier d'une protection sociale minimale est ancré dans la Constitution.
La majorité institutionnelle a d'ailleurs l'ambition de faire en sorte que l'autonomie soit suffisamment large. Le secrétaire d'État renvoie à ce sujet aux développements de la proposition de loi spéciale relative à la Sixième Réforme de l'État (doc. Sénat, nº 5-2232/1, p. 68): « La compétence en matière d'allocations familiales comprend la compétence complète, tant en matière d'allocations familiales [...] que d'allocations de naissance et de primes d'adoption. Elle comprend l'ensemble du régime des prestations familiales pour travailleurs salariés, travailleurs indépendants et le personnel du secteur public (en ce compris le personnel dépendant de l'État fédéral et des services ou institutions qui en dépendent), ainsi que le régime des prestations familiales garanties. Il s'agit tant de la compétence en matière d'allocations familiales ordinaires que pour les suppléments.
Les Communautés et la Commission communautaire commune disposent de la pleine compétence de législation, d'exécution et de contrôle en la matière. Les Communautés disposent notamment de la pleine compétence pour définir le champ d'application, les attributaires qui ouvrent le droit aux allocations familiales, les enfants bénéficiaires, les allocataires, le montant des allocations familiales, la création et le maintien du droit aux allocations familiales, le paiement des allocations familiales et la gestion administrative. Elles sont habilitées, chacune pour ce qui la concerne, à supprimer, compléter, modifier ou remplacer la réglementation en vigueur. Il va de soi que cette compétence s'exercera dans le respect des normes supérieures (en ce compris les normes internationales), et notamment de l'article 23 de la Constitution [...]. »
Les allocations familiales peuvent donc bel et bien être liées au salaire ou, comme dans les exemples cités, ne plus être accordées en cas de revenus supérieurs à 1 million d'euros. On peut éventuellement décider d'accorder des allocations familiales plus élevées pour le premier enfant et moins élevées pour les enfants suivants. Il convient cependant toujours de respecter l'ancrage constitutionnel.
Selon M. Ide, le secrétaire d'État tente de convaincre la commission qu'il s'agit en l'occurrence d'un transfert intégral de compétences. L'obligation de standstill est cependant maintenue. En d'autres termes, la « belle-mère » fédérale n'est jamais loin.
Par ailleurs, M. Ide aimerait aussi savoir si les compétences de contrôle sont également transférées. Qui interviendra et prendra des sanctions si des irrégularités sont constatées ? Le contrôle effectué par l'ONAFTS sera-t-il transféré ? Et qu'en est-il de celui effectué par l'inspection sociale ?
En ce qui concerne la gestion administrative, un accord de coopération doit être conclu. L'absence d'un tel accord entraînerait une vacance de compétence. Qu'entend-on par là et qui aura le pouvoir d'apprécier cela ? Que se passera-t-il dans ce cas ?
Comment la Communauté flamande pourra-t-elle disposer des données (telles que la situation sociale des parents) nécessaires à l'établissement du droit aux prestations familiales ? Devra-t-elle verser à cet effet une cotisation à la Banque-carrefour ? Des accords ont-ils déjà été conclus à ce sujet ?
M. Laeremans constate que les Communautés et la Commission communautaire commune ont donc la compétence de modifier les montants des allocations familiales, pour autant que cela ne modifie, globalement parlant, pas la protection de manière significative. Qu'est-ce que cela signifie concrètement ? Une Communauté peut-elle décider de réduire les allocations familiales de 25 % ?
L'intervenant souligne que l'autorité fédérale ne prend en charge que 87,5 % du financement, ce qui sera bien évidemment lourd de conséquences pour les allocations familiales vu les montants importants qui sont en jeu.
M. Verherstraeten, secrétaire d'État, estime que M. Laeremans mélange deux débats, celui relatif à la loi spéciale de financement et celui relatif à la contribution des Communautés à l'assainissement des dépenses publiques. Ce sont deux choses différentes. Tant la compétence que les moyens relatifs aux allocations familiales sont intégralement transférés. Les allocations familiales ne peuvent faire l'objet de diminutions substantielles que pour des raisons d'intérêt général. En cas de contestation, la décision de savoir si une mesure est d'intérêt général ou non appartient à la Cour constitutionnelle.
M. Ide ne trouve pas logique qu'un transfert intégral de compétences soit lié à l'obligation de maintenir globalement la situation inchangée. Il n'est possible d'apporter des modifications que si l'intérêt général le justifie.
L'intervenant cite l'exemple de la France, où les allocations familiales sont limitées par ménage à un certain nombre d'enfants. Il souligne que les allocations familiales permettent de contrôler la démographie d'une région. Avec une telle politique, on pourrait réaliser de sérieuses économies et dégager des moyens pour d'autres domaines, tels que les soins aux personnes ágées. Une telle situation est-elle possible ? Si oui, pourquoi prévoit-on une interdiction d'apporter globalement des modifications ?
M. Delpérée rappelle que l'article 22bis de la Constitution n'a pas pour objet de donner une définition complète des droits de l'enfant. L'enfant bénéficie de l'ensemble des droits et libertés qui sont inscrits dans le titre II de la Constitution (articles 8 à 32).
Par ailleurs, l'article 23 consacre dès aujourd'hui le droit à la sécurité sociale et traditionnellement l'on considère qu'il y a cinq branches de la sécurité sociale. Les allocations familiales constituent une de ces branches.
M. Verherstraeten, secrétaire d'État aux Réformes institutionnelles, ajoute qu'au regard de l'article 23 de la Constitution, le législateur fédéral ne peut pas décider non plus de supprimer les allocations familiales. La compétence qui sera transférée sous peu aux Communautés en matière de prestations familiales sera donc aussi large que la compétence dont l'autorité fédérale dispose actuellement.
M. Delpérée rappelle que la Constitution n'est pas une règle fédérale. C'est une règle qui concerne le fédéral, le communautaire et le régional.
M. Ide indique qu'il ne comprend toujours pas, dans ces conditions, pourquoi l'on ne peut rien changer aux allocations familiales.
M. Verherstraeten précise une nouvelle fois que les Communautés — pas plus que le législateur fédéral aujourd'hui — ne pourront diminuer sensiblement les allocations familiales, à moins que l'intérêt général ne le justifie. Si un tel décret devait voir le jour, la Cour constitutionnelle ne manquerait pas de vérifier sa conformité à l'article 23 de la Constitution.
M. Delpérée remarque qu'il est toujours question d'une diminution des allocations familiales, mais l'on peut aussi penser à une augmentation.
M. Laeremans entend bien que les allocations familiales font partie de la sécurité sociale et que l'on ne peut pas supprimer purement et simplement un droit acquis. Mais dans ce cas, dans quelle mesure peut-on encore modifier quelque chose ?
Supposons que le gouvernement flamand décide de mener pour les nouveau-nés une politique proche du système français, sans pour autant modifier la situation des enfants déjà bénéficiaires d'allocations familiales. Un tel cas de figure est-il possible ?
M. Verherstraeten, secrétaire d'État aux Réformes institutionnelles, répond qu'il ne faut pas aborder la problématique sous un angle individuel mais global. Les transferts ne portent pas davantage atteinte à l'autonomie dont jouiront bientôt les Communautés qu'à celle dont jouit actuellement le législateur fédéral.
M. Anciaux se rallie à ce propos. La pleine compétence est transférée aux Communautés. À l'heure actuelle, cette compétence est dans les mains de l'autorité fédérale. Aujourd'hui, l'autorité fédérale ne peut, par exemple, pas décider de supprimer les allocations familiales. Par contre, l'autorité fédérale peut effectivement décider d'opérer certains glissements ou d'attribuer davantage d'allocations familiales en faveur des deux premiers enfants. Mais l'enveloppe globale est plus ou moins maintenue. Si le législateur fédéral ou décrétal souhaite réformer le système en profondeur, il doit pouvoir le justifier sur la base de l'intérêt général. La plupart des règles édictées aujourd'hui doivent d'ailleurs être motivées sur la base de l'intérêt général. Le secrétaire d'État a déclaré que la Constitution est l'un des éléments-clés en cette matière, sous le contrôle de la Cour constitutionnelle. Cela signifie que toute législation contraire à l'intérêt général sera annulée par la Cour constitutionnelle, et ce, qu'il s'agisse d'une législation fédérale, régionale ou communautaire.
M. Ide aimerait savoir ce que recouvre exactement l'expression particulièrement floue « plus ou moins ».
M. Verherstraeten, secrétaire d'État aux Réformes institutionnelles, rétorque que toute réglementation part de qualifications générales. La loi ne peut pas régler chaque détail ou chaque cas de figure.
L'essentiel de cette réforme, c'est que le « standstill » existe déjà. Il se réfère, pour sa définition, à la jurisprudence de la Cour constitutionnelle, qui demeure d'application. Cela implique qu'à l'avenir, les entités fédérées pourront décider d'augmenter ou de maintenir le montant des allocations familiales, et qu'elles pourront également le diminuer de façon limitée. Une diminution importante n'est et ne sera possible que si l'intérêt général la justifie. À l'heure actuelle, l'autorité fédérale est également tenue par cette obligation.
Enfin, il cite les développements portant sur l'article 47 de la proposition de loi spéciale portant réforme du financement des communautés et des régions, élargissement de l'autonomie fiscale des Régions et financement des nouvelles compétences (doc. Chambre, nº 53-2974/1): « (...) Pour la détermination des moyens financiers, on se réfère à un montant de base qui est fixé à 6 403 683 360 euros pour l'année budgétaire 2013, correspondant au total des crédits budgétaires pour cette année, y compris la part de la Communauté germanophone. (...) »
M. Ide insiste pour que l'on précise ce qu'on entend par « diminution importante ». Parle-t-on d'un milliard ou d'un million d'euros ? Le secrétaire d'État pourrait-il apporter des précisions à ce sujet ?
En réalité, c'est le cdH qui a exigé, il y a quelques années, que l'on confère un ancrage légal au droit aux allocations familiales. Par conséquent, le dernier mot revient désormais à la Cour constitutionnelle, alors que c'est en définitive au législateur qu'il appartient d'opérer de tels choix politiques. Ce faisant, la Cour constitutionnelle devient une sorte « d'autorité suprême ».
M. Laeremans trouve aussi que le gouvernement accorde beaucoup de pouvoir à la Cour constitutionnelle.
M. Mahoux rappelle que la Cour constitutionnelle occupe déjà une place importante dans notre paysage législatif. La réforme proposée repose sur le constat que les allocations familiales représentent un poste important de notre système de sécurité sociale et qu'en transférant cette compétence vers les entités fédérées, il faut garantir que les budgets qui y sont consacrés ne soient pas rabotés.
Il aimerait toutefois que l'on cite un cas concret qui justifierait une réduction importante des allocations familiales sur la base de l'intérêt général.
M. Ide indique qu'il va s'efforcer, par des exemples concrets, de cerner la portée exacte des compétences qui seront transférées. Imaginons que la Communauté flamande veuille affecter la moitié des milliards qu'elle recevra à l'organisation d'un accueil gratuit pour les enfants et, en contrepartie, réduire de moitié les allocations familiales. Pourra-t-elle le faire ?
M. Anciaux pense que oui.
M. Ide poursuit en envisageant une hypothèse encore plus extrême: supposons que la Flandre décide de ne plus octroyer d'allocations familiales et de créer des dépôts où l'on pourrait venir s'approvisionner en langes, en tétines, en vêtements, etc. Pourrait-elle le faire ?
M. Anciaux répond qu'elle le pourrait sans nul doute. Il n'est en effet dit nulle part qu'une somme d'argent doit être versée.
Une autre question de M. Ide concerne les accords de coopération. Dans le texte à l'examen, on peut lire que des accords de coopération devront être conclus aussi bien durant la phase transitoire qu'après celle-ci. Pendant la phase en question, les accords seront conclus entre les Communautés et la Commission communautaire commune et après cette phase, ils seront étendus à l'autorité fédérale. Pourquoi cette distinction ? Le Conseil d'État a, lui aussi, formulé une observation à ce sujet. La conclusion d'un deuxième accord de coopération est particulièrement importante en vue de la mise en œuvre; en effet, il faut régler l'échange de données administratives. Qu'adviendra-t-il si aucun accord n'est conclu parce que l'autorité fédérale réclame, par exemple, un prix exorbitant pour l'usage de la Banque-carrefour ? Toute l'opération sera-t-elle reportée ? Pourrait-on tirer prétexte de cette situation pour renvoyer l'ensemble du processus aux calendes grecques ?
M. Verherstraeten répond que le deuxième problème évoqué sera résolu par voie d'amendement (voir l'amendement nº 22 — doc. Sénat, nº 5-2232/4).
En réponse à M. Mahoux, désireux de savoir ce que recouvre la notion d'intérêt général, M. Verherstraeten renvoie à la jurisprudence de la Cour constitutionnelle selon laquelle les motifs budgétaires, par exemple, peuvent être invoqués comme motifs d'intérêt général.
S'agissant des questions de M. Ide, M. Verherstraeten indique qu'il ne tient pas à s'aventurer sur un terrain aussi glissant. C'est à la justice qu'il appartiendra de se prononcer au cas par cas. Cela étant, M. Verherstraeten a le sentiment qu'une Communauté pourrait parfaitement opérer des glissements dans ses budgets et faire en sorte, comme M. Ide l'envisage dans son exemple, qu'une partie des moyens destinés aux allocations familiales soit affectée à l'accueil des enfants ou vice-versa. C'est à la Cour constitutionnelle qu'il reviendra de trancher les litiges dans ce domaine.
M. Ide fait remarquer qu'à poursuivre dans cette voie, on en arrivera à terme à un « gouvernement des juges ». Le législateur doit savoir ce qu'il veut.
M. Anciaux pense que si le gouvernement flamand décidait de prendre les mesures citées par M. Ide et était à même de démontrer que l'investissement supplémentaire réalisé en faveur de l'accueil des enfants est conforme à l'intérêt général, il ne se trouverait aucun juge pour annuler cette décision.
M. Ide constate avec étonnement que M. Anciaux s'est d'abord montré dubitatif au sujet de l'hypothèse envisagée et qu'à présent, il se ravise après que le secrétaire d'État a pris position.
M. Anciaux explique que pareille décision serait difficile à faire accepter sans motivation. Le contrôle porte non pas sur la mesure elle-même, mais sur sa conformité à l'intérêt général. Il est possible de prendre une mesure ambitieuse à condition que celle-ci soit dictée par l'intérêt général. Un juge rechignera à rappeler à l'ordre un gouvernement qui peut compter sur une majorité parlementaire et qui décide, dans l'intérêt de la collectivité, de modifier l'affectation de certains moyens afin d'organiser, par exemple, un accueil gratuit pour les enfants. Mais il est clair que si la décision n'était pas suffisamment motivée, des problèmes ne seraient pas à exclure.
M. Ide pense qu'au bout du compte, c'est toujours la Cour constitutionnelle qui déterminera ce qu'il y a lieu d'entendre par intérêt général. Cela va assez loin.
M. Delpérée fait remarquer que le « standstill » n'est pas une notion nouvelle. Il s'agit d'un principe juridique qui est déjà appliqué aujourd'hui par la Cour constitutionnelle, le Conseil d'État et la Cour européenne des droits de l'homme, au même titre que les principes de proportionnalité et de subsidiarité.
L'intervenant indique qu'il concevrait parfaitement qu'une Communauté veuille affecter davantage de moyens à la prime de naissance, par exemple, plutôt qu'aux allocations familiales, tout en ne perturbant pas l'équilibre de l'ensemble. Les Communautés disposent donc d'une certaine autonomie dans l'exercice de leurs compétences. On ne peut donc pas partir du principe qu'en l'espèce, leurs compétences seraient rabotées.
L'article 23, alinéa 2, de la Constitution prévoit que les droits économiques, sociaux et culturels sont garantis par la loi, le décret ou l'ordonnance, dans le respect des règles en matière de compétences. Dès lors que les allocations familiales relèvent de la compétence des Communautés, la réglementation y afférente dépend du législateur décrétal. Un transfert global de compétences est donc opéré. Il ne subsiste aucune compétence fédérale immanente sous quelque forme que ce soit.
M. Deprez partage l'avis de M. Anciaux. Une fois que le transfert sera réalisé, la Flandre pourra faire tout ce que l'autorité fédérale a actuellement le pouvoir de faire. La compétence en matière d'allocations familiales sera intégralement transférée aux Communautés. Dans sa politique, la Communauté flamande tiendra naturellement compte des droits garantis par la Constitution et les conventions internationales. Si la Flandre veut se livrer à des inepties, elle peut le faire, mais le juge interviendra, comme il peut actuellement déjà le faire au niveau fédéral. La Communauté flamande ne pourra donc promulguer aucun décret empêchant l'octroi d'allocations familiales aux francophones des six communes de la périphérie ou disposant que les enfants d'immigrés n'ont pas droit à de telles allocations. Le principe de l'intérêt général signifie que tout le monde est soumis à la même norme et qu'une différence de traitement doit se baser sur une justification objective et raisonnable, dans le respect de la Constitution et du droit international.
La Flandre pourra donc faire tout ce que la Belgique peut actuellement faire, mais, de la même manière, elle ne pourra pas faire ce que la Belgique ne peut actuellement pas faire en vertu de la Constitution, du droit international et du droit supranational. La problématique soulevée par M. Ide est dès lors purement théorique.
Selon M. Ide, la Cour constitutionnelle ne manquera pas de prendre connaissance du présent rapport avec grand intérêt, car il apportera un peu de clarté sur la portée de la notion d'intérêt général.
Par ailleurs, l'intervenant aimerait savoir si une Communauté peut lier les allocations familiales à l'obligation scolaire ou à une visite chez Kind & Gezin/à l'ONE.
M. Mahoux estime qu'il est difficile de répondre à cette question, qui est d'un autre ordre et n'a rien à voir avec le débat actuel. Certaines décisions peuvent être difficiles à prendre, car elles peuvent sembler discriminatoires. L'exemple de M. Ide comprend un élément qui peut sembler discriminatoire. Il s'agit bien évidemment d'un autre motif de contestation d'une mesure, mais ce débat sort du cadre de la réforme à l'examen.
M. Verherstraeten, secrétaire d'État, a déjà abondamment commenté ce sujet. Il a esquissé les principes généraux et déclaré ne rien vouloir entreprendre en la matière. Les litiges concrets doivent être arbitrés par des juges. Heureusement, la législation promulguée au niveau fédéral, régional ou communautaire peut encore toujours être soumise au contrôle de la Cour constitutionnelle. Ce contrôle juridictionnel sera également maintenu dans l'État confédéral préconisé par la N-VA.
M. Ide souligne que le Conseil d'État a formulé des objections dans son avis, car le transfert des allocations familiales à la Commission communautaire commune est contraire à l'article 128, § 2, de la Constitution. Va-t-on remédier à ce problème par voie d'amendement ?
Le secrétaire d'État, M. Verherstraeten répond par la négative et renvoie à la discussion des articles.
Politique du marché du travail
M. Ide constate que la compétence relative à la politique du marché du travail est répartie aujourd'hui entre les Communautés, les Régions et l'autorité fédérale. L'on pourrait s'attendre à ce que cela change et à ce que des paquets de compétences homogènes soient transférés. Ce n'est cependant absolument pas le cas. L'intervenant cite quelques leaders d'opinion:
— « Le gouvernement Di Rupo parle de la plus grande réforme de l'État jamais effectuée, une révolution copernicienne même. Cela est vrai sur le plan financier, mais le fédéralisme financier belge fonctionnera-t-il mieux pour autant ? Il est permis d'en douter. En fait, la réforme de l'État qui se prépare et surtout la nouvelle loi de financement élaborée sont bancales. Le propre du processus de fédéralisation belge est que les compétences en matière de dépenses sont transférées, de même que les actifs, tandis que les responsabilités en matière de financement et les passifs (la dette publique historique) continuent grosso modo à relever du fédéral. » (traduction) (Alain Mouton, Trends, 10 juillet 2013);
— « La sixième réforme de l'État crée-t-elle des compétences homogènes ? Non. Au contraire, on n'a, par le passé, pour ainsi dire jamais transféré des compétences de manière aussi morcelée. » (traduction) (professeur Vuye, De Tijd, 11 juillet 2013);
— « La dernière réforme de l'État contient énormément de germes conflictuels. J'ai eu des frissons dans le dos quand j'ai vu le secrétaire d'État Melchior Wathelet donner ce millier de pages de texte au premier ministre. » (traduction) (Hugo De Ridder, Humo, juillet 2013);
— « La politique du marché du travail semble être un juteux morceau de la réforme de l'État. Force est toutefois de constater qu'elle n'entraîne pas une responsabilisation particulièrement importante. » (traduction) (Isabel Albers, De Standaard, novembre 2010, en réaction aux soi-disant transferts proposés à l'époque pour un montant de 4,8 milliards d'euros).
Il ressort de l'exposé introductif que la politique des groupes-cibles est régionalisée, mais que des exceptions sont prévues, qui font à leur tour l'objet d'exceptions. Force est d'admettre qu'il s'agit d'une régionalisation « à la belge », qui complique énormément les choses. La réglementation proposée ne conduit ni à une responsabilisation ni à une gestion plus efficace. Se pose ainsi, par exemple, la question de savoir si la Région flamande peut mener une politique spécifique axée sur le groupe-cible des travailleurs ágés et mettre fin aux mesures spécifiques axées sur d'autres groupes-cibles, de sorte que les budgets liés à ces mesures puissent être utilisés pour mettre en œuvre une politique structurelle du marché du travail. Est-ce possible ? Si ça ne l'est pas, il reste chaque fois une « belle-mère » fédérale.
M. Anciaux renvoie aux développements de la proposition de loi spéciale (doc. Sénat, nº 5-2232/1, p. 116), dans lesquels on peut explicitement lire ce qui suit:
« La proposition vise par ailleurs également à transférer aux Régions la politique axée sur les groupes-cibles, telle que définie ci-dessous. Cette compétence doit être [interprétée au sens large]. »
L'intervenant souligne que le pouvoir des Régions est donc très vaste.
M. Ide réplique que cette réponse est vague et ne comporte aucune approche rationnelle. La proposition de loi spéciale prévoit en effet que les Régions ne peuvent octroyer aucune réduction structurelle des charges ONSS, puisque cette compétence reste explicitement fédérale. Les Régions ne peuvent donc mener aucune politique structurelle en ce qui concerne le marché du travail.
M. Anciaux répond que les Régions sont habilitées à octroyer des réductions de cotisations patronales pour certains groupes-cibles. C'est très clair et cela implique une responsabilisation des Régions.
M. Ide doute que tous les travailleurs flamands entre dix-huit et soixante-cinq ans puissent être considérés comme un groupe-cible.
M. Anciaux ne conteste pas que la sécurité sociale n'est pas intégralement scindée.
M. Laeremans a un avis diamétralement opposé: la sécurité sociale n'est absolument pas scindée, à l'exception de quelques aspects, comme les allocations familiales.
M. Anciaux s'insurge contre cette façon de présenter les choses: de grands pans des soins de santé, la politique familiale, la politique des personnes ágées et la politique du marché du travail sont transférés aux communautés et aux régions.
M. Laeremans renvoie aux développements de la proposition de loi spéciale (doc. Sénat, nº 5-2232/1, p. 12), dans lesquels on peut lire explicitement ce qui suit:
« Les réductions structurelles des charges ONSS, certaines réductions de cotisations sociales, ainsi que la dispense de versement du précompte professionnel restent [des] compétence[s] fédérale[s]. »
L'autorité fédérale conserve par conséquent un très large pouvoir en matière de sécurité sociale.
M. Ide constate que la compétence communautaire en matière de reconversion et de recyclage professionnels à Bruxelles est transférée à la Commission communautaire commune, et donc de facto à la Région de Bruxelles-Capitale. Ce n'est pas une bonne chose, car la politique en matière d'enseignement est maintenue au niveau des Communautés et aucune harmonisation des deux domaines politiques n'est donc possible: si le VDAB souhaite contribuer à la politique de l'enseignement en Flandre, surtout pour les jeunes diplômés, Actiris ne le souhaitera probablement pas à Bruxelles.
Avec toutes les compétences qui sont transférées aux Régions, aux Communautés et à la Commission communautaire commune, il faudra aussi prévoir le transfert des fonctionnaires liés à celles-ci, alors que l'autorité fédérale souhaite justement conserver son personnel dans la mesure du possible.
M. Ide donne un autre exemple de transfert de compétence bancal: la réglementation relative aux permis de travail A et B est transférée aux Régions, mais l'octroi d'un permis de séjour reste une compétence fédérale. Or, l'un ne va pas sans l'autre. Il existe en outre une directive européenne sur le « permis unique ». Cette directive oblige les États membres à fournir aux migrants de pays tiers (donc aussi aux migrants économiques) un document unique attestant à la fois leur statut de séjour et leur droit de travailler dans cet État membre. Cette directive devra bientôt être transposée. Le migrant doit donc pouvoir s'adresser à un guichet unique qui examine son statut de séjour et atteste son droit d'accès au marché du travail. À supposer qu'on applique ces règles à la situation en Belgique, où ces deux aspects relèvent de niveaux de pouvoir différents, il va falloir faire preuve de créativité pour parvenir à exécuter la directive comme il se doit.
Cet exemple est très évocateur des transferts de compétences en matière sociale, tels qu'ils sont réglés par la proposition de loi spéciale nº 5-2232/1: certains volets sont transférés, mais ils font chaque fois l'objet d'exceptions très larges. La marge d'interprétation de ces exceptions est délibérément vague. C'est pourtant le législateur spécial qui doit clairement délimiter l'étendue des compétences de chaque niveau, pour que la Cour constitutionnelle puisse contrôler les mesures prises par les différentes autorités au regard des règles répartitrices de compétence. Tel n'est pas le cas ici: la réglementation proposée est trop vague. En matière de soins de santé et de politique du marché de l'emploi, on peut dès lors parler d'une occasion manquée de mener une politique homogène. On maintient chaque fois une « belle-mère » fédérale.
M. Anciaux conteste cette affirmation pour le secteur des allocations familiales.
M. Laeremans fait remarquer que la réforme de l'État proposée est extrêmement complexe. Tous les éléments sont liés les uns aux autres, et on laisse se perpétuer la figure d'une « belle-mère » fédérale autoritaire.
Dans ce contexte, l'intervenant souhaite poser une première question générale: quels budgets seront transférés, dans quels secteurs, à quelles conditions — quid, par exemple, des accords de coopération ? —, moyennant quelles obligations et à quel coût ? Pourrait-on indiquer, par ailleurs, combien de fonctionnaires seront transférés ? Est-il exact que le niveau fédéral sera encore largement prépondérant, y compris en ce qui concerne le nombre de fonctionnaires ? Serait-il possible d'apporter des éclaircissements concernant les missions futures de la Cour des comptes ?
L'intervenant constate qu'on a intégré énormément de freins dans cette réforme de l'État. Le secrétaire d'État a confirmé que vingt-sept accords de coopération seraient conclus. Certains de ces accords sont annoncés dans les développements, tandis que d'autres seront prescrits par la loi. Quelle est la force juridique d'une mention dans les développements ? Quelle est la sanction applicable en cas de non-conclusion d'un accord annoncé de cette manière ?
En ce qui concerne le transfert de compétences proposé, l'intervenant déclare que la conjonction homogène de compétences qui avait été promise n'a été réalisée avec succès que pour certains domaines, comme la politique des personnes ágées par exemple. Mais dans la plupart des cas, les compétences politiques seront encore plus morcelées qu'aujourd'hui. En outre, les compétences politiques majeures restent bien souvent la chasse gardée du fédéral. La marge de manoeuvre dont les entités fédérées disposent pour mener leur propre politique dans les domaines en question est très fortement limitée par le cadre normatif fédéral dans lequel elles doivent opérer.
Soins de santé et politique familiale
S'agissant de la question des soins de santé et de la politique familiale, M. Laeremans se réfère aux résolutions du Parlement flamand de 1999. Celles-ci affirmaient clairement que ces domaines devaient être transférés intégralement aux entités fédérées et qu'il fallait laisser les habitants de Bruxelles libres d'adhérer au système de l'entité fédérée de leur choix. Ces résolutions soulignaient aussi la nécessité d'accorder la priorité à l'édification de la Belgique à partir de deux entités fédérées. Or, rien de cela — ou presque — n'a été réalisé. Bruxelles est même régionalisée, puisqu'elle reçoit par exemple des compétences culturelles supplémentaires, lesquelles sont toutefois explicitement exclues par l'article 39 de la Constitution. L'on fait donc manifestement de Bruxelles une espèce de Région-Communauté.
En ce qui concerne la politique familiale, la liberté de choix à Bruxelles est totalement absente. Qui plus est, la politique familiale n'est pas non plus transférée dans son ensemble. La déduction fiscale pour enfants à charge et la déductibilité des frais de garde d'enfants, par exemple, ne sont pas transférées. Il est donc très difficile de mener une politique familiale cohérente.
Pour ce qui est des soins de santé, la Flandre avait demandé que ce domaine soit confié exclusivement aux Communautés. M. Laeremans estime qu'en l'état actuel des choses, le transfert porte sur quelque 4,2 milliards d'euros. Le secrétaire d'État peut-il confirmer cette estimation ? Quoi qu'il en soit, ce montant ne représente encore qu'une petite partie de la politique de santé. Tout le volet de l'assurance maladie-invalidité ainsi que l'INAMI, qui est le principal instrument de cette politique, restent aux mains du fédéral. En outre, l'autorité fédérale continuera à jouer un grand rôle de régisseur, notamment par le biais de la création du nouvel institut appelé à chapeauter la politique de santé communautaire.
Par ailleurs, la responsabilisation des Régions et des Communautés est largement renvoyée aux calendes grecques. Les incitants en faveur d'une véritable politique de prévention sont insuffisants.
La compétence en matière de construction d'hôpitaux et d'infrastructures hospitalières est transférée aux Communautés. Mais dans le même temps, le financement des hôpitaux ainsi que leur exploitation continuent à relever de la compétence de l'autorité fédérale. La réglementation en matière de grand entretien et de rénovation des hôpitaux est transférée aux Communautés, mais la reconversion des lits d'hôpitaux est soumise, quant à elle, à la conclusion d'accords bilatéraux. Pour M. Laeremans, tout cela est désespérément complexe.
Par ailleurs, la procédure prévue à l'article 6 fera perdre énormément de temps: chaque avant-projet ou proposition de décret en matière de politique hospitalière devra être soumis à la Cour des comptes et au gouvernement fédéral. Une large concertation est prévue, ce qui se traduira par une procédure de plusieurs mois.
La compétence des maisons de soins psychiatriques est certes intégralement transférée, mais pas lorsqu'il s'agit d'hopitaux ou d'unités hospitalières. L'incohérence règne donc en maître.
La revalidation « long term care » est transférée aux Communautés et est même intégralement soustraite à la compétence de l'INAMI. Mais les autres conventions de rééducation fonctionnelle (à savoir celles qui concernent la revalidation non « long term care ») relèvent toujours de la compétence fédérale relative à l'assurance maladie-invalidité. L'on voit ainsi apparaître des zones d'ombre et des situations transitoires peu claires.
En conclusion, M. Laeremans souligne que la majorité institutionnelle propose ici une répartition de compétences très complexe. L'intervenant cite encore l'exemple suivant:
« L'autorité fédérale reste compétente pour assurer la continuité du paiement, après soixante-cinq ans, de l'allocation de remplacement ou de l'allocation d'intégration des personnes handicapées qui percevaient déjà une telle allocation avant leur soixante-cinquième anniversaire. Les entités fédérées peuvent verser un complément dans le cadre de l'APA.
Les Communautés deviennent compétentes pour octroyer l'APA aux personnes dont le handicap est reconnu après le soixante-cinquième anniversaire. » (voir doc. Sénat, nº 5-2232/1, développements, p. 52).
L'intervenant plaide dès lors pour un transfert intégral des soins de santé, en lieu et place de l'enchevêtrement inextricable proposé en l'espèce.
Politique du marché du travail
Selon M. Laeremans, la politique du marché du travail demeure, elle aussi, désespérément complexe. La plupart des compétences restent fédérales:
— les règles en matière de droit du travail (y compris les CCT) et de sécurité sociale;
— la concertation sociale et la politique salariale;
— les allocations de chômage;
— les accidents du travail et les risques professionnels;
— les vacances annuelles;
— l'assurance faillite.
M. Laeremans trouve que des instruments politiques de premier ordre restent aux mains de l'autorité fédérale: « À la suite de cet accord communautaire, la compétence relative à plusieurs éléments de moindre importance (contrôle de la disponibilité, politique axée sur les groupes-cibles, quelques éléments concernant le placement, ...) est transférée aux communautés et aux régions, mais, même dans ces domaines, l'autorité fédérale continue garde son mot à dire. Dans un certain nombre de cas, seuls des programmes sont transférés (bénéficiaires du revenu d'intégration, conventions de premier emploi, ...), alors que tous les instruments politiques restent aux mains du fédéral. Toutefois, le point essentiel est que l'aspect législatif, c'est-à-dire le cadre normatif, incluant les grandes règles du droit du travail et de la sécurité sociale, conserve un ancrage fédéral, ce qui limite considérablement la marge de manœuvre des entités fédérées. De même, l'ONEm reste une institution fédérale. Il en résultera concrètement, par exemple, qu'aucune CCT flamande ne pourra être conclue et que les allocations de chômage resteront une compétence fédérale, alors même que deux marchés du travail très différents coexistent dans ce pays. En définitive, même si d'importants moyens sont bel et bien transférés — à hauteur de 4,3 milliards d'euros — l'autorité fédérale tient encore fermement les rênes en conservant des éléments essentiels de la politique du marché du travail sous son contrôle. Il est par ailleurs néfaste que les Régions soient trop peu responsabilisées pour la politique qu'elles mettent en œuvre. » [traduction] (note « De zesde staatshervorming: Vlaanderen opgelicht », publiée sur le site www.splits.be).
Migration économique et occupation de travailleurs étrangers
Il est inexplicable que les Régions soient désormais compétentes pour les permis de travail A et B mais pas pour les permis de travail C. Une instance fédérale tout à fait superflue est ainsi maintenue en place.
Contrôle de la disponibilité
Dans ce domaine également, on peut parler d'une répartition très complexe des compétences entre l'autorité fédérale et les Régions. L'intervenant estime que les Régions deviennent ainsi l'auxiliaire de l'autorité fédérale, puisque le cadre normatif reste fédéral.
Le fait que la politique axée sur les groupes-cibles soit régionalisée alors que le reste de la politique salariale continue à relever du niveau fédéral est source de grande complexité. C'est particulièrement vrai pour les employeurs, qui devront désormais négocier activement avec deux niveaux de pouvoir, ce qui ne manquera pas de provoquer des conflits.
Réglementation en matière de reclassement
Ici aussi, l'intervenant constate une importante dispersion des compétences:
— les Régions deviennent compétentes pour les exigences de fond en matière de reclassement qui ne sont pas fixées dans les CCT nº 51 et 82;
— les Régions deviennent compétentes pour le reclassement en cas de restructuration;
en cas de licenciement collectif, le niveau fédéral devient compétent du fait de l'octroi d'une indemnité de reclassement, qui relève du droit du travail;
— les Régions deviennent également compétentes pour l'imposition de sanctions aux employeurs, mais pas aux travailleurs, puisque cette matière reste du ressort de l'autorité fédérale;
— en cas de conflits sociaux, deux gouvernements se sentiront concernés et mèneront simultanément une politique du parapluie.
La politique de l'énergie et la sécurité routière demeurent, elles aussi, des compétences fortement dispersées.
Provinces
S'agissant de la suppression éventuelle des provinces, il n'est de nouveau pas prévu d'accorder une réelle autonomie aux Régions. Trop de restrictions et de conditions ont été imposées.
Justice
En ce qui concerne les transferts de compétences en matière de Justice, la majorité institutionnelle aurait également pu aller beaucoup plus loin. M. Laeremans aspire à une scission intégrale de la Justice, mais la réforme de l'arrondissement judiciaire de Bruxelles la rend impossible. Ici aussi, les choses se compliquent singulièrement: l'intervenant en veut pour preuve le transfert du Centre national de surveillance électronique (CNSE) aux Communautés.
Politique de sécurité à Bruxelles
Enfin, M. Laeremans émet également de sérieuses réserves à propos de la réglementation concernant la politique de sécurité à Bruxelles, dans le cadre de laquelle le ministre-président bruxellois se voit attribuer les compétences du gouverneur, non pas en sa qualité de ministre-président mais en tant qu'« organe de l'agglomération ». Par conséquent, Bruxelles devient de facto une « superrégion » dotée d'importantes compétences en matière de sécurité, dont les autres Régions ne peuvent bénéficier.
Questions générales
Enfin, l'intervenant souhaite encore poser une série de questions:
— quelle est l'ampleur budgétaire des compétences qui seront transférées aux entités fédérées ?
— quelles sont les compétences qui resteront fédérales, aussi bien sans la sécurité sociale qu'avec la sécurité sociale ?
— quelles seront les répercussions de ce transfert pour les fonctionnaires ? Combien y a-t-il de fonctionnaires fédéraux, que ce soit en tenant compte de ceux qui travaillent dans le domaine de la sécurité sociale ou sans ces derniers ?
— combien de fonctionnaires seront transférés en Flandre, en Wallonie, à Bruxelles, dans chacune des trois Communautés et au sein de la Commission communautaire commune ? Est-il exact qu'il s'agirait, au total, d'un transfert de 8 000 fonctionnaires fédéraux sur 122 000 ? Lancera-t-on une concertation pour permettre aux Communautés et Régions de disposer d'un nombre correct de fonctionnaires qui remplissent les conditions requises en termes de formation et de compétences ?
— la Cour des comptes se verra attribuer de nouvelles missions. Cette institution aura-t-elle du personnel supplémentaire à sa disposition à cet effet ou s'agit-il plutôt d'un transfert de travail ? À qui en incombera le financement ? La Cour des comptes restera-t-elle une institution totalement fédérale ?
M. Laeremans se pose aussi une série de questions au sujet des soins de santé.
Questions au sujet des soins de santé
La législation organique sur les hôpitaux reste fédérale, mais la construction, les infrastructures et les amortissements sont transférés aux Communautés. On considère pourtant les « appareils lourds » comme faisant partie de la législation organique (cf. doc. Sénat, nº 5-2232/1, commentaires, p. 35). Qu'entend-on par « appareils lourds » ?
En ce qui concerne le contingentement, la situation reste particulièrement floue (cf. doc. Sénat, nº 5-2232/1, commentaires, p. 47 et article 6, p. 202). Les Communautés seront compétentes pour le contingentement des professions des soins de santé, à l'exception de la fixation du nombre global de candidats qui ont accès chaque année à l'exercice des différentes professions. Le contingentement est ainsi vidé de sa substance. Car que reste-t-il encore de cette compétence ? Il s'agit d'une pure contradictio in terminis.
Dans le cadre des professions des soins de santé mentale, on ne voit pas clairement ce qu'il adviendra des nouvelles institutions d'internement à Gand et Anvers. Quels sont les aspects qui restent fédéraux ?
Les hôpitaux psychiatriques restent du ressort de l'autorité fédérale, alors que les maisons de soins psychiatriques deviennent une compétence communautaire. Dispose-t-on de données chiffrées au sujet du nombre d'hôpitaux et de maisons de soins psychiatriques ?
Les soins psychiatriques à domicile ne font pas partie des soins de santé mentale en dehors de l'hôpital et restent une compétence fédérale. Un patient, lié à une maison de soins psychiatriques et qui bénéficie de soins ambulatoires, relève-t-il du fédéral ?
Qu'advient-il des grandes institutions agréées en partie comme hôpitaux psychiatriques et en partie comme maisons de soins psychiatriques ?
En ce qui concerne les soins aux personnes ágées et la revalidation, l'intervenant se demande si le budget des projets de renouvellement en matière de soins sera transféré aux Communautés.
Les prestations de soins ambulatoires sont bien plus développées en Flandre que dans d'autres entités fédérées, de sorte que, sur la base de la clé de répartition utilisée dans la loi de financement, le risque d'un sous-financement existe. Peut-on donner des chiffres en ce qui concerne le nombre d'institutions et de lits par Communauté ? Comment tient-on compte des différentes réalités ?
Les commentaires (doc. Sénat, nº 5-2232/1, p. 25-33) contiennent une longue énumération des arrêtés royaux et ministériels dans le cadre des soins aux personnes ágées. L'intervenant trouve que la formulation manque de précision et demande s'il faut interpréter le texte en ce sens que les matières énumérées représentent un minimum. N'aurait-il pas été mieux d'énumérer expressément les matières qui resteront fédérales ? Qu'est-ce qui reste fédéral au juste ?
La prévention était déjà défédéralisée en partie, mais il était question d'une sorte d'usurpation à la lumière de ce qui se faisait pour la prévention du cancer, par exemple. La prévention est désormais transférée de manière plus explicite, de sorte qu'il y a moins de discussion à cet égard, mais il manque encore une partie de la politique de responsabilisation.
En ce qui concerne le volet prévention, l'intervenant demande si les vaccins qui sont vendus en pharmacie seront encore considérés comme de la prévention après la réforme de l'État.
S'agissant des professions des soins de santé, on ne voit pas clairement si l'agrément des maîtres et lieux de stage est également transféré. Les táches des Commissions médicales provinciales sont-elles transférées ?
La compétence relative aux aides à la mobilité sera intégralement transférée aux Communautés. A-t-on une idée de la répartition actuelle entre les Communautés ? L'administration flamande prévient qu'en raison du vieillissement de la population, elle devra, à l'avenir, recourir dans une mesure beaucoup plus large à ces aides.
On parle de créer un lieu de rencontre interfédéral pour les soins de santé. Que faut-il imaginer ? Quelle sera l'envergure de ce lieu de rencontre ? Comment sera-t-il financé ? Quel effectif en personnel sera prévu ? Quelles sont ses compétences ? Selon l'intervenant, il aurait été bien plus logique que le centre fédéral d'expertise existant soit utilisé comme une sorte d'embryon pour cette nouvelle institution. Quel sera le rapport entre ces deux institutions ?
Le système E-Health est particulièrement important, étant donné qu'il constituera la banque de données pour tous les remboursements. Quel est le coût de ce système aujourd'hui et à combien évalue-t-on ce coût à plus long terme ? L'intervenant souhaite aussi savoir dans quelle mesure et sur la base de quelle clé de répartition ce coût sera réparti. Combien de personnes y travaillent en ce moment et le but est-il qu'elles conservent un statut fédéral ? La Flandre aura-t-elle la possibilité de décider, à l'avenir, de procéder à tous les remboursements via le système E-Health et non plus via les mutualités ? L'intervenant n'accorde aucune crédibilité au rôle qui est confié actuellement aux mutualités. Il pense qu'on pourrait leur donner un rôle plus utile.
En ce qui concerne les aspects du travail dans le cadre de la politique des soins de santé, on ne sait pas exactement si le budget pour l'exécution des accords sociaux est lui aussi transféré aux Communautés. On peut poser la même question à propos de l'emploi dans le secteur via le Fonds du Maribel social et les subsides pour la fin de carrière des infirmières. Ces moyens seront-ils également transférés ?
Questions relatives à la politique du marché du travail
M. Laeremans rappelle qu'en ce qui concerne la politique relative au marché du travail, les systèmes de formation en alternance sont transférés aux Communautés, conformément à l'article 4 de la proposition de loi spéciale. Ici aussi, plusieurs interrogations subsistent: quelles parties de la compétence relative à l'apprentissage industriel sont transférées ? Quid des compétences existantes du Conseil national du travail et des commissions paritaires ? Comment les autorités régionales seront-elles associées au processus décisionnel relatif à l'apprentissage industriel, par exemple sur le plan des cotisations sociales ? Les systèmes en matière d'apprentissage industriel font-ils l'objet d'une harmonisation aux niveaux régional et fédéral ? Dans quelle mesure ces démarches sont-elles coordonnées ?
En ce qui concerne les personnes qui ont droit à l'intégration sociale, le commentaire de l'article concerné n'est pas très clair. Le secrétaire d'État pourrait-il fournir davantage d'explications à ce sujet ? Qui sont les « utilisateurs, qui relèvent du droit du travail resté fédéral » (doc. Sénat, nº 5-2232/1, commentaire des articles, p. 108) ?
Pour ce qui est des travailleurs étrangers, l'intervenant fait remarquer que les Régions deviendront compétentes pour les permis de travail A et B, mais pas pour les permis de travail C. Quelle est la ratio legis en l'espèce ? L'autorité fédérale doit-elle encore exercer un contrôle en la matière ou doit-elle conclure un accord de coopération ? On parle de « personnes qui ne sont pas venues en Belgique pour travailler » (doc. Sénat, nº 5-2232/1, commentaire des articles, p. 110). S'agit-il aussi en l'espèce de personnes qui sont venues en Belgique en vue d'un regroupement familial, par exemple le partenaire marié ou les enfants ? Dans ce cas, cela concerne 30 000 personnes par an ! Le secrétaire d'État pourrait-il dire combien de personnes disposent d'un permis de travail A, B ou C et ce, dans chaque Région ? Quelles sont les proportions respectives ? La répartition actuelle persistera-t-elle à l'avenir ? Une administration fédérale subsistera-t-elle ou les services compétents pour les permis de travail travaillent-ils déjà de manière totalement séparée à l'heure actuelle ?
Étant donné que le cadre normatif relatif au contrôle de la disponibilité pour le marché du travail reste une compétence fédérale, les Régions deviendront, selon M. Laeremans, ni plus ni moins qu'un auxiliaire de l'autorité fédérale. L'administration de la Région flamande se demande, par exemple, si la procédure relative à l'activation de la recherche d'emploi peut ou non être adaptée. Ici aussi, la réglementation proposée est compliquée: la Région prononcera formellement la sanction contre le demandeur d'emploi, mais l'autorité fédérale devra être informée du recours que l'intéressé a introduit pour pouvoir, le cas échéant, intervenir à la cause (doc. Sénat, nº 5-2232/1, commentaire des articles, p. 114). Quelle est la ratio legis en l'espèce ? Pourquoi cela n'est-il pas mentionné explicitement dans le dispositif de la proposition de loi spéciale ? Cela risque de poser des problèmes juridiques.
Les Régions deviennent compétentes pour déterminer l'octroi des dispenses de l'exigence de disponibilité pour reprendre des études ou pour suivre une formation professionnelle, mais les autres cas de dispenses — soit l'essentiel de la politique en la matière — demeurent une compétence fédérale. Que représente, en termes budgétaires, la part régionalisée de cette politique globale ? Pourquoi un tel morcellement des compétences ? Combien de fonctionnaires resteront à l'Office national de l'Emploi et combien seront transférés vers les Régions ?
M. Laeremans souligne ensuite le risque de conflit entre la politique des groupes-cibles, pour laquelle les Régions sont compétentes, et la politique générale en matière de marché du travail, qui demeure de la compétence de l'autorité fédérale. Que recouvre au juste la politique en matière de groupes-cibles ? La Région peut-elle, par exemple, octroyer des réductions de cotisations patronales de sécurité sociale à la fois pour toutes les personnes de plus de 55 ans et pour tous les travailleurs de moins de 40 ans ? Comment faire pour éviter les chevauchements en termes de politique ? L'intervenant cite une phrase qui figure dans le commentaire des articles de la proposition de loi spéciale (doc. Sénat, nº 5-2232/1, p. 120):
« L'autorité fédérale conserve néanmoins sa latitude de décision sur les mesures relatives au coût salarial qui demeurent de sa compétence. »
Cela revient à ôter toute substance à la régionalisation proposée, puisque toutes les décisions des Régions en matière de groupes-cibles ont un impact sur les coûts salariaux. L'autorité fédérale peut-elle, sur la base de cette phrase, passer outre à la politique des Régions en la matière ?
M. Laeremans indique que pour la répartition des compétences en matière de reclassement, on se base sur les CCT existantes, mais qu'adviendra-t-il si ces CCT sont modifiées ou remplacées ? Les Régions seront-elles compétentes pour les sanctions à l'égard des employeurs et l'autorité fédérale conservera-t-elle sa compétence en ce qui concerne les sanctions à l'égard des travailleurs ? L'autorité fédérale pourra intervenir en cas de licenciement collectif alors que les Régions seront désormais compétentes en cas de restructuration. C'est absurde ! Ici aussi, l'intervenant s'enquiert des proportions budgétaires et du nombre de fonctionnaires qui, respectivement, resteront au niveau fédéral et seront transférés vers les Régions.
Questions relatives aux allocations familiales
L'intervenant aborde ensuite la question des allocations familiales. Il subsiste en la matière une grande incertitude en ce qui concerne l'assimilation des statuts sociaux des travailleurs salariés et des travailleurs indépendants. L'autorité fédérale finalisera-t-elle cette assimilation complète avant le transfert des compétences ? C'est ce que la ministre des Classes moyennes, des PME, des Indépendants et de l'Agriculture a déclaré à plusieurs reprises, mais les moyens budgétaires nécessaires sont-ils disponibles au niveau fédéral ? En effet, les Régions pourront assumer pleinement leur compétence en matière d'allocations familiales au plus tard le 1er janvier 2016. M. Laeremans rappelle que plusieurs conventions en matière d'allocations familiales s'appliquent aux travailleurs salariés et pas aux travailleurs indépendants.
En ce qui concerne les personnes qui habitent en Région de Bruxelles-Capitale, c'est la Commission communautaire commune qui sera compétente, à l'exclusion des Communautés. Pourquoi ? Pourquoi n'y a-t-il pas eu de concertation avec la Communauté flamande alors qu'il y en a eu une entre les présidents des partis francophones en vue de passer des accords entre la Wallonie et Bruxelles ? Une proposition concrète a été formulée, mais quelle en est la portée ? L'autorité fédérale est-elle au courant ? Les sénateurs francophones peuvent-ils donner des éclaircissements à ce sujet ?
M. Vanlouwe se rallie à ces observations sur la réforme des allocations familiales. Est-il exact que la Commission communautaire commune a l'intention, pour ce qui concerne les Bruxellois, d'harmoniser les règles avec celles applicables en Communauté française ? Bruxelles est-elle annexée à la Wallonie sur ce point ? L'intervenant est partisan de la liberté de choix individuelle de chaque Bruxellois afin de lui permettre d'opter soit pour la Communauté flamande, soit pour la Communauté française. Il ressort toutefois de la concertation entre les présidents des partis francophones que ce sera juste l'inverse: tous les Bruxellois, néerlandophones inclus, devraient adhérer au système en vigueur en Communauté française.
M. Moureaux estime qu'il n'est absolument pas question d'une annexation de Bruxelles par la Wallonie. Les francophones ont quand même bien le droit de se réunir pour se forger une opinion sur la problématique des allocations familiales ? Il souligne qu'en ce qui concerne Bruxelles, la Commission communautaire commune, au sein de laquelle les néerlandophones de Bruxelles sont également représentés et jouissent de certaines garanties, devra prendre une décision sur cette question. Une telle décision ne peut donc être prise qu'avec l'accord des Bruxellois néerlandophones. L'on n'est donc pas fondé à parler d'annexion de Bruxelles à la Wallonie. Cela n'est pas correct.
M. Anciaux souligne que la loi n'impose qu'une seule concertation: celle entre les francophones et les néerlandophones à Bruxelles au sein de la Commission communautaire commune.
M. Laeremans demande si la double majorité est applicable dans tous les cas dans l'hypothèse où cette concertation entre francophones et néerlandophones n'aboutit pas à un consensus. Ou est-il exact que dans certains cas, un tiers des suffrages néerlandophones suffira ?
M. Anciaux répond que deux seuils sont applicables au sein de la Commission communautaire commune:
— au sein du Collège réuni de la Commission communautaire commune, deux ministres sont compétents pour la même matière. Il faut donc qu'il y ait un accord entre eux et il doit y avoir un accord au sein du Collège réuni de la Commission communautaire commune;
— au sein de l'Assemblée réunie de la Commission communautaire commune, les deux groupes linguistiques doivent marquer leur accord, ce qui nécessite une majorité au sein de chaque groupe linguistique.
M. Laeremans demande si à défaut d'accord entre les deux groupes linguistiques, un second scrutin est organisé dans le cadre duquel un tiers des voix dans chaque groupe linguistique suffit.
M. Anciaux répond que non.
M. Vanlouwe rappelle qu'aux termes de l'article 76 de la loi spéciale relative aux institutions bruxelloises, un membre bruxellois du gouvernement flamand et un membre bruxellois du gouvernement de la Communauté française assistent avec voix consultative aux séances du Collège réuni.
Il demande si cette disposition est appliquée correctement. Le Collège réuni de la Commission communautaire commune a-t-il déjà pris des décisions sans que ces ministres soient invités ? Les décisions de ce Collège sont-elles valables en droit si ces ministres n'ont pas été invités ?
M. Anciaux réplique que ces ministres ne sont pas invités. Il le déplore et il trouve qu'il faut les inviter. Il a déjà dénoncé la chose à plusieurs reprises dans le passé. Mais le fait de ne pas inviter ces ministres ne porte pas préjudice à la validité juridique des décisions du Collège réuni de la Commission communautaire commune.
M. De Decker répond que ces ministres ne peuvent pas être invités parce que les Bruxellois veulent prendre leurs décisions eux-mêmes. Cela continuera à fonctionner de la sorte dans le futur.
M. Vanlouwe réplique que la loi spéciale précitée dispose explicitement que ces ministres bruxellois du gouvernement flamand et du gouvernement de la Communauté française doivent être conviés. Tant M. Anciaux que M. De Decker admettent donc que la loi n'est pas respectée. Comment le Collège réuni de la Commission communautaire commune peut-il dans ce cas prendre des décisions valables en droit ?
M. Moureaux estime pour sa part que c'est une erreur de ne pas inviter des ministres communautaires, conformément aux dispositions légales. Cette invitation est prévue par la loi et doit donc être respectée.
Dans le même temps, force est de constater que si l'erreur est accomplie, elle l'est avec l'accord de deux ministres néerlandophones.
Il imagine qu'au début de la mise en place de la région de Bruxelles, des invitations ont bien été envoyées aux ministres concernés mais qu'ils n'y ont sans doute pas, ou très rarement, donné suite. Il est probable que la mauvaise habitude de ne plus les convier s'est alors installée.
Il suffit selon lui qu'un seul des 4 ministres concernés exige cette invitation. Il faut donc cesser de faire croire qu'il s'agit d'un mauvais coup des francophones.
M. Laeremans constate que Bruxelles ne souhaite manifestement pas la présence de curieux et essaie surtout d'exclure la Communauté flamande de la politique qu'elle mène. À propos précisément de la nouvelle compétence en matière d'allocations familiales, le commentaire de l'article 12 indique que « les Communautés n'exerceront aucune compétence en matière d'allocations familiales sur le territoire de la Région bilingue de Bruxelles-Capitale. Sur ce territoire, la Commission communautaire commune sera exclusivement compétente, ainsi que le prévoit l'article 52 de la présente proposition. ».
La Commission communautaire commune est donc exclusivement compétente, mais cela n'empêche pas les présidents des partis francophones de se mêler à l'avance de la compétence relative aux allocations familiales en les rattachant à la Wallonie. Jusqu'où va alors cette exclusivité ?
M. Beke fait remarquer que ce débat est relativement fictif. La Région bruxelloise est dirigée de manière paritaire par les néerlandophones et les francophones. Les francophones ont le droit d'avoir leur point de vue sur cette politique, tout autant que les néerlandophones. Il faudra au bout du compte trouver un compromis.
De quoi s'agit-il ici ? D'un communiqué de presse de quatre présidents de partis francophones. Cela ne change rien aux accords constitutionnels qui sont consacrés dans les textes à l'examen.
M. Vanlouwe attire l'attention sur le fait que les partis agissent parfois de manière manifestement contraire à la Constitution. La Constitution parle des Communautés. Les présidents de quatre partis francophones ont décidé de rebaptiser la Communauté française en « Fédération Wallonie-Bruxelles ». Quatre présidents de partis modifient donc unilatéralement la Constitution et l'appellation qu'ils ont choisie est désormais utilisée partout, y compris dans le Moniteur belge. Des décrets sont désormais publiés sous l'appellation « Fédération Wallonie-Bruxelles », ce qui est manifestement anticonstitutionnel. Cela illustre que les présidents de partis francophones contreviennent effectivement à la Constitution. Cela se reproduira dans le futur.
M. Moureaux rappelle que l'utilisation de l'appellation « Fédération Wallonie-Bruxelles » n'a pas été décidée juridiquement par des présidents de partis. Ils ont pris une position mais c'est la Communauté française elle-même qui a pris cette décision.
Il est toujours perplexe de constater que ce sont ceux qui plaident pour une très large autonomie des communautés qui se révoltent lorsque cette même autonomie profite aux francophones. Pour le reste, il ne voit aucune objection à ce que la « Vlaamse Gemeenschap » devienne « Vlaanderen-Brussel ».
La grande différence réside dans le fait que les francophones ne nient pas l'existence de la région de Bruxelles, ce qui n'est pas le cas de tous les néerlandophones. Il s'agit d'une divergence très ancienne dans notre histoire institutionnelle.
M. Cheron constate que son collègue de la N-VA pratique la digression à double titre. D'abord parce qu'il évoque le fonctionnement de la Commission Communautaire Commune à Bruxelles, alors que ce n'est pas l'objet des travaux actuels. Ensuite parce qu'il fait état de l'appellation « Fédération Wallonie Bruxelles » dans des articles de presse, ce qui est également hors sujet. L'intervenant rappelle que c'est le Conseil flamand qui a voté en premier une résolution visant à remplacer le terme « Conseil » par le terme « Parlement » et ce, contrairement aux dispositions des lois spéciales et de la Constitution.
Il conteste en outre formellement que des décrets soient publiés au Moniteur belge sous la dénomination « Fédération Wallonie-Bruxelles ».
M. Laeremans répond que le Conseil flamand n'est pas le seul à avoir adopté l'appellation de « Parlement ». La raison en est simple: les décrets de ces conseils étaient sur un pied d'égalité avec les lois fédérales. De plus, le choix de cette appellation n'allait pas à l'encontre des intérêts d'autres institutions. La « Fédération Wallonie-Bruxelles » se qualifie elle-même de fédération. Or, la Constitution dispose que la Belgique est un État fédéral, composé des communautés et des régions. La Constitution ne mentionne qu'une seule fédération, c'est la Belgique elle-même.
M. Delpérée ne voit pas l'intérêt de discuter d'articles de presse ou de l'entête du papier à lettres des entités fédérées. Il souhaite revenir à l'examen de la proposition de loi spéciale, sans s'égarer dans des discussions périphériques.
Personnellement, il ne s'émeut pas d'entendre un homme politique parler de la Flandre, sans préciser qu'il s'agit de la Région flamande. Il ne s'émeut guère non plus d'entendre parler de la « Région Bruxelles-Capitale » alors que l'article 3 de la Constitution parle de la « Région Bruxelloise ». Toute cela n'est certes pas innocent mais c'est hors sujet.
M. Laeremans veut savoir dans quelle mesure la proposition de loi spéciale à l'examen sera mise en œuvre de bonne foi. L'intervenant a de nombreuses raisons d'en douter. N'entendons-nous pas dire aujourd'hui par un président de parti qu'une concertation obligatoire devra avoir lieu entre les Communautés et Bruxelles, ce qui signifie que l'on empiétera sur la compétence exclusive de la Commission communautaire commune ? Cela va à l'encontre de la loyauté fédérale, tout comme la création de la Fédération Wallonie-Bruxelles.
M. Anciaux trouve pathétique que M. Laeremans s'érige à présent en défenseur de la bonne foi et de la loyauté fédérale.
Allocations familiales
M. Laeremans demande de quelle manière la Commission communautaire commune exercera ses compétences en matière d'allocations familiales à Bruxelles. L'article 72 de la loi spéciale du 12 janvier 1989 relative aux institutions bruxelloise est-il pleinement applicable en l'espèce ? Cet article dispose que « toute résolution de l'assemblée réunie est prise à la majorité absolue des suffrages dans chaque groupe linguistique. Si cette majorité n'est pas réunie dans un groupe linguistique, il est procédé à un second vote. Dans ce cas, la résolution est prise à la majorité absolue des suffrages de l'Assemblée réunie et par au moins un tiers des suffrages dans chaque groupe linguistique. Pour les ordonnances prévues à l'article 68, § 1er, ainsi que pour le règlement de l'assemblée réunie prévu à l'alinéa 1er, en ce qu'il se réfère à l'article 44 de la loi spéciale, ce second vote ne peut pas intervenir moins de trente jours après le premier vote. »
Au sein de la Commission communautaire commune (COCOM), il suffit donc qu'un tiers des néerlandophones soient d'accord pour adopter un régime d'allocations familiales applicable à l'ensemble des Bruxellois.
Dans l'hypothèse où le scrutin de mai 2014 accoucherait à Bruxelles d'une majorité formée par la N-VA et le Vlaams Belang, une minorité néerlandophone d'un tiers pourrait imposer sa volonté.
M. Anciaux renvoie aux majorités d'après les accords du Lombard. Ces majorités sont rabotées par la sixième réforme de l'État pour toute une série d'aspects tels que les « doubles décrets ». M. Laeremans donne l'impression erronée qu'une ordonnance peut être votée dans n'importe quelle matière avec une minorité d'un tiers du groupe néerlandophone.
Si une proposition n'obtient pas la double majorité et qu'après trente jours, elle est à nouveau mise au vote et qu'elle recueille un tiers des voix au sein du groupe néerlandophone, le collège ne pourra pas ratifier la proposition.
M. Delpérée précise qu'il n'y a de texte, que s'il y a accord entre le gouvernement et le Parlement.
M. Laeremans demande ce qu'il adviendra lorsque la Flandre reprendra en 2017 la gestion des allocations familiales. Pourra-t-elle supprimer les caisses d'allocations familiales pour créer une administration flamande des allocations familiales, ou sera-ce le fédéral qui continuera à régler cette question ?
Dans l'attente du transfert de la gestion, les montants des allocations familiales peuvent être modifiés. Mais il n'est pas possible, en revanche, de fixer des catégories ou de modifier les catégories existantes. Cette distinction peut-elle être précisée ? Combien de fonctionnaires vont-ils être transférés vers les Communautés et combien d'entre eux resteront-ils au fédéral ?
Une des Communautés peut-elle décider de financer elle-même une plus grande partie des allocations familiales et de les dissocier ainsi des cotisations de sécurité sociale à charge des employeurs ? Une partie des allocations familiales est-elle déjà financée actuellement par des moyens généraux ?
Justice
Droit sanctionnel de la jeunesse (article 9)
Selon M. Laeremans, il est erroné de parler de « droit sanctionnel de la jeunesse ». Il s'agit en fait d'un « droit protectionnel de la jeunesse ».
La loi du 8 avril 1965 relative à la protection de la jeunesse, à la prise en charge des mineurs ayant commis un fait qualifié infraction et à la réparation du dommage causé par ce fait, utilise en effet les termes « mineurs ayant commis un fait qualifié infraction ».
Or, la protection conférée par la loi précitée ne suffit plus pour toute une série de jeunes qui ont atterri dans le milieu criminel. Il faut aussi pouvoir les sanctionner. Les amendes SAC sont une solution de substitution, à défaut d'un droit sanctionnel de la jeunesse à part entière.
Tout part de l'idée erronée que les jeunes ne sont pas capables de commettre des délits, ce qui témoigne d'un certain mépris envers les jeunes. Au Royaume-Uni et aux Pays-Bas, les jeunes peuvent se voir infliger des sanctions lourdes et même des peines privatives de liberté. Nos voisins se montrent donc plus répressifs que la Belgique à cet égard.
La Communauté flamande aura-t-elle le pouvoir de transformer le droit protectionnel de la jeunesse en droit sanctionnel de la jeunesse ?
M. Deprez signale qu'il y a bien un volet répressif dans la loi sur la protection de la jeunesse mais les jeunes ne sont pas incarcérés avec les criminels adultes.
M. Laeremans estime que le droit dit sanctionnel de la jeunesse ne peut pas véritablement être qualifié de droit pénal, faute de véritable « dessaisissement ». Or, cela devrait être possible dans des circonstances extrêmes.
Mme Taelman estime que le débat relatif à la distinction entre le droit sanctionnel de la jeunesse et le droit de la protection de la jeunesse doit être mené en commission de la Justice. Les Communautés pourront déterminer elles-mêmes si les jeunes peuvent faire l'objet de mesures de protection ou de sanctions.
M. Laeremans demande comment la compétence sera exercée à Hal-Vilvorde. La Communauté flamande y est-elle seule compétente ? La Commission communautaire commune (COCOM) est en effet uniquement compétente à Bruxelles. Un francophone de Hal-Vilvorde pourra-t-il plaider sa cause devant un tribunal de la jeunesse francophone ou le tribunal de la jeunesse flamand sera-t-il seul compétent ? Dans ce cas, faudra-t-il faire appel à un interprète ? Dans la négative, pour quelles raisons ?
Les centres fermés fédéraux pour jeunes sont transférés aux Communautés. M. Laeremans se demande s'il est question en l'occurrence d'un transfert de propriété des bátiments ou s'il est aussi question de gestion et de personnel. Certains aspects de ces centres fermés pour jeunes tels que ceux de Tongres et d'Everberg demeurent-ils fédéraux ou sont-ils transférés dans leur totalité ? Qu'advient-il du statut du centre fermé pour jeunes de Bruxelles (Haren) ? Est-il transféré à la COCOM ?
Actuellement, il n'y a pas de centres fermés pour jeunes à Bruxelles. Les francophones qui sont envoyés dans un centre fermé vont à Braine-l'Alleud. Des centres fermés de la COCOM verront-ils le jour à Bruxelles et chaque Communauté pourra-t-elle créer ses propres centres ? Quelle est la portée de la compétence de la COCOM ? Concerne-t-elle seulement la législation organique ou s'étendra-t-elle aussi à la gestion des centres ? Comment la collaboration avec la COCOM se déroulera-t-elle, et quid de la gestion ? Un centre flamand pourra-t-il exécuter des mesures de la COCOM ?
L'exécution de mesures bruxelloises sera-t-elle possible en dehors de Bruxelles ? Supposons qu'il y ait deux auteurs, l'un habitant à Waterloo et l'autre à Bruxelles. Peuvent-ils être soumis à différents types de mesures, qui seront toutes exécutées dans un centre de la Communauté française ? Le premier peut-il se voir infliger à Braine-l'Alleud un autre type de mesures que le second, pour une simple raison de lieu de résidence ? Le Bruxellois peut-il purger une peine à Braine-l'Alleud, alors que l'habitant de Waterloo ne serait pas puni mais seulement soumis à une mesure de protection ?
Centre national de surveillance électronique
Pour ce qui est des maisons de justice, M. Laeremans attire l'attention sur une petite phrase a priori banale dans le commentaire des articles: le Centre national de surveillance électronique (CNSE) est transféré aux Communautés. L'intervenant n'a pas retrouvé une telle disposition dans la proposition de loi spéciale nº 5-2232/1; cette phrase figure uniquement dans le commentaire des articles.
M. Verherstraeten, secrétaire d'État aux Réformes institutionnelles, répond qu'un amendement sera déposé à ce sujet.
M. Laeremans insiste sur le fait qu'il ne s'agit pas d'un fait divers en l'espèce. Le CNSE est une grande institution qui s'est très fort développée en termes d'impact et d'ampleur au cours de la présente législature, et qui contrôle en permanence 1 500 détenus. M. Laeremans s'étonne donc de voir cette institution purement et simplement transférée. Il y a certes une certaine logique car les détenus sont surtout suivis et accompagnés par les maisons de justice, mais le transfert reste tout de même curieux. Quelle est la base légale du transfert ? Comment cette mesure s'accommode-t-elle de la disposition selon laquelle l'exécution des peines est fédérale (voir doc. Sénat, nº 5-2232/1, commentaire des articles, p. 63) ? La surveillance électronique ne fait-elle pas partie de l'exécution des peines ? Comment peut-on affirmer que l'exécution des peines demeure fédérale si elle est effectivement scindée en l'espèce ? À moins qu'une partie des táches de la CNSE ne fasse encore l'objet d'un suivi fédéral ?
Comment cela sera-t-il mis en œuvre dans la pratique ? Les services sont-ils effectivement scindés ou restent-ils concentrés en un seul endroit ? Combien de personnes sont-elles concernées ? Combien de personnes sont transférées à la Communauté flamande et à la Communauté française ? À Bruxelles, la COCOM n'est certainement pas compétente en la matière, puisque la problématique est liée aux maisons de justice. Les Communautés peuvent-elles fixer elles-mêmes des procédures et des systèmes de surveillance électronique ? Les Communautés deviennent-elles en partie responsables de l'application des peines et peuvent-elles, par exemple, exécuter au maximum un quart de la peine effective ? Ou sera-ce toujours une compétence de la Justice ? Dans quelle mesure le ministère public pourra-t-il donner des instructions à ces services lorsqu'ils auront été scindés ?
Politique de sécurité à Bruxelles (articles 20, c), 51, 55 et 56)
Selon M. Laeremans, les compétences du gouverneur de Bruxelles sont liées à la Justice. Dans quelle mesure le ministre-président bruxellois est-il le représentant de l'agglomération et doit-il, à ce titre, rendre des comptes au niveau fédéral ? Le ministre-président bruxellois est-il subordonné à l'autorité fédérale pour une partie de ses compétences ? Ou est-ce seulement théorique et ses compétences en tant que ministre-président sont-elles renforcées ? Des instructions de sécurité peuvent-elles lui être imposées par le ministère de l'Intérieur et est-il subordonné, sur ce plan, au niveau fédéral ? L'autorité fédérale peut-elle suspendre le plan de sécurité régional bruxellois ? Dans quelle mesure l'autorité fédérale peut-elle intervenir en matière de politique budgétaire des zones de police ? L'autorité fédérale aura-t-elle dès lors à l'égard des zones de police bruxelloises une autre compétence qu'à l'égard de toutes les autres zones de police du pays ?
M. Laeremans constate que l'on confond ici deux compétences. Il craint que le pouvoir de Bruxelles soit renforcé par rapport à celui des autres Régions. Ses amendements auront pour objet de conférer le même pouvoir aux ministres-présidents flamand et wallon.
M. Laeremans aborde ensuite la question du transfert de quelques compétences moins importantes.
Tourisme (articles 17 et 32)
Le premier point concerne le tourisme, qui passe de la Communauté à la Région, pour la simple raison que l'on veut rendre Bruxelles pleinement compétente en matière de tourisme. La reconnaissance de centres touristiques sera dorénavant réglée par arrêté royal. L'article 32 de la proposition de loi spéciale nº 5-2232/1 insère dans l'article 6 de la loi spéciale du 8 août 1980 un nouveau paragraphe 6bis, mais la compétence normative implicite demeure fédérale: la Flandre ne pourra donc pas appliquer ses propres critères de reconnaissance de centres touristiques. Pourquoi cette compétence reste-t-elle fédérale ? Quel en est l'avantage pour la reconnaissance de centres touristiques ?
Le commentaire de l'article 17 parle d'un accord de coopération entre les Communautés et la Région de Bruxelles-Capitale pour la promotion de Bruxelles. Pourtant, l'article 92bis n'indique pas, contrairement au commentaire, que la conclusion de cet accord constitue une obligation. Quelle est la valeur d'une telle indication ? Faut-il la prendre au sérieux ou s'agit-il seulement d'une recommandation ? Faut-il voir une différence lorsque l'obligation de conclure un accord de coopération est inscrite dans la loi ou seulement dans son commentaire ? La sanction sera-t-elle différente si aucun accord de coopération n'est conclu ? M. Laeremans fait remarquer que ce n'est pas la première fois que la conclusion d'un accord de coopération est annoncée dans les développements sans se retrouver dans la loi proprement dite. Quelle valeur juridique faut-il attribuer à une telle annonce faite dans les développements ?
Contrôle des films (article 13)
En ce qui concerne le contrôle des films, M. Laeremans constate qu'un accord de coopération a été conclu en 2001 et qu'il « trouvera tout naturellement à s'appliquer » » (doc. Sénat, nº 5-2232/1, développements, p. 77). À quels changements faut-il s'attendre concrètement ? Combien de fonctionnaires fédéraux sont encore en fonction ? Dans quels délais seront-ils transférés ?
Agriculture (article 16)
Les transferts de compétences en matière d'agriculture sont abordés à l'article 16 de la proposition de loi spéciale nº 5-2232/1. Ici aussi, l'intervenant aimerait savoir combien de fonctionnaires fédéraux sont encore en fonction. Combien d'entre eux seront maintenus au fédéral et combien seront transférés vers les entités fédérées ?
Politique des prix et des revenus (article 18)
L'article 18 de la proposition de loi spéciale nº 5-2232/1 porte sur la politique des prix et des revenus. Peut-on en déduire que la loi du 22 janvier 1945 sur la réglementation économique et les prix continuera de relever intégralement de la compétence du SPF Économie ou pourra-t-elle être transposée par le législateur flamand pour les services relevant de la compétence des Régions ? M. Laeremans fait remarquer qu'il s'agit d'une demande émanant de l'administration flamande.
Financement d'investissements ferroviaires (article 23)
Le financement d'investissements ferroviaires fait l'objet de l'article 23. S'agit-il d'un préfinancement ? Des compensations seront-elles accordées par la suite ? C'est ce que M. Laeremans croit comprendre. Lorsqu'un projet est urgent et que l'autorité fédérale manque de moyens, les Régions peuvent le préfinancer en avançant un certain montant, qui leur sera reversé ultérieurement. Mais M. Laeremans s'étonne de découvrir à la lecture du texte qu'il s'agit d'un financement pur et simple, sans compensation. S'agit-il d'un acte de pure générosité de la part des Régions compte tenu des moyens insuffisants que le niveau fédéral accorde à la Flandre ? Qu'entend-on par « et dans une proportionnalité fixée par l'Accord de coopération précité » ? Cela signifie-t-il que la Flandre ne pourra pratiquer l'autofinancement que si la Wallonie fait de même ? Comment faut-il interpréter cette proportionnalité ? Le texte manque totalement de clarté.
Sécurité routière (articles 23 et 25)
Les articles 23 et 25 portent sur le transfert d'une partie de la politique en matière de sécurité routière. Ici aussi, force est de constater que cette compétence est maintenue à deux niveaux. Ainsi, les Régions deviennent compétentes pour la police de la navigation sur les voies navigables, à l'exclusion de la réglementation en matière de transport de matières animales présentant un danger pour la population. Quel en est le champ d'application ? Quelles sont les matières animales qui, pour la population, sont réputées plus dangereuses que les autres matières dont la politique est par contre transférée aux Régions ? Quelle est la ratio legis ? Y a-t-il un rapport avec les engrais ? Si c'est le cas, la compétence devrait être transférée aux Régions puisqu'elles sont compétentes en matière d'agriculture.
En ce qui concerne les Fond de sécurité routière, il subsiste également de grandes imprécisions. Qu'en est-il d'un éventuel recouvrement fédéral d'infractions définies au niveau régional et des critères pour le partage de la dernière tranche par les Régions ? Certaines compétences de l'Institut belge pour la sécurité routière (IBSR) demeureront fédérales. C'est notamment le cas pour l'acquisition de connaissances, la réalisation d'études sur des questions de circulation à l'échelon fédéral, l'homologation de certains instruments, etc. Une partie de l'IBSR continuera-t-elle à fonctionner au niveau fédéral, et comment résoudra-t-on cette question ? Combien d'agents y travaillent et combien d'entre eux seront transférés aux Régions ? La même observation peut être formulée pour ce qui concerne le transfert des auto-écoles et des centres d'examen. Qu'en est-il du régime linguistique ? Peut-il être choisi en toute autonomie ? Actuellement, il est effectivement possible de passer des examens dans une autre langue, même si l'on habite dans une région unilingue. Une Région pourra-t-elle décider de ne plus accorder cette possibilité ?
Bien-être des animaux (article 24)
L'article 24 porte sur le transfert aux Régions de la compétence en matière de bien-être des animaux. Il subsiste néanmoins des imprécisions en ce qui concerne les effectifs, les moyens et les biens concernés par ce transfert. Le problème se pose effectivement en Région flamande. Combien de personnes seront transférées aux Régions et combien seront maintenues au fédéral ? Il convient d'ajouter que texte fait apparaître une nouvelle ligne de fracture entre le bien-être des animaux et la santé des animaux, dans la mesure où cette dernière compétence restera fédérale. Pourquoi cette séparation est-elle nécessaire ? Est-il envisageable que les administrations régionales compétentes en matière de bien-être des animaux se voient confier des missions en matière de santé des animaux, ou ces deux domaines seront-ils clairement séparés ?
Administrations subordonnées (article 27)
M. Laeremans souhaite ensuite formuler quelques remarques concernant l'article 27 de la proposition de loi spéciale nº 5-2232/1, qui a trait aux administrations subordonnées. Selon les fiches du gouvernement flamand, l'exercice intégral de l'autonomie implique que les Régions deviennent compétentes pour les dispositions relatives aux commissaires d'arrondissement et pour celles relatives à la Cour des comptes. Cette interprétation peut-elle être confirmée ? Une Région peut-elle supprimer la fonction tout à fait inutile de commissaire d'arrondissement ?
Fonction publique (article 41)
L'article 41 de la proposition de loi spéciale traite de l'octroi aux communautés et aux régions de certaines compétences en matière de fonction publique. Quelles sont les intentions en ce qui concerne les « droits minimaux » prévus dans le statut syndical et dans l'arrêté royal pris en exécution de celui-ci ? L'autorité fédérale peut-elle imposer de telles limitations aux communautés et aux régions dans le cadre de la détermination de la position juridique de leur propre personnel ? Quid de Selor ? L'autonomie en matière de recrutement de personnel s'inscrit dans le cadre du statut juridique propre, mais ni l'accord politique ni la proposition de loi spéciale à l'examen n'en font état. Selon la proposition, les dispositions du droit du travail régissant le travail intérimaire restent elles aussi fédérales. On peut dès lors se demander quels aspects les communautés et les régions pourront régler elles-mêmes.
Commerce extérieur
M. Laeremans se demande ensuite ce qu'il en est de la question du commerce extérieur. Il fait référence à l'accord du gouvernement Di Rupo Ier, où il est précisé que le rôle des Régions sur ce plan sera renforcé. Or, la proposition de loi spéciale à l'examen reste muette à ce propos. L'accord de gouvernement est-il exécuté sur ce point ? Aurait-on oublié cet aspect dans la proposition de loi spéciale nº 5-2232/1 ? Des amendements sont-ils prévus à ce sujet ?
M. Beke répond que cette problématique ne doit pas se régler par une loi spéciale. L'accord de coopération existant sera à nouveau soumis au Comité de concertation.
Loyauté fédérale (articles 45 et 46)
M. Laeremans aborde ensuite la question de la loyauté fédérale (articles 45 et 46). Ce concept est appelé à revêtir une très grande importance dans la nouvelle Belgique et il doit permettre, avec la nouvelle loi de financement, de renforcer l'autorité fédérale. En effet, la réforme instaure une telle quantité de mécanismes que l'autonomie accrue dont bénéficieront les Régions n'est qu'un trompe-l'oeil. Sur ce plan, la loyauté fédérale est un point d'ancrage important.
L'intervenant rappelle la genèse de la notion de « loyauté fédérale », telle qu'elle a été inscrite dans l'article 143 (actuel) de la Constitution, dont le § 1er dispose ce qui suit:
« Dans l'exercice de leurs compétences respectives, l'État fédéral, les communautés, les régions et la Commission communautaire commune agissent dans le respect de la loyauté fédérale, en vue d'éviter des conflits d'intérêts. »
L'inscription de cette disposition dans la Constitution a eu lieu dans le cadre de la prévention des conflits d'intérêts. La justification d'un amendement à la proposition de révision de la Constitution de 1993 était très claire à ce sujet:
« La loyauté fédérale ne constitue pas un critère de répartition de compétences. Elle ne ressortit pas au contrôle de la Cour d'arbitrage, du Conseil d'État ou de toute autre juridiction. »
Ou encore:
« Son non-respect [de la loyauté fédérale] peut uniquement donner lieu à des conflits d'intérêts, ce que prouvent à suffisance les mots « en vue d'éviter des conflits d'intérêts » et l'endroit où la loyauté fédérale est inscrite dans la Constitution, à savoir dans l'article réglant les conflits d'intérêts. De plus, les mots « dans l'exercice de leurs compétences respectives » indiquent clairement que l'article proposé n'a aucun lien avec des conflits de compétence. ».
Le législateur souhaitait expressément régler cette question de cette façon, par peur d'un « gouvernement des juges ». Cette crainte est singulièrement d'actualité, comme le montre l'annulation, par la Cour constitutionnelle, du décret de la Région flamande relatif à la politique foncière et immobilière. Les amendements déposés au cours de la discussion de l'(actuel) article 143, § 1er, de la Constitution, visant à rendre la Cour constitutionnelle compétente pour cette matière, ont dès lors été expressément rejetés. Au cours de la discussion parlementaire, on a même voulu dénier à la loyauté fédérale la qualité de règle de droit et la réduire à « une notion purement politique », « une notion essentiellement politique ». La Cour constitutionnelle en était explicitement exclue.
En dépit de la volonté expresse du Constituant, la Cour constitutionnelle s'est, dans plusieurs cas, quand même basée — illégitimement — sur le principe de la « loyauté fédérale » pour trancher un certain nombre d'affaires dont elle avait été saisie. La Cour constitutionnelle a toutefois fait preuve d'une grande versatilité en la matière, ainsi qu'en atteste la doctrine. Avant que le principe de loyauté fédérale ne figure dans la Constitution, la Cour constitutionnelle ne s'était déjà pas limitée, de 1985 à 1993, à un contrôle sévère à la lumière des règles répartitrices de compétences, mais avait aussi déjà invoqué le principe de « proportionnalité » et celui « du raisonnable et de la proportionnalité » pour aller plus loin; elle appliquait aussi une « interprétation téléologique ». De 1993 à 2004, la Cour constitutionnelle a, selon la doctrine, fait preuve d'une très grande prudence lorsqu'il s'agissait de contrôler la conformité d'une disposition au principe de loyauté fédérale visé à l'article 143, § 1er, de la Constitution, et d'invoquer ce principe dans ses considérants. La Cour n'a jamais examiné ce moyen lorsqu'il était invoqué et, dans un cas (arrêt nº 35/2003), elle s'est même déclarée purement et simplement incompétente. En 2004, la Cour constitutionnelle s'est cependant déclarée compétente dans une affaire en invoquant le principe de loyauté fédérale dans son arrêt nº 119/2004.
Depuis 2010, la Cour constitutionnelle n'a pas manqué d'invoquer expressément le principe de loyauté fédérale comme norme de référence dans ses arrêts, au mépris de la volonté exprimée par le constituant de ne pas ériger ce principe en règle répartitrice de compétence. Les arrêts que la Cour constitutionnelle a rendus dans ce sens l'ont été au détriment de la Flandre, dans des dossiers très sensibles sur le plan communautaire, comme celui relatif à la problématique de l'inspection scolaire dans les écoles francophones des communes de la périphérie. Ainsi, pour la première fois, la Cour constitutionnelle suspend et annule des dispositions au nom du principe de loyauté fédérale. Pour exprimer le principe de loyauté fédérale, la Cour constitutionnelle recourt traditionnellement aux formules suivantes: « Le principe de la loyauté fédérale [...] implique, pour l'autorité fédérale et pour les entités fédérées, l'obligation de ne pas perturber l'équilibre de la construction fédérale dans son ensemble, lorsqu'elles exercent leurs compétences; il signifie davantage que l'exercice de compétences: il indique dans quel esprit cela doit se faire. » Ou encore: « Le principe de la loyauté fédérale [...] signifie que chaque législateur est tenu, dans l'exercice de sa propre compétence, de veiller à ce que, par son intervention, l'exercice des compétences des autres législateurs ne soit pas rendu impossible ou exagérément difficile. » La Cour constitutionnelle a aussi, jusqu'à aujourd'hui, outrepassé ses compétences en obligeant les entités fédérées à conclure des accords de coopération, alors que la loi spéciale ne prévoit nullement cette obligation. M. Laeremans renvoie à cet égard aux arrêts relatifs aux télécommunications et aux émissions de gaz à effet de serre dans le secteur du transport aérien.
La proposition de loi spéciale nº 5-2232/1 à l'examen habilite la Cour constitutionnelle à statuer par voie d'arrêt sur les violations de l'article 143, § 1er, de la Constitution, c'est-à-dire l'article qui énonce le principe de loyauté fédérale. Désormais, la Cour constitutionnelle pourra aussi se prononcer sur les questions préjudicielles qui s'y rapportent. Il importe toutefois de faire une distinction entre, d'une part, les conflits de compétences et, d'autre part, les conflits d'intérêts, comme l'a fait le constituant, notamment lorsqu'il a instauré le principe de loyauté fédérale dans le cadre des conflits d'intérêts. Si ce principe a été énoncé en référence aux conflits d'intérêts, c'est parce que ceux-ci sont de nature éminemment politique. L'article 143 de la Constitution concerne la prévention et le règlement des conflits d'intérêts; il ne traite pas des conflits de compétences. On ne saurait concevoir de porter les conflits d'intérêts devant un juge; il s'agit en effet de conflits d'intérêts politiques et non de conflits de compétences juridiques. Si on le fait quand même, alors on en arrivera à terme à un « gouvernement des juges » et on portera atteinte par la même occasion au principe de la séparation des pouvoirs. À côté des conflits d'intérêts, il y a les conflits de compétences, c'est-à-dire les conflits que la Cour constitutionnelle a pour vocation de trancher depuis sa création. Les conflits de compétences sont donc, par essence, des conflits juridiques, contrairement aux conflits d'intérêts.
Comme la mission première de la Cour constitutionnelle était de trancher les conflits de compétences, on peut s'interroger sur la plus-value que peut apporter le fait de lui confier, en sus, une compétence en matière de loyauté fédérale, d'autant plus que la cour a trouvé et utilise toujours illégitimement certains instruments pour motiver des arrêts en dehors de considérations strictement juridiques en matière de répartition des compétences. Que répond à cela la majorité institutionnelle ? La réponse de l'intervenant est que la plus-value consiste, pour la Cour constitutionnelle, à obtenir la compétence d'invoquer, davantage que par le passé, des considérations politiques dans ses arrêts pour pouvoir maintenir la construction belge en place lorsque des arguments ayant purement trait à la répartition des compétences n'y suffisent pas. En d'autres termes, on étend considérablement la compétence d'interprétation de la Cour constitutionnelle, au point de tendre pour ainsi dire vers un « gouvernement des juges ». Or, les douze juges de la Cour constitutionnelle ne sont pas élus; ils ne sont ni révocables, ni politiquement responsables. Ils sont donc dépourvus de toute légitimité démocratique, mais on leur donne le pouvoir significatif de dicter la loi aux organes élus. Jusqu'à présent, la loyauté fédérale était une notion purement politique qui appelait des solutions politiques. Aujourd'hui, on en fait une notion juridico-politique dont la Cour constitutionnelle peut user juridiquement et politiquement.
Le principe de loyauté fédérale, dont le respect est contrôlé par la Cour constitutionnelle, est donc un instrument de plus qui permet de saper la liberté de manoeuvre et l'autonomie des entités fédérées. Il s'agit d'une restriction supplémentaire à l'exercice des compétences des entités fédérées. Le principe de loyauté fédérale devient ainsi une règle de répartition — et donc de restriction — des compétences, alors même que le constituant a expressément voulu éviter cela. La loyauté fédérale apparaît donc comme un moyen supplémentaire d'imposer le carcan belge aux entités fédérées et de miner leur autonomie, et ce de deux façons: en suspendant et en annulant certains de leurs actes (« sens négatif »), mais aussi en les obligeant à coopérer dans certains cas (« sens positif »). L'on confère ainsi un fondement normatif à l'obligation de cohésion des composantes de la fédération.
L'intervenant se réfère à la citation suivante de M. Philippe Gérard dans sa contribution« Bundestreue » in de schemerzone tussen het juridische en het politieke in de Leuvense Staatsrechtelijke Standpunten1 (die Keure,2008, pp. 55-81):
« Les compétences des organes tant fédérés que fédéraux sont précisément des instruments potentiels par excellence de désintégration d'un État fédéral. La loyauté fédérale serait ainsi la norme pour établir les compétences en vue du maintien de l'État fédéral en tant que donnée structurelle englobant un rapport dialectique entre les différentes entités fédérées. » (traduction)
Il va de soi que M. Laeremans ne peut honorer cette restriction de l'autonomie des entités fédérées. Ce régime vise en réalité à régulariser une situation de fait existante qui est contraire à la Constitution, en ce sens que la Cour constitutionnelle a abusivement invoqué le principe de la loyauté fédérale dans toute une série d'arrêts pour trancher des affaires dont elle avait été saisie. En réalité, la Cour constitutionnelle a abusé du principe de la loyauté fédérale, qui était éminemment considéré comme une notion de nature politique, en le mêlant à des questions de compétences. En octroyant à la Cour constitutionnelle le pouvoir de contrôler la loyauté fédérale, « on met une lourde charge sur les épaules de cette instance judiciaire, mais on lui donne aussi en même temps un pouvoir politique considérable (traduction) », pour citer, une fois de plus, Philippe Gerard (op.cit., p. 78). Ce constat inquiète d'autant plus l'intervenant que l'on connaît la composition de la Cour constitutionnelle: celle-ci est composée pour moitié d'hommes ou de femmes politiques des partis traditionnels et pour moitié de juges nommés politiquement par ces mêmes partis politiques.
Une belle constellation pour maintenir le statu quo belge et le renforcer, comme la Cour constitutionnelle l'a déjà démontré à plusieurs reprises dans ses arrêts.
Du reste, c'est aussi ouvrir la boîte de Pandore: dorénavant, le principe de la loyauté fédérale sera invoqué dans de très nombreuses affaires avec pour conséquence une politisation croissante des arrêts. On risque d'en arriver à une situation totalement incontrôlable.
En donnant, avec la loyauté fédérale, un large pouvoir d'appréciation politique à la Cour constitutionnelle dans des affaires communautaires sensibles, cette dernière risque de perdre toute sa légitimité, pour autant qu'elle ne l'ait pas déjà perdue.
Selon M. Laeremans, jusqu'à présent, la Cour constitutionnelle a toujours largement appliqué le principe de la loyauté fédérale au détriment de la Flandre: en 2001, à la suite de l'accord du Lambermont, ce principe a été invoqué par les requérants; ils dénonçaient la modification de la condition de double majorité au sein de la COCOM au préjudice des Flamands de Bruxelles, qui s'était traduite par l'instauration d'un second tour de scrutin au cas où, dans un des groupes linguistiques — en pratique le groupe linguistique flamand — aucune majorité n'est réunie au premier tour, et au terme duquel il suffit d'une approbation par un tiers des membres de ce groupe linguistique pour que des ordonnances soient adoptées. La Cour constitutionnelle a rejeté ces requêtes.
En 2010 encore, la Cour constitutionnelle a rendu un arrêt sur un décret de la Communauté flamande relatif à l'enseignement fondamental dans les communes à facilités. Ce décret a été (partiellement) annulé, entre autres sur la base du principe de la loyauté fédérale, de sorte que la Flandre n'est pas compétente pour certaines matières dans les écoles francophones des communes à facilités flamandes (notamment l'inspection scolaire). La Cour a invoqué le principe de la loyauté fédérale de sa propre initiative, sans que les parties l'aient invoqué elles-mêmes.
M. Beke coupe la parole à M. Laeremans et lui reproche de faire un procès d'intention très grave à la Cour constitutionnelle en laissant entendre que cette institution serait principalement composée de juges « belgicains, wallingants ou francophones ». Il appartient au Parlement fédéral de présenter les juges de la Cour constitutionnelle. L'intervenant rappelle en outre qu'en ce qui concerne la réforme de BHV, le parti de M. Laeremans s'est justement référé à la Cour constitutionnelle comme argument d'autorité.
M. Laeremans précise sa position: plus on donne de pouvoir à la Cour constitutionnelle, plus on porte atteinte à la démocratie, car on dote la Cour du pouvoir de restreindre ou d'annuler des lois pour des raisons politiques.
Il ne pense pas pour autant que tous les arrêts prononcés par la Cour soient dénués de pertinence. Mais il estime que, de par sa composition, la Cour constitutionnelle est en fait un organe politique.
M. Delpérée précise que les juges de la Cour constitutionnelle sont nommés par le gouvernement, sur présentation du Parlement fédéral. Par ailleurs, la loi prévoit que six conseillers doivent être d'anciens responsables politiques et que six autres conseillers sont désignés au sein de la magistrature ou parmi des universitaires-constitutionnalistes. La Cour constitutionnelle est en outre composée paritairement.
M. Laeremans souligne néanmoins qu'étant donné que la Cour constitutionnelle peut elle-même définir la teneur concrète de la notion ouverte de « loyauté fédérale », elle dispose malgré tout d'un pouvoir politique considérable. L'intervenant se dit préoccupé par cette évolution.
Selon M. Laeremans, il est permis de se demander dans quelle mesure l'opération proposée est constitutionnelle. Lors de l'examen parlementaire de l'article 143, § 1er, de la Constitution, il avait été dit clairement qu'il n'était pas question de considérer la loyauté fédérale comme une règle répartitrice des compétences, de sorte que ni la Cour constitutionnelle ni aucune autre juridiction ne pouvait statuer en la matière. Or, le législateur spécial — et donc pas le Constituant — prévoit maintenant que la Cour constitutionnelle peut se prononcer à ce sujet. Selon le texte de l'accord communautaire et le commentaire des articles 45 et 46 de la proposition de loi spéciale nº 5-2232/1, la Cour constitutionnelle peut statuer sur la base de l'article 142, alinéa 2, 3, de la Constitution, qui prévoit effectivement que la loi spéciale peut conférer des compétences à la Cour constitutionnelle. Dans le commentaire des articles, il est également précisé qu'au fil des années, la Cour constitutionnelle s'est également mise à contrôler la conformité des normes législatives à la loyauté fédérale visée à l'article 143, § 1er, de la Constitution; cette affirmation est exacte, mais on oublie d'ajouter que cette pratique est intrinsèquement anticonstitutionnelle. L'on renvoie même unilatéralement au principe de loyauté fédérale visé à l'article 143, § 1er, mais en se gardant bien de préciser que le respect de ce principe est à replacer dans le contexte de la prévention des conflits d'intérêts. Dans les développements de la proposition de loi spéciale nº 5-2232/1, on ignore donc complètement le contexte dans lequel le Constituant de 1993 avait rédigé l'article 143, § 1er. M. Laeremans estime dès lors qu'il appartient au Constituant, et non au législateur spécial, d'apporter une modification en l'espèce, c'est-à-dire à l'article 143, § 1er, de la Constitution.
L'intervenant ajoute qu'on peut lire dans les développements que l'objectif de la proposition de loi spéciale « n'est pas de modifier par elle-même la portée du principe de loyauté fédérale » (cf. doc. Sénat, nº 5-2232/1, p. 183). Quelle est donc cette portée, selon la majorité institutionnelle ? N'y a-t-il pas là une contradiction, eu égard au fait que le Constituant a, en 1993, explicitement limité la portée de la loyauté fédérale à une notion politique sans connotation répartitrice de compétences et sans compétence de contrôle pour les tribunaux, deux éléments qu'on instaure à présent ?
Quelle sera désormais la portée de ce principe de loyauté fédérale ? Impliquera-t-il une restriction de l'exercice des compétences ? Ou servira-t-il aussi à ancrer un certain nombre d'obligations actives réciproques entre l'État fédéral et les entités fédérées (comme c'est le cas en Allemagne dans le cadre de la « Bundestreue »), qui pourrait amener la Cour constitutionnelle à obliger l'État fédéral et les entités fédérées à collaborer, par exemple par la conclusion d'accords de coopération, même dans le cas où la loi spéciale ne prévoirait pas cette obligation (ce qui aurait pour conséquence de restreindre sensiblement l'autonomie des entités fédérées) ?
Selon M. Gérard, le constitutionnaliste, on peut s'interroger sur le prétendu distinguo entre les conflits d'intérêts et les conflits de compétences. « La convergence entre les intérêts et les compétences a en outre pour conséquence que les conflits dits d'intérêts pourraient eux aussi être portés devant la Cour constitutionnelle » (traduction) (Gérard, ibid., p. 76). La majorité institutionnelle souscrit-elle à ce point de vue, maintenant qu'elle abolit en grande partie la distinction entre les conflits d'intérêts et les conflits de compétences en cédant à la Cour constitutionnelle le pouvoir de contrôler le respect du principe de loyauté fédérale ? Les conflits d'intérêts pourraient-ils être portés devant la Cour constitutionnelle ?
Dans la doctrine, on critique le fait que, lorsqu'elle invoque le principe de loyauté fédérale, la Cour constitutionnelle ne motive pas (de manière suffisamment convaincante) sa démarche (voir à ce sujet: RASSON Anne-Catherine. Le principe du vivre ensemble belge: une épopée constitutionnelle: Réflexions autour de la loyauté fédérale et de son intégration dans la jurisprudence de la Cour constitutionnelle, dans: Chroniques de droit public, 16(2012)1, note marginale 107). La Cour constitutionnelle devra-t-elle désormais motiver l'invocation du principe de loyauté fédérale, à présent qu'elle est investie de cette compétence ?
Il y a longtemps que la Cour constitutionnelle a pris l'habitude d'invoquer le principe de proportionnalité et celui du raisonnable et de la proportionnalité, et ce dans le but d'étendre son pouvoir de contrôle et de ne pas se contenter de vérifier, ainsi que le prévoit en fait son rôle constitutionnel, que les différentes autorités ont bien agi dans les limites de leurs compétences. Quelle est la différence en l'espèce avec le principe de loyauté fédérale ? En quoi l'ajout de celui-ci change-t-il quelque chose pour la Cour constitutionnelle ?
Autant de questions auxquelles M. Laeremans aimerait obtenir une réponse de la part de la majorité institutionnelle.
Compétence de la Région de Bruxelles-Capitale en ce qui concerne les matières biculturelles
M. Laeremans aborde ensuite la problématique de l'attribution des matières biculturelles à la Région de Bruxelles-Capitale. Cette attribution ne cadre pas, selon l'intervenant, avec l'article 39 de la Constitution qui énonce ce qui suit: « La loi attribue aux organes régionaux qu'elle crée et qui sont composés de mandataires élus, la compétence de régler les matières qu'elle détermine, à l'exception de celles visées aux articles 30 et 127 à 129, dans le ressort et selon le mode qu'elle établit. Cette loi doit être adoptée à la majorité prévue à l'article 4, dernier alinéa. »
À Bruxelles, ainsi que le prévoit l'article 127, § 1er, 1 et 3, de la Constitution, les Communautés sont compétentes pour les matières culturelles, à l'égard des institutions qui concernent une seule communauté linguistique. Les compétences dans ce domaine pour les institutions qui concernent les deux communautés linguistiques (biculturelles) font toujours partie actuellement des compétences fédérales résiduelles. À présent, on veut transférer quelques-unes de ces matières culturelles (ou certaines parties d'entre elles) à la Région de Bruxelles-Capitale; c'est le cas pour le patrimoine culturel, les musées et d'autres institutions scientifiques culturelles.
Les propositions soumises à la négociation sont le fruit d'une métapolitique inspirée par les bobos de la gauche bruxelloise, c'est-à-dire par les francophones et les Flamands du quartier Dansaert, qui soutiennent le Manifeste bruxellois de l'ASBL Manifesto et d'autres initiatives du même genre, et dont le but est de faire de Bruxelles une « région-communauté ».
Du point de vue politique, ces propositions traduisent les revendications qui ont vu le jour parmi les francophones de Bruxelles et qui ont déjà été partiellement usurpées en toute illégalité par la Région de Bruxelles-Capitale.
De janvier à mars 2008, sous le gouvernement intérimaire Verhofstadt III, un Groupe de travail Octopus a été créé qui s'est penché entre autres sur cette matière.
Plusieurs Flamands de Bruxelles siégeant au gouvernement bruxellois ont alors capitulé face aux francophones. M. Hugues Dumont, un professeur francophile, a déclaré au sujet du fait que Bruxelles disposerait des compétences culturelles:
« un fait politique majeur, puisque des responsables politiques flamands — en l'occurrence, les membres flamands du gouvernement bruxellois — acceptent que des matières gérées par la Communauté flamande soient confiées aux régions, donc à la Région bruxelloise. »
M. Anciaux indique que les compétences culturelles qui appartiennent aujourd'hui aux Communautés, en sont exclues.
M. Laeremans pense que certains milieux politiques ont quand même tendance à renforcer la Région au détriment des Communautés.
Pour lui, il est clair que c'est l'agenda wallo-bruxellois qui est mis en œuvre ici. Il figure dans les propositions de M. Di Rupo du 3 septembre 2010, puis il disparaît ou presque des propositions de MM. De Wever, Vande Lanotte et Beke, pour finalement réapparaître intégralement dans la note de base de M. Di Rupo du 4 juillet 2011.
Il va sans dire que cet agenda wallo-bruxellois et l'octroi de compétences communautaires à Bruxelles vont totalement à l'encontre de la vision flamande quant à la place institutionnelle de Bruxelles dans le paysage institutionnel belge. Le gouvernement flamand aussi a rédigé une note Octopus à ce sujet, mais alors que les Bruxellois (francophones) obtenaient satisfaction sur toute la ligne, les Flamands se sont vu chaque fois opposer une fin de non-recevoir.
Avec le régime proposé, c'est une nouvelle étape majeure qui est franchie vers la mutation de la Région de Bruxelles-Capitale en une région-communauté.
Ce régime est de surcroît inconstitutionnel car il est contraire à l'article 39 la Constitution. Le moins que l'on puisse dire est qu'il s'agit indéniablement d'une modification implicite de la Constitution, qui ne sera certainement pas admise par la doctrine.
M. Delpérée signale qu'il y a non seulement l'article 39 de la Constitution, mais aussi d'autres dispositions comme les articles 127, 128 et 129 et l'article 135 qui organise les commissions communautaires à Bruxelles. Il ne faut pas prendre un article constitutionnel et l'opposer à un autre, pour démontrer qu'il y a des articles constitutionnels qui seraient inconstitutionnels
M. Laeremans indique que si on veut à tout prix confier ces compétences aux institutions bruxelloises, la COCOM serait le choix logique puisque celle-ci a précisément été créée pour exercer des compétences communautaires. Si on choisit de ne pas le faire, est-ce parce qu'il faut voter à la double majorité au sein de la COCOM et parce que les Flamands de Bruxelles y disposent dès lors d'un droit de codécision ?
M. Anciaux fait remarquer que, hormis le financement et le subventionnement des infrastructures sportives communales et la mise en place de programmes pour la formation professionnelle, il a été expressément prévu qu'il s'agit de matières biculturelles qui, même aujourd'hui, ne sont pas exercées par l'autorité fédérale et qui ne font nullement partie des compétences des Communautés française et flamande.
M. Laeremans estime qu'un noyau de compétences communautaires est créé au sein de la Région. En effet, dans la pratique, la Région de Bruxelles-Capitale agissait de manière illégale depuis des années déjà dans ces domaines et avait usurpé ces matières biculturelles.
M. Delpérée fait remarquer que l'article 39 de la Constitution définit les compétences des régions. Cet article prévoit que « la loi attribue aux organes régionaux qu'elle crée et qui sont composés de mandataires élus, la compétence de régler les matières qu'elle détermine, à l'exception de celles visées aux articles 30 et 127 à 129, dans le ressort et selon le mode qu'elle établit. Cette loi doit être adoptée à la majorité prévue à l'article 4, dernier alinéa ».
L'article 127 de la Constitution vise uniquement les compétences mono-communautaires culturelles. Les matières bicommunautaires ne sont donc pas exclues.
M. Laeremans demande si les compétences qui seront transférées à la Région de Bruxelles-Capitale seront ajoutées au premier et troisième paquets des compétences existantes. Les matières biculturelles n'ont, à à coup sûr, aucun rapport avec la politique économique ou énergétique. Qu'est-ce qui justifie le choix opéré ?
M. Moureaux explique que la présente réforme de l'État constitue un compromis entre les deux grandes communautés même si lors de la discussion, on n'entend que des représentants d'une communauté. Ce n'est donc ni le programme du Parlement flamand qui est mis en œuvre ni la réforme qu'auraient souhaitée les francophones. Une partie du monde politique francophone, dont l'orateur ne faisait pas partie, aurait souhaité maintenir le statu quo.
La réforme revêt un caractère important sur deux points:
— il y a d'abord l'importance de la masse financière qui est transférée aux régions et aux communautés. En termes de compétences, les entités fédérées et l'État fédéral sont proches et cela va au-delà du fédéralisme. On est devant une étape qui restructure de manière fondamentale l'État fédéral. La mise en œuvre sera une táche à la fois lourde et délicate.
— puis il y a le transfert modeste mais réel des matières à caractère social. Ce point est très délicat pour les francophones. Il faut souligner que les allocations familiales n'appartiennent pas stricto sensu à la sécurité sociale. Le fait que les matières sociales transférées seront gérées à Bruxelles par la Commission communautaire commune donne satisfaction aux francophones. Cela a provoqué des frictions, certains estimant que les communautés devraient être pleinement compétentes pour ces matières. Cela aurait conduit inévitablement à des situations susceptibles de pourrir la vie collective à Bruxelles par l'introduction du concept de la « sous-nationalité ». Or, on a trouvé le point d'équilibre: une instance bicommunautaire, où francophones et néerlandophones sont représentés sur pied d'égalité décidera. Cette solution ferme la porte à la sous-nationalité à Bruxelles qui serait catastrophique pour l'équilibre des populations bruxelloises.
L'aspect complexe parfois qualifié de « dentelle » de la réforme a fait l'objet de beaucoup de critiques. Il faut cependant se résoudre au fait que notre pays est complexe.
M. Moureaux souligne que la présente réforme est le résultat d'un compromis. Par essence, il ne donne donc pleinement satisfaction à aucun parti.
À titre d'exemple, l'intervenant aborde la problématique de la sécurité à Bruxelles pour démontrer que chaque communauté peut ainsi affirmer avoir obtenu une réelle avancée dans ce dossier. Ainsi, les néerlandophones obtiennent une meilleure coordination des polices au niveau de Bruxelles de sorte que l'ensemble des pouvoirs ne soit pas concentré au niveau des zones de polices. En l'espèce, la réforme entend mettre en œuvre une politique plus intégrée de la sécurité à Bruxelles. Il y a donc un pas vers la revendication des néerlandophones. En revanche, c'est le ministre-président de la Région Bruxelles-Capitale qui sera chargé de la mise en œuvre de cette politique de sécurité urbaine intégrée. Les défenseurs de la Région de Bruxelles-Capitale, en majorité francophones, ont donc aujourd'hui la capacité de mettre en œuvre une politique de sécurité intégrée, sans suppression de l'autonomie communale et zonale. Chaque camp peut donc affirmer avoir obtenu partiellement gain de cause.
Enfin, M. Moureaux tient à souligner la complexité de la mise en œuvre de ce compromis. Il plaide donc pour que l'ensemble des protagonistes, en ce y compris ceux qui songent déjà à une septième réforme de l'État, laissent du temps au prochain gouvernement pour effectivement mettre en œuvre la présente réforme. A défaut, le pays risque de connaître une grande instabilité qui sera néfaste à l'ensemble des concitoyens.
M. Vanlouwe souhaite d'abord répondre aux remarques de M. Moureaux.
L'intervenant souligne premièrement que les partis flamands de la majorité institutionnelle qui ont approuvé les résolutions du Parlement flamand vont actuellement adopter une position diamétralement opposée. Alors que les résolutions du Parlement flamand adoptent le principe de la dualité du pays avec un statut particulier pour Bruxelles, les textes à l'examen mettent en œuvre le principe d'un pays en trois parties avec Bruxelles comme Région à part entière.
Le contenu de la note « Octopus » du gouvernement flamand est également absent des textes à l'examen.
M. Beke rétorque sur ce point précis que le 12 octobre 2011 le gouvernement flamand a unanimement constaté que la sixième réforme de l'État n'était pas en contradiction avec l'accord du gouvernement flamand.
En ce qui concerne le débat autour du « compromis » atteint, M. Vanlouwe estime qu'il convient de s'interroger si ce compromis est équilibré et s'il rétablira la paix communautaire. L'intervenant en doute. Depuis l'arrêt de la Cour constitutionnelle de 2003 relatif à l'arrondissement Bruxelles-Hal-Vilvorde, il existe une crise entre francophones et néerlandophones. Malgré les réformes votées, l'intervenant constate qu'il existe encore de nombreuses discordes à propos de la mesure de la charge du travail et des résultats de l'étude KPMG. Or, le dossier de l'arrondissement judiciaire de Bruxelles est indissociable de celui relatif à l'arrondissement électoral BHV. Il regrette une nouvelle fois que ledit rapport KPMG reste confidentiel et ne soit pas communiqué à l'opposition.
En conséquence, l'intervenant estime que ce compromis n'est pas favorable à la Flandre ni à la Wallonie ni même à Bruxelles.
Si certaines compétences sont effectivement transférées, M. Vanlouwe s'interroge aussi sur les raisons pour lesquelles les partis de la majorité n'ont pas assuré un transfert intégral desdites compétences. Il constate en effet que celles-ci sont souvent transférées de manière partielle. Quelle est la difficulté ? Pourquoi cette peur de responsabiliser les régions et communautés ?
Quant à l'affirmation de M. Moureaux selon laquelle il aurait été délicat d'allouer à Bruxelles des montants d'allocations familiales différents entre familles francophones et néerlandophones, M. Vanlouwe relève que ces différences existent déjà en fonction du statut d'employé/indépendant de l'allocataire. Même si ces différences seront supprimées en 2014, l'intervenant indique qu'il n'a jamais entendu, par le passé, les partis de la majorité dire qu'il existait là une réelle difficulté. Pour l'intervenant, il s'agit donc au contraire d'un choix politique. Il n'y aurait en soi aucune difficulté à attribuer dans la Région de Bruxelles-Capitale des montants différents en fonction du libre choix des familles.
M. Anciaux s'insurge contre cette affirmation et précise que l'on plaide depuis 10 ans en faveur d'une harmonisation des statuts.
M. Vanlouwe constate que différents systèmes existent pour le moment en matière d'allocations familiales, si bien que les enfants sont traités de diverses manières. Il ne comprend donc pas pourquoi différents systèmes ne pourraient pas être possibles à Bruxelles, selon le choix que l'on opère librement. Il renvoie d'ailleurs à cet égard à la liberté de choix qui existe au niveau des mutuelles. Le choix d'une mutuelle donnée implique des différences quant au remboursement des frais médicaux. Une différence de traitement qui résulte d'un libre choix n'est pas une discrimination.
Ensuite, M. Vanlouwe aborde de manière plus approfondie les différentes parties de la proposition de loi spéciale (doc. Sénat, nº 5-2232/1).
Politique du marché du travail
Concernant le marché du travail, M. Vanlouwe constate que le droit du travail et la sécurité sociale restent en tout cas des matières fédérales après la sixième réforme de l'État. Il en va de même pour la concertation sociale et la politique salariale. Les maigres compétences transférées aux entités fédérées sont en outre soumises à différentes conditions.
Désormais, les Régions seront compétentes pour le contrôle de la disponibilité des chômeurs. Elles pourront infliger des sanctions si nécessaire. Il s'agissait jusqu'à présent d'une compétence de l'Office national de l'Emploi qui devait décider d'une éventuelle sanction sur la base des informations qu'il recevait des services régionaux de placement. Au sein de ces services, VDAB, Actiris et FOREM, différentes tendances avaient déjà pu être constatées dans le passé au niveau des modalités de transmission de dossiers à l'ONEM.
Les Régions détermineront de manière autonome quelles études et formations professionnelles un chômeur indemnisé peut suivre sans perdre ses allocations et qui parmi les demandeurs d'emploi pourra bénéficier de cette mesure.
La politique axée sur les groupes-cibles sera transférée au même titre que les réductions groupes cibles ONSS et l'activation des demandeurs d'emploi.
Il convient de noter comme exception majeure que les réductions de charges ONSS demeurent une compétence fédérale et constituent par conséquent une source de conflits éventuels.
Les budgets pour la politique axée sur les groupes-cibles seront transférés intégralement aux Régions. La mise en œuvre administrative et financière des décisions prises en la matière sera toutefois assurée par des organes fédéraux, ce qui peut de nouveau se révéler problématique.
Les titres-services seront régionalisés mais les aspects relatifs au droit du travail restent fédéraux, comme les conditions de travail par exemple.
Au niveau de la politique du marché du travail, on constate donc que certains éléments sont transférés tandis que des exceptions subsistent encore.
En matière de placement et de reclassement, les programmes d'accompagnement visant la réinsertion sur le marché du travail des bénéficiaires du revenu d'intégration seront transférés aux Régions. Les accompagnateurs à l'emploi des ALE et les moyens y afférents seront eux aussi transférés aux Régions. De même, le reclassement sera régionalisé à l'exception des aspects relatifs au droit du travail.
Quant à la migration économique, le pouvoir réglementaire concernant les permis de travail A et B ainsi que la carte professionnelle pour travailleurs indépendants sera régionalisé.
La valeur de ce transfert de parties de la politique du marché du travail est estimée à 4,8 milliards d'euros. Ils seront prélevés sur le budget de la sécurité sociale fédérale et seront régionalisés.
L'été dernier, M. Di Rupo a déclaré que dorénavant les Régions disposeraient des principaux leviers socioéconomiques. Différents partis de la majorité institutionnelle prétendent que le centre de gravité s'est déplacé au niveau des entités fédérées. Prochainement, les dépenses des services publics fédéraux ne s'élèveront plus qu'à 31 milliards d'euros, selon M. Beke, tandis que les dépenses flamandes se chiffreront à 38 milliards d'euros dans le domaine de la sécurité sociale. Ces mêmes partis affirment en outre que les entités fédérées auront pour la première fois véritablement prise sur la politique fédérale. Toutefois, l'on a manifestement omis de mentionner les montants globaux pour l'ensemble de la sécurité sociale.
M. Anciaux rappelle que, dans son exposé introductif, M. Beke a parlé de 75 milliards d'euros pour le niveau fédéral et de 86 milliards d'euros pour les entités fédérées.
M. Beke attire l'attention sur le fait que Kris Peeters, le ministre-président, utilise les mêmes chiffres lorsqu'il parle au nom de l'ensemble du gouvernement flamand. Il s'agit d'une comparaison des dépenses primaires de l'autorité fédérale et des entités fédérées. À cet égard, M. Vanlouwe oublie par facilité que la sécurité sociale est financée en réalité par les partenaires sociaux, les employeurs et les travailleurs. Dans ce raisonnement, le niveau des entités fédérées doit être compté dans l'entité 2, comme le fait la Commission européenne, ce qui résulte en un tableau différent. Il propose que la discussion sur les chiffres exacts ait lieu lors de l'examen du projet de loi de financement.
M. Vanlouwe cite un certain nombre d'hommes et de femmes politiques de la majorité institutionnelle. Ils ont prétendu à tort, dans le déclarations suivantes, que la politique du marché du travail serait transféré dans son intégralité. C'est ainsi que M. Di Rupo a déclaré cet été sur un ton triomphant, que « la Flandre, la Wallonie et Bruxelles disposeraient bientôt des leviers sociauxéconomiques les plus importants ». M. Verherstraeten lui a emboité le pas en déclarant que « les entités fédérées seront compétentes du berceau à la maison de repos ». Et Wouter Beke de déclarer cet été : « le centre de gravité se déplacera vers les entités fédérées. Bientôt les dépenses pour les services fédéraux ne s'élèveront plus qu'à 31 milliards d'euros, alors que le Gouvernement flamand pourra dépenser 38 milliards d'euros, un montant donc nettement plus important. Qui plus est, les entités fédérées pourront pour la première fois véritablement avoir prise sur la politique fédérale. » Caroline Gennez, quant à elle, a souligné en 2011, sur le site internet du sp.a que : « c'est donc une bonne chose d'avoir pu régionaliser le marché du travail. Dorénavant, nous pourrons encore mieux réagir aux évolutions rapides qui caractérisent le marché du travail et procurer un emploi à davantage de personnes ». Et Gwendolyn Rutten, sur le site de l'OpenVLD, a déclaré en juillet 2013 : « Gráce à la sixième réforme de l'État, notre pays est prêt pour le XXIe siècle. Le centre de gravité se déplace au niveeau régional, alors que l'autorité fédérale se concentre sur les missions primordiales et garantit la solidarité dans le cadre de la sécurité sociale ». Mais seules sont régionalisées, une série de composantes pour lesquelles des exceptions ont de surcroît été prévues. Il n'est dès lors pas exact de présenter les choses comme si le centre de gravité était déplacé au niveau des Régions.
M. Anciaux indique qu'il faut considérer le transfert de compétences dans son ensemble. Qui a jamais prétendu que la totalité de la politique du marché du travail serait régionalisée ?
M. Beke cite M. Jambon (N-VA) qui soutenait il y a deux semaines dans l'émission « de Zevende Dag » qu'il s'agissait d'une réforme de l'État « gigantesque ». La majorité institutionnelle est, en tout cas, tout à fait d'accord avec cette déclaration.
M. Vanlouwe rappelle que les propos de son collègue étaient sarcastiques. Il renvoie, à titre d'exemple, au commentaire de l'hebdomadaire Trends au sujet de la soi-disant « Révolution copernicienne » qui serait réalisée gráce à la réforme de l'État en préparation. D'après l'hebdomadaire en question, cette réforme de l'État et surtout la nouvelle loi de financement sont bancales: « Le propre du processus de fédéralisation belge est que les compétences en matière de dépenses sont transférées, de même que les actifs, tandis que les responsabilités en matière de financement et les passifs, la dette publique historique, continuent grosso modo à relever du fédéral. » (traduction) Le journal De Tijd constate lui aussi que la sixième réforme de l'État n'instaure pas l'homogénéité au niveau des compétences, au contraire.
En novembre 2010, en réaction à la régionalisation de la politique du marché du travail proposée à l'époque pour un montant de 4,8 milliards d'euros, Mme Isabel Albers a écrit ce qui suit dans le quotidien De Standaard: « La politique du marché du travail semble être un trophée important dans la réforme de l'État. La responsabilisation prévue par cette opération laisse cependant comme un goût de trop peu. » (traduction)
M. Beke renvoie à un autre article d'opinion de Mme Albers datant de décembre 2011, dans lequel elle affirmait ce qui suit: « Gráce à cet accord de gouvernement, nous avons échangé, en quelques semaines, notre statut de Grèce de la Mer du Nord pour celui de pays sûr. » (traduction.)
M. Vanlouwe se demande en effet si notre pays ne sera pas prochainement la Grèce de la Mer du Nord à la suite de cette réforme de l'État.
Par ailleurs, il déclare que l'autorité fédérale est trop modeste quant aux budgets qu'elle gérera à l'avenir. Il s'agit en effet non pas de 37 milliards d'euros mais d'au moins 116 milliards d'euros.
Le budget fédéral sera largement supérieur à ces 37 milliards après 2014 puisque l'autorité fédérale restera compétente pour la sécurité sociale qui représentera 69 milliards en 2014. Les charges d'intérêt de la dette de l'État n'apparaissent ni ne disparaissent spontanément. Si on y ajoute au moins 10 des 12 milliards d'euros de charges d'intérêt par an, on obtient 116 milliards d'euros de compétences pour l'autorité fédérale après la sixième réforme de l'État par rapport aux 67 milliards d'euros pour les communautés et les régions (dont 38 milliards d'euros pour la Flandre).
Il est donc fallacieux d'affirmer qu'après la sixième réforme de l'État, le budget flamand de 38 milliards d'euros sera supérieur au budget fédéral de 37 milliards.
Un autre exemple de l'aspect trompeur de la comparaison tient en ceci: le budget transféré en ce qui concerne le marché de l'emploi (4,8 milliards d'euros) et les allocations familiales (6,8 milliards d'euros) vient des caisses de la « sécurité sociale » et non du « budget fédéral ». Après la sixième réforme de l'État, ces nouvelles compétences seront toutefois imputées sur le budget flamand qui s'élèvera à 38 milliards d'euros.
La politique du marché de l'emploi et la politique socio-économique nécessitent plus qu'un simple rôle « administratif ».
Le gouvernement dit qu'il y aura des transferts de compétences de l'autorité fédérale vers les Communautés et Régions pour un budget de plus de 20 milliards d'euros. Sur ces 20 milliards d'euros, 11 milliards concernent la politique du marché de l'emploi (4,8 milliards) et les allocations familiales (6,8 milliards). Mais en quoi consiste le « transfert de compétences" ? Il s'agit du droit de fixer soi-même les règles du jeu dans les matières transférées et d'assumer la responsabilité financière d'une bonne ou mauvaise gestion de la compétence transférée.
Le droit individuel et collectif du travail, le droit de la sécurité sociale, la fixation du niveau des salaires, les impôts sur le travail, les organismes de gestion tels que l'ONEM et l'ONSS, etc. restent du ressort de l'autorité fédérale. Or il s'agit précisément des leviers qui permettent de mener une « politique socio-économique » en général et une « politique du marché de l'emploi » en particulier.
Si les entités fédérées sont habilitées à contrôler et sanctionner les chômeurs mais qu'elles sont tenues de respecter les règles fédérales dans 95 % des cas, il ne s'agit pas d'un véritable « transfert de compétences », mais de l'attribution d'une « táche administrative ». Quiconque a déjà suivi un cours de management sait que travailler avec des missions ciblées exclut l'autonomie et la délégation.
Et en cas de contestation quant à l'exécution de cette « táche administrative », la décision appartiendra à l'autorité fédérale. Car lorsque le chômeur sanctionné n'est pas d'accord avec la sanction, la décision finale est prise au niveau fédéral. L'intervenant cite cette disposition: « L'autorité fédérale doit être informée du recours pour pouvoir, le cas échéant, intervenir à la cause ».
L'enthousiasme des partis flamands dans le gouvernement fédéral est dès lors totalement déplacé. L'intervenant renvoie à l'exemple du transfert de la politique des groupes-cibles qui, titres-services compris, constitue la plus grande part dans l'enveloppe du marché de l'emploi qui s'élève à 4,8 milliards d'euros.
Le gouvernement fédéral a ainsi déterminé ce que les Régions et les Communautés ne peuvent pas faire dans le cadre de la « politique des groupes-cibles ». Elles ne peuvent apporter aucune modification à la législation du travail, individuelle ou collective, de sorte que les modifications des lois sociales visant à baisser le seuil de travail sont totalement exclues. Au contraire, le gouvernement fédéral supprime la période d'essai à partir de 2014. Le gouvernement fédéral continue aussi à régler lui-même les contrats de travail et/ou d'intérim, la durée du temps de travail et l'organisation du travail, les règles de préavis etc.
Le droit collectif du travail et les conventions collectives de travail nationales, sectorielles et d'entreprises restent des matières fédérales. On ferme ainsi la porte au lancement, en Flandre, d'une forme moderne de concertation sociale, inspirée du modèle allemand de la « Mittbestimmung ».
Il ne peut davantage être accordé ni réduction structurelle des charges ONSS ni une autre réduction des cotisations sociales, ni une dispense pour le versement du précompte professionnel. Dans la pratique, les Régions ne se voient donc pas attribuer la moindre compétence pour aborder de manière structurelle les charges sur le travail pour le travailleur et l'employeur. Pour couper court à toute forme de créativité, la phrase suivante a été ajoutée « L'autorité fédérale conserve néanmoins sa latitude de décision sur les mesures relatives au coût salarial qui demeurent de sa compétence ».
En aucun cas, une réduction des charges sociales ne peut avoir une incidence sur les droits sociaux du travailleur: on peut littéralement lire « l'assujettissement complet ou non d'un travailleur aux différentes branches de la sécurité sociale reste en effet de la compétence fédérale ».
Si un travailleur ágé est dispensé de rechercher du travail, selon les règles en vigueur à la sécurité sociale, on peut encadrer et contrôler le processus mais on a l'obligation de respecter cette dispense. Il n'y a donc aucune marge pour réformer, par exemple, le système du chômage et faire en sorte qu'il soit davantage orienté vers la réactivation des chômeurs. Si l'autorité fédérale décide que dans le cadre de la restructuration de Ford Genk ou Caterpillar, des prépensions peuvent encore être accordées à l'áge de 62 ou 62,5 ans, cette décision sera un « fait accompli », y compris lorsque la sixième réforme de l'État aura été votée !
Mais le problème ne s'arrête pas là car l'autorité fédérale a décidé d'instaurer aussi une autre exception: ainsi, les réductions pour les groupes-cibles, qui sont établies en fonction des caractéristiques de l'employeur ou en fonction d'un secteur d'activités, sont également maintenues dans le giron fédéral. Il s'agit notamment des réductions pour premiers engagements, pour réduction collective du temps de travail et semaine des quatre jours, pour le recrutement d'agents scientifiques et la modération salariale dans les universités, pour les travailleurs salariés ayant un bas salaire (« bonus à l'emploi »), pour le secteur horeca et pour le secteur aérien.
De surcroît, il y a des exceptions à l'exception supplémentaire. En effet, parmi les réductions pour les groupes-cibles, qui sont établies en fonction des caractéristiques de l'employeur ou en fonction d'un secteur d'activités, certaines sont à leur tour régionalisées. Il s'agit des réductions pour les personnes qui assurent l'accueil d'enfants, pour le personnel domestique, pour les artistes, pour le secteur du dragage, du remorquage et de la marine marchande et pour le secteur de l'économie sociale.
L'intervenant doute que l'on puisse s'y retrouver dans tout ce dispositif, vu la complexité des mesures. On le constate dans le secteur de l'économie sociale et celui du dragage et du remorquage: c'est une succession d'exceptions aux exceptions. L'autorité fédérale conserve quand même, dans certains cas, la compétence relative aux groupes-cibles.
Voilà donc, dans les grandes lignes, le gigantesque transfert de compétences proposé quant à la politique en matière de groupes-cibles. Cela n'empêche pas les partis du gouvernement de prétendre que le centre de gravité se déplacera vers les Régions. Rien n'est moins vrai.
Au rang des transferts de compétences mal ficelés, on pourrait citer aussi cet exemple: la réglementation relative aux permis de travail A et B est transférée aux Régions alors que l'octroi d'un permis de séjour reste une compétence fédérale. C'est une problématique qui a d'ailleurs déjà été soulevée précédemment par notre collègue de groupe Louis Ide.
L'intervenant pense qu'il faut s'attendre à de multiples conflits de compétences. Il se demande aussi si l'objectif ne serait pas de susciter chez les citoyens un sentiment de rejet à l'égard de tout ce qui a trait au concept de la réforme de l'État.
Le morcellement des compétences et les incohérences du régime de responsabilisation financière ne sont pas compatibles avec une réforme institutionnelle visionnaire. En ce qui concerne la politique du marché du travail, les transferts de compétences prévus dans le domaine de la politique des groupes-cibles sont tout sauf homogènes, et cela vaut aussi pour tout ce qui concerne les titres-services, le système de contrôle et de sanction pour les chômeurs, les programmes d'accompagnement des bénéficiaires du revenu d'intégration sociale, la migration économique et les permis de travail, les dispenses de l'exigence de disponibilité pour reprendre des études ou pour suivre une formation professionnelle, le congé-éducation payé, le reclassement, les ALE, etc.
Dans tous ces secteurs, il y a une partie des compétences qui est transférée aux Régions ou aux Communautés, mais il y a chaque fois aussi une ou plusieurs exceptions.
L'intervenant en vient ensuite à la formation des travailleurs. Les Communautés étaient et restent compétentes pour tout ce qui concerne la reconversion et le recyclage professionnels, mais la Région de Bruxelles-Capitale aura elle aussi la possibilité, désormais, d'organiser sur son territoire des sessions de reconversion et de recyclage professionnels. L'intervenant craint que cela ne nuise gravement à l'efficacité de la gestion de ce secteur à Bruxelles. Il risque d'y avoir des chevauchements de compétences et, partant, des conflits entre les Régions et les Communautés. Il faudra donc, inéluctablement, mettre une septième réforme de l'État sur les rails si l'on veut améliorer l'efficacité et le fonctionnement de l'ensemble.
Est-il bien juste, dans ces conditions, de prétendre que le centre de gravité en matière de politique du marché du travail se déplacera vers les Régions alors qu'aucun paquet de compétences à transférer dans ce domaine ou dans celui de la sécurité sociale n'est homogène ?
Et à cela il faut ajouter le fait que le financement des compétences transférées subira un écrémage. Pour la politique de l'emploi, on parle d'un montant de 4,778 milliards, ce qui représente 90 % des moyens. Ce montant est lié à l'index et à la croissance dans une marge de 75 %.
Les Régions hériteront d'une masse de compétences incomplètes et se heurteront à un nombre de restrictions tel qu'elles ne seront pas en mesure de mettre en œuvre leur propre politique. Mais elles seront quand même censées, ainsi que l'autorité fédérale le prévoit, financer le tout avec 90 % des moyens initiaux.
Sans paquets de compétences homogènes, il est extrêmement difficile de moderniser en profondeur notre politique en matière de marché du travail et notre système de sécurité sociale et d'aide sociale. Et on est loin de faciliter les choses en l'espèce: on demande aux Régions, avec une autonomie pour ainsi dire inexistante et 90 % des moyens, de faire au moins aussi bien et, si possible, mieux, qu'avant la réforme de l'État.
Droit sanctionnel de la jeunesse (articles 9, 28 et 42, 8)
Dans la seconde partie de son exposé, M. Vanlouwe revient sur le volet du droit sanctionnel de la jeunesse (cf. proposition de loi spéciale, doc. Sénat, nº 5-2232/1).
L'accord papillon prévoit en effet ce qui suit en ce qui concerne le droit sanctionnel de la jeunesse:
« Communautarisation des matières suivantes:
— définition de la nature des mesures pouvant être prises à l'égard de mineurs ayant commis un fait qualifié d'infraction;
— règles de dessaisissement;
— règles de placement en établissement fermé;
— les établissements fermés, selon des modalités à déterminer. »
L'article 9 de la proposition de loi spéciale prévoit le transfert du droit sanctionnel de la jeunesse aux Communautés. L'État fédéral reste toutefois compétent pour déterminer les missions dans le cadre des procédures judiciaires et pour exécuter les décisions de justice, mais il doit se concerter avec les Communautés avant d'étendre les missions (cf. article 28, a).
Enfin, l'article 42, 7 et 8, de la proposition de loi spéciale prévoit que l'autorité fédérale, les communautés et les régions doivent conclure un accord de coopération.
Il s'agit d'une énumération, et pas d'un paquet global. Le fil rouge de ce transfert est, tout comme pour la politique du marché de l'emploi, le transfert de compétences restreintes assorties d'un certain nombre d'exceptions et la conclusion d'accords de coopération.
Dans la loi du 8 avril 1965 sur la protection de la jeunesse, qui a vu le jour dans un contexte de délinquance juvénile croissante, l'accent est mis sur la fonction de protection du droit de la jeunesse.
Le droit de protection de la jeunesse peut être défini comme l'ensemble des règles juridiques visant à aider le jeune dont le bien-être ou l'épanouissement ne sont pas suffisamment garantis par son environnement familial.
La loi fait une distinction entre les jeunes qui se trouvent dans une situation familiale difficile ou en « situation d'éducation problématique » et les jeunes qui ont commis un « fait qualifié infraction ».
Le droit sanctionnel de la jeunesse, en revanche, comprend la politique, la réglementation et la pratique de la réaction sociale à la délinquance juvénile. Jusqu'à présent, ce droit n'a toutefois pas été développé car le législateur s'accroche depuis plus de cinquante ans à l'idée qu'un mineur doit être protégé et non puni.
En ce qui concerne les institutions, il convient de distinguer les institutions communautaires et les centres fédéraux pour jeunes.
Le juge de la jeunesse peut placer un jeune qui a commis un fait qualifié infraction ou qui se trouve dans une situation d'éducation problématique dans une institution communautaire.
Les institutions de la Communauté flamande consistent en deux établissements, qui se répartissent chacun sur deux campus:
— l'établissement De Kempen à Mol, avec le campus De Markt (centre ouvert pour garçons) et le campus De Hutten (centre fermé pour garçons);
— l'établissement De Zande, avec le campus Ruiselede (centre ouvert et fermé pour garçons) et le campus Beernem (centre ouvert et fermé pour filles).
La Wallonie ne compte actuellement aucune institution communautaire.
Aujourd'hui, un jeune peut aussi être placé dans les centres fédéraux fermés De Grubbe à Everberg (à partir de 14 ans) ou à Tongres (à partir de 16 ans), lorsqu'il s'agit de faits très graves et qu'aucune place n'est disponible dans les institutions communautaires. Le délai maximum d'un tel placement est de deux mois et cinq jours. Passé ce délai, le juge de la jeunesse doit prendre une décision.
Le centre fermé de Tongres était prévu initialement pour pallier temporairement le manque de places à Everberg. Il restera probablement ouvert pour que l'on puisse faire face au manque de places. Cela favorisera dans le même temps une meilleure répartition géographique des centres fermés pour jeunes.
La Wallonie ne compte actuellement qu'un seul centre fédéral pour jeunes, à Saint-Hubert.
Le projet de construction d'un nouveau centre fermé fédéral pour jeunes à Achêne, en Wallonie, s'inscrit dans le cadre du protocole d'accord conclu le 3 mai 2007 entre la ministre de la Justice et la ministre de l'Aide à la jeunesse de la Communauté française. La régie des Bátiments a réalisé l'étude pour la construction du centre sur un terrain qu'elle a acheté à Achêne. Le permis d'urbanisme a été délivré le 22 juillet 2010, mais face à la perspective du transfert de compétence, on n'a pas commencé à exécuter le projet. Où en est-on entre-temps ?
À l'heure actuelle, Bruxelles ne dispose pas de son propre centre pour jeunes. Il est toutefois prévu de construire à Haren une nouvelle institution pour jeunes, qui serait entièrement intégrée dans la nouvelle prison sur place. À quel stade en est ce projet ?
Pour la construction d'une nouvelle prison à Haren, l'autorité fédérale a opté pour un partenariat public-privé par le biais d'un contrat DBFM (Design — Build — Finance — Maintain). Cela signifie que la conception, la construction, le financement et la maintenance sont sous-traités à un partenaire privé. Il est ici question de projets intégrés, dans le cadre desquels les pouvoirs publics et le partenaire privé collaborent dès le départ.
Le partenaire privé prend en charge les coûts de construction (TVA comprise) et le financement du projet. Il met ensuite le bátiment à la disposition de l'État fédéral pour une durée de 25 ans, moyennant paiement d'une redevance de disponibilité. À la fin du contrat, l'État fédéral devient propriétaire de la prison.
Le bátiment est principalement une maison d'arrêt et une maison de peine destinée tant aux hommes qu'aux femmes, mais une unité de trente places a aussi été prévue pour accueillir des jeunes dessaisis.
Les institutions communautaires pour jeunes et les centres fermés fédéraux ont pour mission légale:
— de fournir une aide aux jeunes en situation d'éducation problématique qui sont confiés par le juge de la jeunesse à un établissement ouvert ou à un centre fermé;
— d'exécuter des táches en matière d'accueil, d'orientation, d'observation et d'accompagnement résidentiel de personnes jusqu'à l'áge maximum de 20 ans, pour les mineurs ayant commis un fait qualifié infraction.
En 2012, le nombre moyen de personnes occupées à Everberg était de 78,95, pour une moyenne de 59,25 unités à Tongres. À cela s'ajoute encore du personnel du SPF Justice affecté à l'administration, à la gestion TIC, etc. des institutions.
Pour le personnel des centres pour jeunes, une enveloppe de 10 923 000 euros a été prévue dans le budget fédéral de 2012 après ajustement. Un budget de 1 782 248 euros a été libéré pour les frais de fonctionnement, les investissements durables, la nourriture et l'entretien des jeunes (dans les trois centres pour jeunes).
L'intervenant souhaite des précisions sur les points suivants:
1. Les imprécisions concernant les implications budgétaires. Qu'en est-il de la règle de 87,5 % pour la diminution des budgets ? Se répercute-t-elle également sur le personnel ?
Concernant les maisons de justice, la politique pénale et la politique de sécurité, le groupe de travail intercabinets a discuté, lors de sa dernière réunion du 10 septembre 2013, la question suivante:
« Entre-temps, il y a une proposition de modification de la loi spéciale de financement. La règle générale des 87,5 % n'y est pas incluse parce que le financement des communautés et des régions est entièrement révisé par cette loi spéciale. Cela signifie que, d'une part, la totalité des moyens est transférée pour les nouvelles compétences, y compris pour les maisons de justice (c'est-à-dire un transfert de 100 % du budget), mais que, d'autre part, les communautés et les régions devront effectivement fournir un effort budgétaire en vue de l'assainissement des finances publiques. Cet effort se déroulera en trois phases (une première en 2015, une deuxième, dans le cadre de laquelle 2,5 milliards doivent être économisés, pour 2016, et une troisième, dans le cadre de laquelle un effort est demandé à concurrence de 23 % du PNB, pour 2030). Du fait que cet effort n'est pas lié aux compétences qui sont à présent transférées, les communautés et les régions seront également autorisées à réaliser cet effort avec le budget qui leur est alloué pour leurs compétences actuelles. » (traduction.)
2. Affectation du personnel du SPF Justice
Actuellement, le SPF Justice emploie des personnes qui sont responsables de l'administration, du payroll, des TIC, etc. des centres fédéraux pour jeunes. De combien de membres du personnel s'agit-il et combien de ceux-ci seront transférés vers les Communautés ?
3. Le vieillissement de l'infrastructure des institutions d'Everberg et de Tongres
Qu'en est-il des projets de rénovation de ces institutions et l'autorité fédérale y fera-t-elle encore des investissements ?
4. Transfert des compétences en matière de droit sanctionnel de la jeunesse à Bruxelles
Quelles sont les modalités du transfert des compétences à la Commission communautaire commune (COCOM) ? Il est à présent prévu qu'une institution pour jeunes sera créée dans le complexe pénitentiaire de Haren. L'autorité fédérale finance-t-elle la redevance de disponibilité concernant la partie « institution pour jeunes » de la prison ?
Quelle autorité deviendra responsable de l'entité « institution pour jeune » dans 25 ans, lors de la reprise du complexe par le gouvernement fédéral ? Le gouvernement fédéral ou la COCOM ?
M. Vanlouwe demande également où en est la construction d'un centre fermé fédéral pour jeunes à Achêne. La mise en œuvre du projet est manifestement à l'arrêt à la suite de la réforme de l'État et de la décision de transférer les compétences fédérales en matière de protection de la jeunesse aux Communautés. La réalisation de ce projet est-elle financée par l'autorité fédérale ou la Communauté française doit-elle l'inscrire à son budget ?
L'intervenant demande aussi des précisions quant aux implications qu'aura la loi spéciale pour la prison de Tongres. Il est prévu dans les développements que le transfert des compétences visant à déterminer les mesures implique aussi le transfert des infrastructures au sein desquelles ces mesures sont (en partie) exécutées. Les centres fédéraux d'Everberg et de Tongres sont concernés. La prison de Tongres est toutefois dotée d'une structure hybride en ce qu'elle comprend à la fois un centre fédéral et un établissement pénitentiaire. Il faut donc trouver une solution ad hoc pour pouvoir tenir compte de la scission de l'établissement causée par un transfert partiel.
M. Vanlouwe demande ce qu'il va advenir de cette structure hybride. Tongres restera-t-il en partie un établissement pénitentiaire ? Le cas échéant, qui prend en charge le financement des moyens de fonctionnement de la partie pénitentiaire ? L'autorité fédérale couvrira-t-elle ces frais ?
Maisons de justice et aide juridique de première ligne (articles 10 et 11)
En ce qui concerne le volet « Maisons de justice et aide juridique de première ligne », M. Vanlouwe souligne que l'accord papillon prévoit la « communautarisation de l'organisation et des compétences relatives à l'exécution des peines, à l'accueil des victimes, à l'aide de première ligne et aux missions subventionnées ». Un accord de coopération sera conclu entre l'État fédéral et les entités fédérées, chacun dans les matières qui relèvent de ses compétences, pour organiser le partenariat.
L'article 10 de la proposition de loi spéciale nº 5-2232 transfère l'aide juridique de première ligne aux Communautés tandis que l'article 11 leur attribue la pleine compétence d'édicter des règles propres en matière d'organisation et de fonctionnement des maisons de justice, ainsi que celle de leur attribuer des missions dans le cadre des matières qui relèvent de leurs compétences. L'État fédéral demeure toutefois compétent pour ce qui concerne la détermination des missions dans le cadre des procédures judiciaires ainsi que pour l'exécution des décisions judiciaires, mais il doit se concerter avec les Communautés avant d'étendre les missions. Les modalités y afférentes sont réglées à l'article 28 a).
La proposition de loi nº 2233/1 (articles 2 et 3) donne la possibilité aux Communautés de participer, par l'intermédiaire du fonctionnaire dirigeant des maisons de justice, à la sélection et à l'évaluation des assesseurs au tribunal de l'application des peines. À cet effet, le Code judiciaire est modifié.
Enfin, l'article 42, 8º, de la proposition de loi spéciale prévoit que l'autorité fédérale, les communautés et les régions doivent conclure un accord de coopération.
L'intervevant trouve que ce transfert de compétences est une bonne chose en soi. Il déplore toutefois que l'ensemble de la politique pénale ne soit pas transférée aux Communautés.
Les maisons de justice ont été créées en 1997 dans le sillage de l'affaire Dutroux dans le but de regrouper l'ensemble des services d'accompagnement et de suivi judiciaires au sein d'une organisation unique. Depuis 2007, il existe une direction générale spécifique pour les maisons de justice au sein du SPF Justice.
Cette direction générale comprend des services centraux, le Centre national de surveillance électronique (CNSE) et, enfin, 29 maisons de justice, c'est-à-dire une dans chaque arrondissement judiciaire, sauf à Bruxelles-Hal-Vilvorde qui en compte deux (1 néerlandophone et 1 francophone), et une à Eupen.
Les effectifs de personnel se répartissent comme suit: 69 personnes dans les services centraux, 1211 dans les maisons de justice et 66 au CNSE.
La direction générale des maisons de justice dispose, dans le cadre du budget fédéral 2012 après ajustement, d'un budget de 76 142 000 euros réparti comme suit: 63 063 000 euros pour les maisons de justice, 10 104 000 euros pour le CNSE et 2 975 000 euros pour les services centraux. En outre, il y a aussi les moyens alloués au Fonds de sécurité (9 500 000 euros) et au Fonds de la sécurité routière (5 800 000 euros). Le Fonds de sécurité accorde des subsides aux villes et communes pour l'organisation de l'accompagnement des peines judiciaires alternatives. Le Fonds de la sécurité routière finance l'exécution des peines alternatives qui sont davantage orientées vers la sécurité routière.
Les maisons de justice ont plusieurs missions:
1. Missions pénales: celles-ci constituent le volet principal de la mission globale des maisons de justice, qui s'occupent entre autres de la surveillance et de la guidance des personnes en liberté sous conditions (pour la détention préventive), de la probation (suspension du prononcé de la condamnation ou remise de peine sous conditions), de la peine de travail, de la surveillance électronique et de la libération conditionnelle.
2. Mission d'accueil des victimes: des assistants de justice informent les victimes sur les différentes phases des procédures judiciaires, ainsi que sur les possibilités d'assistance juridique, d'aide psychosociale, d'indemnisation ou d'aide financière.
L'assistant de justice peut apporter une aide à la victime aux moments particulièrement pénibles pour elle sur le plan émotionnel (par exemple, lors de la consultation du dossier répressif ou à l'audience du tribunal).
Les assistants de justice ne fournissent eux-mêmes ni conseil juridique, ni aide psychosociale; à cet effet, ils orientent la victime vers les instances compétentes.
3. Missions civiles: dans le cadre d'une procédure civile, un tribunal peut demander à l'assistant de justice de réaliser une étude sociale civile. Ces litiges civils résultent généralement d'un divorce et concernent des questions d'autorité parentale, d'hébergement des enfants ou de droit de visite. L'assistant de justice recueille des informations sur la situation familiale en fonction de l'intérêt des enfants.
4. Médiation pénale: à la demande du ministère public, un assistant de justice tentera d'établir la communication entre l'auteur et la victime et de régler le litige sans l'intervention d'un juge. La condition de base est que le dommage soit réparé, de quelque manière que ce soit.
5. Accueil social de première ligne: bien que cette mission soit prévue par la loi, de nombreuses maisons de justice ne sont plus en mesure de l'assurer, faute de personnel suffisant. La mission de l'assistant de justice dans ce cadre consiste à accueillir le citoyen et à l'informer dans le domaine de la justice. L'assistant ne fournit pas lui-même de conseils juridiques. La loi prévoit en outre que les maisons de justice mettent des locaux à la disposition de l'assistance juridique de première ligne (par le biais des commissions d'aide juridique), mais cela ne se fait pas dans la pratique, cette assistance de première ligne étant le plus souvent assurée au palais de justice.
M. Vanlouwe pose les questions suivantes:
1. Quelles sont les implications budgétaires du transfert de compétences ? De grandes incertitudes subsistent à cet égard:
a) Quid de la règle des 87,5 % pour la réduction des budgets ? S'applique-t-elle aussi aux maisons de justice, au personnel et aux budgets ?
b) Qu'adviendra-t-il du Fonds de sécurité fédéral ? Les moyens actuellement alloués aux maisons de justice par le Fonds de sécurité s'élèvent à 9 500 000 euros. Cela sert notamment à payer les dispatchers (chaque commune peut, avec l'accord du SPF Justice, engager un dispatcher qui sera chargé de rechercher un endroit où la peine de travail sera exécutée et qui assurera la coordination). Ce budget est-il aussi transféré ? Et sur la base de quels critères ? Comment les moyens seront-ils répartis par la suite ? Ne faut-il pas conclure à cet effet un accord de coopération ?
c) Qu'adviendra-t-il du Fonds de sécurité routière fédéral ? Selon l'accord « Papillon », il serait transféré aux Régions, étant entendu que les moyens liés à des compétences qui restent fédérales demeurent, eux aussi, au niveau fédéral. Quelles conséquences cela aura-t-il pour les maisons de justice ?
2. Quelles sont les conséquences de la proposition de loi spéciale à l'examen pour le Centre national de surveillance électronique (CNSE) ?
Le CNSE est responsable de la mise en œuvre pratique du placement et du contrôle des différents systèmes de surveillance électronique. La décision d'accorder la surveillance électronique appartient à la ministre de la Justice (pour les peines inférieures à trois ans), qui veut ainsi résoudre le problème de la surpopulation carcérale, et au tribunal de l'application des peines (pour les peines supérieures à trois ans).
Dans les développements de la proposition de loi spéciale (doc. Sénat, nº 5-2232/1, p. 65), on peut lire que « le Centre national de surveillance électronique est également transféré aux Communautés ». Dans l'exposé des motifs du projet d'accord de coopération, il est ensuite dit que « le Centre national de surveillance électronique sera géré conjointement par les Communautés. Cette gestion commune fera l'objet d'un accord entre les Communautés ». En résumé, l'autorité fédérale ne serait pas associée dans le Centre national de surveillance électronique. Ceci a d'ailleurs été confirmé par le chef de cabinet de la ministre de la Justice lors d'une réunion interfédérale entre cabinets consacrée aux accords de coopération en matière de justice. Le seul volet qui serait réglé par le niveau fédéral, c'est la circulation de l'information. Comment cela doit-il fonctionner dans la pratique ? Qui paie la facture ? Sur la base de quelle clé de répartition ?
La táche du CNSE est essentielle dans l'exécution des peines. L'impunité implique une grande responsabilité (et des coûts élevés) pour les entités fédérées. Pourtant, d'autres aspects de l'exécution des peines, à l'exclusion du droit pénal, sont transférés aux entités fédérées, sans toutefois que celles-ci reçoivent le moindre droit de décision et le moindre budget. La ministre de la Justice décide quelles sont les peines (d'une durée maximale de trois ans) qui seront purgées en prison et celles qui feront l'objet d'une surveillance électronique. La politique actuelle en la matière va dans le sens de l'application de la surveillance électronique à un maximum de condamnés. En résumé, la facture de l'exécution des peines sera à l'avenir adressée aux entités fédérées, sans que celles-ci aient un droit de décision en contrepartie.
La moindre des choses serait donc que des accords clairs puissent être conclus entre l'État fédéral et les Communautés. Le texte de la proposition de loi spéciale (articles 9 et 42) est suffisamment large, puisqu'il prévoit qu'un accord de coopération doit être conclu en ce qui concerne les maisons de justice. Mais les développements ne font pas apparaître que le CNSE ferait l'objet d'un accord de coopération. La ministre peut-elle confirmer que l'accord de coopération précisera les peines dont l'exécution sera organisée par les Communautés ?
3. L'autorité fédérale serait toujours chargée de déterminer la maison de justice territorialement compétente. Dans les développements de la proposition de loi spéciale (doc. Sénat, nº 5-2232/1, p. 63), on lit que « l'État fédéral demeure toutefois compétent pour ce qui concerne la procédure applicable devant les juridictions ainsi que pour l'exécution des décisions judiciaires et l'exécution des peines, y compris pour la détermination de la maison de justice territorialement compétente pour exécuter les missions qui en relèvent, sur la base des critères qu'il définit dans la loi, les dispositions réglementaires, les directives ou encore les pratiques existantes.
Ainsi, lorsque plusieurs maisons de justice sont établies [dans un arrondissement judiciaire], l'autorité mandante désigne sur base des règles et pratiques actuelles la maison de justice pour exécuter la mission qu'elle lui confie ».
M. Vanlouwe trouve qu'il faut apporter des précisions. Il n'est pas illogique que l'État fédéral, qui reste compétent pour l'exécution des décisions de justice, désigne la maison de justice compétente, mais cela ne doit-il pas aussi faire l'objet d'un accord de coopération ?
L'intervenant cite l'exemple suivant: par analogie avec la fusion des arrondissements judiciaires de Flandre orientale, la Flandre pourrait décider de fusionner, sur le plan organisationnel, les maisons de justice de Termonde, Audenarde et Gand, tout en conservant leurs sites respectifs. Chaque site aurait sa spécificité; par exemple, Termonde pourrait se concentrer sur les faits de moeurs et les drogues. Ne serait-il alors pas logique, dans cette hypothèse, que le tribunal de Gand transmette ces dossiers au tribunal de Termonde plutôt que de s'en tenir aux « règles et pratiques actuelles ». Comment faut-il interpréter les mots « sur base des règles et pratiques actuelles » ?
4. Répartition des attributions en matière de missions de sensibilisation entre l'autorité fédérale et les Communautés
Dans les développements de la proposition de loi spéciale (doc. Sénat, nº 5-2232/1, p. 64), on peut lire ce qui suit: « Par identité de motifs, la présente proposition de loi spéciale maintient la compétence de l'État fédéral pour déterminer les missions que les maisons de justice exercent dans le cadre de la procédure judiciaire ou de l'exécution des décisions judiciaires, en ce compris leurs missions de sensibilisation et d'appui. » L'intervenant se demande ce que l'on entend au juste par là.
M. Vanlouwe évoque ensuite la problématique de l'aide juridique de première ligne (article 10 de la proposition de loi spéciale nº 5-2232/1). L'aide juridique de première ligne est organisée par les commissions d'aide juridique. Celles-ci se composent de représentants du barreau, de représentants des centres publics d'action sociale et d'organisations d'aide juridique agréées. L'aide est accordée par un avocat sous la forme de renseignements pratiques, d'informations juridiques, d'un premier avis juridique ou d'un renvoi vers une instance ou une organisation spécialisées. L'avocat ne va donc pas, en principe, examiner ni instruire le dossier (cela relève de l'aide juridique de deuxième ligne, qui est assurée par un avocat pro deo pour les personnes disposant de moyens financiers limités). L'État alloue un subside aux commissions d'aide juridique en vue de leur financement (article 508/4 du Code judiciaire). Le budget 2013 affecté à l'aide juridique de première ligne s'élève à 1 806 000 euros. Il y a aussi d'autres organisations qui peuvent fournir une aide juridique de première ligne. Ainsi, la loi prévoit que les maisons de justice peuvent également apporter une aide de première ligne, mais elles le font rarement. En général, elles se limitent à mettre un local à disposition. Il y a encore d'autres organisations (par exemple, le « huurdersbond ») qui peuvent apporter une aide, mais les modalités ne sont pas réglementées par la loi.
M. Vanlouwe demande ce qu'il adviendra du budget de l'aide au sens du Code judiciaire (montant qui avoisine les 2 000 000 d'euros). Le transférera-t-on dans son intégralité ou bien en appliquant la règle des 87,5 % ? Comment ce budget sera-t-il réparti entre les Communautés ?
N'est-ce pas une question qui pourrait être réglée aussi dans le cadre d'un accord de coopération ? À l'article 42 de la proposition de loi spéciale, il n'est nullement question d'un accord de coopération sur l'aide juridique de première ligne. Le projet d'accord de coopération pour les maisons de justice qui a été préparé par le cabinet de la Justice ne dit mot non plus de l'aide juridique de première ligne au sens de l'article 508/5-6 du Code judiciaire. Ne faudrait-il pas en faire mention ? Il s'agit quand même d'un élément essentiel, étant donné qu'il y a beaucoup de commissions d'aide juridique qui ne sont pas établies dans les maisons de justice mais bien dans les palais de justice.
M. Vanlouwe demande aussi si les compétences visées dans les dispositions du Livre IIIbis, Chapitre III, du Code judiciaire seront entièrement transférées aux Communautés. Le Parlement flamand sera-t-il compétent désormais pour modifier ces dispositions du Code judiciaire ?
L'article 42 de la proposition de loi spéciale prévoit qu'un accord de coopération est conclu au sujet de ces nouvelles compétences. Cette disposition concerne-t-elle uniquement les maisons de justice ou vise-t-elle aussi l'aide de première ligne ?
M. Vanlouwe constate que les articles 2 et 3 de la proposition de loi nº 5-2233/1 donnent la possibilité aux Communautés de participer, par l'intermédiaire du fonctionnaire dirigeant des maisons de justice, à la sélection et à l'évaluation des assesseurs au tribunal de l'application des peines. À cet effet, le Code judiciaire est modifié (article 196bis, s'agissant de la sélection, et article 196quater, pour ce qui est de l'évaluation).
Le tribunal de l'application des peines, dont la responsabilité se limite à l'heure actuelle aux peines d'emprisonnement supérieures à trois ans, décide des modalités liées à l'exécution de la peine, comme la permission de sortie, le congé pénitentiaire, la détention limitée, la surveillance électronique, la libération conditionnelle. Ce tribunal se compose de trois membres: un juge professionnel (qui assure la présidence) et deux juges non professionnels (assesseurs), dont l'un est spécialisé en matière pénitentiaire et l'autre en réinsertion sociale. Ces assesseurs sont désignés pour une période d'un an renouvelable la première fois pour trois ans puis chaque fois pour quatre ans, après évaluation. Leur sélection et leur évaluation sont assurées par le premier président de la cour d'appel, le directeur général du service d'encadrement Personnel et Organisation du SPF Justice et le directeur général de la direction générale des établissements pénitentiaires ou leurs représentants. La proposition de loi à l'examen ajoute à cette liste le fonctionnaire dirigeant des maisons de justice de chaque Communauté.
Les articles 196bis et 196quater actuels prévoient que le premier président, le directeur général du service d'encadrement Personnel et Organisation du SPF Justice et le directeur général de la direction générale des établissements pénitentiaires peuvent aussi déléguer leur représentant, désigné par le ministre de la Justice. La proposition de loi à l'examen ne prévoit rien de tel pour le fonctionnaire dirigeant des maisons de justice. Cela manque de cohérence. Le ministre communautaire compétent pour les maisons de justice devrait, lui aussi, pouvoir désigner un représentant. Le texte devrait donc s'énoncer comme suit: « - du fonctionnaire dirigeant des Maisons de justice ou du service qui en reprend les missions, ou de son représentant désigné par le ministre compétent ».
Politique criminelle et politique de sécurité
L'accord « Papillon » sur la sixième réforme de l'État prévoit ce qui suit en matière de politique criminelle et politique de sécurité: « Les entités fédérées, via un ministre délégué par le gouvernement de l'entité fédérée, jouiront d'un droit d'injonction positive dans les matières relevant de leurs compétences. Le ministre délégué de l'entité fédérée adressera sa demande au ministre fédéral de la Justice qui en assurera l'exécution immédiate.
Dans les matières relevant de leurs compétences, les entités fédérées concluront, avec l'autorité fédérale, un accord de coopération qui portera sur:
— la politique de poursuites du ministère public et l'établissement de directives en matière de politique criminelle;
— la formalisation de la représentation des entités fédérées au sein du Collège des procureurs généraux;
— la note-cadre Sécurité intégrale et le Plan national de sécurité. »
À cette fin, une révision de l'article 151 de la Constitution et l'insertion d'un nouvel article 11bis dans la loi spéciale du 8 août 1980 sont proposées. En outre, l'autorité fédérale, les communautés et les régions négocieront un accord de coopération.
M. Vanlouwe regrette que l'ensemble de la politique criminelle ne soit pas transféré aux Communautés. L'intervenant trouve en revanche qu'il est bon que les communautés et les régions, dans le cadre de leurs compétences, soient impliquées dans la politique pénale, puissent participer à des réunions du Collège des procureurs généraux et obtiennent un droit d'injonction positive. Bien que cette participation semble ne pas poser de problème en théorie, la pratique devra montrer quelle suite y sera donnée. Dans quelle mesure l'avis des communautés et des régions sera-t-il effectivement pris en considération ?
Droit d'injonction positive (article 11bis)
Pour ce qui concerne le droit d'injonction positive, un nouvel article 11bis est inséré dans la loi spéciale du 8 août 1980 de réformes institutionnelles. Le nouvel article prévoit que le ministre délégué de l'entité fédérée, après qu'une décision a été prise en ce sens au sein du gouvernement auquel il appartient, adressera sa demande de poursuites au ministre fédéral de la Justice qui en fera assurer l'exécution « sans délai » par le parquet. Il motive sa demande en précisant la disposition décrétale ou ordonnantielle qui prévoit l'infraction qu'il entend poursuivre. Le ministre fédéral de la Justice n'opère qu'un contrôle de légalité marginal en vérifiant que cette condition est remplie.
La N-VA se réjouit de constater que les entités fédérées aient finalement été pourvues d'un droit d'injonction positive. Il regrette qu'il faille exercer ce droit par l'intermédiaire du ministre de la Justice, ce qui est par ailleurs inévitable vu que l'organisation de l'ordre judiciaire, y compris celle du Collège des procureurs généraux, reste fédérale.
M. Vanlouwe pose les questions concrètes suivantes au sujet du droit d'injonction positive.
Avec quelle fréquence le ministre de la Justice a-t-il recouru au droit d'injonction positive au cours des dernières années ? Dans quels cas ?
Que se passe-t-il si le ministre de la Justice refuse d'ordonner les poursuites ? Quelle est la procédure à suivre dans ce cas ?
M. Vanlouwe estime que la procédure proposée crée une forme de subordination entre le ministre régional et le ministre de la Justice fédéral. Une telle solution est contraire à la philosophie suivie jusqu'à présent en matière de réformes institutionnelles où l'on a toujours placé les pouvoirs fédéraux et régionaux ou communautaires sur le même pied. Il eût été préférable d'opter pour la mise en place d'un ministre de la Justice régional disposant d'un droit d'injonction positive sans passer par le niveau fédéral.
L'orateur se demande ce qui se passera si le ministre de la Justice fédéral refuse de donner suite à une demande d'injonction positive formulée par un ministre régional. Il cite l'exemple d'une infraction grave à la législation régionale en matière de permis de bátir pour laquelle le ministre régional souhaite que le parquet entame des poursuites. Il motive sa demande au regard des compétences de l'entité fédérée, en précisant la disposition du décret qui prévoit l'infraction qu'il entend poursuivre. Le ministre fédéral de la Justice ne réagit pas ou refuse de communiquer la demande au parquet car il estime que ce type d'infractions ne fait pas partie des priorités en matière de politique criminelle.
Mme Taelman fait remarquer que le ministre fédéral de la Justice dispose uniquement d'un contrôle de légalité marginal. Le ministre s'assure que les faits visés constituent une infraction à la législation régionale. C'est clairement le cas dans l'exemple cité par le préopinant. Après avoir opéré son contrôle marginal de légalité, le ministre de la Justice ordonne les poursuites sans délai en transmettant la demande au parquet.
M. Vanlouwe demande ce que couvre la notion de « contrôle marginal de légalité ».
Mme Taelman pense que cette notion est largement définie dans la jurisprudence. Le ministre fédéral n'exerce qu'un contrôle de légalité. Il n'a pas de pouvoir de contrôle sur le fond.
M. Anciaux fait par ailleurs remarquer que la procédure mise en place ne crée aucune subordination ou hiérarchie entre le ministre de la Justice fédéral et le ministre régional qui souhaite faire usage de son pouvoir d'injonction. On pourrait tout aussi bien retourner l'argument en considérant que le ministre de la Justice est une sorte d'exécutant de la décision d'injonction prise par le ministre régional.
M. Vanlouwe pense qu'il eût été préférable de donner directement le droit d'injonction positive à un ministre régional dans les matières relevant des compétences des régions, sans devoir passer par le contrôle du ministre fédéral de la Justice.
M. Moureaux fait remarquer qu'une injonction donnée au parquet est une procédure assez rare. Les auteurs du texte ont voulu maintenir une certaine unité. Il n'y a aucune subordination d'un niveau de pouvoir par rapport à l'autre. Le ministre régional ou communautaire adresse sa demande au ministre fédéral de la Justice. La seule chose que ce dernier vérifie, c'est qu'une disposition décrétale ou ordonnantielle prévoit une infraction par rapport aux faits dénoncés. Si tel est le cas, il est du devoir du ministre de la Justice de transmettre, de manière automatique, la demande au parquet.
M. Deprez précise que le ministre de la Justice doit donner suite à la demande dès lors que la question de la légalité a été vérifiée. On pourrait dire avec humour que le ministre de la Justice est une sorte de fonctionnaire exécutant de la décision du ministre régional. On pourrait en déduire que le régime proposé établit la préséance du niveau régional par rapport au ministre de la Justice fédéral.
M. Anciaux reconnaît que la solution proposée est le fruit d'un choix politique. Les auteurs ont opté pour une solution qui maintient une forme d'unité quant à la personne qui transmet les demandes au parquet. En octroyant, comme le préconise M. Vanlouwe, un droit d'injonction direct aux ministres régionaux, on aurait multiplié le nombre d'acteurs qui auraient été en contact avec le parquet. Une telle solution n'est pas une garantie d'efficacité ni de simplicité.
M. Vanlouwe estime que la procédure proposée, avec le passage par le ministre de la Justice, crée une situation de subordination.
M. Moureaux ne partage pas cette analyse. Il souligne que si le premier ministre fédéral belge souhaite qu'une injonction positive soit adressée au parquet, il s'adressera au ministre de la Justice. Cela ne signifie cependant pas qu'il est subordonné au ministre de la Justice.
M. Vanlouwe demande si le ministre de la Justice garde un droit d'injonction, de sa propre initiative, pour ce qui concerne les matières régionales ou communautaires, ou s'il doit attendre l'initiative du ministre régional. La proposition de loi spéciale à l'examen ne règle pas clairement cette question.
Dans quel délai le ministre de la Justice doit-il exercer son droit d'injonction ? Le texte proposé pour l'article 11bis (nouveau) de la LSRI (art. 37 de la proposition de loi spéciale) précise: « sans délai ». Ne faut-il pas définir ici un délai précis ? L'intervenant renvoie au Livre vert de l'administration flamande, qui préconise un délai de 15 jours.
Politique de poursuites
M. Vanlouwe se réfère à l'article 11bis, alinéa 2, proposé (article 37 de la proposition de loi spéciale), qui prévoit que les gouvernements de Communauté et de Région participent à l'élaboration des directives contraignantes de politique criminelle, y compris en matière de politique de recherche et de poursuite, ainsi qu'à celle de la note-cadre Sécurité intégrale et du plan national de sécurité.
Selon l'actuel article 151, § 1er, de la Constitution, mis en œuvre à l'article 143quater du Code judiciaire, le ministre de la Justice arrête les directives de politique criminelle, après avoir pris l'avis du collège des procureurs généraux. Ces directives concernent tous les aspects de l'appareil pénal (ou, du moins, ceux pour lesquels le ministre est compétent). À l'avenir, les gouvernements de Communauté et de Région pourraient participer, chacun pour ses compétences, à l'élaboration des directives en question. Le projet d'accord de coopération prévoit que cela se fasse par le biais de la Conférence interministérielle sur la politique de sécurité et de maintien de l'ordre et de la participation aux réunions du Collège des procureurs généraux ainsi qu'aux réseaux d'expertise du Collège.
La note-cadre Sécurité intégrale présente une vision globale de la politique de sécurité et des priorités pour tous les acteurs concernés (de la prévention au suivi, en passant par la réaction) dans le but de lutter contre une approche morcelée de la criminalité, des nuisances et de la sécurité routière. À l'avenir, l'initiative en la matière restera aux mains des ministres fédéraux de la Justice et de l'Intérieur, avec la possibilité, pour les communautés et les régions, de donner leur avis par le biais de la Conférence interministérielle sur la politique de sécurité et de maintien de l'ordre.
Créée en 2008, la Conférence interministérielle sur la politique de sécurité et de maintien de l'ordre a pour but d'assurer la concertation sur la politique de sécurité à tous les niveaux de pouvoir, étant donné que divers aspects de la vie en société ont un impact direct ou indirect sur la politique de sécurité et de maintien de l'ordre. La conférence se compose de ministres du gouvernement fédéral, des communautés et des régions; elle est présidée par le ministre de la Justice.
Pour définir la politique de poursuites, on tient compte également du Plan national de sécurité qui détermine la politique policière. Ce plan doit garantir une approche intégrée de la sécurité et assurer la cohérence de l'action des services de police. Il est actuellement préparé par la police fédérale. Il en ira de même dans le futur, mais les communautés et les régions pourront, là aussi, donner leur avis par le biais de la Conférence interministérielle sur la politique de sécurité et de maintien de l'ordre.
L'intervenant a un certain nombre de questions à poser au sujet de la participation aux réunions du Collège des procureurs généraux.
On propose que les communautés et les régions participent, pour ce qui concerne les matières qui relèvent de leurs compétences, aux réunions du Collège des procureurs généraux, en ce compris pour l'établissement des priorités des directives de politique criminelle. Cela implique aussi une participation aux réseaux d'expertise. Les procureurs généraux près les cours d'appel forment ensemble le Collège des procureurs généraux. Ce Collège, qui se réunit au moins une fois par mois, a pour táche de mettre en œuvre une politique criminelle cohérente et de veiller au bon fonctionnement du ministère public. À cet effet, il peut prendre des décisions qui sont contraignantes pour tous les membres du ministère public. Le collège des procureurs généraux est en outre chargé de rendre des avis au ministre de la Justice.
Le collège des procureurs généraux peut instituer aussi des réseaux d'expertise. Ceux-ci se composent de membres du ministère public ainsi que d'autres experts. Ces réseaux fournissent un travail de soutien et de préparation de la politique dans des matières spécialisées, comme les stupéfiants, les délits économiques et financiers, la corruption, la sécurité routière, la traite des êtres humains, le grand banditisme et le terrorisme, etc. Ils analysent les problèmes juridiques et pratiques du terrain et formulent des recommandations. Ils assurent en outre la circulation de l'information au sein du ministère public.
M. Vanlouwe se demande si les modifications proposées n'entraînent pas d'adaptations dans le Code judiciaire.
Au sens strict, la loi spéciale du 8 août 1980 de réformes institutionnelles prévaut, hiérarchiquement parlant, sur le Code judiciaire. Étant donné que l'article 11bis proposé définit les nouvelles compétences du Collège des procureurs généraux, il n'y a pas lieu en principe de modifier le Code judiciaire. Mais ne faudrait-il pas le faire quand même pour éviter toute confusion ?
Quelles sont les conséquences de la réforme pour la présidence des réunions du collège des procureurs généraux (article 143bis, §§ 5-7, du Code judiciaire) ? Aux termes des dispositions actuelles, le ministre de la Justice préside les réunions du Collège. Est-ce le cas aussi lorsqu'il s'agit de compétences communautaires et régionales ?
Que se passera-t-il s'il n'y a pas de consensus au sein du collège des procureurs généraux (art. 143bis, § 2, du Code judiciaire) ? Le Collège des procureurs généraux veille à la mise en œuvre cohérente et à la coordination des directives ministérielles. À cet effet, il décide par consensus (uniquement les procureurs généraux, et donc pas le ministre de la Justice, ni — à l'avenir — les ministres des entités fédérées). Si aucun consensus ne peut être dégagé au sein du collège, et si l'exécution des directives est ainsi mise en péril, le ministre de la Justice prend les mesures nécessaires pour assurer leur application. (art. 143bis, § 2, dernier alinéa).
Dans les travaux préparatoires relatifs à l'article 143bis du Code judiciaire, il est dit à propos des mesures nécessaires: « La nature de ces mesures doit être en rapport avec la situation à laquelle le ministre est confronté. Ainsi, le ministre pourra notamment préciser la portée de ses directives, ou convoquer à nouveau le collège, ou encore exercer son autorité sur chacun des procureurs généraux individuellement. Il ne pourra évidemment jamais exercer lui-même l'action publique. Il faut donc donner à la notion de « mesures nécessaires » une interprétation aussi large que possible, la mesure ultime étant la promulgation d'une nouvelle directive ou une modification de la loi. ».
Le ministre de la Justice se voit donc confier une compétence très large, mais ne peut pas exercer l'action publique. Il n'a aucune attribution dans ce domaine, en vertu du principe de la séparation des pouvoirs, sous réserve éventuellement d'un droit d'injonction positive.
Comment interpréter cela à la lumière de la sixième réforme de l'État ? L'article 37 de la proposition de loi spéciale dispose en effet: « Dans les matières qui relèvent de leurs compétences, les gouvernements de communauté et de région, chacun en ce qui le concerne, participent à l'élaboration des directives contraignantes de politique criminelle, y compris en matière de politique de recherche et de poursuite (...). »
Bref, qui est chargé, dans ce cas, de prendre les mesures nécessaires lorsqu'il s'agit de la mise en œuvre de directives relatives aux compétences des Communautés ou des Régions ? Les gouvernements des entités fédérées ? Et, le cas échéant, doivent-ils alors exécuter cette táche conjointement ? S'agit-il d'une procédure analogue à celle du droit d'injonction positive, ou faut-il convoquer une nouvelle conférence interministérielle et si oui, qui doit le faire ?
M. Deprez fait remarquer que le ministre régional ou communautaire n'a aucune autorité sur la magistrature ou la police. Ce n'est dès lors pas lui qui peut faire exécuter les directives de politique criminelle.
M. Vanlouwe rappelle qu'il vise l'hypothèse dans laquelle il n'y a pas de consensus au sein du collège des procureurs généraux. Les ministres régionaux et communautaires assistent à la réunion puisque cela touche à des matières relevant de leurs compétences. Quelle est dans cette situation la personne qui dispose du pouvoir de prendre les mesures nécessaires ? Le ministre de la justice fédéral ou le ministre régional ?
M. Moureaux précise que les réunions du collège des procureurs généraux ont notamment pour objet de discuter de la politique à mener en matière répressive. À l'heure actuelle, ce sont tantôt les procureurs généraux seuls, tantôt les procureurs généraux et le ministre de la Justice qui assistent aux réunions du collège. La proposition de loi spéciale prévoit d'y ajouter, dans certaines matières, les ministres régionaux ou communautaires. Ce sont cependant les procureurs généraux qui décident entre eux de la politique répressive qui sera menée en Belgique. Le ministre de la Justice assiste aux réunions pour essayer de coordonner les choses mais il n'impose rien aux procureurs généraux. À l'avenir, lorsqu'un ministre régional assistera aux réunions du collège, il y exposera son point de vue et pourra demander, par exemple, aux procureurs généraux d'établir une circulaire plus répressive en matière d'environnement. Si les procureurs généraux suivent cette suggestion, l'un d'entre eux sera chargé d'établir un projet de circulaire. Une fois que la circulaire aura été approuvée par le collège, elle sera adressée à tous les parquets.
M. Vanlouwe reste convaincu que la combinaison de l'article 11bis proposé de la loi spéciale à et de l'article 143bis du Code judiciaire suscitera des difficultés lors de la mise en œuvre de ces dispositions.
M. Moureaux pense qu'il faudra mener une réflexion pour déterminer à quels parquets on adressera les circulaires et instructions. À l'heure actuelle, les directives approuvées par l'ensemble des procureurs généraux sont adressées à tous les parquets du pays. S'il n'y a pas de consensus au sein du collège, rien n'empêche un procureur général de donner des instructions dans son ressort. Dans l'hypothèse de matières régionales on peut imaginer que seuls les procureurs généraux qui sont compétents pour la région concernée s'accorderont sur une circulaire. Cela n'aurait en effet pas de sens qu'une circulaire en matière environnementale, basée sur les décrets flamands, soit adressée aux parquets situés en Wallonie. L'intervenant pense que des solutions de bon sens devront être trouvées lors de la mise en œuvre de la nouvelle procédure. L'article 11bis proposé donne aux Communautés et Régions une capacité d'intervention en matière judiciaire.
M. Vanlouwe rappelle que le collège des procureurs généraux décide par voie de consensus. Au sein d'un seul et même domaine d'application, les entités fédérées développeront sans doute des règles et des options politiques différentes, qui amèneront le collège à prendre des décisions différentes. Comment le collège statuera-t-il dans les matières purement flamandes ? Ne faut-il pas, en pareil cas, que les décisions soient prises uniquement par les procureurs généraux de Gand, d'Anvers et éventuellement de Bruxelles ?
L'article 42 de la proposition de loi spéciale prévoit enfin qu'un accord de coopération sera conclu à propos des nouvelles compétences figurant à l'article 11bis proposé de la loi spéciale, à savoir la politique criminelle et la politique de sécurité. Quand cela se fera-t-il ?
Proposition de révision de l'article 180 de la Constitution (doc. Sénat, nº 5-2244/1)
Cour des comptes
Mme Stevens explique que l'on actualise l'article 180 de la Constitution en prévoyant que le législateur spécial peut également rendre la Cour des comptes compétente pour le contrôle du budget et de la comptabilité des Communautés et des Régions, qu'il peut autoriser les communautés et les régions à régler elles-mêmes ce contrôle et, enfin, qu'il peut leur permettre d'assigner à la Cour des comptes, moyennant rémunération, des missions que celle-ci n'exerçait pas encore à la date de l'entrée en vigueur de l'article 180 révisé.
Le législateur spécial peut autoriser les communautés et les régions à organiser elles-mêmes le contrôle de leurs budgets, c'est-à-dire à créer leur organisme propre, un genre de Cour des comptes flamande, en vue d'exercer ce contrôle. La présente révision n'a aucune répercussion sur la compétence des communautés et des régions de créer, si elles le souhaitent, un organisme propre chargé d'exercer certaines missions de contrôle s'agissant des matières pour lesquelles elles sont compétentes. Cette compétence n'emporte toutefois bien entendu pas celle de modifier ou de supprimer les compétences que la loi spéciale attribue à la Cour des comptes, même s'agissant des matières pour lesquelles ces Communautés ou ces Régions sont compétentes.
La présente proposition confirme uniquement les compétences implicites dont disposaient déjà les entités fédérées. La compétence d'une Cour des comptes flamande serait de toute façon très limitée. On est dès lors en droit de se demander si le jeu en vaut la chandelle.
Outre l'argument de l'autonomie évidente, il y a également les motifs organisationnels et l'argument de l'efficacité sur lequel l'intervenante insiste. En mai 2013, le gouvernement flamand a jeté une nouvelle base décrétale pour son audit interne dans le décret « audit ». Deux comités d'audit sont prévus qui seront compétents, respectivement, pour le suivi de l'autorité flamande proprement dite et pour le suivi des administrations locales. Lorsqu'on procède à l'audit des institutions publiques, on se fonde de plus en plus souvent sur le principe du single auditing, c'est-à-dire que l'on essaie au maximum d'éviter les doubles emplois, notamment en collaborant avec des réviseurs d'entreprises et d'autres instances. On tente ainsi de répondre à l'exigence capitale d'exercer un contrôle efficace avec des moyens limités et ce, dans un environnement toujours plus complexe. Il s'agit aussi très clairement d'une tendance internationale. Les instances d'audit flamandes seront obligées de conclure des accords de coopération avec la Cour des comptes pour tenter d'atteindre, ensemble, un niveau d'efficacité adéquat. Il va de soi que la coopération avec une véritable Cour des comptes flamande, disposant des compétences inhérentes, peut induire d'autres gains d'efficacité gráce à une application plus approfondie du principe du single auditing. Bien qu'il s'agisse principalement de l'extension de l'audit aux administrations locales, l'exposé des motifs (« 1.4 organisatorische inbedding ») comprend des arguments relatifs à l'efficacité et qui visent à empêcher que différentes instances ne répètent les mêmes táches d'audit. Ces arguments sont eux aussi applicables, mutatis mutandis, au cas de figure décrit ici, et le contrôle des autorités évolue globalement dans le sens d'une évaluation régulière du contrôle de gestion interne. Il est donc important de disposer d'un cadre d'évaluation identique pour ce contrôle de gestion, pour que les départements sachent clairement comment ils doivent justifier leurs chiffres.
Le seul élément concret de la proposition est l'instauration d'une obligation de rémunération de la part des entités fédérées en faveur de la Cour des comptes pour les missions supplémentaires que celle-ci pourrait se voir attribuer à l'avenir. L'intervenante considère qu'il est plus logique que l'entité fédérée qui est compétente soit également responsable du contrôle des modalités d'exercice de la compétence en question.
Il serait par conséquent judicieux d'adapter la loi spéciale de financement conjointement avec la proposition à l'examen, dans le sens que les entités fédérées auraient le droit de contrôler leur propre budget. La création d'une Cour des comptes flamande n'aura un sens que si cette compétence est attribuée. Qui plus est, dans tout État fédéral, les États fédérés disposent de leur propre Cour des comptes dirigée par leur parlement. L'État fédéral belge continue à se comporter en l'espèce comme une belle-mère envahissante qui veut coûte que coûte continuer à contrôler les comptes des entités fédérées mais qui serait bien avisée de commencer à mettre de l'ordre dans ses propres affaires. Il n'est donc pas logique que, d'une part, le Constituant ne soit pas prêt à accorder aux entités fédérées le droit de contrôler elles-mêmes leur budget et de créer leur propre Cour des comptes à cet effet et que, d'autre part, pour attribuer des missions supplémentaires à la Cour des comptes, les entités fédérées doivent verser une rémunération fixée sur avis conforme de la Cour des comptes.
Bien-être des animaux (article 24 de la proposition de loi spéciale nº 5-2232/1)
Mme Vermeulen souhaite aborder la question du bien-être des animaux. Cette compétence est transférée aux Régions alors que l'autorité fédérale restera compétente pour les normes et leur contrôle relatifs à la santé des animaux, ainsi qu'à la qualité des produits d'origine animale en vue d'assurer la sécurité de la chaîne alimentaire.
L'intervenante souligne le lien étroit entre le bien-être des animaux et la santé des animaux. Une nouvelle ligne de rupture apparaît entre les compétences « bien-être des animaux » et « santé des animaux ». Il est dès lors conseillé d'organiser une concertation afin de vérifier préalablement les mesures politiques de l'autorité fédérale dans le domaine de la santé animale, afin d'éviter les excès de compétence. Le texte proposé supprime en effet l'accord obligatoire des gouvernements de Région, ce qui pourrait signifier un pas en arrière pour la politique agricole régionale. L'autorité fédérale pourrait par exemple décider unilatéralement d'interdire la castration chimique des porcs, auquel cas la Flandre se trouverait dans l'impossibilité d'appliquer sa propre législation du point de vue du bien-être des animaux dans le sens d'un traitement plus respectueux des animaux, par analogie avec ce qui se fait en Suisse et aux Pays-Bas. L'autorité fédérale pourrait aussi décider unilatéralement d'instaurer la tolérance zéro en ce qui concerne l'utilisation des antibiotiques. Si cela peut parfaitement se comprendre du point de vue de la santé publique, cela pourrait par ailleurs avoir des effets économiques désastreux pour le secteur de l'agriculture et même être contraire à l'éthique dans l'optique du bien-être des animaux. L'intervenante prône le maintien de la concertation avec les Régions tant qu'une partie des compétences liées au bien-être des animaux restera fédérale. Un amendement sera donc déposé pour maintenir l'accord des Régions.
Ces dernières années, l'Instituut voor landbouw- en visserijonderzoek a joué un rôle de premier plan dans la recherche sur le bien-être des animaux. Au travers de demandes de projets, cet institut a dépensé utilement une partie considérable des fonds du SPF affectés au bien-être des animaux. Les moyens fédéraux consacrés à cette recherche doivent également être inclus dans la discussion politique sur la mise en œuvre de la sixième réforme de l'État. Si l'on veut continuer à garantir une recherche de même intensité sur le bien-être des animaux, il faudra que la Région flamande accorde un appui financier comparable dans l'hypothèse où ces moyens ne seraient pas transférés. L'intervenante plaide en faveur du transfert de ces moyens.
L'accord institutionnel ne contient aucune information sur le nombre de personnes, les moyens et les biens qui seront transférés dans le cadre du transfert de la matière du bien-être des animaux. L'intervenante a été surprise d'apprendre que Selor a encore déclaré 10 emplois vacants de contrôleurs néerlandophones du bien-être des animaux.
Mobilité (articles 18, c), 23, 25, 26, 27, b), 28, b), 29, b), 30 et 42, 1º et 6º, de la proposition de loi spéciale nº 5-2232/1)
M. De Groote souhaite examiner le transfert des compétences en matière de mobilité visées dans la proposition de loi spéciale relative à la sixième Réforme de l'État (cf. doc. Sénat, nº 5-2232/1). Sont ici concernés:
— l'homologation des radars et autres instruments liés aux compétences régionales (art. 18, c), et art. 25, 5º);
— le règlement relatif à la police du transport par voies navigables (art. 23, 10º) à l'exclusion de la réglementation en matière de transport de matières animales qui présentent un danger pour la population, de transport de matières radioactives et de transport de matières explosives (art. 23, 10º). Une concertation est prévue entre les gouvernements concernés et l'autorité fédérale pour fixer le règlement relatif à la police du transport par voies navigables. (art. 28, b));
— les règles de prescriptions d'équipage de navigation intérieure et les règles en matière de sécurité des bateaux de navigation intérieure et des bateaux de navigation intérieure qui sont aussi utilisés pour effectuer des voyages non internationaux par mer (art. 23, 11º);
— les normes techniques minimales de sécurité en matière de construction et d'entretien des routes et de leurs dépendances, et des voies hydrauliques et de leurs dépendances (art. 23, 12º). Une concertation entre les gouvernements concernés (Régions) est obligatoire (art. 26, 4º) et une exception subsiste pour les digues et les ports. Pour ceux-ci, une concertation avec l'autorité fédérale est nécessaire. Le Conseil d'État s'est également posé des questions à cet égard;
— la réglementation en matière de transport de marchandises dangereuses et de transport exceptionnel par route (art. 23, 13º). La concertation entre les gouvernements concernés (Régions) est obligatoire (art. 26, 5º). Le transport de matières animales qui présentent un danger pour la population, le transport de matières radioactives et le transport de matières explosives constituent une exception;
— le financement additionnel d'investissements d'aménagement, d'adaptation ou de modernisation de lignes de chemin de fer, pour autant qu'ils soient réalisés en sus des investissements repris dans un plan pluriannuel d'investissement (art. 23, 14º). La condition d'un accord de coopération (art. 42, 6º) est posée;
— la détermination des limites de vitesse sur la voie publique (art. 25, 1º), à l'exception des autoroutes;
— la réglementation en matière de placement et d'exigences techniques, ainsi que le contrôle de la signalisation routière (art. 25, 2º), à l'exception de la signalisation relative aux zones de douane, aux passages à niveau et aux croisements avec les voies ferrées et aux voies militaires. Une exception supplémentaire prévoit que la définition de la signalisation routière continuera à relever de la compétence de l'autorité fédérale (développements, p. 135);
— la réglementation en matière de masse maximale autorisée et de masses par essieux des véhicules sur la voie publique ainsi que la sûreté de chargement et les dimensions et la signalisation du chargement (art. 25, 3º);
— le contrôle du respect des prescriptions techniques fédérales applicables aux véhicules et le contrôle technique des véhicules qui circulent sur la route en application des normes fédérales, étant entendu que les personnes physiques et morales établies dans une région sont libres de faire contrôler leur véhicule par un centre de contrôle technique situé dans une autre région (art. 25, 4º). Tout citoyen peut donc faire contrôler sa voiture dans la Région de son choix. Les Régions reconnaissent automatiquement la validité du contrôle technique effectué sur le territoire de l'une d'elles (développements, p. 144);
— la réglementation en matière d'écolage et d'examens relatifs à la connaissance et à l'aptitude qui sont nécessaires pour conduire des véhicules de chaque catégorie, y compris l'organisation et les conditions d'agrément des écoles de conduite et centres d'examen et y compris le contrôle de l'aptitude à la conduite des conducteurs et candidats-conducteurs souffrant d'une diminution des aptitudes fonctionnelles (art. 25, 6º). La compétence fédérale concernant la détermination des connaissances et des aptitudes nécessaires pour conduire des véhicules constitue une exception, étant entendu que les habitants d'une Région sont libres de fréquenter une école de conduite ou de passer les examens dans un centre d'une autre Région. Une auto-école qui est reconnue dans une Région peut également opérer dans les autres Régions (cf. développements, p. 146);
— la promotion, la sensibilisation et l'information en matière de sécurité routière (art. 25, 7º) à cette exception près que lorsque les Régions concluent des accords de coopération en vue de mener des actions nationales de sensibilisation en matière de sécurité routière, l'autorité fédérale doit y être associée (art. 30).
L'intervenant souhaite également aborder les aspects de la mobilité présents dans la proposition de loi relative à la sixième Réforme de l'État concernant les matières visées à l'article 78 de la Constitution (doc. Sénat, nº 5-2234/1).
L'article 8 ajoute un alinéa à l'article 15 de la loi sur la fonction de police, de sorte que les membres des services de police sont également compétents pour constater des infractions pénales et administratives en cas de non-respect des règles de police concernant la circulation routière qui sont régionalisées.
Les articles 9 et 10 concernent le Fonds de sécurité routière, autrefois dénommé « le Fonds des amendes ». À son évocation, les Flamands se hérissent car il est un exemple manifeste d'injustice financière. Il s'agit d'une question sensible sur le plan communautaire, au même titre que d'autres grands dossiers plus notoires. Le Fonds est alimenté par les recettes des amendes pénales, des transactions et des perceptions immédiates. Le Fonds a principalement pour mission de mener des actions en matière de prévention, de sensibilisation, de formation et de contrôle. Mais son financement pose problème. Les derniers chiffres disponibles sont incomplets, ce qui est dû au fait que les ministères fédéraux ne prennent pas la peine de transmettre leurs chiffres dans leur intégralité. Toutefois, personne ne conteste le fait que la Flandre verse beaucoup plus qu'elle ne reçoit, si bien que le Fonds est un mécanisme de transfert classique de l'argent flamand vers la Wallonie.
La proposition de loi à l'examen (voir doc. Sénat, nº 5-2234/1) dispose que le Fonds de sécurité routière sera partiellement régionalisé (art. 9). En effet, les moyens ne seront régionalisés que s'ils se rapportent à des infractions routières à régionaliser. Les amendes qui seront perçues à la suite d'infractions relevant de la compétence de l'autorité fédérale continueront à alimenter le Fonds de sécurité routière fédéral. Un autre texte prévoit la régionalisation d'un certain nombre d'infractions en matière de circulation routière de manière que les Régions puissent bénéficier du montant des amendes y afférentes: les infractions en matière d'excès de vitesse sur la voie publique hors autoroute, de signalisation routière, de sûreté de chargement et de masse maximale autorisée et de masses entre essieux des véhicules sur la voie publique, de transport dangereux et exceptionnel et de contrôle technique.
La compétence qui a été octroyée à la Flandre en l'espèce est celle d'appliquer comme il se doit les règles fédérales. Et lorsque les entités fédérées disposent d'un peu plus de latitude, l'autorité fédérale intervient d'emblée telle une belle-mère pour imposer une concertation (par exemple en matière de sensibilisation). Le morcellement des compétences est total, ainsi que le montre d'ailleurs le nombre d'exceptions. On va même en deça des accords figurant dans la note Di Rupo. De ce fait, les entités fédérées ne peuvent pas mettre en œuvre une politique à part entière.
L'intervenant trouve que le nombre d'exceptions est proprement vertigineux et que cela manque de clarté. Ainsi, les compétences dans le cadre des règles de circulation routière restent fédérales et les Régions peuvent réglementer les exigences techniques de la signalisation routière, à l'exception de celle relative aux zones de douane, aux passages à niveau et aux voies militaires.
On pourrait citer aussi à titre d'exemple le transfert de compétences relatives aux normes techniques de sécurité en matière de construction et d'entretien des voies hydrauliques et leurs dépendances. Pour la construction et l'entretien des ports et des digues, une concertation est nécessaire entre l'autorité fédérale et l'entité fédérée. Le Conseil d'État a formulé aussi une remarque similaire (voir doc. Sénat, nº 5-2232/3, p. 39). Cela signifie que la Flandre peut construire et entretenir des voies hydrauliques sans digue, mais que dès le moment où une digue est nécessaire, une concertation doit avoir lieu. L'intervenant se demande si ce n'est pas une erreur, ainsi que le Conseil d'État semble le suggérer.
Un certain nombre de compétences impliquent que l'on doit contrôler les règles fédérales (cf. contrôle technique, placement de la signalisation routière) ou compenser la politique « défectueuse » de l'autorité fédérale. Sinon, pourquoi réclamer un financement additionnel pour les voies ferrées ?
En ce qui concerne le contrôle technique, l'intervenant se pose un certain nombre de questions. Faut-il comprendre que les Régions n'obtiennent aucune compétence en ce qui concerne, par exemple, la périodicité du contrôle et le fait de soumettre certaines catégories à un contrôle périodique ou à certains aspects de celui-ci ?
L'intervenant aimerait savoir laquelle des deux parties sera compétente pour interpréter ces dispositions lors de leur mise en œuvre. Cela se fera-t-il en concertation et/ou sur la base d'une coopération ?
M. De Groote souligne en outre que les Régions devront aussi se concerter au sujet de la réglementation en matière de transport de marchandises dangereuses et de transport exceptionnel par route, alors que l'autorité fédérale pourra réglementer le transport des marchandises les plus dangereuses sans aucune concertation. Ce n'est pas correct.
En ce qui concerne les limitations de vitesse, la proposition est tout à fait incompréhensible: les Régions peuvent réguler les vitesses pour toutes les routes, sauf pour les autoroutes (article 11 de l'arrêté royal du 1er décembre 1975 portant règlement général sur la police de la circulation routière), les zones résidentielles (article 22bis, 3º), les dispositifs surélevés (article 22ter, 1º), les zones 30 (article 22quater), les zones piétonnes (article 22sexies2, alinéa 2), les rues réservées au jeu (article 22septies2, alinéa 1er) et les rues cyclables (article 22novies). Les règles de comportement au volant ne sont pas transférées (article 10 du règlement de la circulation routière, qui dispose que tout conducteur doit régler sa vitesse dans la mesure requise par la présence d'autres usagers et en particulier les plus vulnérables, les conditions climatiques, la disposition des lieux, leur encombrement, la densité de la circulation, le champ de visibilité, l'état de la route, l'état et le chargement de son véhicule).
M. De Groote se demande si le texte à l'examen a vraiment la vocation d'exécuter la note Di Rupo car cette note prévoyait le transfert des règles du code de la route, y compris la fixation des sanctions administratives et pénales. Le texte à l'examen réduit ce transfert à la possibilité de proposer des modifications (à l'égard desquelles l'autre Région doit d'abord donner son accord avant que le gouvernement fédéral puisse les intégrer dans le code de la route), d'imposer des limitations de vitesse (sauf lorsqu'il s'agit de vitesses véritablement élevées, en d'autres termes, sur les autoroutes), de placer des panneaux de signalisation et de prendre des dispositions en matière de chargement et de masse, de transport dangereux et exceptionnel (à moins qu'il soit réellement dangereux) et de contrôle technique (des prescriptions fédérales, évidemment).
L'intervenant se pose ensuite la question de la portée des limitations de vitesse, de la réglementation concernant le transport dangereux et du contrôle des normes techniques des véhicules. Quid en cas de « shopping », c'est-à-dire lorsqu'une personne suit une formation à la conduite dans une Région et passe ses examens dans un centre d'une autre Région, ou lorsqu'elle fait contrôler sa voiture dans une autre Région ?
Le maintien d'un fonds fédéral de sécurité routière, en sus des nouveaux fonds de sécurité régionaux, est un exemple frappant du chevauchement de certaines compétences et ne rend certainement pas le système plus efficace. De facto, on parlera d'un dédoublement du fonds de sécurité routière plutôt que d'une régionalisation.
Étant donné que les infractions de roulage commises sur les autoroutes restent du ressort de l'autorité fédérale, l'impact financier du nombre plus élevé de radars fixes en Flandre qu'en Wallonie différera également en fonction des Régions. Tant que la Wallonie ne mène pas une politique plus active dans ce domaine, elle continuera à recevoir plus d'argent provenant du fonds. Les effets pervers de ce fonds seront donc toujours présents, de sorte que le fonds est très probablement un instrument de transfert d'argent flamand vers la Wallonie.
Le nouveau système de contrôle de trajet sur les autoroutes en Flandre a fait ses preuves et génère aussi beaucoup d'amendes, mais puisqu'il n'est provisoirement utilisé que sur les autoroutes, les recettes qu'il produit vont dans les caisses de l'autorité fédérale. On ne pourra donc pas répondre au conducteur lambda pour qui l'argent qu'il paie en amendes devrait au moins servir à mieux aménager les routes, car cet argent finit dans les caisses de l'autorité fédérale.
Étant donné que le gouvernement fédéral refuse systématiquement de divulguer les chiffres sur la provenance de l'argent présent dans le fonds de sécurité routière (même sous la forme d'une réponse à des questions parlementaires écrites), nous ne pouvons pas évaluer l'impact financier de l'article 10 sur les flux d'argent communautaires, en ce qui concerne le financement des zones de police locale.
La disposition contient encore d'autres imprécisions car il ne ressort pas des textes sur la réforme du fonds de sécurité routière que les moyens transférés continueront à être affectés en partie à l'encadrement des peines et mesures judiciaires alternatives. Pareilles zones d'ombre rendent cette réforme de l'État peu crédible.
M. De Groote a encore quelques questions à poser. L'Institut belge de la sécurité routière continuera-t-il à exister ? Si oui, sous quelle forme ? Les entités fédérées peuvent-elles créer elles-mêmes un organe similaire qui reprendrait les táches de l'Institut belge de la sécurité routière ou ne le peuvent-elles pas ?
Politique énergétique et environnementale (articles 14, 19, 20, 29, 38 et 42 de la proposition de loi spéciale nº 5-2232/1)
— Article 14: Fonds des calamités
Mme Vermeulen souligne que l'article 14 prévoit que les Régions deviennent compétentes pour la reconnaissance et l'indemnisation des victimes ayant subi des dommages causés par des calamités publiques et agricoles. À cet effet, les deux Fonds nationaux concernés sont dissous et liquidés. Le Fonds des calamités n'intervient qu'exceptionnellement en cas de dommages causés par des catastrophes naturelles, étant donné que l'assurance incendie inclut obligatoirement l'assurance contre les catastrophes naturelles depuis 2007. À l'avenir, l'octroi d'une intervention pour les dommages causés par des catastrophes naturelles pourra ainsi être conditionné par le fait d'être assuré ou non contre les catastrophes naturelles.
L'intervenante déplore que les instances qui sont concernées de près par ces catastrophes (les pompiers, la protection civile, l'armée) restent organisées à un autre niveau de pouvoir. Cela n'est pas fait pour améliorer la coordination ni le déroulement des opérations. Ce sont en effet ces personnes qui, sur le terrain, procèdent aux premières estimations et sont donc bien placées pour mesurer l'étendue des dégáts et pour intervenir.
Pour la dissolution et la redistribution des deux Fonds nationaux, la clé de répartition est d'une importance cruciale. Qu'adviendra-t-il des moyens financiers de ces fonds (qui sont actuellement inscrits au budget du SPF Finances) ?
Pourrait-on apporter des précisions sur l'observation du Conseil d'État (doc. Sénat, nº 5-2232 /3, p. 27) selon laquelle il ne ressort pas clairement du texte que les Régions seront désormais compétentes pour la reconnaissance d'un phénomène naturel en tant que calamité publique ?
Concernant le transit des déchets, Mme Vermeulen souligne que les Régions sont déjà compétentes pour la politique des déchets, y compris la compétence en matière d'importation et d'exportation des déchets. L'autorité fédérale était restée compétente pour le transit des déchets, en ce compris le maintien de la réglementation en la matière. Le texte à l'examen prévoit à présent la régionalisation de la compétence relative au transit des déchets, mais le texte ne concerne pas les déchets radioactifs, un domaine « sensible » qui continue traditionnellement à relever de la compétence de l'autorité fédérale.
Mme Vermeulen estime que les modalités du transfert de cette compétence sont symptomatiques de l'ensemble de la réforme de l'État: on est confronté à un transfert partiel de certains aspects de la politique, ce qui risque finalement d'aggraver encore davantage le manque d'homogénéité de la politique menée. Conformément à la LSRI, l'autorité fédérale demeure en effet compétente à la fois pour fixer les normes de produits et pour la protection contre les radiations ionisantes, y compris les déchets radioactifs. De même, le contrôle du respect des règles de transit des déchets est, de facto, fortement soumis au contrôle administratif fédéral, compte tenu des compétences de la police fédérale et des douanes dans ce domaine, et de la compétence fédérale en matière de règlement sur la police de la circulation routière.
La Flandre n'est en outre pas compétente pour le transit des déchets radioactifs, en partie parce que la compétence en matière d'énergie nucléaire reste fédérale, alors que les Régions héritent bel et bien de la compétence en matière d'énergies renouvelables. Ce fractionnement des compétences entre les différents niveaux de pouvoir en fonction de la source d'énergie n'est évidemment pas de nature à favoriser une politique énergétique cohérente et équilibrée.
— Articles 19 et 20: Réseaux de distribution
Les Régions sont déjà compétentes pour la distribution et le transport local d'électricité au moyen de réseaux dont la tension nominale est inférieure ou égale à 70 000 volts, ainsi que pour la distribution de gaz. La proposition de loi spéciale à l'examen prévoit de transférer aux Régions la compétence des tarifs de distribution du gaz et de l'électricité. En principe, il est donc prévu de régionaliser les tarifs du réseau de distribution pour l'électricité et le gaz, tout en ménageant, là encore, une possibilité d'intervention pour l'autorité fédérale. De plus, la ligne de démarcation « infrastructurelle » entre le réseau de distribution et le réseau de transmission reste aussi une ligne de démarcation institutionnelle, constat qui soulève tout de même de sérieuses interrogations.
Concrètement, l'électricité à haute tension de 380 000 volts, par exemple, est transformée en électricité à moyenne tension de 10 000 ou 30 000 volts par le biais de sous-stations. De là, les gestionnaires de réseau de distribution Eandis et Infrax distribuent l'électricité vers les cabines électriques.
Le gestionnaire de réseau Eandis met d'ores et déjà en garde contre une « augmentation brutale » des tarifs des réseaux de distribution en 2015. En effet, les tarifs actuels sont bloqués par l'autorité fédérale jusqu'à la fin 2014, alors que les coûts sous-jacents continuent à augmenter. Selon le rapport annuel 2012 d'Eandis, le blocage actuel des tarifs signifie que la hausse des coûts est reportée dans le temps et ne pourra être répercutée qu'en 2015, lorsque les tarifs seront débloqués. Cela se traduira inévitablement par une augmentation brutale des tarifs à ce moment. Selon Eandis, les coûts qui augmentent le plus sont ceux sur lesquels l'entreprise n'a aucune prise; mais elle est cependant obligée de les répercuter dans ses tarifs.
En gelant les tarifs du réseau de distribution jusqu'après la régionalisation, le gouvernement fédéral fait naître l'impression qu'il se défaussera sur les entités fédérées de toute la problématique de la hausse des prix de l'énergie. En moyenne, les tarifs du réseau de distribution représentent à eux seuls 41 % de la facture énergétique.
— Article 38: Droit de substitution
L'article 38 prévoit un élargissement du droit de substitution existant (c'est-à-dire de la possibilité pour l'État fédéral de se substituer aux Régions) dans le cadre des obligations internationales relatives au climat. Est-ce vraiment nécessaire et/ou souhaitable, que ce soit d'un point de vue légistique ou dans l'optique d'une répartition méthodique des compétences ?
L'article16, § 3, de la LSRI dispose déjà, de manière générale, qu' « après avoir été condamné par une juridiction internationale ou supranationale du fait du non-respect d'une obligation internationale ou supranationale par une Communauté ou une Région, l'État peut se substituer à la Communauté ou à la Région concernée, pour l'exécution du dispositif de la décision (...) ».
La proposition à l'examen va même beaucoup plus loin, car elle permet à l'État fédéral de se substituer aux entités fédérées dès l'instant où la Commission européenne a émis un avis (sur le non-respect des objectifs en matière d'émissions), et ce sans attendre le jugement de la Cour de justice. L'État fédéral ne doit donc plus attendre la condamnation judiciaire.
Étant donné qu'il existe déjà une règle de droit générale pour ce qui est du droit de substitution, on peut se demander s'il faut encore vraiment étendre ce droit. Ne pourrait-on pas plutôt s'attendre à ce que l'État fédéral, fidèle à l'esprit de « fédéralisme de coopération » dont il se prévaut, mette tout en œuvre pour parvenir à un respect commun des engagements internationaux dans le cadre d'une collaboration et d'une concertation plus étroites, au lieu d'agir unilatéralement et à sa guise ?
Enfin, Mme Vermeulen demande la suppression d'un paragraphe dans le commentaire des articles, à propos du droit de substitution. Puisque ce droit est exceptionnel et que son champ d'application s'interprète de façon stricte, le commentaire ne permet pas d'étendre l'habilitation contenue dans le dispositif au-delà de ses termes. Dans le commentaire (doc. Sénat, nº 5-2232/1, p. 175), il est toutefois précisé que le législateur spécial souhaite que l'autorité fédérale puisse recourir, après avis conforme de la Commission européenne, au mécanisme de substitution en cas de non-respect prétendu d'obligations plus strictes que celles créées par le droit européen. Mme Vermeulen estime donc qu'il faut supprimer ce passage.
Compétences culturelles octroyées à la Région de Bruxelles-Capitale (articles 47, 49 et 50 de la proposition de loi spéciale nº 5-2232/1)
M. Vanlouwe aborde la problématique de l'octroi de compétences culturelles à la Région de Bruxelles-Capitale.
Dans la proposition d'insertion d'un article 135bis dans la Constitution (doc. Sénat, nº 5-2241/1), il est proposé d'attribuer à la Région de Bruxelles-Capitale des compétences non dévolues aux Communautés en ce qui concerne les matières culturelles (article 127, § 1er, alinéa 1er, 1º, de la Constitution) et la coopération entre les Communautés, ainsi que la coopération internationale, y compris la conclusion de traités à ce sujet (article 127, § 1er, alinéa 1er, 3º, de la Constitution).
Les articles 49 et 50 de la proposition de loi spéciale relative à la Sixième Réforme de l'État (doc. Sénat, nº 5-2232/1) attribuent à la Région de Bruxelles-Capitale des compétences dans les matières culturelles, sans préjudice des compétences de la Communauté française et de la Communauté flamande. Cela provoquera des tensions entre la Région de Bruxelles-Capitale et les Communautés française et flamande.
Ces compétences concernent:
— le sport (article 4, 9º, LSRI), pour ce qui concerne le financement et la subsidiation des infrastructures sportives communales;
— la reconversion et le recyclage professionnel (article 4, 16º, LSRI), pour ce qui concerne la mise sur pied de programmes de formation professionnelle pour autant que ceux-ci s'inscrivent dans le cadre de la politique d'emploi et tiennent compte du caractère spécifique de Bruxelles (quel qu'il soit). La Région de Bruxelles-Capitale sera donc investie, en quelque sorte, d'une compétence concurrente en matière de programmes de formation professionnelle;
— les beaux-arts, le patrimoine culturel, les musées et autres institutions scientifiques culturelles (article 4, 3º et 4º, LSRI), pour ce qui concerne les matières biculturelles pour autant que celles-ci soient d'intérêt régional.
S'agissant du sport, on peut difficilement considérer le transfert du financement et de la subsidiation des infrastructures sportives communales comme constituant un ensemble de compétences homogène. La Région de Bruxelles-Capitale reçoit la compétence du financement, alors que la politique sportive proprement dite reste une compétence communautaire. Du fait de ce morcellement des compétences, il sera encore plus difficile de mener une politique sportive intégrée à Bruxelles.
Dans la pratique, de très nombreuses piscines bruxelloises sont financées par Beliris. Lorsque les communes bruxelloises ne disposent pas des moyens financiers nécessaires pour rénover leurs piscines, elles sollicitent leurs réseaux pour demander au comité qui gère le fonds Beliris de libérer les fonds nécessaires. Or, les communes de la périphérie flamande qui éprouvent des difficultés financières pour l'entretien de leur piscine ne peuvent pas faire appel à un fonds Beliris de ce genre pour assurer l'exploitation. Les communes bruxelloises n'ont pas d'efforts ni d'économies à faire, puisque le fonds Beliris est là pour les aider financièrement.
M. Moureaux rappelle que Beliris est basée sur un article de la loi relative à la Région de Bruxelles-Capitale adoptée en son temps par le Parlement. On peut ne pas aimer cet article, mais ce système est parfaitement légal.
M. Vanlouwe ne conteste pas que ce soit légal. La loi prévoit qu'il doit exister un aspect international ou lié à la capitale. L'orateur se demande toujours pourquoi les communes de la Région de Bruxelles-Capitale peuvent recourir à un tel dispositif, alors que les communes de la Région flamande ou de la Région wallonne n'en bénéficient pas.
Les compétences supplémentaires qui sont attribuées à la Région de Bruxelles-Capitale en matière de reconversion et de recyclage professionnels rendent les choses inutilement complexes.
En effet, cette matière relève de la compétence des Communautés et elle le reste d'ailleurs, mais la nouveauté est que Bruxelles aussi devient compétente en l'espèce et ce, en vertu du caractère spécifique de Bruxelles sur le plan de la politique de l'emploi. Il est à craindre que cela nuise gravement à l'efficacité de la gestion de ce secteur à Bruxelles. Il risque d'y avoir des chevauchements de compétences et/ou des conflits. Il faudra donc, inéluctablement, mettre une septième réforme de l'État sur les rails si l'on veut améliorer l'efficacité et le fonctionnement de l'ensemble. Au lieu de morceler les compétences comme on le fait, on serait bien inspiré de les regrouper afin qu'elles forment des paquets plus homogènes.
La Région de Bruxelles-Capitale dispose ainsi d'un certain nombre de compétences « usurpées » et se voit attribuer plusieurs compétences parallèles:
— le sport reste une compétence communautaire (voir article 4, 9º, LSRI), mais la Région de Bruxelles-Capitale sera (aussi) compétente pour le financement et la subsidiation des infrastructures sportives communales; ainsi, on instaure (partiellement) une compétence usurpée;
— en vertu de l'article 4, 16º, de la LSRI, les Communautés sont compétentes pour « la reconversion et le recyclage professionnels, à l'exception des règles relatives à l'intervention dans les dépenses inhérentes à la sélection, la formation professionnelle et la réinstallation du personnel recruté par un employeur en vue de la création d'une entreprise, de l'extension ou de la reconversion de son entreprise »; la Région de Bruxelles-Capitale devient compétente aussi pour la mise sur pied de programmes de formation professionnelle « pour autant que ceux-ci s'inscrivent dans le cadre de la politique d'emploi et tiennent compte du caractère spécifique de Bruxelles »; une compétence parallèle est ainsi (partiellement) instaurée.
M. Beke fait remarquer que la spécificité de Bruxelles réside en ce qu'elle est la capitale de notre pays, qu'elle est une Région où les Communautés exercent des compétences et que cette ville n'est pas comparable à celle d'Anvers, de Gand ou de Liège. D'ailleurs, lors des congrès de la N-VA, on fait aussi une distinction entre Bruxelles et les autres villes.
M. Vanlouwe se demande pourquoi l'on crée dans ce cas une compétence parallèle pour la Région de Bruxelles-Capitale au lieu de laisser les Communautés faire pleinement leur travail, comme il était manifestement prévu au départ.
M. Anciaux renvoie à cet égard à la nécessité et à la pratique qui existent aujourd'hui.
Comme l'a souligné l'intervenant précédent, il existe effectivement différents services à Bruxelles et chacun d'eux est compétent pour une matière bien précise: il y a Actiris (compétent pour les aspects régionaux du placement des travailleurs), le Forem, le VDAB (qui relève de l'autorité flamande et est compétent aussi bien pour la formation que pour le placement).
On a constaté que l'emploi est l'un des grands défis à Bruxelles. Aucune autre région du pays ne possède en effet un taux de chômage des jeunes aussi élevé.
Il faut donc mettre tous les moyens en œuvre pour résoudre ce problème.
Actiris a déjà fait savoir par le passé qu'il ne disposait pas de moyens suffisants pour mener une politique efficace en matière d'emploi en raison du fait que sa compétence se limite au placement et n'englobe pas la formation professionnelle. C'est principalement pour cette raison qu'il est fait mention pour la première fois de la formation professionnelle dans le cadre des compétences régionales en matière d'emploi.
L'avenir nous dira si telle est la solution.
L'intervenant conclut en disant que la pratique a démontré la pertinence du lien entre la formation professionnelle et la politique de l'emploi à Bruxelles et qu'il faut donc permettre à la Région de Bruxelles-Capitale d'exercer pleinement la responsabilité dans ce domaine.
M. Moureaux précise qu'au départ, on se trouvait en présence de deux philosophies. L'une consistait à confier la formation entièrement à la Région de Bruxelles-Capitale. En effet, dans les programmes d'emploi — matière incontestablement régionale —, il est parfois souhaitable d'ajouter un programme de formation.
On pourrait certes le faire avec les communautés. Mais cela impliquerait un accord avec les deux communautés.
D'autres estimaient nécessaire que la Communauté flamande comme la Communauté française puissent aussi avoir une politique de formation.
C'est ainsi que l'on est arrivé à un compromis, qui a la sagesse de ne pas enlever aux communautés leurs possibilités d'avoir des programmes spécifiques, mais aussi de considérer que, lorsque la Région de Bruxelles-Capitale lance un programme positif pour l'emploi, pour qu'il soit pleinement opérationnel, il faut lui ajouter un volet de formation. C'est dans ce cas-là que la Région de Bruxelles-Capitale reçoit une compétence.
On apporte ainsi de petites corrections à des principes, que l'orateur a défendus en son temps, mais dont la mise en œuvre a soulevé des difficultés.
Un précédent orateur a évoqué les infrastructures sportives. A Bruxelles, la plupart de ces infrastructures sont d'origine communale. Il s'agit d'une réalité de terrain existant depuis des décennies.
Fallait-il, par exemple, prévoir une piste d'athlétisme pour les francophones et une autre pour les néerlandophones ? On s'est rendu compte qu'en cette matière, le système qui, pour l'enseignement ou la culture, fonctionnait bien, méritait une petite correction. Celle-ci ne constituait en fait, en ce qui concerne le sport, que l'officialisation d'une réalité qui s'imposait depuis longtemps.
Cela ne vise pas à réduire l'importance des Communautés. L'orateur, qui a été longtemps responsable d'une commune bruxelloise, a toujours considéré comme un avantage de pouvoir, à Bruxelles, faire appel au fédéral, à la Région, et aux Communautés. Il a ainsi été partisan de la création d'une bibliothèque flamande à Bruxelles.
À Bruxelles, les deux communautés sont présentes et vivantes. En matière culturelle, la Communauté flamande est très active, mais elle souhaite aussi travailler avec les francophones, et cela se fait.
De son côté, l'orateur a créé dans sa commune une maison « des » cultures, qui était un peu une exception au principe des cultures séparées.
Bruxelles est une ville multiculturelle, et cette réalité, que d'aucuns n'aiment pas, va s'imposer de plus en plus. C'est également un carrefour, où se retrouvent les deux communautés, et où celles-ci doivent pouvoir travailler en commun avec la Région bruxelloise.
Les compromis qui ont été conclus vont dans le bon sens, qui est de maintenir une présence très forte des deux Communautés à Bruxelles, tout en permettant, sur le terrain, de travailler ensemble.
M. Anciaux constate que son exposé était parallèle à ce que vient de dire M. Moureaux, et qu'il n'aperçoit pas de désaccord entre eux.
M. Vanlouwe déclare que l'exposé de M. Moureaux était intéressant. Il est en désaccord avec lui sur bien des points, mais il peut se rallier à lui sur quelques éléments. Il en est ainsi de la constatation qu'un Bruxellois a l'avantage de pouvoir faire appel aux deux communautés. L'orateur est convaincu qu'il s'agit effectivement d'un avantage. Il se dit également convaincu qu'à Bruxelles, une collaboration entre les deux communautés sur pied d'égalité en est un aussi. Il trouve d'autant plus frappant que la disposition proposée veuille retirer une compétence aux Communautés pour la confier à la Région de Bruxelles-Capitale.
M. Cheron partage l'opinion exprimée par M. Moureaux et souligne la richesse culturelle présente à Bruxelles. Il est d'avis qu'il est de l'intérêt de tous que les communautés s'entendent entre elles.
M. Vanlouwe partage ce point de vue et plaide également en faveur d'un accord de coopération entre Communautés. Il cite comme modèle l'accord de coopération existant en matière de politique de marché de l'emploi où le VDAB et Actiris se sont concertés sur un échange d'offres d'emploi. Si l'intervenant déplore le fait qu'un certain blocage a été opéré par le passé, cette collaboration s'avère fructueuse.
Par contre, le transfert de la compétence relative aux matières biculturelles d'intérêt régional à la Région de Bruxelles-Capitale à l'exclusion des institutions culturelles fédérales est d'une complexité effarante. En effet, l'orateur souligne qu'à nouveau la Région de Bruxelles-Capitale exercera ladite compétence « sans préjudice des compétences de la Communauté française et de la Communauté flamande ». Comment ces compétences « parallèles » vont-elles s'exercer en pratique ?
Pourquoi ne pas laisser les deux Communautés être pleinement compétentes en la matière avec, en sus, un accord de coopération ?
L'intervenant est d'avis que le système en place génèrera donc beaucoup de difficultés.
M. Vanlouwe estime également que l'on affaiblit ainsi les Communautés et subodore qu'à l'occasion d'une prochaine réforme de l'État, le risque existe que ces compétences soient complètement transférées à la Région de Bruxelles-Capitale.
M. Moureaux reconnaît sur ce point que la logique de ce transfert de compétence n'est pas claire mais cela fait partie d'un compromis. À titre personnel, il estime que ces matières auraient dû rester fédérales. Les grandes institutions culturelles dans une capitale doivent être gérées dans l'intérêt de l'ensemble du pays.
M. Vanlouwe constate donc que la réforme proposée vise à permettre à la Région de Bruxelles-Capitale de créer des musées, de déterminer les conditions d'octroi de subventions pour la création ou d'acquérir des collections pour autant que cela soit d'intérêt régional. L'intervenant s'interroge toutefois sur le contenu exact de cette notion d'intérêt régional. La création éventuelle d'un musée « Magritte » à Bruxelles est-il d'un intérêt fédéral comme le laisse sous-entendre M. Moureaux ou est-ce d'un intérêt régional voire communal ? C'est assez incompréhensible.
L'intervenant tire également des développements le fait que seules les matières qui n'ont pas encore été attribuées aux Communautés seraient transférées à la Région de Bruxelles-Capitale. La « Zinneke parade » ferait partie de cette dernière catégorie. Il souhaite donc savoir quelles sont les matières culturelles qui n'ont pas encore été attribuées aux Communautés. S'agit-il concrètement des seules institutions culturelles d'envergure nationale (La Monnaie, Le Palais des Beaux-Arts ...) ou y en a-t-il d'autres ?
M. Anciaux précise que l'on vise des compétences fédérales qui ne sont pas exercées à ce jour.
M. Vanlouwe demande quelles sont les compétences visées à l'article 4bis, c), proposé. Peut-on donner des exemples ou faut-il en déduire que la proposition à l'examen opère un transfert de compétences fantômes vers la Région de Bruxelles-Capitale ? Le texte crée la notion de « matières biculturelles d'intérêt régional ». C'est un concept nouveau qui ne va pas simplifier les choses sur le terrain.
Dans son avis (voir doc. Sénat, nº 5-2232/3, p. 53), le Conseil d'État avait formulé une remarque concernant la formulation de l'article 4bis, c), proposé. Le Conseil d'État suggérait, pour éviter des difficultés d'interprétation, de remplacer les mots « pour autant que celles-ci soient d'intérêt régional » par les mots « pour autant que celles-ci ne soient pas d'intérêt national ou international ». Le Conseil d'État admettait « qu'il ne sera pas nécessairement aisé, dans tous les cas, de déterminer ce qui relève, sur ces questions, de l'intérêt national ou international mais il paraît impossible de dresser dans le dispositif l'ensemble des matières biculturelles ainsi maintenues à l'autorité fédérale. Le commentaire cite comme seuls exemples en ce sens le Théátre royal de la Monnaie et le Palais des Beaux-Arts. Les travaux parlementaires gagneraient toutefois à proposer d'autres exemples, qui pourraient ainsi guider le travail d'interprétation ultérieur. ».
L'avis du Conseil d'État n'a pas été suivi. Il est dès lors difficile, sur la base du texte proposé, de déterminer avec précision quelles sont les nouvelles compétences qui sont attribuées à la Région de Bruxelles-Capitale.
M. Vanlouwe se réfère également à la carte blanche de M. Karl van den Broeck intitulée « Cultureel akkoord, leenrecht: is dit het nieuwe België ? », publiée dans le quotidien De Morgen du 15 décembre 2012. M. van den Broeck souligne que l'accord communautaire contient une toute petite phrase à laquelle on n'a prêté que peu d'attention jusqu'à présent. « Il est dès lors opportun de transférer la compétence relative aux matières biculturelles d'intérêt régional à la Région de Bruxelles-Capitale, à l'exclusion des institutions culturelles fédérales. » Si cette idée inspirée par le PS est mise en œuvre, ce sera une petite révolution en Belgique. En vertu de la Constitution, seuls les Communautés et le gouvernement fédéral (pour La Monnaie, les Musées royaux, le BOZAR, la Bibliothèque royale, etc.) sont compétents en matière de culture. Transférer des institutions « d'intérêt régional » à la Région de Bruxelles-Capitale créerait un précédent.
Dans une note en bas de page (doc. Sénat, nº 5-2232/1, p. 184, note de bas de page 1) évoque seulement « la Zinneke Parade, etc. ». Cette liste n'est pas limitative et des initiatives telles que Flagey et le Kunsten Festival des Arts présentent clairement un « intérêt bruxellois ». Ces initiatives ont d'ailleurs été explicitement évoquées lors des négociations, mais elles n'ont pas été mentionnées dans le texte final. De l'aveu d'un négociateur, ce choix a été fait pour ne pas susciter de rumeurs inutiles.
Ce transfert de compétences à la Région de Bruxelles-Capitale rend problématique la contribution de la Flandre dans ces organisations, étant entendu que c'est la Flandre qui débourse le plus à cet égard.
Rien n'empêche la création de nouvelles institutions « bruxelloises » à l'avenir. Ce sera ensuite au tour des musées fédéraux d'être dans la ligne de mire. Ceux-ci restent sous la tutelle fédérale, y compris aux termes de l'accord à l'examen. De nombreuses personnes au sein de ces institutions rêvent pourtant de nouveaux musées. Ceux-ci auraient une structure autonome, mais pourraient compter sur les magnifiques collections du Musée du Cinquantenaire et du Musée des Beaux-Arts, des musées « bruxellois » pouvant briller gráce à des collections fédérales, sans que des ministres fédéraux (et donc également flamands) ne soient compétents en la matière.
M. Vanlouwe rappelle que M. Anciaux, lorsqu'il était ministre de la Culture, avait voulu que le décret flamand sur les pièces maîtresses (« Topstukkendecreet ») relatif à la protection d'oeuvres d'art de grande valeur s'applique également à Bruxelles. L'intervenant soutient cette idée car des œuvres majeures peuvent se trouver à Bruxelles et il y a un intérêt évident à disposer d'un mécanisme permettant de les conserver en Belgique.
M. Anciaux précise que le Conseil d'État a estimé qu'il était possible d'exercer une compétence communautaire à Bruxelles pour les matières biculturelles, à condition que cela fasse l'objet d'un accord de coopération.
M. Vanlouwe souligne qu'il est favorable à la conclusion d'accords de coopération. Cette technique a déjà prouvé son utilité. Par contre, la création de la notion de matières biculturelles d'intérêt régional complique inutilement les choses. En effet, la conclusion d'accords de coopération nécessitera à l'avenir un accord entre trois parties — les deux Communautés ainsi que la Région de Bruxelles-Capitale — là où l'accord des deux Communautés suffisait.
M. Anciaux trouve qu'il est inexact de présenter l'accord comme amputant les communautés d'une partie de leurs compétences. La proposition de loi spéciale ne touche pas aux compétences des Communautés en la matière.
M. Laeremans s'interroge sur la plus-value du transfert de la compétence en ce qui concerne les beaux-arts, le patrimoine culturel et les musées vers la Région de Bruxelles-Capitale.
M. Vanlouwe pense que ce transfert de compétences des matières biculturelles vers Bruxelles est un pas supplémentaire vers la création d'une Région de Bruxelles-Capitale « à part entière ».
La Région de Bruxelles-Capitale (RBC) devient une entité fédérée à part entière, ou à tout le moins une « Région-Communauté ». Les compétences communautaires à l'égard des établissements d'enseignement, du secteur culturel et des soins à Bruxelles seront exercées par la Communauté flamande et la Communauté française. Mais des compétences communautaires importantes comme les prestations familiales iront à la Commission communautaire commune, qui est une institution bruxelloise. Alors que la première formule assure un lien entre la Flandre et Bruxelles, tel n'est clairement pas le cas de la deuxième formule.
De plus, la Région de Bruxelles-Capitale devient compétente pour les matières biculturelles d'intérêt régional. L'on a manifestement découvert une culture bruxelloise distincte, alors que la réforme de l'État de 1970 avait fixé que la culture serait désormais une compétence appartenant à la Communauté flamande et à la Communauté française. L'intervenant rappelle qu'une note de bas de page de l'accord sur la nouvelle réforme de l'État ne cite, pour tout exemple, que la Zinneke Parade alors que tout le monde sait que cela cache beaucoup plus.
Le gouverneur de l'arrondissement administratif de Bruxelles-Capitale et la politique de sécurité à Bruxelles (articles 20, c), 51, 55 et 56 de la proposition de loi spéciale nº 5-2232/1)
M. Vanlouwe aborde ensuite le thème du gouverneur de l'arrondissement administratif de Bruxelles-Capitale. Le parti de l'intervenant est en fait partisan de la suppression de cette fonction, ce qui cadre d'ailleurs dans son plaidoyer pour la suppression des provinces et de leurs organes. La plus-value de la fonction de gouverneur (de province) est en effet inexistante, certainement dans la Région de Bruxelles-Capitale. Dans la structure opaque de Bruxelles, une suppression s'impose d'autant plus.
Il est positif que la proposition à l'examen attribue les compétences du gouverneur au ministre-président de la Région de Bruxelles-Capitale en sa qualité d'organe de l'agglomération bruxelloise.
L'intervenant constate que l'agglomération subsiste malheureusement en tant que niveau distinct, avec les mêmes organes de gestion que la Région de Bruxelles-Capitale. Pourquoi ne pas intervenir ici en revoyant les compétences de l'agglomération ?
M. Anciaux répond que l'agglomération est une sorte de fusion de compétences communales. Il existe une grande différence entre l'agglomération et la Région de Bruxelles-Capitale sur le plan des lois linguistiques. Des cadres linguistiques sont en effet prévus au niveau régional alors qu'au niveau de l'agglomération c'est le bilinguisme qui s'applique. Il invite dès lors le préopinant à faire preuve de prudence lorsqu'il plaide pour la suppression de l'agglomération.
M. Moureaux explique que lors de la réforme d'État en 1988, les négociateurs ont cherché un compromis en ce qui concerne le statut de la Région de Bruxelles. Pour sortir de l'impasse, ils ont retenu une institution, à savoir l'agglomération bruxelloise, pour laquelle des règles complexes ont été maintenues. Cette solution a souvent été qualifiée de « bric-à brac » bruxellois. Or, ce qui est le plus important c'est que la situation est restée identique pour le citoyen bruxellois.
M. Laeremans demande si le personnel provincial de sécurité relève également de la règle du bilinguisme applicable aux communes. Comment se fait-il que pour les compétences en matière de lutte contre l'incendie, des cadres linguistiques soient prévus, du moins au niveau de l'agglomération ? Les agents de la Région appartiendront-ils à un cadre linguistique autre que celui de l'agglomération ?
M. Vanlouwe estime que le processus de prise de décision politique doit faire primer l'intérêt du citoyen. En ce qui concerne Bruxelles, l'intervenant a l'impression que c'est l'intérêt des politiciens qui prime.
M. Anciaux affirme qu'une structure unique est naturellement le système le plus simple, mais le statut de Bruxelles est complexe à cause de la différence entre la vision régionale du côté francophone et la vision communautaire du côté néerlandophone.
Pour M. Vanlouwe, la multiplicité des structures à Bruxelles n'a pas conduit à une réduction de la pauvreté ni à une augmentation de l'emploi. La réforme actuelle n'offrira aucune solution à ces problèmes. Le Bruxellois moyen ne s'en portera pas mieux.
La proposition à l'examen attribue les compétences du gouverneur au ministre-président de la Région de Bruxelles-Capitale en sa qualité d'organe de l'agglomération bruxelloise.
L'agglomération subsiste en tant que niveau distinct, mais avec les mêmes organes administratifs que la Région de Bruxelles-Capitale. La double casquette du ministre-président, d'une part en tant qu'organe de la Région de Bruxelles-Capitale et, d'autre part, en tant qu'organe de l'agglomération (pouvoir subordonné à l'autorité fédérale), n'a aucun sens puisque ces deux institutions ont exactement le même ressort territorial.
Le gouverneur est censé être apolitique, tandis que le ministre-président est avant tout un politicien et c'est là que le bát blesse. Comme il faut être pour ainsi dire schizophrène pour pouvoir exercer ainsi la fonction de ministre-président, la proposition sort la solution suivante de son chapeau: la désignation d'un haut fonctionnaire par le gouvernement de la Région de Bruxelles-Capitale, sur avis conforme du gouvernement fédéral, qui aurait (en tout cas) les compétences qui sont celles exercées par le haut fonctionnaire sous le contrôle hiérarchique ou sous la tutelle du ministre ou des ministres fédéraux compétents, par exemple le ministre de la Justice dans le cadre de la législation sur les armes.
Le haut fonctionnaire remplit ces táches, selon le cas, sous l'autorité du ministre fédéral de l'Intérieur ou du ministre de la Région de Bruxelles-Capitale ayant l'aide médicale urgente et la lutte contre l'incendie dans ses attributions.
En fait, la fonction de gouverneur n'est donc pas supprimée: une partie des táches sont placées sous une influence politique nettement plus grande, tandis que d'autres incombent à un « ersatz de gouverneur » qui porte un autre nom et a un lien plus affirmé avec la Région de Bruxelles-Capitale.
Si la nécessité d'une « politique de sécurité régionale » est si grande, pourquoi ne pas créer une seule et unique zone de police ?
Pourquoi les autres Régions n'ont-elles pas la même possibilité de créer un « Conseil de sécurité" ? La Région de Bruxelles-Capitale se voit offrir ici plus de possibilités que les autres Régions.
Le gouvernement de la Région de Bruxelles-Capitale pourra éventuellement être représenté au Conseil fédéral de police parce qu'il compte « un gouverneur » en son sein. La Région pourra ainsi émettre des avis et faire l'évaluation globale du fonctionnement et de l'organisation de la police fédérale et des services de police locaux. De plus, ce conseil rend un avis sur le plan national de sécurité et en évalue la mise en œuvre. Pourquoi les autres Régions ne feront-elles jamais partie de ce Conseil fédéral de police ?
M. Moureaux admet qu'il y a une logique dans cette solution mais signale qu'il y a une opposition à ce type de formule dans les deux autres Régions. La région bruxelloise est un peu en deçà des autres régions sur une série d'aspects juridiques mais elle a plus de compétences de nature « fonctionnelle ». Les solutions globales retenues pour la Région de Bruxelles ne justifient pas une critique majeure, bien qu'on puisse discuter de certains aspects ponctuels.
M. Vanlouwe constate que l'on reconnaît ici le manque de logique du régime proposé. Pourquoi le Comori n'a-t-il proposé aucune solution en l'espèce ? L'intervenant a l'impression que l'on en arrivera à terme à la création d'une « communauté-région ».
M. Anciaux fait remarquer qu'il y a un gouverneur par province. Pour la Région de Bruxelles-Capitale, il y a aussi un gouverneur qui exerce la même fonction que les autres gouverneurs de province. Si l'on considère que la Région flamande et la Région wallonne doivent être compétentes, alors il vaut mieux que la compétence du gouverneur en matière de sécurité et de lutte contre les catastrophes soit exercée à un niveau supérieur, et ce niveau existe déjà: c'est celui du SPF Intérieur qui coordonne les actions de tous les gouverneurs de province en matière de sécurité et de lutte contre les catastrophes. Il n'est pas question en l'espèce d'un élargissement de la Région de Bruxelles-Capitale; il s'agit de la suppression de la fonction de gouverneur à Bruxelles, ce que le Vlaams Belang et la N-VA ont d'ailleurs toujours réclamé.
Comité de concertation (articles 24 à 26 de la proposition de loi relative à la Sixième Réforme de l'État concernant les matières visées à l'article 77 de la Constitution, nº 5-2233/1)
M. Ide revient au Comité de concertation auquel il est explicitement fait référence aux articles 24 à 26 de la proposition de loi nº 5-2233/1. Il apparaît que le Comité de concertation peut organiser des conférences interministérielles dans le but de résoudre les conflits. L'intervenant constate qu'il y a une évolution dans la législation en ce sens que, désormais, le Comité de concertation aura en fait l'obligation — il ne s'agit plus d'une simple faculté — de jouer un rôle central. Il se voit donc confier une grande responsabilité dans ce domaine. On institutionnalise ainsi la concertation diplomatique permanente en Belgique en ancrant celle-ci dans la loi. Une fois de plus, on utilise la double parité État fédéral contre entités fédérées, ces dernières étant par définition en minorité. C'est un obstacle dans le règlement des conflits d'intérêts.
M. Anciaux conteste cette dernière affirmation. Au sein du Comité de concertation fédéral, il y a des représentants aussi bien du gouvernement fédéral et de la Région de Bruxelles-Capitale (2 membres) que des autres gouvernements des entités fédérées, chaque membre ayant pleine compétence.
M. Ide rappelle tout le débat autour de la question de Bruxelles-Hal-Vilvorde. À l'époque, on avait demandé l'avis du Comité de concertation, mais il n'a eu aucune suite sur le plan politique. Il est convaincu que ce volet de la sixième réforme de l'État ne fera que rendre la procédure encore plus complexe et difficile, avec tous les retards que cela impliquera. Il y aura de nouveau des blocages et des conflits d'intérêts juridiques et politiques.
Il s'interroge aussi sur le rôle que jouera le principe de loyauté fédérale dans ces conflits d'intérêts. Dans la discussion sur les allocations familiales, l'intervenant a déjà évoqué le risque de voir apparaître un « gouvernement des juges ». Ici aussi, on recourt au même procédé: on demande à des juges de se prononcer sur des conflits politiques à la place du législateur.
M. Laeremans indique que le Comité de concertation aura un autre rôle à jouer. À cet égard, l'intervenant renvoie à un article d'opinion de M. Van Cauwelaert paru dans le journal économique « De Tijd » du 19 octobre 2013, dans lequel on peut lire ceci:
« S'il n'y a pas de concertation permanente entre le premier ministre et les ministres-présidents des gouvernements fédérés, la mise en œuvre de la sixième réforme de l'État risque de s'enliser. Le Comité de concertation, qui est chargé de trancher les conflits de compétences et d'aplanir les conflits d'intérêts, se muera en un super-gouvernement au-dessus du gouvernement fédéral. (...) Pour mener à bien la sixième réforme de l'État et prendre dans la foulée des mesures de relance, le Comité de concertation, qui règle les problèmes de compétences et les conflits d'intérêts, aura inévitablement un nouveau rôle à jouer. Il deviendra un super-gouvernement où le ton sera donné par les représentants des gouvernements fédérés, qui y débattront de leurs problèmes propres, y fixeront des priorités et prépareront les dispositions à prendre avec l'Europe. Le gouvernement fédéral, réduit au rôle de notaire, devra se contenter de prendre acte. » (traduction.)
Au vu du rôle central que le Comité de concertation sera amené à jouer en termes de concertation, de coopération et de coordination, sera-t-il encore possible d'organiser une coopération ou une concertation en dehors du Comité ? Pourra-t-on encore, par exemple, rédiger des décrets conjoints, ou faudra-t-il nécessairement passer par le Comité de concertation ? Dans quelle mesure est-il incontournable, dans quelle mesure ses avis sont-ils contraignants et quelle est sa place par rapport à d'autres formes de coopération ?
Quel sera son statut une fois que tous les ajouts proposés auront été apportés ? Restera-t-il un organe politique par essence ? Les règles de fonctionnement, actuellement prescrites par la loi, seront-elles contraignantes ou non ? Qu'en sera-t-il pour le règlement d'ordre intérieur ? Sera-t-il lui aussi contraignant ? Comment et par qui est-il rédigé ? Faudra-t-il un consensus parmi tous les participants au Comité de concertation ? Par quelle procédure pourra-t-on le modifier ? L'unanimité est-elle requise à cet effet ? Le respect des règles figurant dans ce règlement d'ordre intérieur sera-t-il exigible, par exemple devant le Conseil d'État ou la Cour constitutionnelle ? Qu'adviendra-t-il si l'une des parties ne le respecte pas ?
Politique économique et industrielle
En ce qui concerne la politique économique et industrielle, la proposition de loi spéciale nº 5-2232/1 est divisée en cinq parties: les implantations commerciales et l'accès à la profession, le Fonds de participation, le bail commercial, le tourisme et la politique des prix.
M. Ide estime que les conditions relatives à l'agrément de certaines professions pèchent une fois de plus par leur complexité excessive. Il l'a déjà signalé lors du débat sur les prestataires de soins, dont l'agrément INAMI et les quotas continuent d'être du ressort de l'autorité fédérale. Cela signifie que les Communautés peuvent instaurer des sous-quotas et même compléter l'agrément des prestataires de soins à la condition de ne pas s'écarter du contexte fédéral. Le niveau fédéral continuera donc à fixer les conditions d'agrément, ce qui signifie que sur le contenu, les Communautés n'auront en fait pas voix au chapitre. L'intervenant le déplore dans la mesure où ce thème est étroitement lié à celui de l'enseignement. Il y a d'ailleurs des interactions entre la formation et la reconnaissance professionnelle et l'on freine à nouveau l'élaboration d'une politique cohérente.
En ce qui concerne l'accès à la profession, le gouvernement fédéral garde également le monopole sur une vingtaine de professions.
— Implantations commerciales (article 31 de la proposition de loi spéciale nº 5-2232/1)
Sur la question des implantations commerciales, l'on note un léger progrès, mais celui-ci correspond en fait aux acquis mineurs obtenus en 2008. Il ne fait pas de doute que la Flandre est prête et qu'elle attend la centralisation des autorisations. L'intervenant constate que la proposition de loi spéciale parle arbitrairement de surfaces commerciales de 20 000 m² (art. 31). Le gouvernement peut-il fournir des précisions ?
M. Ide se réjouit cependant qu'une concertation soit prévue entre les Communautés en cas d'incident entre deux territoires limitrophes.
— Fonds de participation (articles 17 et 58 de la proposition de loi spéciale nº 5-2232/1)
En ce qui concerne le Fonds de participation (articles 17 et 58), l'intervenant constate qu'il existe déjà et qu'il s'agit de facto d'une coquille vide. Sur quelle base le gouvernement a-t-il décidé de ne transférer que 53 % de ce fonds à la Région flamande (art. 58), alors que la Flandre concentre 60 % de l'activité des PME ?
Il s'interroge également sur les missions implicites du Fonds de participation (SCRL, Point de contact fédéral, Centre d'expertise, Fonds Starters, etc.). Ces missions seront-elles également transférées ?
— Tourisme (articles 3, 17 et 50 de la proposition de loi spéciale nº 5-2232/1)
En ce qui concerne le volet tourisme, M. Ide estime que les modifications légales sont surtout d'ordre idéologique. En effet, le tourisme est une matière personnalisable tant qu'on ne lui prête pas un sens exclusivement économique. Le tourisme comprend une composante culturelle et son caractère régional a été ancré historiquement au cours des différentes réformes de l'État. L'intervenant constate cependant que plusieurs facettes demeurent fédérales, notamment la reconnaissance des centres touristiques, qui sera accordée par le ministre fédéral de l'Emploi et des Classes moyennes. Le tourisme est ainsi réduit à une matière purement économique. Ici aussi, en compliquant à nouveau la procédure, on freine l'élaboration d'une politique cohérente.
— Politique des prix (article 18 de la proposition de loi spéciale nº 5-2232/1)
Le dernier point concerne la politique des prix. D'après M. Ide, les dispositions légales qui concernent le contrôle des prix manquent de clarté. Que veut la majorité exactement: contrôler les prix ou envisage-t-elle également de les bloquer ? Cette dernière option impliquerait qu'une administration pourrait décider de bloquer certains prix sur la base d'un monitoring. Il trace un parallèle avec la situation récente au Venezuela et trouve que, les dispositions légales actuelles permettent déjà un tel blocage des prix.
Expropriation (articles 33, 39 et 40 de la proposition de loi spéciale nº 5-2232/1)
Mme Maes a plusieurs observations à formuler à propos de la procédure judiciaire d'expropriation. La proposition de loi spéciale vise à permettre aux entités fédérées — tant les Communautés que les Régions — d'établir des normes spécifiques relatives à la procédure judiciaire d'expropriation. À l'heure actuelle, les entités fédérées peuvent exproprier dans les cas et selon les règles fixés par décret et elles peuvent habiliter des personnes à procéder à l'expropriation. À l'avenir, les expropriations pratiquées dans une Région déterminée seront soumises à la procédure définie par cette Région par décret ou ordonnance, comme le prévoient les articles 33 et 39 de la proposition. Les expropriations pratiquées par l'autorité fédérale et les institutions habilitées par cette dernière resteront soumises aux lois fédérales existantes. Pour Bruxelles, le législateur fédéral fixera dans quels cas et selon quelles modalités la Communauté flamande et la Communauté française peuvent exproprier dans les matières culturelles en faisant usage de la procédure judiciaire (art. 40 de la proposition de loi spéciale). La proposition vise également à permettre aux entités fédérées de définir qui peut authentifier les actes à caractère immobilier auxquels est partie une entité fédérée, un pouvoir subordonné, un CPAS ou un organe soumis au contrôle ou à la tutelle administrative d'une des entités ou sous-entités précitées, ainsi que les actes relatifs à l'organisation et à la gestion interne d'une entité.
Mme Maes souhaiterait obtenir une réponse aux questions suivantes. Pourquoi n'est-il question de l'Agence d'information patrimoniale que dans les développements de la proposition ? Quelle sera la relation entre cette agence et les services des entités fédérées comme le service des Actes immobiliers ? Quel est le sort des lois existantes concernant la procédure fédérale d'expropriation ? Vont-elles subsister ? Les entités fédérées pourront-elles encore s'en prévaloir ? Si elles sont maintenues, quelle sera leur relation par rapport à la législation des entités fédérées relative à la procédure d'expropriation ? L'État fédéral pourra-t-il avoir recours à la législation des entités fédérées en matière de procédure d'expropriation ? Qui fixe les modalités et les procédures à l'égard de la Communauté française et de la Communauté flamande à Bruxelles en ce qui concerne les matières non culturelles telles que l'enseignement ? Pourquoi la procédure d'expropriation judiciaire à Bruxelles et concernant Bruxelles n'est-elle pas simplement restée fédérale ? Pourquoi ne pas avoir prévu une participation de la Communauté française et de la Communauté flamande dans le cadre de l'élaboration d'une procédure d'expropriation judiciaire par la Région de Bruxelles-Capitale ?
L'intervenante suppose qu'une entreprise publique peut faire appel à un comité d'acquisition. Le secrétaire d'État peut-il le confirmer ? Les entités fédérées peuvent définir le mode d'authentification des actes précités. Comment voit-on les choses ? Une entité fédérée peut-elle par exemple créer une nouvelle sorte d'actes authentiques ou en modifier la valeur probante ? Le sort des comités d'acquisition n'est pas clair: les moyens et le personnel sont transférés aux entités fédérées. Cela signifie-t-il que les comités d'acquisition peuvent être supprimés ? Dans l'affirmative, l'autorité fédérale peut-elle encore y faire appel ? L'intervenante renvoie aux développements de la proposition de loi spéciale, où il est dit:
« Ainsi, le recours aux comités d'acquisition reste (...) obligatoire (...) pour l'État fédéral (...). » (doc. Sénat, nº 5-2232/1, p. 165).
Compte tenu de la phrase qui précède, les entités fédérées et l'autorité fédérale peuvent-elles faire appel à un notaire si elles le souhaitent ? Comme l'État fédéral conserve la compétence relative aux cas, aux modalités et à la procédure judiciaire dans les matières fédérales sur l'ensemble du territoire belge, le risque de divergences quant au mode d'expropriation, à la détermination de la valeur, au déroulement de la procédure, etc. ne fait qu'augmenter. C'est pourquoi Mme Mas propose que l'autorité fédérale doive faire usage des règles procédurales d'expropriation fixées par les entités fédérées, en fonction du lieu — le territoire — de l'expropriation envisagée. Dans ce cas, la législation fédérale relative à la procédure judiciaire restera en vigueur tant que les entités fédérées ne se seront pas dotées de leur propre réglementation.
Statut de la fonction publique (articles 36, 41 et 57 de la proposition de loi spéciale nº 5-2232/1)
Mme Maes a une série de questions portant sur le statut de la fonction publique, dont les règles sont contenues dans les articles 36, 41 et 57 de la proposition à l'examen. Pourquoi les entités fédérées héritent-elles de la charge des pensions de leurs fonctionnaires mais ne reçoivent-elles aucune compétence ? Quelle est cette logique consistant à être compétent pour l'ensemble de la carrière d'une personne, sauf pour sa pension ? L'intervenante souligne que les articles 16 à 23 de la proposition de loi spéciale prévoient que la limitation du montant qui sera utilisé pour la détermination des pensions ne vaut que pour le personnel des communautés et des régions. Quel est l'objectif poursuivi en l'espèce ? De plus, si on lit l'article 21 — comme le suggère le Conseil d'État — il n'est tenu compte d'aucun plafond en ce qui concerne les cotisations de pension. Les entités fédérées peuvent en revanche augmenter les salaires et donc payer davantage de cotisations pour les pensions, mais les fonctionnaires doivent-ils espérer, pour leur pension, que le gouvernement aura bonne mémoire ? Le gouvernement pensera-t-il, chaque fois qu'il augmente les plafonds pour ses fonctionnaires, à le faire aussi pour les fonctionnaires des entités fédérées ?
Quelle est la réponse du secrétaire d'État à l'observation du Conseil d'État concernant le personnel des Parlements ? Le calcul de la pension des membres du personnel des Parlements de Communauté et de Région ne sera pas le même que pour les autres fonctionnaires. Le secrétaire d'État pense-t-il, contrairement au Conseil d'État, que cette disposition passera le cap du contrôle de conformité au principe d'égalité ?
Travail intérimaire (articles 22, 36, 41 et 57 de la proposition de loi spéciale nº 5-2232/1)
Concernant le travail intérimaire, Mme Maes souhaite savoir dans quelle mesure les entités fédérées peuvent utiliser leur compétence en la matière ? Cela s'applique-t-il uniquement, comme le laisserait entendre le commentaire, aux articles 1er et 32 de la loi du 24 juillet 1987 sur le travail temporaire ou peut-on fixer de manière autonome toutes les règles relatives au travail intérimaire, comme on le propose ici ? Et comment concilier cela avec le droit du travail, qui reste une compétence fédérale ?
Autonomie des entités fédérées en ce qui concerne les provinces (articles 20, 21, 27, a), et 35 de la proposition de loi spéciale nº 5-2232/1)
Mme Maes souhaite encore poser quelques questions sur l'autonomie des entités fédérées en ce qui concerne les provinces. Elle est évidemment favorable à une autonomie maximale des entités fédérées, y compris pour ce qui est de l'organisation administrative. La proposition de loi spéciale à l'examen rencontre — partiellement — son souhait. Les Régions ont la possibilité de supprimer les provinces, par à un vote à la majorité des deux tiers des suffrages exprimés, sans toutefois porter atteinte aux dispositions particulières prévues dans la loi de pacification du 9 août 1988 ni à celles concernant la fonction de gouverneur. En cas de suppression des provinces, les entités fédérées ont également la possibilité de créer, par un vote à la majorité des deux tiers des suffrages exprimés, des « collectivités supracommunales » au sein desquelles les conseils règlent les intérêts exclusivement supracommunaux, conformément aux principes établis par le Constitution. La mise en œuvre de cette disposition manque toutefois de clarté. La Constitution et la loi spéciale du 8 août 1980 de réformes institutionnelles contiendront encore plusieurs références aux provinces et aux organes provinciaux, même si ceux-ci n'existent plus.
Mme Maes signale qu'un « screening » régional approfondi est en cours en Flandre. Il permettra de voir quelles solutions pourront être mises en œuvre par les communes pour simplifier et structurer plus efficacement les accords de coopération. La réglementation proposée n'est donc pas si mauvaise en soi. L'intervenante se pose néanmoins quelques questions. Une Région peut-elle supprimer une seule de ses provinces ? Par ailleurs, les provinces sont toujours mentionnées dans l'article 5 de la Constitution, tout comme les Régions (article 3 de la Constitution). Si les provinces peuvent être supprimées par les entités fédérées — dans le cadre de la Constitution, il est vrai — en va-t-il de même pour les Régions ? Les deux articles de la Constitution sont interprétés différemment, malgré leur formulation identique.
En ce qui concerne la compatibilité de l'article 5 de la Constitution, par exemple, avec une éventuelle suppression des provinces, on invoque systématiquement et exclusivement le 1º de la disposition transitoire de l'article 195 de la Constitution. Cela signifie en fait que cette disposition transitoire n'en est pas une mais qu'elle propose une interprétation permanente, qui reste encore valable après l'expiration du délai visé à l'article 195. Il s'agit, en d'autres termes, d'une norme de droit positif qui reste d'application. Pour Mme Maes, cela prouve une fois encore que la disposition transitoire de l'article 195 de la Constitution n'en est pas une.
Elle signale par ailleurs que l'article 20, d), de la proposition de loi spéciale prévoit que si une Région supprime les institutions provinciales, le gouverneur se voit conférer la qualité de « commissaire de gouvernement de l'État, de la communauté ou de la région ». Or, dans la proposition de révision de l'article 41 de la Constitution (doc. Sénat, nº 5-2237/1), il n'est question que du commissaire du gouvernement fédéral ou du gouvernement de Communauté. Un gouverneur de province peut-il également être commissaire de la Région ? L'intervenante renvoie à l'observation du Conseil d'État à ce sujet.
Télécommunications (articles 2 et 42 de la proposition de loi spéciale nº 5-2232/1)
Mme Maes aborde ensuite la problématique des télécommunications. Premièrement, les formulations et les compétences en la matière sèment la confusion et pourraient conduire à une éventuelle refédéralisation de cette matière. Il est effectivement nécessaire d'adapter le texte de loi aux nouveaux médias et aux arrêts rendus par la Cour constitutionnelle. Cette adaptation se fait cependant au détriment de la Flandre. Le fait que les mots « radiodiffusion et télévision » soient remplacés dans les deux articles par les mots « services de médias audiovisuels et sonores » emporte un risque de refédéralisation d'une partie de la compétence concernée. L'interprétation de cette formulation a un impact sur la portée du transfert des compétences parce que, du fait de l'utilisation du mot « services de médias » et de la référence à la directive 2010/13, la Flandre risque de ne plus être compétente pour des activités de radio- et télédiffusion qui ne consistent pas en des activités économiques, alors qu'elles relèvent bel et bien, aujourd'hui, de la notion d'« activités de radiodiffusion et de télévision ».
D'après les développements de la proposition de loi spéciale, l'intention est de « confirmer l'actuelle répartition des compétences, tout en l'adaptant aux évolutions technologiques et à la jurisprudence de la Cour constitutionnelle ». Il faudra toutefois veiller à ce que cette « confirmation » de la répartition des compétences ne se traduise pas par une restriction des compétences flamandes. À cet égard, Mme Maes renvoie au « Vlaamse Groenboek Zesde Staatshervorming », dans lequel on peut lire ce qui suit:
« (...) Un ajout du concept d'« activités » dans la proposition de texte pour l'article 4, 6º, de la loi spéciale de réformes institutionnelles du 8 août 1980, par analogie avec la notion d'« activités de radiodiffusion » dans l'article 2, 25º, du décret flamand sur les médias, exclurait toute interprétation contraire. Il s'agit dans ce cas d'activités qui ne sont pas des activités économiques.
La nouvelle proposition de texte pourrait alors être rédigée comme suit: « 6º les aspects de contenu et techniques des services et activités de médias audiovisuels et sonores à l'exception de l'émission de communications du gouvernement fédéral; ».
Deuxièmement, en ce qui concerne la répartition des compétences en matière de télécommunications, le nouvel accord de coopération empiète sur l'accord existant et est donc juridiquement superflu. Les développements parlent d'un élargissement de l'accord de coopération existant à la radio et à l'Internet. Mais comme l'indique le groupe d'experts, l'obligation de coopération ne s'applique précisément qu'à ce thème. La nouvelle disposition de l'article 42 porte elle aussi uniquement sur les « réseaux et services de communications électroniques communs aux services de médias audiovisuels et sonores, d'une part, et aux télécommunications, d'autre part ». Il serait utile de préciser le rapport entre les dispositions proposées et l'actuel accord de coopération.
L'accord de coopération actuel a été négocié par M. Bourgeois, ministre flamand, et parle déjà de « réseaux de communications électroniques ». Selon Mme Maes, il s'agit de la meilleure option puisque cette définition est très large. On ne voit pas bien comment un nouvel accord de coopération ou un accord élargi s'inscrirait dans l'accord existant. Il se peut que toute la disposition soit même superflue. Le Conseil d'État indique que l'obligation légale d'un accord de coopération existe déjà pour les « réseaux de télécommunication et de télécontrôle transfrontaliers » dans la loi spéciale du 8 août 1980. On risque donc ici de semer la confusion.
Mme Maes estime que dans cette matière, on a raté l'occasion de transférer la compétence dans son intégralité. En dépit de promesses politiques antérieures, les partis traditionnels manquent l'occasion de transférer la question des télécommunications aux autorités flamandes. Depuis 2004, l'accord du gouvernement flamand prévoit que les télécommunications doivent être transférées aux Communautés. Ce transfert permettrait aux Communautés de mener une politique cohérente dans les deux entités fédérées. Aujourd'hui, c'est impossible. Les fréquences qui appartiennent aux Communautés, mais qu'il vaudrait mieux, en réalité, affecter aux télécommunications (ou vice-versa), ne peuvent pas être transférées purement et simplement car une fois qu'elles sont libérées, elles sont perdues à jamais et il est difficile de les récupérer. Avec un niveau de pouvoir unique, qui pourrait se prononcer sur les deux matières, on obtiendrait une politique plus cohérente pour les deux entités fédérées.
Mme Maes conclut ainsi:
— la réglementation actuelle ne clarifie pas l'organisation mais crée au contraire une confusion à plusieurs niveaux;
— ces articles 2 et 42 pourraient même impliquer une refédéralisation des compétences;
— c'est surtout le concept d'« activités de médias » qui doit être défini de manière plus claire;
— le morcellement de la compétence est confirmé et on a raté l'occasion de mener une politique régionale cohérente;
— les partis traditionnels sont complètement revenus sur leurs anciennes promesses en matière de télécommunications et renoncent aux engagements qu'ils avaient pris au sein du gouvernement flamand.
Proposition de loi portant création d'une Commission fédérale de déontologie (doc. Sénat, nº 5-2245/1)
En ce qui concerne la proposition de loi portant création d'une Commission fédérale de déontologie, M. Ide souscrit bien sûr à l'objectif poursuivi par cette proposition. Toutefois, un organe qui n'a qu'une compétence d'avis n'aura que peu d'influence sur l'éthique en politique. À défaut de pouvoir sanctionner, cette commission ne contribuera pas à l'objectif poursuivi. L'intervenant estime par conséquent que seuls la presse et les médias pourront faire évoluer l'éthique en politique. Enfin, l'intervenant émet des réserves sur une commission qui sera composée d'anciens parlementaires. Il craint que tout ceci ne rime qu'à une opération de « window dressing ».
Par ailleurs, M. Ide s'interroge sur le coût de cette commission. Existe-il une estimation du budget nécessaire à son fonctionnement ?
2. Considérations finales
M. Ide clôt également l'intervention de son groupe dans la discussion générale par les quelques considérations générales suivantes:
— la présente réforme est d'une complexité importante et ne poursuit pas un objectif d'efficience et de réduction de coûts;
— elle crée plus d'institutions et engendre un besoin supplémentaire en personnel;
— chaque transfert de compétence est assorti d'une tutelle de l'État fédéral ce qui « freine » finalement ledit transfert de compétence;
— l'homogénéité est absente de cette réforme;
— plusieurs compétences liées à des matières personnalisables qui auraient dû être communautarisées ont été régionalisées, ce qui est contraire à la tradition des réformes précédentes.
Au final, cette réforme est donc une occasion ratée et il y a lieu de croire que la 6e réforme de l'État porte en elle la septième.
M. Anciaux rappelle qu'une réforme de l'État ne peut objectivement être jugée qu'en tenant compte des précédentes. Chaque réforme se base en effet sur les fondements de la précédente.
Cette appréciation ne peut donc se limiter aux résultats engrangés en fonction de son programme politique.
L'intervenant souligne que cette sixième réforme de l'État est différente des précédentes en ce qu'elle porte pour la première fois sur un transfert de compétences relatives à la sécurité sociale et la politique sociale.
Par ailleurs, plus on transfère de matières personnalisables et de compétences en matière d'allocations, plus le problème de l'applicabilité à Bruxelles se pose.
On organise actuellement le transfert progressif de compétences relatives à la politique sociale, et c'est une première.
D'une part, la réforme porte sur des paquets clairement définis. C'est le cas, par exemple, du transfert de la politique familiale, avec des compétences importantes confiées aux Communautés et à la Commission communautaire commune à Bruxelles.
D'autre part, elle porte sur des paquets de compétences, qui concernent par exemple le marché du travail, les soins de santé ou l'aide aux personnes, mais aussi sur de nouvelles compétences en matière de soins aux personnes ágées, de logement, d'agriculture, de bien-être des animaux, de sécurité routière, de mobilité et même de certains volets de la justice, compétences qui ne peuvent effectivement pas être considérées comme formant des paquets homogènes. L'intervenant reconnaît que la critique formulée à ce propos n'est pas totalement infondée. Des conflits peuvent survenir, et ce ne sera probablement pas la dernière réforme de l'État, car certains aspects de la réforme à l'examen portent probablement déjà en eux les germes de la prochaine réforme. Cela fut cependant aussi le cas de toutes les précédentes réformes de l'État.
Mais, en même temps, la Flandre, la Wallonie et la Communauté germanophone pourront exploiter de nouvelles compétences et se verront confier bon nombre de nouvelles responsabilités devant leur permettre de mener une politique taillée sur mesure pour leur propre population. Le point de départ de la réforme de l'État à l'examen est le transfert d'instruments permettant d'être plus proche de la population et, partant, de mener une politique plus adéquate.
Par le passé, on n'avait encore jamais transféré autant de compétences permettant d'élaborer une politique sociale propre, avec des responsabilités dans tous les domaines. Il est vrai que le niveau fédéral conserve quelques compétences, mais cela ne fait pas de lui une « belle-mère » pour autant, car il n'existe pas de hiérarchie entre les normes ni entre les niveaux.
Les propositions sont complexes, et les conflits possibles. Des accords de coopération sont donc indispensables. La sixième réforme de l'État est une occasion donnée à notre pays de développer une nouvelle dynamique, où un respect est possible entre les communautés et les régions. Ce sera également la mission du nouveau Sénat. Cependant cela ne fonctionnera pas si la volonté de vivre ensemble fait défaut. Pour savoir comment les instruments seront utilisés, nous devrons attendre la prochaine législature.
En ce qui concerne Bruxelles, M. Anciaux souligne que la capitale est un problème, mais qu'elle peut aussi être un défi.
Dans le cadre des anciennes structures, toutes les matières personnalisables relevaient de la compétence des Communautés. À l'époque, il s'agissait toujours d'institutions (culture, enseignement, établissements de bien-être), alors qu'aujourd'hui, on transfère des compétences qui ont une influence directe sur les personnes, telles que l'octroi d'une indemnité.
Trois pistes sont envisageables pour Bruxelles:
La première est de maintenir les compétences au fédéral. De nombreux partis politiques estiment que les principaux volets de la sécurité sociale doivent rester aux mains du fédéral. Ce n'est toutefois pas l'option qui a été retenue.
La deuxième piste est celle de la sous-nationalité. Cette solution est juridiquement admissible et a les faveurs d'au moins un parti politique, mais elle ne recueille pas l'adhésion de la majorité de la population ni de la majorité des partis.
M. Ide fait remarquer que la sous-nationalité permet aux citoyens de faire un choix, comme ils peuvent déjà aujourd'hui choisir de s'affilier à une mutualité flamande ou francophone, ou encore de faire suivre à leurs enfants une scolarité en néerlandais ou en français. Ou M. Anciaux compte-il refédéraliser l'enseignement ?
M. Anciaux répond que l'enseignement concerne précisément des institutions qui ont fait l'objet d'accords par le passé, alors que la Communauté flamande pourra à présent agir directement dans le domaine des centres résidentiels de soins, par exemple. Il n'a été dit nulle part que ce ne serait plus une compétence communautaire. Au contraire, le statu quo est maintenu en la matière, si ce n'est que des compétences supplémentaires sont confiées aux Communautés.
La troisième piste est de responsabiliser les deux Communautés à Bruxelles. C'est la solution pour laquelle les huit partis de la majorité institutionnelle ont opté: les deux Communautés doivent assumer leurs responsabilités sur un pied d'égalité, tant au niveau exécutif qu'au niveau législatif.
Selon l'intervenant, la Commission communautaire commune (COCOM) est dès lors un choix judicieux pour les compétences directes en matière d'allocations, car beaucoup de personnes se demandent s'il serait possible de fonctionner avec un système dans lequel deux politiques familiales totalement différentes seraient appliquées au sein d'un même immeuble à appartements. C'est effectivement le cas pour l'enseignement et la culture, mais ces matières sont liées à des institutions, alors qu'il s'agit d'allocations en l'occurrence. La majorité a choisi de rendre à Bruxelles les deux Communautés responsables dans ce domaine sur un pied d'égalité.
L'intervenant émet toutefois quelques réserves quant au fonctionnement de la COCOM, qui sera entièrement entre les mains de ses élus, Flamands et francophones. Les membres de la COCOM sont élus démocratiquement à la majorité des scrutins émis par les citoyens. Il ne serait pas très démocratique de ne pas accorder de crédit à un organe élu démocratiquement. La COCOM est donc certainement un instrument respectable, même si elle n'était pas le choix initial de M. Anciaux. Le respect de la législation linguistique est le test décisif.
L'intervenant cite l'exemple des maisons de repos et des centres résidentiels de soins. Environ 40 % de ceux-ci ont opté pour un agrément par la Communauté française et sont purement francophones, tandis qu'1 % d'entre eux a opté pour la Communauté flamande. Le reste, un peu moins de 60 %, a choisi la COCOM. Cependant, quelque 80 % de ces 60 % sont unilingues francophones, ce qui n'est pas correct et décrédibilise la COCOM.
Si les huit partis de la majorité institutionnelle accordent à présent un rôle majeur à la COCOM, il est grand temps que la législation linguistique soit respectée et que tous les ménages bruxellois puissent compter sur le fait qu'elle le sera. La COCOM doit donc prendre un nouveau départ. Le bilinguisme dans le cadre du fonctionnement de la COCOM est essentiel à cet égard.
M. Ide propose de déposer un amendement commun visant à garantir le fonctionnement bilingue de la COCOM.
M. Anciaux répond qu'il s'en tient aux accords conclus. Quelqu'un qui a des appréhensions ne pourra jamais conclure d'accords.
Un dernier point que M. Anciaux souhaite aborder porte sur les matières biculturelles. Celles-ci sont clairement définies dans la loi et concernent des compétences qui ne relèvent pas des Communautés. Il s'agit de compétences fédérales qui ne sont pas exercées par l'autorité fédérale et qui sont d'intérêt régional.
À cet égard, le Conseil d'État a avancé un certain nombre de suggestions, mais les huit partis de la majorité institutionnelle n'ont pas jugé que les compétences communautaires devaient être transférées à la Région de Bruxelles-Capitale; il s'agit seulement d'une compétence régionale pour ces matières biculturelles fédérales qui ne sont pas mises en œuvre par l'autorité fédérale. Il ne s'agit donc pas des institutions scientifiques et culturelles fédérales existantes. Il s'agit d'un compromis et les huit partis concernés ne sont en effet pas parvenus à donner un autre exemple que celui de la Zinneke Parade dans les textes.
M. Anciaux considère que les compétences fédérales devront être définies et bétonnées de manière très claire à un moment donné, par exemple les parties les plus importantes de la sécurité sociale. Ces compétences ne seront alors plus systématiquement mises en doute et il sera possible de créer des paquets plus homogènes. Il ne sera en revanche pas aisé de juger par la suite ce qui sera confié aux Communautés et ce qui le sera aux Régions. Des transferts de compétences sans cesse plus importants induisent automatiquement un renforcement continu des Régions et un affaiblissement des Communautés parce qu'il s'agira de matières qui concerneront directement des allocations. C'est pourquoi ces matières doivent rester fédérales.
Enfin, pour évaluer les textes de loi à l'examen et la sixième réforme de l'État, M. Anciaux fait référence aux trois conditions contenues dans la doctrine de Frans Baert:
— la première condition, à savoir des possibilités et des compétences supplémentaires pour les entités fédérées, est nettement remplie. Le centre de gravité est manifestement en train de se déplacer de l'autorité fédérale vers les entités fédérées;
— la deuxième condition, à savoir ne pas ôter de compétence majeure à une Communauté, est elle aussi remplie. Quelques nuances ont été apportées, par exemple: la Région de Bruxelles-Capitale peut à présent organiser elle aussi des formations dans le cadre de sa politique de l'emploi. Aucun argument ne plaide en défaveur de la mise en œuvre d'une politique de l'emploi. Gráce à cette nuance, les Communautés ne perdent pas non plus de compétences;
— la troisième condition, à savoir l'absence d'obstacle pour l'avenir, peut aussi être considérée comme remplie parce qu'aucun nouveau verrou n'est venu s'inscrire dans la Constitution. Des choix ouvrant d'autres perspectives ont été opérés mais les compétences communautaires ne deviennent pas toutes des compétences régionales.
Les trois conditions étant remplies, M. Anciaux peut souscrire à la réforme de l'État à l'examen.
M. Ide renvoie à la complexité et l'irréversibilité de la doctrine de Frans Baert. En l'occurrence, la communautarisation est délaissée.
M. Anciaux estime que le résultat est automatiquement un renforcement de la Région en raison du nombre sans cesse croissant des compétences transférées aux entités fédérées.
M. Ide rétorque qu'il faut faire un choix. Il est parfaitement possible de choisir la communautarisation en lieu de la régionalisation. En l'espèce, on a introduit l'irréversibilité.
M. Deprez fait remarquer que la prudence est de mise en matière de réforme de l'État et qu'il faut faire preuve de patience.
Au début des années 1990 déjà, on avait négocié ce que l'on appelait à l'époque la dernière phase de la réforme de l'État, qui avait été inscrite comme telle dans l'accord de gouvernement.
Il faut également être patient. L'avenir de la Belgique ne se négociera pas uniquement entre représentants d'une seule communauté. Un seul Parlement ne peut pas déterminer la physionomie d'un pays dont d'autres sont copropriétaires.
La prudence ne peut cependant pas être comprise comme du pessimisme. Il y a une vingtaine d'années il était pour certains partis, dont le PSC, impossible de discuter du transfert des compétences de la tutelle sur les provinces ou les communes vers les régions ou les communautés. Dans ce texte figure ce transfert intégral.
L'impossible devient donc possible à un certain moment, mais on ne détermine pas tout seul le moment où cela peut se produire.
Chaque réforme de l'État comporte en elle-même l'ouverture des portes pour des changements ultérieurs.
Cette réforme constitue incontestablement un pas significatif vers un transfert des compétences au bénéfice des entités fédérées. Le centre de gravité politique de l'exercice des compétences en Belgique est modifié.
Le paquet même des compétences transférées peut bien entendu être critiqué. L'intervenant renvoie par exemple aux charges par essieu, pour lesquelles un ordre normatif encadrant cette compétence transférée s'impose.
Différents aspects sont à retenir dans les critiques de l'opposition.
Il y a tout d'abord un nombre de questions précises dont certaines sont pertinentes et légitimes.
Par contre, il y a aussi des jugements, allant de chaos à bric-à-brac, qui ne contiennent pas d'arguments et semblent donc non pertinents.
Les trois critiques fondamentales de l'opposition sont les suivantes:
— la première est de dire que trop de compétences restent fédérales. L'intervenant explique qu'il n'y a pas que de confédéralistes ou séparatistes autour de la table, mais également des fédéralistes et que cette option fédéraliste est également légitime. Le présent accord est le résultat de rapport de forces politiques entre les composantes de la majorité et constitue le seul compromis possible;
— la deuxième critique concerne la consolidation de la Région bruxelloise et plus particulièrement les institutions bruxelloises qui ont pour objectif de soumettre tous les Bruxellois aux mêmes normes. L'intervenant ne comprend pas pourquoi le fait de traiter tous les Bruxellois de la même manière est critiqué. Ceci constitue un manque de respect vis-à-vis des Bruxellois;
— la troisième critique concerne la complexité, dont l'intervenant fait l'éloge. Il renvoie à l'exemple de la République Fédérale de l'Allemagne qui est un État complexe. La complexité dérive de la nécessité de prendre en considération les aspirations différentes des gens dans le cadre d'un respect mutuel. Ceci est consolidé dans la Constitution.
M. Ide objecte que la comparaison avec l'Allemagne n'est pas pertinente. L'Allemagne a un système transparent, mais tout à fait différent. Les transferts et la fourchette des montants sont clairement connus. On ne peut d'ailleurs pas reprocher aux Flamands un manque de solidarité à l'égard du sud du pays. Le système belge est un fédéralisme de type « top down ». L'intervenant préconise plutôt un système « bottom up ».
Chacun a le droit d'avoir son avis, mais l'intervenant conteste formellement l'affirmation selon laquelle il ne se préoccuperait pas de Bruxelles. Les textes à l'examen montrent en effet que son groupe souhaite octroyer à Bruxelles davantage de compétences liées au sol (et non davantage de compétences dans les matières personnalisables).
M. Laeremans remercie la majorité de bien vouloir mener un débat de fond, ce qui n'est pas le cas des débats menés à la Chambre.
L'intervenant dit comprendre les différentes sensibilités en jeu autour de Bruxelles. À ses yeux, une certaine concurrence en ce qui concerne les institutions peut être utile. Il voit par exemple d'un bon oeil que les Flamands de Bruxelles aient leurs propres établissements d'enseignement et puissent les gérer en toute autonomie. Il en va autrement des droits individuels, comme le droit aux allocations familiales et aux allocations de sécurité sociale. L'intervenant se dit surtout préoccupé par la question de la justice. Il pense par exemple que la Communauté française n'exerce pas efficacement sa compétence en matière de lutte contre la délinquance juvénile. Selon lui, la Communauté française est trop laxiste. Il n'est pas judicieux d'appliquer, sur un même territoire, une justice différente pour un même délit; agir de la sorte, c'est mener une politique de « deux poids, deux mesures ». L'intervenant est donc d'avis que la justice devrait rester une compétence fédérale, du moins à Bruxelles. L'on pourrait appliquer la même logique dans le domaine de la sécurité sociale, et ce uniquement pour Bruxelles. Sur ce plan, l'intervenant défend une position différente de celle du groupe N-VA, mais cette diversité de points de vue est de nature à enrichir le débat.
3. Réponses de M. Verherstraeten, secrétaire d'État aux Réformes institutionnelles, et répliques
Le secrétaire d'État tient tout d'abord à remercier la commission des Affaires institutionnelles du Sénat pour le sérieux avec lequel elle examine les propositions en discussion. Cela prouve qu'elle prend sa táche à cœur.
A. Étendue du transfert de compétences et de l'autonomie fiscale
M. Verherstraeten constate que certains membres de la commission n'hésitent pas à prendre position en anticipant sur la discussion de la proposition de loi spéciale portant réforme du financement des communautés et des régions, élargissement de l'autonomie fiscale des régions et financement des nouvelles compétences (voir doc. Chambre, nº 53-2974/1), dont la Chambre a été saisie et qu'elle est occupée à examiner. Le secrétaire d'État ne nie pas que cette proposition et celles qui ont été déposées au Sénat et qui sont en cours d'examen, forment un tout en termes de contenu, mais il propose que la discussion de la proposition de loi spéciale relative à la loi de financement ait lieu en temps opportun.
Pour ce qui est des chiffres, il peut préciser que l'accord papillon prévoyait un transfert de compétences pour un montant de 17 milliards d'euros et une autonomie fiscale à hauteur de 10 milliards d'euros. Avec les propositions à l'examen, ces montants passent respectivement à 20 milliards d'euros et à 12 milliards d'euros. Ces différences s'expliquent par le fait que durant la phase de négociation de l'accord papillon, on a travaillé sur la base des chiffres qui étaient connus à ce moment-là, c'est-à-dire les chiffres budgétaires de 2011. Dans les propositions de loi qui sont sur la table, la majorité institutionnelle s'est basée sur les chiffres budgétaires de 2013. De plus, les chiffres de l'accord papillon ne tiennent pas compte des frais de personnel et de fonctionnement. Il y a aussi des élargissements de périmètres limités, comme les accords « long term ». Cette problématique pourra être examinée plus en détail lors de la discussion de la proposition de loi spéciale relative à la loi de financement, dont il vient d'être question.
M. Ide aimerait en savoir plus sur les frais de personnel et de fonctionnement pour le volet des soins de santé, en particulier des mutualités. Ces frais seront-ils aussi plus élevés que le montant de 20 millions d'euros initialement annoncé ?
M. Verherstraeten, secrétaire d'État aux Réformes institutionnelles, cite les chiffres qui ont été utilisés en vue de l'élaboration de la proposition de loi spéciale portant modification de la loi de financement. On a retenu le chiffre de 2 397,98 équivalents temps plein pour le SPF Affaires sociales et de 1 867,95 équivalents temps plein pour les institutions publiques de sécurité sociale, soit 4 265,93 équivalents temps plein au total, sans compter les effectifs de personnel des caisses d'allocations familiales qui travaillent dans des ASBL distinctes.
Le transfert des effectifs de personnel sera réglé par arrêté royal en vertu respectivement de l'article 88 de la loi spéciale du 8 août 1980 de réformes institutionnelles et de la loi du 13 mars 1991 relative à la suppression ou à la restructuration d'organismes d'intérêt public et d'autres services de l'État. Si des services entiers sont transférés, alors tout le personnel doit l'être également. Par contre, si seule une partie du service est concernée par le transfert, les transferts de personnel s'effectueront d'abord sur une base volontaire et, si cela ne suffit pas, sur une base obligatoire. Il va sans dire que tout cela devra faire l'objet de discussions entre les administrations fédérales et régionales. Celles-ci ont d'ailleurs déjà commencé et elles progressent maintenant à grands pas.
Il confirme à cet égard les propos de M. Moureaux qui a insisté sur le fait que la mise en œuvre de la sixième réforme de l'État sera un travail de longue haleine. Le transfert du personnel, des dossiers et de l'ICT prendra sans doute quelques années.
Ce travail est préparé par la Chancellerie et la taskforce interfédérale.
En réponse à la question de savoir si cette sixième réforme de l'État va provoquer un basculement budgétaire, le secrétaire d'État indique que son cabinet vient de réaliser une projection basée sur le postulat que les communautés et les régions devraient disposer, après la sixième réforme, d'un budget approximatif de 67 milliards. Les budgets des communautés et des régions seront alors plus ou moins équivalents à celui de la sécurité sociale et au double du budget de l'autorité fédérale, qui devrait disposer, de son côté, d'une enveloppe d'environ 33,5 milliards.
L'entité II (Régions, Communautés et administrations locales) disposera alors de 49 % du budget total de l'État, alors que l'entité I (l'autorité fédérale, en ce compris la sécurité sociale) en aura environ 51 %.
Quant à la question de savoir si les entités fédérées seront suffisamment responsabilisées, le secrétaire d'État précise que ce débat aura lieu dans le cadre de l'examen de la loi spéciale de financement. À titre personnel, il pense que la sixième réforme de l'État permettra de responsabiliser bien davantage les entités fédérées. En effet, le système de financement par enveloppes disparaît pour faire place à des dotations globales et à l'autonomie fiscale. Un des aspects importants de la responsabilisation réside dans la politique de marché du travail. Gráce à l'autonomie fiscale, 25 % de l'impôt des personnes physiques sera transféré à l'entité II, si bien que chaque Région aura intérêt à ce que les chômeurs soient encadrés de manière active et puissent trouver un travail.
S'agissant des implications budgétaires du transfert de compétences, on a souvent entendu, lors de la discussion, qu'un maximum de 87,5 % des budgets serait transféré pour chaque aspect spécifique de la réforme de l'État. Ce raisonnement est erroné: on a en effet, d'un côté, le financement à 100 % pour l'année 2015 et, indépendamment de cela, la part de l'assainissement des dépenses publiques, soit environ 2,5 milliards d'euros pour les communautés et les régions et environ 6 milliards d'euros pour le fédéral. La plus grande partie reste donc au niveau fédéral, de même d'ailleurs que la charge des intérêts.
La proposition de loi spéciale de financement prévoit les montants exacts à transférer. Elle prévoit également un effort d'assainissement global, pour lequel tous les moyens des communautés et des régions pourront toutefois être sollicités.
Le secrétaire d'État relève que cette manière de procéder n'est pas neuve. Lorsque les compétences en matière de travaux publics ont été régionalisées en 1988, seuls 80 % des crédits d'investissements ont été transférés.
M. Ide rappelle que lorsqu'on a transféré vers les entités fédérées les compétences en matière d'aide au développement, il n'y a pas eu de transfert de moyens. Il est fréquent que des compétences soient transférées sans que les moyens suivent. Ce sont des charges supplémentaires que l'on fait supporter par les communautés et les régions et qui rendent les transferts de compétence très douloureux sur le plan budgétaire.
M. Verherstraeten fait remarquer que ces questions sortent du cadre du présent débat car elles visent la loi spéciale de financement.
B. Complexité et homogénéité du transfert de compétences proposé
Notre histoire institutionnelle nous apprend que les précédentes réformes de l'État n'ont pas non plus été simples. Le statut de « Bruxelles » et l'interprétation que l'on en fait de part et d'autre de la frontière linguistique prouve que les discussions à ce sujet sont encore toujours tendues. Mais ce n'est pas parce que la réforme est politiquement complexe qu'elle doit aussi être complexe dans la pratique.
L'on a beaucoup discuté sur la question de savoir si cette sixième réforme de l'État amènera plus ou moins d'homogénéité dans les blocs de compétences. Personnellement, le secrétaire d'État ne doute pas qu'elle conduira à une plus grande homogénéité. Des pas sérieux sont franchis, notamment dans le domaine des soins aux personnes ágées. La pleine compétence, y compris la fixation du prix réclamé aux résidents, en matière de maisons de repos et soins (MRS), de maisons de repos pour personnes ágées (MRPA), de centres de soins de jour (CSJ) et de centres de court séjour (CCS), sera intégralement transférée aux Communautés.
Ce transfert mettra fin au morcellement qui existait avant la sixième réforme de l'État et qui faisait que plusieurs autorités différentes (les Communautés, le SPF Santé publique, le SPF Sécurité sociale et le SPF Économie) possédaient des compétences spécifiques qui se chevauchaient parfois. Les Communautés étaient compétentes pour les normes des MRPA et le SPF Santé publiques pour celles des MRS. Comme les maisons de repos sont souvent des structures mixtes qui ont des lits MRS et MRPA, elles étaient contrôlées dans leur ensemble par l'Inspection des Communautés. Le SPF Sécurité sociale (INAMI) prenait en charge une part importante du financement des coûts des MRS et MRPA. Les Communautés étaient compétentes pour la planification, l'agrément et le contrôle, tandis que le SPF Économie était compétent pour la régulation des prix.
Dans cette matière essentielle, la sixième réforme de l'État centralise et homogénéise cette compétence dans une large mesure.
La réforme apportera aussi une homogénéisation considérable au niveau des centres de soins de jour.
Il en existe actuellement quatre sortes, qui ont chacun leur politique spécifique en matière de planification, d'autorisation, d'agrément et de financement: les centres de soins de jour (CSJ) agréés par le fédéral, les centres flamands de soins de jour (DVC), les centres flamands d'accueil de jour autonomes collectifs (CADO), qui sont entièrement découplés du financement INAMI en du centre de résidence et de soins, et qui sont organisés par les services d'aide aux familles et d'aide complémentaire à domicile, et les centres de jour de soins palliatifs.
Une homogénéisation poussée des aides à la mobilité est également prévue. Pour obtenir une chaise roulante, par exemple, il faut s'adresser à l'INAMI, mais pour la faire réparer, c'est à la Vlaams Agentschap voor Personen met een Handicap qu'il faut s'adresser. À l'avenir, les Communautés se chargeront de tout.
En ce qui concerne la construction et la transformation des hôpitaux, notre collègue Ide a lui-même reconnu que l'on faisait des pas en avant.
En ce qui concerne les soins de santé mentale, M. Ide a déclaré que seule la plate-forme de concertation sera transférée. Cela n'est pas correct. Les maisons de soins psychiatriques et les initiatives d'habitation protégée sont également transférées aux entités fédérées. Pour les soins de santé mentale, il s'agit au total d'un budget de plus de 200 millions d'euros.
En ce qui concerne les services G et SP isolés, on peut aussi parler d'homogénéisation. Les services SP isolés sont en effet très proches de la « revalidation long term care » qui est transférée. Quant aux services G isolés, ils sont très proches des maisons pour personnes ágées, qui sont transférées.
En ce qui concerne le statut du personnel, le secrétaire d'État renvoie à la page 9 des développements (doc. Sénat, nº 5-2232/1): « (...) L'autorité fédérale organise une concertation avec les entités fédérées avant de conclure des accords sociaux pour les métiers de la santé dans les « secteurs fédéraux » (et, de même, les entités fédérées se concertent préalablement avec l'autorité fédérale). La manière dont est organisée cette concertation sera déterminée dans le cadre de la conférence interministérielle compétente. (...) ».
À la question sur les assurances hospitalisation, le secrétaire d'État répond que l'assureur peut toujours reprendre les services G et SP isolés dans sa police s'il le souhaite. Il renvoie à cet égard à l'article 44 de la proposition de loi spéciale en ce qui concerne l'imputation sur le maximum à facturer (voir aussi les développements, doc. Sénat, nº 5-2232/1, p. 181 et 182).
Pour ce qui est du Fonds Maribel social, le secrétaire d'État affirme que les moyens de ce fonds ne seront pas transférés. Il s'agit ici de réductions ONSS structurelles qui restent fédérales. Seules les réductions spécifiques relatives aux groupes cibles sont transférées.
M. Verherstraeten, secrétaire d'État, ne partage pas l'avis selon lequel les propositions impliqueraient un financement inadéquat des institutions pour personnes ágées. Les dotations se basent à partir de 2015 sur un financement complet des compétences transférées. Le financement des transferts tiendra compte des besoins (clé démographique et clé « +80 »). Les dotations évolueront aussi avec l'inflation et une partie de la croissance économique. Les Communautés pourront décider elles-mêmes comment elles dépenseront leurs budgets et dans quels domaines elles souhaitent réaliser des économies ou investir davantage. Il est exact que les frais liés au vieillissement peuvent évoluer parfois plus vite que la croissance économique. Les Communautés recevront une partie de la responsabilité dans ce domaine et elles devront donc aussi assumer une partie du risque financier. La plus grande partie du risque financier restera cependant à charge du fédéral (pensions et assurance maladie).
Sous-quotas des métiers de la santé
M. Verherstraeten, secrétaire d'État aux Réformes institutionnelles, explique que les sous-quotas des métiers de la santé sont importants. Les Communautés peuvent déterminer les spécialistes qu'elles veulent spécifiquement et le mode d'organisation des soins de première ligne.
Prestations de kinésithérapie
On suit les principes de la nomenclature pour les prestations de kinésithérapie dans les maisons de repos pour personnes ágées et les maisons de repos et soins. Le principe de base de la sixième réforme de l'État consiste à maintenir la nomenclature fédérale. Plusieurs exceptions à ce principe sont évidemment prévues, comme le transfert des aides à la mobilité, qui implique aussi le transfert des numéros de nomenclature y afférents. Les actes qui ne relèvent pas du financement des institutions pour personnes ágées et qui sont actuellement rémunérés sur la base de la nomenclature, seront aussi payés par l'autorité fédérale, en l'occurrence par l'INAMI, après la sixième réforme de l'État. Étant donné que les prestations de kinésithérapie effectuées dans une maison de repos pour personnes ágées sont rémunérées sur la base de la nomenclature, l'autorité fédérale restera compétente en la matière. Les prestations de kinésithérapie dans une maison de repos et de soins sont en revanche comprises dans le transfert du financement INAMI, de sorte que les entités fédérées devront supporter le coût de ces prestations.
Commission communautaire commune à Bruxelles
En ce qui concerne les compétences de la Commission communautaire commune à Bruxelles, il est renvoyé aux développements de la proposition de loi spéciale (doc. Sénat, nº 5-2232/1, pp. 6 et 7). Ceux-ci précisent le principe général selon lequel toutes les compétences en matière de soins de santé sont transférées aux Communautés, deux exceptions étant toutefois prévues à Bruxelles, qui relèveront de la compétence de la Commission communautaire commune:
« Dans la mesure où les compétences impliquent, pour les personnes, des obligations ou des droits à une intervention ou une allocation, ou dans la mesure où il s'agit d'institutions bicommunautaires, l'autorité compétente en région bilingue de Bruxelles-Capitale sera la Commission communautaire commune (COCOM).
Ainsi, pour les matières suivantes qui sont transférées aux Communautés par la présente proposition de loi spéciale, l'autorité compétente sur le territoire de la région bilingue de Bruxelles-Capitale sera la Commission communautaire commune (COCOM):
— l'allocation pour l'aide aux personnes ágées (APA);
— Impulseo;
— les consultations de sevrage tabagique;
— les prestations communautarisées prises en charge dans le cadre du « maximum à facturer » (MAF);
— les aides à la mobilité, avec un accord de coopération obligatoire conclu entre la COCOM, la Communauté française et la Communauté flamande afin de mettre en place un guichet unique pour les personnes handicapées en ce qui concerne les aides à la mobilité visées à l'article 5, § 1er, II, 4º (cf. infra). »
Transfert de l'agrément des prestataires de soins
Le transfert de l'agrément des prestataires de soins inclut un transfert de l'agrément des maîtres de stage et des commissions médicales provinciales. L'intervenant renvoie aux développements: « L'autorité fédérale reste néanmoins compétente pour la fixation des conditions pour l'agrément des professionnels des soins de santé, qui sont identiques dans toute la Belgique. Il s'agit de la compétence de déterminer les conditions auxquelles l'exercice d'un métier de la santé doit satisfaire. Les Communautés peuvent appliquer ces conditions fédérales afin de mener une politique adaptée à leurs besoins. (..) » (voir doc. Sénat, nº 5-2232/1, p. 47). Cette matière est par ailleurs étroitement liée à la formation. L'enseignement est en effet une compétence communautaire.
Institut
En ce qui concerne l'institut qui sera créé pour garantir des réponses concertées aux grands défis des soins de santé, il est renvoyé aux développements (cf. doc. Sénat, nº 5-2232/1, pp. 8 et 9).
Prévention
En ce qui concerne la partie « Prévention », M. Verherstraeten, secrétaire d'État aux Réformes institutionnelles, commente la réaction de la majorité institutionnelle à l'avis du Conseil d'État nº 53.932/AG, pp. 22-23. Suivant le Conseil d'État: « Dès lors que les initiatives que citent les commentaires (campagnes de vaccination, campagnes de dépistage, plan national nutrition et santé (PNNS), hygiène dentaire dans les écoles, sevrage tabagique et Fonds de lutte contre les assuétudes) relèvent déjà de la compétence des Communautés en vertu de l'article 5, § 1er, I, 2º, actuel, de la loi spéciale du 8 août 1980, il n'est pas nécessaire de compléter l'article 5, § 1er, I, 8º, proposé. On pourrait même déduire de cet ajout que les mots « l'éducation sanitaire, ainsi que les activités et services de médecine préventive » n'ont pas de portée générale.
Selon le Conseil, « il est par conséquent indiqué de ne pas compléter l'article 5, § 1er, I, alinéa 1er, 8º, proposé, de la loi spéciale du 8 août 1980, mais bien de confirmer le commentaire y afférent, ainsi qu'un commentaire en la matière relatif à la proposition de loi spéciale « portant réforme du financement des communautés et des régions, élargissement de l'autonomie fiscale des Régions et financement des nouvelles compétences » concernant le transfert aux Communautés des moyens qui sont actuellement consacrés aux initiatives en matière de prévention par l'autorité fédérale. » (voir doc. Sénat, nº 5-2232/3, p. 20).
Réponse de la majorité institutionnelle
Comme le Conseil d'État le demande, les auteurs affirment formellement que leur intention est que l'autorité fédérale et les Régions ne disposent plus d'aucune compétence pour « l'éducation sanitaire ainsi que les activités et services de médecine préventive », à l'exception des mesures prophylactiques nationales. Ainsi, l'autorité fédérale et les Régions ne pourront plus introduire de telles mesures en vertu d'une compétence, quelle qu'elle soit.
Les auteurs confirment aussi qu'on ne peut pas déduire de l'ajout des mots « toute initiative en matière de médecine préventive » à l'article 5, § 1er, I, 8, de la loi spéciale de 8 août 1980, que les mots « l'éducation sanitaire, ainsi que les activités et services de médecine préventive » n'auraient pas de portée générale.
M. Ide demande si M. Verherstraeten, secrétaire d'État aux Réformes institutionnelles, confirme par cette réaction que la prévention primaire, secondaire et tertiaire est une compétence communautaire.
M. Verherstraeten le confirme dans la mesure précisée dans les développements.
Il commente ensuite la réaction de la majorité institutionnelle à l'avis nº 53.932/AG du Conseil d'État à propos de l'article 6 de la proposition de loi spéciale relative à la Sixième Réforme de l'État (doc. Sénat, nº 5-2232/1).
— Normes d'agrément des hôpitaux
Dans cet avis, le Conseil d'État fait remarquer ce qui suit: « En vertu de l'article 5, § 1er, I, 1º, proposé, les Communautés seront désormais compétentes pour les normes d'agrément des hôpitaux. La « législation organique, à l'exception du coût des investissements de l'infrastructure et des services médicotechniques » continue cependant à relever de la compétence de l'autorité fédérale. Celle-ci demeure ainsi également compétente pour fixer les « caractéristiques de base » des hôpitaux, services hospitaliers, sections, fonctions hospitalières, services médicaux et médicotechniques, programmes de soins et appareils lourds, réseaux et circuits de soins.
Reste à savoir comment la compétence communautaire en matière de normes d'agrément s'articule avec la compétence fédérale relative aux caractéristiques de base. Plus particulièrement, la question se pose de savoir si les caractéristiques de base fixées par l'autorité fédérale ont une portée normative et si les Communautés doivent en tenir compte pour la détermination des normes d'agrément. Il appartient au législateur spécial d'apporter des éclaircissements à ce sujet. » (voir doc. Sénat, nº 5-2232/3, p. 18).
Réponse de la majorité institutionnelle
Les auteurs de la proposition confirment tout d'abord que les caractéristiques de base fixées par l'autorité fédérale ont bien une portée normative (c'est-à-dire qu'elles sont juridiquement contraignantes) et que, dans l'exercice de leurs compétences pour établir des normes d'agrément, les Communautés ne peuvent porter atteinte à cette compétence de l'autorité fédérale, pas plus que l'autorité fédérale dans l'exercice de ses compétences pour les caractéristiques de base ne peut porter atteinte à la compétence des Communautés en matière de normes d'agrément.
La délimitation des compétences fédérales et communautaires sera exposée plus en détail dans les développements.
Les auteurs de la proposition à l'examen se réfèrent à cet égard aux développements de la proposition (doc. Sénat, nº 5-2232/1, pp. 35-37):
« 1) Sont organiques:
a) les caractéristiques de base des:
i) hôpitaux (entre autres pour ce qui concerne les prestations hospitalières, la ventilation sur plusieurs lieux d'établissement, le niveau d'activité minimal), hôpitaux psychiatriques, hôpitaux universitaires;
ii) services hospitaliers, sections, fonctions hospitalières, services médicaux et médicotechniques, programmes de soins et appareils lourds, réseaux et circuits de soins. L'on peut ainsi mentionner des caractéristiques de base qui présentent un lien direct avec la programmation et/ou le financement et qui présentent un caractère structurel (par exemple: les appareils indispensables, la nature des soins dispensés au sein d'un hôpital ou d'un service hospitalier, ou le groupe cible, les effectifs minimaux de personnel);
iii) collaborations interhospitalières;
b) les règles générales relatives à la gestion et au processus décisionnel dans les hôpitaux, y compris les organes consultatifs internes;
c) le statut du médecin hospitalier et l'implication dans le processus décisionnel des médecins hospitaliers et autres professionnels des soins de santé;
d) les règles générales relatives à la structuration des activités infirmières et médicales;
e) les règles relatives à la comptabilité, au contrôle financier et à la communication des données;
f) les implications du respect ou non des règles de base en matière de programmation ou du nombre maximal de services, fonctions, etc., ou des dispositions de la législation organique;
g) les règles générales relatives aux implications du respect ou non des normes d'agrément des services, fonctions, ..., ou aux autorisations d'installer des appareils lourds (ceci concerne par exemple la règle « retrait de l'agrément = pas de financement »).
2) Ne sont pas organiques et relèvent donc des compétences des Communautés:
a) la fixation des conditions à remplir ou la définition des matières minimales sur lesquelles les normes doivent porter (ceci relève des normes d'agrément), y compris les règles relatives à la qualité des services, de l'institution et de l'organisation hospitaliers;
b) les procédures et arrêtés d'exécution relatifs aux compétences qui ne relèveront pas de l'autorité fédérale (par exemple, la procédure d'agrément (agrément provisoire, recours suspensif, ...));
c) dans le cadre des compétences transférées, la réglementation relative au contrôle de la qualité et à l'élaboration de l'évaluation de la qualité (ceci interfère grandement avec les normes d'agrément). Les caractéristiques des soins liées au processus et au résultat (outcome) doivent — si nécessaire — pouvoir être intégrées dans les normes d'agrément;
d) la définition des institutions médicosociales, des initiatives d'habitation protégée et homes de séjour provisoire et des hôpitaux catégoriels (Sp et G). »
M. Verherstraeten, secrétaire d'État aux Réformes institutionnelles, remet une liste des hôpitaux catégoriels Sp et G (voir annexe).
Appareils lourds
En ce qui concerne les appareils lourds (IRM, PET-scan et radiothérapie), M. Verherstraeten renvoie aux développements (doc. Sénat, nº 5-2232/1, p. 34). Il conclut en précisant que plusieurs caractéristiques de base des appareils lourds relèvent de la législation organique.
Établissements d'internement
Les nouveaux établissements d'internement à Gand et à Anvers restent aux mains du fédéral.
M. Ide aimerait savoir s'il en va de même de l'exploitation de ces établissements. À Gand en particulier, on tente de faire de l'établissement d'internement un établissement de soins. La congrégation Broeders van Liefde, qui est également active dans le domaine de la psychiatrie, serait intéressée de gérer cet établissement. La question est donc de savoir si ces établissements d'internement seraient un établissement de détention avec des équipes de soins ou un établissement d'internement avec soins.
M. Laeremans conclut que les établissements d'internement deviennent des cliniques et non des établissements de soins. Il a par ailleurs été précisé que ce ne seraient pas des prisons.
M. Verherstraeten, secrétaire d'État aux Réformes institutionnelles, répond que l'autorité fédérale et la Régie des bátiments font actuellement construire deux établissements d'internement à Gand et Anvers. En ce qui concerne Gand, une procédure d'adjudication pour l'octroi de l'exploitation est actuellement menée par la ministre de la Justice et la ministre des Affaires sociales et de la Santé publique. Cela est donc organisé au fédéral. Les Communautés seront compétentes pour les prestations de soins dans les établissements d’internement, dans la mesure où les Communautés sont compétentes pour les prestations de soins dans et en dehors des institutions de soins.
M. Laeremans demande si tant le SPF Affaires sociales que les Communautés s'occupent des soins dispensés dans les prisons.
M. Ide fait remarquer qu'au niveau fédéral, les SPF Justice et Santé publique sont tous deux compétents, mais on ne sait pas toujours clairement par qui les soins seront financés. Si les Communautés deviennent elles aussi compétentes en la matière, il convient naturellement d'en tenir compte dans l'adjudication du marché relatif à l'exploitation de ces établissements d'internement.
Le secrétaire d'État répond que les établissements d'internement continueront de dépendre intégralement du fédéral.
Soins de santé mentale à domicile
Les soins de santé mentale à domicile font partie des soins de santé dispensés en dehors des hôpitaux. Ils restent une matière fédérale, même si le patient est lié en ambulatoire à un établissement de soins psychiatriques. Les « projets article 107 » ne sont pas transférés aux Communautés.
Établissements psychiatriques
En ce qui concerne les institutions psychiatriques, les hôpitaux psychiatriques en tant que tels restent fédéraux, tandis que les maisons de soins psychiatriques sont transférées aux communautés.
Soins de santé
En ce qui concerne le budget des projets de renouveau des soins, seules les catégories 1 et 4 sont transférées, car il existe un lien avec les MRS.
Pour ce qui est de la liste d'arrêtés royaux et arrêtés ministériels relatifs à l'article 6, qui traite des transferts de compétences en matière de soins de santé et d'aide aux personnes, il est renvoyé aux développements de la proposition de loi spéciale relative à la Sixième Réforme de l'État (doc. Sénat, nº 5-2232/1, pp. 23 à 32). Cette énumération comprend les compétences en matière de soins de santé et d’aide aux personnes qui seront en tout cas transférées. Le secrétaire d’État renvoie également à cet égard à la page 2 des développements de la proposition de loi spéciale à l'examen.
Vaccins
Les vaccins vendus en pharmacie seront, après la sixième réforme de l'État, également considérés comme une forme de prévention et resteront une matière fédérale. Seules les campagnes de vaccination sont transférées aux Communautés.
Aide à la mobilité
Le secrétaire d'État explique que les moyens de l'aide à la mobilité sont intégralement transférés aux Communautés et réparties entre elles.
Aspects du travail relatifs à la politique de la santé
Les aspects du travail relatifs à la politique de la santé concernent la loi spéciale de financement. Un amendement visant à transférer un budget supplémentaire d'environ 39 millions d'euros vient d'être approuvé par la Commission de révision de la Constitution et de la réforme des institutions de la Chambre.
Avis du Conseil d'État
— La revalidation « long term care »
Dans son avis nº 53.932/AG, le Conseil d'État fait remarquer, s'agissant de l'article 6 de la proposition que: « En vertu de l'article 5, § 1er, I, 5, proposé, les Communautés seront désormais compétentes pour « la politique de revalidation long term care ». Bien que l'utilisation de la notion de « politique » suggère un transfert de l'ensemble de la politique en la matière aux Communautés, il ressort des commentaires que l'intention semble uniquement de transférer un certain nombre d'instruments politiques déterminés — à savoir certaines conventions de rééducation fonctionnelle —, qui sont plus précisément spécifiés par la référence aux numéros INAMI dont ils sont actuellement assortis. Les commentaires indiquent que ces conventions de rééducation fonctionnelle « sont entièrement retirées de l'assurance maladie-invalidité fédérale » et que « les autres conventions de rééducation fonctionnelle (à savoir la revalidation non « long term care ») » relèvent toujours de la compétence fédérale relative à l'assurance maladie invalidité.
Ce procédé de transfert de compétence manque de transparence. Si l'intention est d'accorder aux Communautés la compétence exclusive pour la politique relative aux matières qui font l'objet des « conventions de revalidation fonctionnelle long term care » mentionnées dans les commentaires, il y a lieu de l'énoncer expressément. Si l'on envisage toutefois que les Communautés soient également compétentes à l'avenir pour d'autres aspects de la politique en matière de « revalidation fonctionnelle long term care », alors que le législateur fédéral ne conserve que la compétence relative à la politique en matière de « revalidation fonctionnelle non long term care », le législateur spécial doit préciser, à tout le moins dans les développements, la distinction entre « revalidation fonctionnelle long term care » et « revalidation fonctionnelle non long term care » (voir doc. Sénat, nº 5-2232/3, p. 18).
Réponse de la majorité institutionnelle
« Conformément à l'article 5, § 1er, I, 5º, proposé, les Communautés seront désormais compétentes pour la politique de revalidation long term care. Dans les commentaires des articles de la proposition de loi spéciale relative à la Sixième Réforme de l'État (voir doc. Sénat, nº 5-2232/1, p. 37), il convient dès lors de comprendre que la politique de revalidation long term care est transférée dans son intégralité et donc pas uniquement les conventions de revalidation fonctionnelle concernées qui sont énumérées.
La politique de revalidation long term care est définie dans les commentaires des articles, à savoir la politique concernant « les soins non aigus et post-aigus dispensés de façon multidisciplinaire dans le cadre des interactions parents-enfants, dans le cadre des troubles mentaux, sensoriels ou d'assuétude, de la voix et de la parole, d'infirmité motrice d'origine cérébrale, pour les enfants atteints d'affections respiratoires et neurologiques, quel que soit l'établissement où ces soins sont dispensés, ainsi que les soins non aigus ou post-aigus dispensés de façon multidisciplinaire en dehors des hôpitaux généraux, universitaires et hôpitaux où sont effectuées à la fois des prestations chirurgicales et médicales exclusivement pour enfants ou en rapport avec les tumeurs, dans le cadre de troubles moteurs. ».
Les conventions de revalidation fonctionnelle énumérées dans les commentaires en sont des cas d'application. Les conventions de revalidation existantes qui ne sont pas listées dans les développements ne relèvent pas de la politique de revalidation long term care. ».
— Sous-quotas des métiers de la santé
Dans son avis nº 53.932/AG (p. 19), le Conseil d'État fait remarquer, s'agissant de l'article 6 de la proposition, ce qui suit: « En vertu de l'article 5, § 1er, I, 7, proposé, les Communautés seront désormais compétentes « en ce qui concerne les professions des soins de santé » pour « a) leur agrément, dans le respect des conditions d'agrément déterminées par l'autorité fédérale; b) leur contingentement, dans le respect, le cas échéant, du nombre global que l'autorité fédérale peut fixer annuellement par Communauté pour l'accès à chaque profession des soins de santé ».
Par ailleurs, les commentaires de la proposition énoncent qu'en ce qui concerne l'« agrément des prestataires de soins et sous-quotas des métiers de la santé », « l'autorité compétente [est] la Communauté flamande ou française, lorsque les institutions doivent être considérées, en raison de leur organisation, comme appartenant exclusivement à l'une ou à l'autre Communauté, ou bien la COCOM, lorsque les institutions ne doivent pas être considérées, en raison de leur organisation, comme appartenant exclusivement à l'une ou à l'autre Communauté ».
Il appartient au législateur spécial de préciser, à tout le moins pendant les travaux parlementaires, l'exercice de cette compétence dans la Région bilingue de Bruxelles-Capitale et d'indiquer quand la Commission communautaire commune ou les deux Communautés interviendront, en tenant compte du fait que, selon l'article 5, § 1er, I, 7º, proposé, l'autorité fédérale peut fixer annuellement « par Communauté » — la Commission communautaire commune n'étant pas mentionnée — le nombre global de titulaires de professions de soins de santé. « (voir doc. Sénat, nº 5-2232/3, p. 19).
Réponse de la majorité institutionnelle
Les commentaires énoncent, s'agissant des prestataires de soins et des sous-quotas des métiers de la santé, que « l'autorité compétente (...) sera la Communauté flamande ou française, lorsque les institutions doivent être considérées, en raison de leur organisation, comme appartenant exclusivement à l'une ou à l'autre Communauté, ou bien la COCOM, lorsque les institutions ne doivent pas être considérées, en raison de leur organisation, comme appartenant exclusivement à l'une ou à l'autre Communauté » et que l'on suit dès lors la logique orientée vers les institutions.
À cet égard, le Conseil d'État, dans son avis 53.932/AG (p. 15), renvoie à la répartition des compétences dans la Région bilingue de Bruxelles-Capitale telle qu'elle est précisée dans la jurisprudence de la Cour constitutionnelle et dans les avis rendus par le Conseil d'État.
« Il en résulte que la Communauté française et la Communauté flamande, ainsi que la Commission communautaire française y sont exclusivement compétentes à l'égard d'institutions unicommunautaires et qu'elles ne peuvent directement y attribuer des droits et imposer des obligations à des personnes physiques.
Ceci n'exclut toutefois pas que des personnes physiques puissent être considérées dans certaines circonstances comme une institution. La même observation vaut pour des personnes morales de droit privé, telle une société privée à responsabilité limitée ou une société anonyme.
Par ailleurs, il convient de relever que les Communautés peuvent également atteindre des « personnes physiques » (quelle que soit leur appartenance linguistique) au travers des institutions appartenant à la Communauté concernée et auxquelles les personnes peuvent s'adresser librement.
Le fait que la compétence résiduelle dans le domaine des matières personnalisables dans la Région bilingue de Bruxelles-Capitale incombe à la Commission communautaire commune implique que celle-ci est compétente à l'égard des institutions établies dans la Région bilingue de Bruxelles-Capitale qui, en raison de leur organisation, ne peuvent pas être considérées comme appartenant exclusivement à la Communauté française ou flamande et en outre pour les mesures qui imposent directement des droits et/ou des obligations à des personnes physiques. ».
S'agissant de l'exercice des compétences en matière d'agrément des prestataires de soins de santé sur le territoire de la Région bilingue de Bruxelles-Capitale, il résulte de ce qui précède que si des personnes physiques se trouvent dans les circonstances énoncées par l'assemblée générale du Conseil d'État dans son avis précité (c'est-à-dire si elles peuvent présenter « une certaine « organisation » à caractère permanent »), elles pourront par conséquent être considérées comme des « institutions ». Celles-ci relèveront de la Communauté française ou de la Communauté flamande, lorsque les institutions, en raison de leur organisation, doivent être considérées comme appartenant exclusivement à la Communauté française ou à la Communauté flamande, ou de la Commission communautaire commune, si les institutions, en raison de leur organisation, ne peuvent pas être considérées comme appartenant exclusivement à l'une ou à l'autre Communauté.
En revanche, pour les personnes qui ne se trouvent pas dans les circonstances énoncées par l'assemblée générale du Conseil d'État dans son avis précité (c'est-à-dire « qui ne travaillent dans aucune forme d'organisation ») et qui ne peuvent par conséquent pas être considérées comme des « institutions », les Communautés et la COCOM pourront atteindre ces personnes physiques au travers des institutions appartenant à la Communauté concernée ou à la COCOM, auxquelles les personnes concernées pourront s'adresser librement.
Si les Communautés ne mettent en place aucune institution sur le territoire de la Région bilingue de Bruxelles-Capitale, l'autorité compétente sera la COCOM.
Le contingentement de l'accès aux professions des soins de santé s'applique actuellement aux personnes qui ont obtenu leur diplôme dans un établissement de l'enseignement supérieur en Belgique. Ainsi, chaque Communauté sera compétente pour fixer son contingentement, le cas échéant dans le respect du nombre global que l'autorité fédérale peut fixer annuellement par Communauté pour l'accès à chaque profession des soins de santé. ».
— Politique de crise en cas de pandémie aiguë
Dans son avis nº 53.932/AG (p. 20), le Conseil d'État fait remarquer, s'agissant de l'article 6 de la proposition que: « Les développements de la proposition énoncent que l'autorité fédérale [sera] compétente pour la politique de crise au cas où une pandémie (aiguë) nécessite des mesures urgentes, et ce sur la base de sa compétence résiduelle.
Ce point de vue est cependant discutable. Dans un avis récent, donné en chambres réunies, le Conseil d'État a en effet jugé que l'autorité fédérale n'était pas exclusivement compétente en la matière sur la base de sa compétence résiduelle. Le Conseil a considéré à ce sujet:
« (...) Si le législateur spécial souhaite réserver exclusivement au législateur fédéral la politique de crise en cas de pandémie aiguë, le Conseil d'État recommande de le prévoir expressément à l'article 5, § 1er, alinéa 2, 2º, proposé, de la loi spéciale du 8 août 1980.
Il est également recommandé de préciser, à tout le moins dans les travaux parlementaires, ce que l'on entend par « politique de crise ». S'agit-il seulement par exemple de la planification d'urgence, de la mise en place d'une cellule de coordination de crise (qui est composée ou non de représentants des différentes autorités concernées et peut agir à l'égard des différentes autorités), etc., ou s'agit-il également de prendre des mesures concrètes, même si celles-ci relèvent de la compétence matérielle d'autorités autres que l'autorité fédérale ? » (voir doc. Sénat, nº 5-2232/3, p. 20).
Réponse de la majorité institutionnelle
La remarque préliminaire des développements de la proposition de loi spéciale relative à la Sixième Réforme de l'État (doc. Sénat, nº 5-2232/1, p. 2) énonce à cet égard que « la proposition attribue des compétences supplémentaires aux communautés et aux régions et, pour le surplus, ne modifie aucunement la répartition actuelle des compétences et n'influence en rien l'étendue de celles-ci. ».
La proposition ne vise donc aucunement à influencer la répartition actuelle des compétences en matière de politique de crise en cas de pandémie aiguë.
Comme le relève le Conseil d'État, « chaque autorité est responsable de la lutte contre une crise touchant à la santé publique dans les limites de ses propres compétences matérielles ».
L'autorité fédérale n'est donc pas exclusivement compétente en ce qui concerne la politique de crise au cas où une pandémie (aiguë) nécessite des mesures urgentes, sur la base de sa compétence résiduelle. L'autorité fédérale est compétente dans les limites de ses compétences matérielles, tout comme les communautés et les régions le sont dans les limites de leurs propres compétences matérielles. L'autorité fédérale est, à ce titre, compétente aussi à tout le moins pour la coordination ou la gestion d'une situation de crise de type pandémique.
Dans ce sens, l'autorité fédérale et les entités fédérées ont la compétence d'adopter des mesures portant sur la lutte contre une crise touchant à la santé publique, chacune dans le cadre de ses compétences matérielles.
— L'allocation pour l'aide aux personnes ágées
Dans son avis nº 53.932/AG, le Conseil d'État observe ce qui suit, en ce qui concerne le transfert de l'allocation pour l'aide aux personnes ágées:
« L'article 5, § 1er, II, 4º, a), de la loi spéciale du 8 août 1980 proposé par l'article 8 vise également à ne plus réserver à l'autorité fédérale « l'allocation pour l'aide aux personnes ágées (APA) » en tant qu'exception à la compétence des Communautés.
Tant le texte que les commentaires indiquent que l'intention est d'aligner autant que possible le transfert de compétence sur la loi existante du 27 février 1987 « relative aux allocations aux handicapés ». Cette intention ressort déjà de l'utilisation de la notion d'« allocation pour l'aide aux personnes ágées » dans le texte proposé de l'article 5, § 1er, II, 4, a), de la loi spéciale du 8 août 1980. Elle résulte également des commentaires qui énoncent que le transfert de compétence concerne notamment « la fixation des conditions d'octroi et du montant des aides, le paiement des aides et l'ensemble de l'organisation » et qu'« il s'agit en tout cas des règles actuellement consignées dans [...] la loi du 27 février 1987 relative aux allocations aux handicapés, dans la mesure où elles relèvent de l'allocation pour l'aide aux personnes ágées » ainsi que quelques arrêtés d'exécution « pour autant [qu'ils] concernent l'allocation d'aide aux personnes ágées ».
Toutefois, il ressort également des commentaires que la compétence des Communautés pour fixer les conditions d'octroi est soumise à des restrictions.
L'article 2, § 3, de la loi du 27 février 1987 énonce:
« § 3. L'allocation pour l'aide aux personnes ágées est accordée à la personne handicapée ágée d'au moins 65 ans dont le manque ou la réduction d'autonomie est établi. L'allocation pour l'aide aux personnes ágées n'est pas accordée à la personne handicapée qui bénéficie d'une allocation de remplacement de revenus ou d'une allocation d'intégration ».
Il ressort des commentaires de la proposition et de la déclaration des délégués de la Présidente du Sénat que les auteurs de la proposition considèrent que les Communautés ne seraient pas compétentes pour réduire l'áge minimal fixé à l'article 2, § 3, alinéa 1er. Les commentaires précisent en effet que les Communautés deviendraient compétentes pour octroyer l'APA aux personnes dont le handicap est reconnu après leur soixante-cinquième anniversaire. Les délégués de la Présidente du Sénat ont déclaré que ce passage implique que la condition d'áge ne peut pas être abaissée.
Les commentaires indiquent que les auteurs de la proposition estiment également que les Communautés ne sont compétentes que pour modifier partiellement le dispositif prévu à l'article 2, § 3, alinéa 2. Les commentaires précisent en effet:
« L'autorité fédérale reste compétente pour assurer la continuité du paiement, après soixante-cinq ans, de l'allocation de remplacement des personnes handicapées qui percevaient déjà une telle allocation avant leur soixante-cinquième anniversaire. Les entités fédérées peuvent verser un complément dans le cadre de l'APA. ».
En d'autres termes, le point de vue énoncé dans les commentaires, selon lequel les Communautés sont compétentes pour « les conditions d'octroi » doit, en tout cas selon ces mêmes commentaires, être relativisé. Les deux exemples cités ci-dessus montrent que les conditions d'octroi des différentes allocations sont étroitement liées et que les auteurs de la proposition considèrent manifestement que les conséquences de cette corrélation sont maintenues. Du point de vue de la sécurité juridique, un simple commentaire n'est pas satisfaisant pour limiter la compétence transférée aux Communautés en matière de conditions d'octroi, cette limitation devant être inscrite dans le texte même de la loi spéciale ». (voir doc. Sénat, nº 5-2232/3, p. 23).
Réponse de la majorité institutionnelle
L'article 5, § 1er, II, 4º, a), de la loi spéciale du 8 août 1980 proposé par l'article 8 vise à transférer l'« allocation pour l'aide aux personnes ágées » qui était jusqu'à présent restée une compétence fédérale.
Les auteurs de la proposition à l'examen estiment que les développements de la proposition précisent la portée de ce transfert de manière suffisamment claire (cf. développements, p. 52).
Il ressort clairement des développements que les Communautés, sur la base de leur compétence en matière d'allocation pour l'aide aux personnes ágées, telle qu'ajoutée à l'article 5, § 1er, II, 4º, a), de la loi spéciale du 8 août 1980, deviennent compétentes s'agissant de l'octroi de l'APA aux personnes dont le handicap est reconnu après leur soixante-cinquième anniversaire. Est aussi précisé avec autant de clarté le fait que l'autorité fédérale demeure compétente pour assurer la poursuite du paiement de l'allocation de remplacement de revenus ou de l'allocation d'intégration pour les personnes handicapées, après leur soixante-cinquième anniversaire, qui percevaient déjà une allocation avant leur soixante-cinquième anniversaire.
Les auteurs confirment à cet égard que la compétence en matière d'APA transférée du niveau fédéral dans le cadre de la sixième réforme de l'État ne porte bien entendu pas atteinte à la liberté d'action des Communautés entre la cessation de l'APA et/ou son intégration dans d'autres instruments de politique à l'égard desquels elles sont compétentes. La limitation des conditions d'octroi visée dans le dispositif pourrait donner lieu à des raisonnements a contrario s'agissant des compétences actuelles des Communautés, ce qui n'est en rien l'objectif des auteurs. C'est pourquoi la suggestion du Conseil d'État n'est pas suivie.
Politique du marché du travail
— Formation en alternance
Le secrétaire d'État explique que les Communautés deviennent pleinement compétentes en matière de systèmes de formation en alternance (article 4 de la proposition de loi spéciale nº 5-2232/1, voir commentaire, p. 22). L'apprentissage industriel est une compétence communautaire; en principe, les Régions ne sont pas compétentes dans ce domaine. Il appartient aux responsables politiques concernés de coordonner au mieux ces compétences et ces instruments.
— Personnes qui ont droit à l'intégration sociale
En ce qui concerne l'emploi des personnes ayant droit à l'intégration sociale (articles 7 et 22 de la proposition de loi spéciale nº 5-2232/1, voir commentaire, pp. 49 et 107-109), la compétence la plus étendue est octroyée aux Régions afin de leur permettre de régler la matière visée par le biais des articles 60 et 61 de la loi organique du 8 juillet 1976 relative aux centres publics d'action sociale. Les autres règles en matière de mise à disposition restent fédérales.
— Permis de travail A et B
La compétence relative aux permis de travail A et B est transférée aux Régions, contrairement à ce qui est le cas pour les permis de travail C. Ceux-ci ont un lien avec l'accès au territoire, lequel est de la compétence de l'autorité fédérale. En ce qui concerne les personnes qui relèvent de la procédure du regroupement familial ainsi que les réfugiés, c'est l'autorité fédérale qui reste compétente.
— Contrôle de la disponibilité
En ce qui concerne le contrôle de la disponibilité (article 22 de la proposition de loi spéciale, nº 5-2232/1, voir commentaire, p. 209), le secrétaire d'État déclare que le transfert proposé englobe ce qui suit: « 5º la compétence de décision et d'exécution en matière de contrôle de la disponibilité active et passive des chômeurs et d'imposition des sanctions y relatives. ».
Les dispenses de disponibilité en cas de reprise d'études, de suivi d'une formation professionnelle ou d'un stage sont également transférées, et le secrétaire d'État a déjà évoqué le mécanisme de responsabilisation. Les Régions ont tout intérêt à ce que les personnes travaillent car cela leur procure des recettes supplémentaires et ce, par le biais de l'autonomie fiscale.
— Politique axée sur les groupes-cibles
En réponse à la question de savoir si l'autorité fédérale peut passer outre à la politique en matière de groupes-cibles, M. Verherstraeten précise que non. La politique axée sur les groupes-cibles relève intégralement de la compétence des Communautés, mais l'autorité fédérale reste compétente pour les mesures structurelles et sectorielles, à l'exception de ce qui figure dans la loi spéciale.
— Lignes de force en ce qui concerne le financement de l'emploi et la répartition des moyens
En ce qui concerne les lignes de force du financement de l'emploi et de la répartition des moyens, le secrétaire d'État répond qu'en principe, il y aura un transfert complet du montant, selon le budget du 1er janvier 2013; les économies ne sont donc pas prises en compte. Ces économies ont été réalisées, par exemple, dans le domaine des titres-services. Si les Régions maintiennent ces économies, ce sera tout bénéfice pour elles à l'avenir. Les moyens transférés se retrouvent à hauteur de 0,9 % dans la dotation; le reste est consacré au mécanisme de transition extinctif de manière que chacun puisse poursuivre une politique constante. Les cotisations d'assainissement (cf. supra) pour un montant de 6 et 2,5 milliards sont imputées en partie sur la dotation « emploi », mais il y a une autonomie d'affectation complète. Cette imputation de la cotisation d'assainissement sur la dotation ne signifie donc pas que des économies sont réalisées sur le volet « travail ».
Avis du Conseil d'État
— Reclassement professionnel
Le secrétaire d'État Verherstraeten renvoie également aux réponses des partis de la majorité institutionnelle aux observations du Conseil d'État concernant l'article 22.
Le Conseil d'État a ainsi observé que la proposition de loi spéciale relative à la Sixième Réforme de l'État prévoit entre autres, dans son article 22, le transfert de la compétence suivante aux Régions (voir doc. Sénat, nº 5-2232/3, p. 23):
« 12º en matière de reclassement professionnel, le remboursement des frais de reclassement aux employeurs, l'imposition de sanctions aux employeurs en cas d'absence de reclassement et l'imposition de conditions autres que celles qui font l'objet des conventions collectives de travail nº 51, 82 et 82bis. »
Le Conseil d'État fait remarquer que, dans les règles fédérales en matière de reclassement professionnel, une distinction peut être faite entre le reclassement collectif et le reclassement individuel.
Le reclassement professionnel collectif se situe dans le contexte d'un licenciement collectif. Les travailleurs licenciés ont droit à un reclassement, aux frais de l'employeur. L'employeur peut toutefois se faire rembourser ces frais de reclassement — dans les limites de certains plafonds — par l'Office national de l'Emploi. Ce remboursement des frais de reclassement est clairement transféré aux Régions: la proposition de loi spéciale parle clairement d'un remboursement de frais de reclassement.
Dans le cadre du droit individuel au reclassement professionnel, la loi du 5 septembre 2001 visant à améliorer le taux d'emploi des travailleurs prévoit que les travailleurs qui sont licenciés après l'áge de 45 ans ont droit à un reclassement professionnel individuel. L'employeur qui ne respecte pas cette obligation est sanctionné. La compétence relative à cette sanction est transférée aux Régions, ainsi qu'il ressort clairement du texte de la proposition de loi spéciale.
Aux termes de l'article 8 de l'arrêté royal du 23 janvier 2003 pris en exécution des articles 15 et 17 de la loi du 5 septembre 2001 visant à améliorer le taux d'emploi des travailleurs, cette sanction est prévue « en vue d'assurer le paiement du coût des procédures de reclassement professionnel pour les travailleurs qui n'ont pas pu bénéficier de la procédure telle que prévue par les articles 13 et 14 de la loi et qui, conformément à l'article 4, ont fait savoir leur souhait de bénéficier d'une procédure de reclassement professionnel à charge de l'Office national de l'Emploi ». Dans ce cas, les frais de reclassement sont payés par l'Office national de l'Emploi.
Réponse de la majorité institutionnelle
« Les auteurs confirment que le paiement par l'autorité de l'offre de reclassement destinée aux travailleurs dans le cadre du reclassement individuel est bel et bien transféré aux Régions.
C'est ce qui ressort tant du dispositif que des développements de la proposition. Le dispositif précise que l'imposition de sanctions aux employeurs en cas d'absence de reclassement devient une compétence régionale.
Dans les développements, il est précisé à cet égard que les Régions deviennent compétentes pour la matière visée à l'ensemble des articles de l'arrêté royal du 23 janvier 2003 pris en exécution des articles 15 et 17 de la loi du 5 septembre 2001 visant à améliorer le taux d'emploi des travailleurs, en ce compris l'article 8 de cet arrêté royal. Elles sont en effet compétentes pour imposer des sanctions aux employeurs qui manquent à leurs obligations de reclassement, lesquelles sanctions comprennent la mise à charge des employeurs du coût des procédures de reclassement professionnel pour les travailleurs qui ont droit à un reclassement. Le paiement des prestataires de service, qui effectuent le reclassement des travailleurs concernés, relève de cette compétence. »
— Délimitation territoriale d'un certain nombre de compétences transférées en ce qui concerne le marché du travail
Dans son avis, le Conseil d'État a également formulé une observation concernant les critères de rattachement qui feront office de critère de localisation approprié pour la délimitation territoriale d'un certain nombre de compétences transférées relatives au marché du travail. Dans son avis nº 53.932/AG, le Conseil a indiqué que « si le législateur spécial entend imposer de manière contraignante la concertation sur la modification des critères de rattachement dont il est question dans les développements comme une limite de compétence », il doit inscrire cette obligation dans le texte (voir doc. Sénat, nº 5-2232/3, p. 35).
Réponse de la majorité institutionnelle
Les auteurs de la proposition de loi attirent toutefois l'attention sur le fait que, comme indiqué dans les développements, il va de soi que toute modification des critères de rattachement retenus dans les développements de la présente proposition donnera lieu à une concertation entre les autorités compétentes, afin que la modification proposée ne rende pas impossible ou exagérément difficile l'exercice, par les autres autorités compétentes, de leurs compétences. Cette concertation n'est toutefois pas une concertation juridiquement obligatoire, de telle sorte que celle-ci ne doit pas être reprise dans le dispositif de la loi spéciale.
— Transferts de compétences en matière d'occupation de travailleurs étrangers
Concernant les transferts de compétences en matière d'occupation de travailleurs étrangers, le Conseil d'État a attiré l'attention dans son avis nº 53.932/AG « sur le fait qu'en vertu de la directive 2011/98/UE du Parlement européen et du Conseil du 13 décembre 2011 « établissant une procédure de demande unique en vue de la délivrance d'un permis unique autorisant les ressortissants de pays tiers à résider et à travailler sur le territoire d'un État membre et établissant un socle commun de droits pour les travailleurs issus de pays tiers qui résident légalement dans un État membre », les États membres de Union européenne seront tenus, à dater du 25 décembre 2013, soit avant la date d'entrée en vigueur de la loi spéciale proposée, d'établir notamment « une procédure de demande unique en vue de la délivrance d'un permis unique autorisant les ressortissants de pays tiers à résider sur le territoire d'un État membre afin d'y travailler, de manière à simplifier les procédures d'admission de ces personnes et à faciliter le contrôle de leur statut ».
Pour le Conseil d'État, il « serait utile qu'à l'occasion de la discussion parlementaire relative à la proposition de loi spéciale à l'examen, il soit exposé comment, s'agissant de cette procédure unique, la directive pourra concrètement être mise en œuvre dans le contexte de l'octroi aux Régions de la compétence en matière d'occupation des travailleurs étrangers (sous réserve du maintien de certaines compétences fédérales, telles qu'exposées à l'article 6, § 1er, IX, 3º et 4º, proposés de la loi spéciale du 8 août 1980) et du maintien de la compétence fédérale en ce qui concerne le statut administratif des mêmes personnes. » (voir doc. Sénat, nº 5-2232/3, p. 36).
Réponse de la majorité institutionnelle
« Les auteurs de la proposition soulignent qu'il va de soi que, dans l'exercice de leurs compétences, l'autorité fédérale et les Régions sont chacune tenues de respecter leurs obligations supranationales.
Dans la mesure où la directive 2011/98/UE contraint l'autorité fédérale et les Régions d'établir une procédure de demande unique, l'autorité fédérale et les Régions devront coopérer afin de mettre en œuvre la directive 2011/98/UE, sous peine de transgresser la directive 2011/98/UE.
Il est loisible aux entités concernées de déterminer la manière dont elles la mettront en œuvre. Les auteurs de la présente proposition confirment par ailleurs que l'article 92bis, § 3, c), de la loi spéciale de réformes institutionnelles est maintenu. ».
Allocations familiales
Les allocations familiales ont déjà fait l'objet d'un débat approfondi à la suite de l'intervention du sénateur Ide. Le secrétaire d'État réitère que la compétence relative aux allocations familiales est intégralement transférée aux Communautés et à la Commission communautaire commune. En ce qui concerne l'assimilation des travailleurs salariés et des travailleurs indépendants, il renvoie aux ministres Courard et Laruelle qui préparent une initiative législative à ce sujet.
Pour la Région de Bruxelles-Capitale, ce sont le Collège réuni et l'Assemblée réunie de la Commission communautaire commune qui sont compétents. Le secrétaire d'État renvoie au commentaire de l'article 12 de la proposition de loi spéciale nº 5-2232/1 (p. 67): « L'article 128, § 2, de la Constitution dispose que les décrets des Parlements de la Communauté française et de la Communauté flamande « ont force de loi respectivement dans la région de langue française et dans la région de langue néerlandaise, ainsi que, sauf si une loi adoptée à la majorité prévue à l'article 4, dernier alinéa, en dispose autrement, à l'égard des institutions établies dans la Région bilingue de Bruxelles-Capitale qui, en raison de leur organisation, doivent être considérées comme appartenant exclusivement à l'une ou l'autre Communauté ». En application de cette disposition constitutionnelle, et conformément à l'Accord institutionnel, la proposition de loi spéciale à l'examen prévoit que la Commission communautaire commune est exclusivement compétente en matière d'allocations familiales sur le territoire de la Région bilingue de Bruxelles-Capitale. Cela signifie que les deux Communautés ne pourront, même par le biais d'institutions qui, en raison de leur organisation, doivent être considérées comme appartenant exclusivement à l'une ou l'autre Communauté, octroyer des allocations familiales, des allocations de naissance et des primes d'adoption, ou des allocations qui ont la même nature que des prestations familiales. La proposition tend à transférer les prestations familiales du niveau fédéral vers les Communautés et la Commission communautaire commune. Mis à part ce transfert de compétence aux Communautés et à la Commission communautaire commune, la proposition n'influence en rien les règles existantes de répartition des compétences matérielles et territoriales entre l'État fédéral, les communautés et les régions, ni l'étendue de celles-ci.
Le Conseil d'État valide explicitement que la Commission communautaire commune est compétente pour les prestations familiales en réaffirmant le principe de la compétence territoriale dans les matières personnalisables (voir l'avis du Conseil d'État, doc. Sénat, nº 5-2232/3, p. 13).
— Cotisations de sécurité sociale
Les cotisations de sécurité sociale restent fédérales. Toutefois, les Communautés pourront affecter davantage de moyens aux prestations familiales puisqu'elles disposent d'une pleine autonomie d'affectation.
— Phase transitoire et modifications essentielles
En ce qui concerne la phase transitoire qui débutera le 1er janvier 2016 et se terminera le 31 décembre 2019 au plus tard, le secrétaire d'État renvoie à l'article 43 de la proposition de loi spéciale nº 5-2232/1 et au commentaire (pp. 72-75).
Si ce régime transitoire a vu le jour, c'est parce que le secteur s'inquiétait de la continuité du système après la conclusion de l'accord papillon. On a donc prévu une période transitoire, d'une part, pour réaliser le processus d'intégration permettant de regrouper les quatre systèmes en un seul et, d'autre part, pour procéder à l'harmonisation qui nécessite une approche réglementaire. Ce processus devra être achevé à la fin 2019.
Il est possible d'apporter des modifications à l'organisation au cours de la période transitoire pour autant qu'il ne s'agisse pas de modifications essentielles, comme par exemple l'affiliation par le biais de l'employeur. Une telle modification ne pourra être opérée qu'une fois le transfert de compétences réalisé.
— Caisses d'allocations familiales
On a posé la question de savoir si la Communauté flamande est compétente pour supprimer, par exemple, toutes les caisses d'allocations familiales afin de les regrouper au sein d'une seule administration en 2017. Le secrétaire d'État confirme que cela est juridiquement possible. À titre personnel, il s'interroge toutefois sur l'opportunité d'une telle décision. Il fait valoir qu'à l'heure actuelle, ces caisses concentrent toute l'expertise disponible.
Justice
— Droit sanctionnel de la jeunesse
En ce qui concerne les réformes en matière de justice, le secrétaire d'État rappelle qu'il n'existe pas de droit sanctionnel de la jeunesse; il y a seulement un droit de la protection de la jeunesse, lequel part de l'irresponsabilité pénale du mineur et accorde la priorité à sa protection. Il est donc évident que la Convention relative aux droits de l'enfant reste intégralement d'application.
On ne peut pas envoyer des mineurs en prison et le droit pénal ne leur est pas applicable, sauf en cas de dessaisissement. Les règles relatives au dessaisissement sont transférées aux Communautés. Celles-ci peuvent donc exercer pleinement leur autonomie et renforcer ces règles, par exemple.
La protection du mineur — à qui l'on applique en premier lieu des mesures de protection de la jeunesse pour des faits qualifiés infractions — demeure le point de départ. Désormais, les Communautés pourront déterminer elles-mêmes ces mesures, dans le respect de la Convention relative aux droits de l'enfant.
Il ne faut pas confondre les deux systèmes: en ce qui concerne les mesures de protection de la jeunesse, les Communautés peuvent mettre leurs propres accents tandis qu'en matière de droit pénal ordinaire — qui fixe les peines pour certaines infractions — le niveau fédéral reste compétent.
La proposition de loi spéciale dispose que la fixation des conditions auxquelles il est possible de faire une exception à ce droit de la protection de la jeunesse, notamment un dessaisissement, devient également une compétence communautaire. Les Communautés pourront donc mener une politique sanctionnelle plus sévère en adaptant ces conditions.
Lorsqu'on parle d'un droit sanctionnel de la jeunesse relevant des Communautés, on vise deux choses: d'une part, les Communautés pourront déterminer elles-mêmes la portée des mesures qu'elles prennent dans le cadre du droit de la protection de la jeunesse et, d'autre part, elles pourront aussi déterminer à partir de quel moment le droit pénal ordinaire fédéral s'applique aux mineurs à la suite d'un dessaisissement, mesure qui consiste à abaisser exceptionnellement l'áge de la responsabilité pénale.
En réponse à la question de M. Laeremans qui a demandé si la compétence est déterminée par le critère de la résidence des parents et si cela s'applique aussi, par exemple, à un germanophone ou à un francophone qui habite en Flandre, le secrétaire d'État renvoie aux commentaires (doc. Sénat, nº 5-2232/1, page 57).
L'article 44 de la loi actuelle relative à la protection de la jeunesse reste donc d'application: « Dans un souci de cohérence optimale en matière de protection de la jeunesse, le critère de rattachement territorial et de détermination de la compétence juridique sera identique. ».
Pour Hal-Vilvorde, cela signifie que le tribunal de la jeunesse, puisqu'il fait partie de tribunal de première instance néerlandophone qui sera dédoublé à l'avenir, sera en principe compétent pour appliquer les mesures visées conformément à l'article 44 de la loi relative à la protection de la jeunesse. Concernant les jeunes dessaisis qui doivent comparaître devant un tribunal, les règles de la législation linguistique sont d'application, y compris les règles en matière de changement de langue.
M. Laeremans souhaite savoir si des jeunes de Hal-Vilvorde comparaîtront toujours devant un tribunal néerlandophone ou s'il est possible qu'ils optent pour un tribunal francophone. Le secrétaire d'État a expliqué que le critère est la résidence.
Le secrétaire d'État répond que le rattachement territorial ne change pas, pas plus que la législation linguistique. Les règles du renvoi à l'autre rôle linguistique détermineront quel tribunal est compétent ou non.
M. Laeremans constate que les règles qui s'appliqueront aux jeunes francophones de Hal-Vilvorde seront différentes de celles qui s'appliqueront aux jeunes néerlandophones de la même région.
M. Verherstraeten, secrétaire d'État aux Réformes institutionnelles, répond qu'aucune autre règle ne sera d'application mais que ces mineurs peuvent demander le renvoi à un autre tribunal en vertu de la loi du 15 juin 1935 concernant l'emploi des langues en matière judiciaire.
Le secrétaire d'État confirme en outre que les centres fermés fédéraux sont transférés aux Communautés. Tant les bátiments que le personnel des institutions d'Everberg, de Tongres et de Saint-Hubert seront transférés, moyennant une mesure transitoire pour Tongres jusqu'à l'achèvement des travaux de construction à Haren. Cette mesure transitoire sera fixée par le biais d'un protocole d'accord entre le ministre de la Justice et le ministre communautaire compétent.
Concernant les centres fermés fédéraux pour jeunes, M. Verherstraeten indique que les institutions d'Everberg, de Tongres et de Saint-Hubert sont transférées aux Communautés, et ce tant le bátiment que le personnel. Pour Tongres une mesure transitoire est prévue jusqu'à l'achèvement des travaux de construction à Haren. Cette mesure transitoire sera réglée dans un protocole d'accord entre le ministre de la Justice et le ministre communautaire compétent.
À l'époque de l'élaboration du programme des besoins pour la construction de la prison de Haren, il n'était pas encore question de transfert de compétences vers les Communautés.
Le centre qui est prévu à Haren était destiné spécifiquement aux jeunes ayant fait objet d'un dessaissisement. Ces derniers se trouvent actuellement à Tongres et à Saint-Hubert. Il était prévu de fermer ces départements après l'ouverture de celui de Haren. Pour être précis, il ne s'agissait donc pas d'une institution « normale » pour jeunes, mais bien d'un département exclusivement dédié aux jeunes ayant fait l'objet d'un dessaisissement. Comme, dans l'intervalle, une autre décision a été prise pour ces jeunes, une autre fonction sera attribuée à ce département de Haren. On y accueillera vraisemblablement des détenus qui auront besoin d'un traitement différent par rapport au régime pénitentiaire classique. À cet égard, l'intervenant renvoie à la ministre de la Justice.
Dans l'intervalle, il a été décidé dans le cadre de la réforme de l'État que les jeunes ayant fait l'objet d'un dessaisissement ressortiront aux Communautés. Le centre de Tongres est transféré à cet effet.
En Wallonie, c'est Saint-Hubert qui est transféré. La prison fédérale de Saint-Hubert compte en effet une entité distincte de 50 places pour les jeunes, qui est subdivisée en 13 places pour jeunes ayant fait l'objet d'un dessaisissement et 37 places pour les jeunes dits d'Everberg. Cet ensemble est transféré et remplace la construction/le transfert d'Achêne. La construction d'Achêne reste planifiée mais en tant qu'établissement fédéral pour détenus adultes. Ce changement d'affectation doit encore être soumis pour validation par le SPF Justice. Pour la Flandre, il a en outre été convenu que le centre d'Everberg serait transféré sur la base de la capacité actuelle. L'aile supplémentaire de 76 places ne sera donc pas construite par l'autorité fédérale. Cette décision se justifie d'ailleurs par le taux d'occupation de l'actuel centre d'Everberg.
En ce qui concerne le centre fédéral fermé de Tongres, M. Verherstraeten fait remarquer que deux catégories différentes de personnes y séjournent. D'une part, des mineurs qui ont commis un fait qualifié infraction et qui sont placés par le juge de la jeunesse. Ces jeunes sont placés à Tongres lorsqu'il n'y a plus de place pour eux au centre pour jeunes d'Everberg. D'autre part, des primo-délinquants. Il a fallu tenir compte de cette situation de fait lors du règlement du transfert vers les communautés. Un protocole d'accord sera conclu avec le ministre communautaire pour que les primo-délinquants puissent rester au centre fermé de Tongres dans l'attente de l'achèvement des travaux de la prison de Haren. Lorsque les primo-délinquants pourront être transférés à Haren, établissement dépendant du pouvoir fédéral, le centre fermé de Tongres pourra être intégralement transféré à la Communauté flamande.
M. Ide demande si le pouvoir fédéral continuera à investir dans le centre fermé de Tongres puisque le transfert des primo-délinquants vers la prison de Haren ne se fera que dans quelques années.
M. Verherstraeten confirme que les travaux de la prison de Haren ne seront pas terminés avant plusieurs années. De façon générale, il a l'intention de faire exécuter les travaux qui étaient prévus au plan d'investissement. De mémoire, il sait que des travaux sont planifiés pour le centre d'Everberg pour les années 2013 ou 2014. Il chargera la Régie des bátiments de l'exécution de ces travaux. Si c'est également le cas pour Tongres ou Saint Hubert, l'intervenant suivra la même ligne de conduite et ces travaux seront également réalisés. Par contre, le pouvoir fédéral ne procédera pas à la construction d'une nouvelle aile à Everberg ni à la construction d'un nouveau centre à Achêne.
M. Ide pense qu'il est logique que le pouvoir fédéral poursuive ses investissements au centre de Tongres aussi longtemps qu'il continuera à l'utiliser pour y détenir des primo-délinquants. En effet, cette situation durera encore plusieurs années.
M. Verherstaeten fait remarquer que d'un point de vue purement théorique, dès que le transfert est opéré, le pouvoir fédéral n'est plus compétent pour effectuer des travaux dans les bátiments transférés aux communautés. Cela dépendra également de la date exacte du transfert qui sera fixée par arrêté royal. Par ailleurs, l'accord institutionnel prévoit que durant une période transitoire, les communautés recevront un budget de 5 millions pour effectuer certains travaux dans les bátiments qui leur auront été transférés. Une disposition sera inscrite à cet effet dans la loi spéciale de financement.
M. Anciaux précise que la ministre de la Justice a déclaré que la prison de Haren serait opérationnelle en 2018.
M. Verherstraeten pense qu'il faut être prudent car la réalisation de grands projets est soumise à de nombreux aléas. L'obtention des permis nécessaires prend parfois beaucoup plus de temps que ce qui était prévu initialement.
En réponse aux questions de savoir s'il y aura des centres pour jeunes de la Commission communautaire commune à Bruxelles et si chaque Communauté peut organiser ses propres établissements, M. Verherstaeten indique que la mise en œuvre des mesures qui peuvent être prises à l'égard des mineurs ayant commis un fait qualifié infraction, en ce compris l'encadrement de ces mesures et l'infrastructure dans laquelle elles sont exécutées, est une compétence communautaire qui sera étendue aux centres fermés fédéraux. Comme le Conseil d'État l'a déjà rappelé à plusieurs reprises dans le passé, la Commission communautaire commune peut, dans l'exercice de ses compétences, recourir aux services de la Communauté française ou de la Communauté flamande ou aux institutions qui dépendent de chaque Communauté ou qui sont reconnues par l'une d'elles, à condition qu'un accord de coopération ait été préalablement conclu. L'intervenant renvoie également aux développements de la proposition de loi spéciale (doc. Sénat, nº 5-2232/1, pp. 58-59).
Concernant la question de savoir si l'exécution de mesures bruxelloises sera possible en dehors de Bruxelles, M. Verherstraeten renvoie à sa réponse à la question précédente. Conformément aux accords de coopértion existants, les mesures peuvent être mises en œuvre par les services des Communautés. Si la Commission communautaire commune prévoit une mesure qui n'existe pas dans les Communautés, elle devra négocier à cet effet un accord de coopération avec les Communautés afin de faire exécuter par ces dernières la mesure en question. Il n'est pas exclu que la COCOM prévoie elle-même de créer une institution à cet effet.
En ce qui concerne le transfert des différents établissements, M. Verherstraeten signale que le Campus Ruiselede est déjà un établissement communautaire. Les centres de Tongres, Achêne et Everberg sont transférés.
— Centre national de surveillance électronique
L'intervenant aborde ensuite la question de la base juridique réglant le transfert du Centre national de surveillance électronique. L'amendement nº 4 (doc. Sénat, nº 5-2232/4) à l'article 11 clarifie les choses à la suite d'une observation formulée par le Conseil d'État. Il prévoit explicitement le transfert « du service compétent pour assurer la mise en œuvre et le suivi de la surveillance électronique ».
— Aide juridique de première ligne
Pour ce qui concerne l'aide juridique de première ligne, M. Verherstraeten précise que l'article 10 de la proposition de loi spéciale à l'examen transfère aux communautés la compétence normative en ce domaine. L'Accord institutionnel pour la Sixième Réforme de l'État prévoit le transfert des moyens que l'État fédéral consacre à l'aide juridique de première ligne organisée par les commissions d'aide juridique.
L'aide juridique de première ligne est actuellement organisée par les commissions d'aide juridique qui sont hébergées dans les maisons de justice. Ces commissions ont la personnalité juridique. Les subsides qui leur sont alloués constituent dès lors un budget distinct de celui des maisons de justice.
Il appartiendra à l'avenir aux communautés d'exercer leurs compétences en matière d'aide juridique de première ligne sur la base des moyens qui leur seront alloués par la loi spéciale de financement. Les communautés pourront conclure des accords bilatéraux avec l'État fédéral ou d'autres partenaires sur l'échange d'informations, l'endroit où et les organismes auprès desquels l'aide juridique pourra être trouvée. Il reviendra aux communautés de décider si l'aide juridique de première ligne doit être disponible au sein des maisons de justice ou au sein d'autres organismes qu'elles désigneront.
L'article 508/6 du Code judiciaire prévoit que les avocats qui assurent l'aide juridique de première ligne adressent à la commission d'aide juridique un rapport annuel de leurs prestations. Les Communautés devront conclure un accord sur ce point avec le ministre de la Justice.
— Exécution des peines
À la question relative à l'implication des communautés en matière d'exécution des peines, M. Verherstraeten rappelle que celle-ci se concrétise par la participation des directeurs généraux des maisons de justice à la sélection des assesseurs des tribunaux de l'application des peines (article 196bis, alinéa 2, du Code judiciaire, article 2 de la proposition de loi spéciale nº 5-2233/1). Le commentaire des articles précise: « L'alinéa 2 est complété de manière à ce que le fonctionnaire dirigeant des maisons de justice ou du service qui en reprend les missions puisse participer à la sélection des assesseurs. ». Il appartiendra aux communautés de désigner ce fonctionnaire dirigeant et, le cas échéant, son représentant qui siégera au sein du Comité de sélection et du comité d'évaluation.
— Droit d'injonction positive
En réponse aux questions relatives au droit d'injonction positive, M. Verherstraeten rappelle qu'il est rare que le ministre de la Justice fasse usage de ce droit. Il faut faire preuve de circonspection en la matière. L'intervenant conteste que la procédure proposée crée une forme de hiérarchie entre le ministre régional ou communautaire et le ministre de la Justice qui transmet la demande au parquet. Le ministre de la Justice ne peut refuser, pour de simples raisons d'opportunité, de transmettre la demande au parquet. Dès lors que la demande du ministre régional satisfait au contrôle de légalité, le ministre de la Justice doit la transmettre.
M. Verherstraeten renvoie également à la proposition de révision de l'article 151, § 1er, de la Constitution (doc. Sénat, nº 5-2243/1) dont les développements précisent que la nouvelle procédure ouvrant un droit d'injonction aux communautés et régions ne porte pas atteinte à la compétence actuelle du ministre fédéral de la Justice dans ses attributions d'ordonner des poursuites. Il a semblé utile de maintenir cette possibilité pour permettre au ministre de la Justice fédéral de pallier l'inaction des entités fédérées ou, le cas échéant, de s'associer à celles-ci, en utilisant son droit d'injonction.
L'intervenant précise que les auteurs n'ont pas jugé souhaitable de prévoir un délai fixe dans lequel le ministre de la Justice doit transmettre la demande au parquet. Le texte prévoit que le ministre fédéral de la Justice ordonne les poursuites sans délai en transmettant la demande au parquet.
À la question de savoir s'il faut adapter le Code judiciaire pour tenir compte des modifications proposées par la loi spéciale en matière de politique des poursuites, M. Verherstraeten précise qu'au niveau des sources de droit, la loi spéciale prime sur le Code judiciaire. Il appartiendra au législateur fédéral d'apporter, le cas échéant, au Code judiciaire, les modifications qu'il jugerait nécessaires.
L'orateur renvoie également aux développements de la proposition de loi spéciale qui précisent que l'Accord de coopération relatif à la politique de poursuites « pourra donc avoir pour objet de modifier ou de compléter les règles relatives au Collège des procureurs généraux (cf. article 143bis, § 5 du Code judiciaire). Puisque ces modifications seront directement applicables, elles s'appliqueront sans que le Code judiciaire ne doive ultérieurement être modifié, pour autant que les Parlements concernés aient préalablement donné leur assentiment. » (doc. Sénat, nº 5-2232/1, p. 60). Le Conseil d'État n'a pas formulé d'observations sur ce point.
À la question de la présidence des réunions du Collège des procureurs généraux lorsque celui-ci se réunit sur des matières régionales ou communautaires, le secrétaire d'État renvoie aux développements de la proposition de loi spéciale qui précisent que « la présidence du Collège continuera en tout cas à être assurée par le ministre fédéral de la Justice » (doc. Sénat, nº 5-2232/1, p. 61).
L'intervenant rappelle que le Collège des procureurs généraux a une mission de coordination visant à assurer une politique de poursuites cohérente, que ce soit dans les matières relevant de la compétence de l'autorité fédérale ou des entités fédérées. Il n'est dès lors pas souhaitable de prévoir un système de présidence tournante qui serait par ailleurs peu pratique.
L'article 2, § 2, de l'Accord de coopération prévoit que les communautés et régions peuvent demander qu'une réunion du Collège des procureurs généraux soit convoquée. Les communautés et les régions peuvent en outre demander que des points qui relèvent de leurs compétences soient mis à l'ordre du jour.
Si aucun consensus ne peut être atteint au sein du Collège des procureurs généraux, l'article 11bis, alinéa 3, proposé, de la loi spéciale (article 37 de la proposition de loi spéciale) prévoit que « les communautés et régions participent, pour ce qui concerne les matières qui relèvent de leurs compétences, aux réunions du Collège des procureurs généraux, en ce compris pour l'établissement des priorités des directives de politique criminelle en général ».
Conformément à l'article 5 de l'Accord de coopération relatif à la politique de poursuites, tel que conclu au Comité de concertation du 18 septembre dernier, le Collège des procureurs généraux fonctionne de manière conforme aux articles 143bis et 143quater du Code judiciaire, en ce qui concerne l'élaboration d'une politique pénale cohérente et tenant compte des compétences de l'État fédéral, d'une part, et des compétences des Communautés et Régions, d'autre part. Le Collège des procureurs généraux décide donc toujours par consensus, mais, eu égard à l'apport structurel des entités fédérées, il sera désormais possible de renforcer l'application du principe selon lequel chaque procureur général veille à l'exécution de ces directives au sein de son ressort (article 143quater, alinéa 3, du Code judiciaire.) (« Les procureurs généraux près les cours d'appel veillent à l'exécution de ces directives au sein de leur ressort. » !) Vu l'article 11bis (établissement des priorités), le Collège peut donc aussi marquer conjointement son accord sur le fait que certaines directives ne s'appliquent que dans certains ressorts.
Conformément à l'article 143bis du Code judiciaire, le ministre de la Justice peut toujours, si aucun consensus ne peut être dégagé au sein du collège, prendre les mesures nécessaires et mener une concertation politique avec les entités fédérées, par exemple dans le cadre de la Conférence interministérielle sur la politique de sécurité et de maintien de l'ordre.
Ainsi que M. Vanlouwe l'a lui-même indiqué, il est dit dans les travaux préparatoires relatifs à l'article 143bis du Code judiciaire, à propos des mesures nécessaires que peut prendre le ministre de la Justice: « La nature de ces mesures doit être en rapport avec la situation à laquelle le ministre est confronté. Ainsi, le ministre pourra notamment préciser la portée de ses directives, ou convoquer à nouveau le Collège, ou encore exercer son autorité sur chacun des procureurs généraux individuellement. Il ne pourra évidemment jamais exercer lui-même l'action publique. Il faut donc donner à la notion de « mesures nécessaires » une interprétation aussi large que possible, la mesure ultime étant la promulgation d'une nouvelle directive ou une modification de la loi. »
Le secrétaire d'État réagit ensuite, au nom de la majorité institutionnelle, à l'avis du Conseil d'État concernant la justice.
— Article 9
En ce qui concerne la remarque du Conseil d'État, il convient de confirmer que l'article 9 b) ne confie pas la moindre compétence aux Communautés concernant les sanctions et mesures visées dans l'avis du Conseil d'État. Cette remarque s'applique tant aux sanctions qu'aux mesures alternatives que peut imposer le conseil communal, par exemple, en vertu de la loi du 24 juin 2013 relative aux sanctions administratives communales. En outre, les avis du Conseil d'État confirment que ces sanctions ou les mesures alternatives à ces sanctions relèvent de la compétence fédérale concernant l'organisation et la politique relative à la police, tel que visée à l'article 6, § 1er, VIII, alinéa 1er, 1º, quatrième tiret, de la loi spéciale. La suppression proposée de l'article 5, § 1er, II, 6º, d), de la loi spéciale doit dès lors être comprise comme n'ayant pas la moindre incidence sur cette autre réserve de compétence fédérale.
— Article 11
S'agissant de la définition des services « parajuridiques » visés qui sont transférés aux Communautés, le Conseil d'État énonce que l'examen figurant dans les commentaires de la proposition de loi fournit déjà des explications.
Concrètement, il s'agit, comme indiqué notamment à la page 62 des développements, tant de missions propres que les Communautés peuvent confier aux maisons de justice pour les matières qui relèvent de leur compétence matérielle, que de la plénitude de compétence s'agissant d'édicter des règles internes en matière d'organisation et de fonctionnement des maisons de justice et de la plénitude de compétence s'agissant d'exécuter les missions confiées aux maisons de justice conformément, en particulier, à l'article 2 de l'arrêté royal du 13 juin 1999 portant organisation du Service des maisons de Justice du ministère de la Justice et conformément à l'article 1N, A2, de l'annexe à l'arrêté ministériel du 23 juin 1999 fixant les instructions de base destinées aux maisons de justice.
À titre d'exemple de règles internes en matière d'organisation et de fonctionnement des maisons de justice et de missions propres concernant des matières qui relèvent de leur compétence matérielle, l'on peut citer une collaboration accrue avec les établissements de bien-être et de santé. Il sera en outre possible à l'avenir de donner des accents personnels dans le domaine des références croisées avec des services sociaux d'appui (p. ex. accompagnement des assuétudes, reprise du travail, intégration sociale, accompagnement au logement, soins de santé mentale, etc.) qui adhèrent pleinement à la vision stratégique autonome de la Communauté en question dans le cadre, notamment, de la politique en matière de bien-être.
S'agissant de la compétence d'exécution des missions confiées par le niveau fédéral aux maisons de justice, ou aux autres services qui les assument le cas échéant, l'on peut par exemple se référer aux missions énumérées à l'article 2 de l'arrêté royal du 13 juin 1999, à savoir:
1º remplir des táches de contrôle, d'accompagnement judiciaire et d'enquête sociale qui résultent de diverses législations;
2º accueillir les utilisateurs de la maison de justice, leur donner des informations ainsi que des avis et les orienter éventuellement vers les instances compétentes;
3º structurer et promouvoir la collaboration et la concertation avec les différents acteurs, tant à l'intérieur qu'à l'extérieur de la justice, en vue de la réalisation des objectifs de la maison de justice;
4º coordonner, promouvoir et organiser la publicité des initiatives en matière de règlement alternatif de litiges ainsi que de mesures et de peines alternatives;
5º mettre des locaux à disposition pour organiser l'aide juridique de première ligne dispensée par les avocats et pour les réunions de la commission d'aide juridique et les séances des commissions de libération conditionnelle; remplir les táches qui découlent des missions qui lui sont confiées par le président du tribunal de première instance, siégeant en référé, par le tribunal de la jeunesse ou par le procureur du Roi.
Les auteurs de la proposition estiment qu'il n'est pas souhaitable d'insérer dans le dispositif de la loi spéciale une liste exhaustive des nouvelles compétences des Communautés concernant les missions, le fonctionnement ou l'organisation propres s'agissant des matières qui relèvent de leurs compétences matérielles. La formulation-cadre utilisée doit être lue conjointement avec les développements de la proposition et se révèle dès lors suffisamment claire, comme l'indique le Conseil d'État dans sa note de bas de page. Cette même remarque s'applique à l'insertion dans le texte de la loi spéciale d'une citation littérale des dispositions précitées de l'arrêté royal et de l'arrêté ministériel.
— Article 37
Les « conditions » mentionnées par le Conseil concernent des aspects concrets de l'exercice du droit de poursuite visé au futur article 151, § 1er, alinéa 2, de la Constitution, dans le chef des gouvernements des communautés et des régions.
Ces « conditions » constituent, par essence, une application pratique des articles 68 et 69 de la LSRI (qui disposent que chaque gouvernement décide de ses règles de fonctionnement et, sans préjudice des délégations qu'il accorde, délibère collégialement, selon la procédure du consensus suivie en Conseil des ministres). Les auteurs estiment dès lors qu'il n'est pas indispensable d'insérer ce point dans le dispositif. La motivation du droit d'injonction, qui implique la mention de l'infraction à la suite de laquelle le droit de poursuite est exercé, suivi par un contrôle marginal de la légalité effectué par le ministre fédéral de la Justice, découle de la révision de l'article 151, § 1er, de la Constitution, dont les développements mentionnent expressément ces conditions.
Les auteurs confirment que les compétences confiées aux communautés et aux régions à l'article 11bis proposé doivent bien entendu être exercées conformément au nouvel article 151, § 1er, de la Constitution (doc. Sénat, nº 5-2243/1) et tenir compte des développements de cette disposition.
Étant donné que les dispositions proposées concernant la « note-cadre Sécurité intégrale » et le « plan national de sécurité » viennent concrétiser la planification de la politique en matière de sécurité visée à l'article 151, § 1er, alinéa 3, proposé, de la Constitution, il n'est pas indispensable de remplacer ces dispositions.
L'élaboration et le suivi du plan national de sécurité sont en effet régis par la loi. La « note-cadre Sécurité intégrale » en application depuis 2004 s'inscrit dans la lignée des plans stratégiques globaux établis par l'autorité fédérale. L'accord de coopération entre l'État fédéral, les communautés et les régions relatif à la politique criminelle et à la politique de sécurité (Comité de concertation, 18 septembre 2013) fait également expressément référence à la « note-cadre Sécurité intégrale » et au « plan national de sécurité ».
Gouverneur de Bruxelles
Le secrétaire d'État confirme la suppression de la fonction de gouverneur de l'arrondissement administratif de Bruxelles-Capitale. Ses táches sont reprises par le ministre-président en sa qualité d'organe de l'agglomération. Pour le reste, la distinction entre Région et agglomération reste inchangée.
Avis du Conseil d'État
Le secrétaire d'État réagit ensuite, au nom de la majorité institutionnelle, à l'avis du Conseil d'État concernant les points suivants:
— Reconnaissance des centres touristiques (article 3)
Le secrétaire d'État confirme que la Flandre ne pourra pas appliquer ses propres critères. Toutefois, la reconnaissance a lieu sur avis conforme de la Région concernée, de sorte que les Régions disposent d'un droit de veto.
L'intervenant précise aussi que l'accord de coopération évoqué dans le commentaire de l'article 17 est facultatif. Les Régions ne sont pas obligées de collaborer avec Bruxelles.
— Promotion de Bruxelles (article 5)
Tant le secrétaire d'État que les auteurs de la proposition soulignent que l'intention est bien de faire du pouvoir de promouvoir Bruxelles sur le plan national et international un instrument dans le cadre des compétences communautaires, au même titre que la Région de Bruxelles-Capitale, ces différentes entités exerçant des compétences à Bruxelles, ce qui n'est pas le cas des Régions wallonne et flamande ou de la Communauté germanophone. Ces dernières entités ne disposent donc pas de cet instrument de promotion de Bruxelles, ancré dans la loi spéciale, mais comme l'indiquent les développements, « il va de soi que l'atout que représente Bruxelles pour les autres Régions et pour la Communauté germanophone pourra continuer à être valorisé par celles-ci. ». Il existe en effet une différence entre promouvoir Bruxelles et se servir de l'atout que représente Bruxelles pour promouvoir sa propre Région (wallonne ou flamande) ou sa propre Communauté (germanophone).
Par ailleurs, comme le souligne le Conseil d'État, le pouvoir reconnu à l'autorité fédérale de promouvoir Bruxelles pour les compétences demeurées fédérales ne nécessite pas de disposition expresse dans la loi spéciale du 8 août 1980 et n'est pas affecté par la présente disposition.
— Contrôle des films (article 13)
Le secrétaire d'État confirme que cette compétence est à présent transférée aux Communautés. Seuls deux fonctionnaires sont concernés (un néerlandophone et un francophone). Les modalités du transfert sont réglées par arrêtés royaux.
— Fonds des calamités et Fonds des calamités agricoles (article 16)
Les auteurs préfèrent ne pas donner suite à cette suggestion du Conseil. La reconnaissance des calamités publiques est en effet une modalité qui détermine la façon dont les calamités sont indemnisées; elle relève ainsi intrinsèquement de la compétence concernant « l'intervention financière à la suite de dommages causés par des calamités publiques », telle qu'elle est définie dans le dispositif. C'est pourquoi les auteurs confirment la réponse déjà formulée par les délégués de la présidente du Sénat à une question posée à ce sujet par le Conseil d'État: « La reconnaissance d'une catastrophe naturelle est inhérente à la compétence d'indemniser les victimes de calamités publiques. La loi (fédérale en vigueur) ne prévoit une indemnisation qu'après que la catastrophe naturelle a été reconnue. Les auteurs de la proposition à l'examen souhaitent ne pas dissocier le financement et la reconnaissance (ce qui serait le cas, par exemple, avec un financement régional et une reconnaissance fédérale), car dans ce cas, l'autorité fédérale pourrait encore reconnaître des calamités dont les conséquences financières devraient être assumées par les Régions. » (traduction).
L'on pourrait encore ajouter que l'objectif de la reconnaissance d'une calamité publique est précisément de rendre possible l'intervention financière.
Eu égard au fait que, lors d'un transfert de compétences, sauf si la Constitution ou la loi spéciale en dispose autrement, l'entité compétente dispose de la plénitude des compétences en matière de législation, d'exécution, de contrôle et de financement, ce principe est également d'application dans ce cas. Par conséquent, les Régions pourront fixer elles-mêmes les conditions d'une intervention financière à la suite de dommages causés par une calamité publique ou une calamité agricole.
Elles pourraient, à cet égard, opter pour la « reconnaissance » en tant que critère déterminant ouvrant le droit à l'indemnisation. Les Régions pourraient tout autant rejeter cette possibilité et instaurer un mécanisme automatique qu'elles détermineraient plus en détail. Par ailleurs, les auteurs font remarquer que le texte du dispositif a été parfaitement adapté à la formulation suggérée par le Conseil d'État dans son avis de 2008 sur le transfert prévu du Fonds des calamités agricoles (doc. Sénat, nº 4- 602/2, pp. 20-22). À l'époque aussi, la reconnaissance des calamités faisait partie du transfert. C'est d'ailleurs ce qui ressort explicitement d'une note de bas de page dans l'avis du Conseil:
« Comme le prescrit l'article 62bis, § 2, alinéa premier, proposé, il faut en déduire qu'une Région ne peut jouir des moyens que si une catastrophe naturelle s'est produite et a été reconnue comme telle par la Région, et pour autant que la Région fournisse la preuve qu'une indemnisation sera octroyée aux victimes. ».
La formulation suggérée par le Conseil en 2008 a été appliquée mutatis mutandis au transfert du Fonds des calamités.
— Bail commercial (article 17)
Tant le secrétaire d'État que les auteurs de la proposition à l'examen souhaitent souligner dans le sillage de la remarque du Conseil d'État que le concept de « bail commercial » est un concept autonome dans la loi spéciale qui ne se limite pas au concept de bail commercial tel qu'il est utilisé dans le livre III, titre VIII, chapitre II, section IIbis, du Code civil.
En effet, même si le preneur n'a de contact qu'avec une clientèle limitée et fermée (et non avec le public), les baux portant sur les entrepôts de stockage, les bureaux administratifs d'une société ou d'autres lieux similaires loués pour l'exécution d'actes de commerce entrent dans la compétence relative au « bail commercial » transférée aux Régions et qui concerne les règles spécifiques en matière de location à des fins commerciales.
Comme l'indique le Conseil d'État, tel n'est par contre pas le cas du bail qui est également lié à une activité économique mais conclu en dehors du cadre traditionnel du commerce et des entreprises artisanales, comme par exemple les professions libérales, le secteur médical et les entreprises du secteur non marchand. Les Régions deviennent pleinement compétentes en matière de « bail commercial » et se voient donc confier les compétences relatives à la législation, à l'exécution, au contrôle et au financement dans cette matière.
— Bail à ferme et bail à cheptel (article 16)
S'agissant du transfert vers les Régions de la compétence en matière de baux à ferme et de baux à cheptel, le Conseil d'État faisait référence à sa remarque relative au transfert du bail commercial.
Les auteurs ne voient cependant pas comment la remarque relative au bail commercial pourrait s'appliquer mutatis mutandis, comme l'indique le Conseil, au transfert de compétences en matière de bail à ferme et de bail à cheptel.
Les auteurs font en outre remarquer que cette disposition a également été intégrée en l'état dans la proposition 4-602/1, qui a aussi été présentée pour avis au Conseil d'État, lequel n'avait alors formulé aucune remarque à cet égard.
— Politique des prix et des revenus (article 18)
En réponse à une question d'un des commissaires, le secrétaire d'État précise que la loi du 22 janvier 1945 vient d'être modifiée récemment par une loi du 13 avril 2013. Il est donc difficile de se baser sur cette référence. Comme l'indiquent les commentaires, les communautés et les régions sont compétentes pour utiliser des instruments tels que la fixation des prix maxima sectoriels ou individuels, les demandes de hausse de prix ou de marge et les notifications de prix, dans le cadre de leurs compétences matérielles propres. Il s'agit donc de leur permettre d'utiliser ces instruments afin de leur donner la possibilité de mener leur propre politique dans le cadre de leurs compétences matérielles et ce, dans le respect des règles européennes.
Sur la base du principe de la répartition exclusive des compétences, l'autorité fédérale n'est donc pas compétente pour agir dans les matières qui relèvent des communautés et des régions et imposer, par exemple, un prix maximum individuel.
Comme le précisent les commentaires, l'autorité fédérale restera compétente en matière de politique des prix et des revenus. Elle peut à ce titre utiliser les instruments de la politique des prix, comme le blocage des prix, afin de lutter contre l'inflation ou de préserver la concurrence. Dans ce cadre, les mesures qu'elle prend peuvent porter sur les prix de services et de produits relevant aussi bien des compétences régionales ou communautaire que des compétences fédérales. Mais ces mesures ne peuvent en aucun cas avoir pour objectif d'influer sur les politiques communautaires ou régionales concernées, ni pour effet d'influencer celles-ci de manière disproportionnée. Le but réel de la mesure doit être la lutte contre l'inflation ou la protection de la concurrence.
La définition de la politique des prix en ce qui concerne les établissements d'accueil pour personnes ágées est par exemple une matière qui relève des compétences des Communautés. S'agissant de la lutte contre l'inflation, par exemple, l'autorité fédérale ne peut prendre aucune mesure dans cette matière, qui vise uniquement à fixer les prix des établissements d'accueil pour personnes ágées.
— Conditions d'établissement et d'accès à la profession (article 17)
Le Conseil d'État souligne dans son avis la différence de signification entre la terminologie française « conditions d'accès à la profession » et la terminologie néerlandaise « vestigingsvoorwaarden ». Cette divergence découle des versions actuelles des textes français et néerlandais de l'article 6, § 1er, VI, alinéa 5, 6, de la loi spéciale du 8 août 1980 de réformes institutionnelles.
En conservant cette terminologie, les auteurs entendaient souligner le fait qu'aucune modification n'était apportée à la portée de la compétence en matière de « conditions d'accès à la profession/vestigingsvoorwaarden » et que cette compétence, jusqu'alors réservée à l'autorité fédérale, était bel et bien transférée aux Régions. L'autorité fédérale demeurera néanmoins compétente s'agissant des conditions d'accès aux professions des soins de santé et aux professions intellectuelles prestataires de services.
À la lumière de la continuité de l'interprétation de la loi spéciale, les auteurs préfèrent garder la terminologie de la loi spéciale du 8 août 1980 de réformes institutionnelles.
— Fonds de participation (article17)
Le secrétaire d'État précise que l'article 17 de la proposition ne concerne que le transfert de la compétence à l'avenir. Après le 1er juillet 2014, les Régions seront compétentes à l'égard des activités que déploie actuellement le Fonds de participation ou qu'il est susceptible de déployer (à l'exception des activités relatives à Impulseo). Les auteurs soulignent que les Régions seront donc parfaitement autonomes pour déterminer les activités qu'elles poursuivent et la manière dont elles procèdent. Ainsi, compte tenu des règles répartitrices des compétences entre l'autorité fédérale, les communautés et les régions, ces dernières ne seront en aucun cas contraintes de (continuer à) faire appel à la personne morale transférée pour exercer ces activités.
La disposition transitoire de l'article 58 prévoit par contre une période transitoire pendant laquelle les Régions, dans l'exercice des compétences qui leur sont confiées en vertu de l'article 17 et uniquement dans le cas où elles le souhaitent, pourront continuer à faire appel au Fonds de participation.
Par ailleurs, l'article 58 énonce les principes de transfert des actifs et passifs vers les Régions. À cet égard, la disposition transitoire prévoit la création de trois filiales. Après le transfert de ces personnes morales, les Régions pourront, en parfaite autonomie, modifier le statut de ces personnes morales, par exemple en intégrant leurs personnes morales respectives dans une personne morale existante. Les Régions ne seront néanmoins pas tenues de confier à ces personnes morales l'exercice de la compétence confiée en vertu de l'article 17.
— Implantations commerciales (article 31)
Les auteurs estiment utile de préciser ce point. La souplesse de la procédure de concertation a été maintenue à dessein afin de permettre aux Régions qui le désirent d'intégrer cette obligation dans leurs procédures d'autorisation en vigueur. Les Régions peuvent décider de maintenir, de supprimer, de modifier l'autorisation pour les implantations commerciales, ou de l'intégrer dans d'autres procédures d'autorisation. Si une Région devait décider qu'un projet d'implantation commerciale n'était plus soumis à aucune autorisation, l'obligation d'organiser une procédure de concertation, prévue à l'article en discussion, demeurerait pour la Région en question, par exemple sur la base d'une obligation de notification du projet par le responsable du projet d'établissement commercial. Il n'y aurait toutefois plus d'obligation de maintenir une procédure d'autorisation administrative.
— Financement d'investissements ferroviaires (article 23)
Le secrétaire d'État indique qu'il n'est pas question en l'espèce d'un préfinancement. L'autorité fédérale doit continuer à investir en suffisance. Les Régions peuvent financer des investissements additionnels en fonction de leurs propres besoins.
La Flandre peut financer des investissements additionnels même si la Wallonie ne le fait pas, et inversement.
— Police de la navigation sur les voies navigables, à l'exclusion de la réglementation en matière de transport de matières animales qui présentent un danger pour la population (articles 23 et 25)
Les règles relatives au transport de matières animales qui présentent un danger pour la population restent en tout cas une compétence fédérale. Il s'agit notamment des déchets d'animaux (par exemple, les cadavres).
— Fonds de sécurité routière (article 25)
En ce qui concerne le Fonds de sécurité routière, le secrétaire d'État répond que les recettes des infractions fédérales restent fédérales tandis que les recettes des infractions régionales vont aux Régions. Ces dernières seront compétentes pour les infractions routières, y compris pour la perception des amendes. En ce qui concerne l'IBSR, certaines compétences, comme l'homologation des éthylotests, resteront fédérales. Pour ce qui est du transfert des écoles de conduite et des centres d'examen ainsi que des régimes linguistiques, rien ne change. Les articles concernés de la Constitution restent d'application.
— Répartition des compétences en ce qui concerne les ports et les digues (article 23)
En réponse aux observations formulées par le Conseil d'État à propos de l'article 23, les auteurs de la proposition de loi à l'examen confirment leur volonté de ne pas modifier la répartition actuelle des compétences en matière de ports et de digues. La répartition actuelle des compétences en matière de normes techniques minimales de sécurité relatives à la construction et à l'entretien des ports et des digues est donc maintenue.
— Lignes ferroviaires
À la question de savoir ce que l'on entend par « le réseau de lignes et de gares ferroviaires existant et de leurs équipement » (p. 151 de la proposition), le secrétaire d'État répond qu'il faut entendre les gares et points d'arrêt, les voies de service, les ouvrages d'art, les caténaires et les équipements électriques, les signaux et les cabines de signalisation, les systèmes de protection automatique des trains, les embranchements, les passages à niveaux, les équipements de téléphonie.
Il s'agit des ateliers de réparation et de maintenance de l'infrastructure et du matériel, des dépôts, des engins spécialisés pour l'entretien des voies et des caténaires, etc.
— Sécurité routière
En réponse à l'observation du Conseil d'État à propos de l'article 25, le secrétaire d'État souligne que les auteurs de la proposition à l'examen confirment que la sensibilisation, l'information et la promotion en matière de sécurité routière sont des compétences exclusives des Régions.
Cela implique, par exemple, que les campagnes de prévention en matière de sécurité routière, quelle que soit la matière qu'elles concernent, relèveront de la compétence exclusive des Régions. Tel sera, par exemple, le cas des campagnes BOB.
Les activités relatives aux connaissances, à l'étude et à la recherche sont des compétences accessoires. Cela implique que les Régions sont compétentes dans ces matières dans le cadre des compétences transférées. Cependant, l'autorité fédérale demeure compétente dans le cadre des compétences maintenues au niveau fédéral.
Pour les Régions, cela implique une compétence en matière d'acquisition de connaissances en fonction de la réglementation relative aux matières qui relèvent, quant au fond, des compétences régionales (p. ex. acquisition de connaissances en fonction de la réglementation relative à la vitesse maximale sur les routes, en dehors des autoroutes) et la sensibilisation, l'information et la promotion en matière de sécurité routière, quelle que soit la matière concernée (p. ex. acquisition de connaissances en fonction d'une campagne sur le port de la ceinture, l'alcool au volant, etc.).
Pour l'autorité fédérale, la compétence a trait à l'acquisition de connaissances en fonction de la réglementation relative aux matières qui relèvent, quant au fond, des compétences fédérales.
En réaction à la remarque formulée à propos des articles 28 et 29, le secrétaire d'État indique qu'il va de soi que si l'enchevêtrement des compétences le justifie, les Régions et l'autorité fédérale se concerteront pour réglementer la matière, afin que la réglementation proposée ne rende pas impossible ou exagérément difficile l'exercice, par les autres autorités compétentes, de leurs compétences. Cette concertation n'est toutefois pas une concertation juridiquement obligatoire, de telle sorte que celle-ci ne doit pas être reprise dans le dispositif de la loi spéciale.
En ce qui concerne l'article 30, les auteurs de la proposition de loi à l'examen confirment leur volonté d'associer l'autorité fédérale à la conclusion de l'accord de coopération portant sur les actions nationales de sensibilisation en matière de sécurité routière le long des autoroutes. L'autorité fédérale devra ainsi se voir communiquer le texte de l'accord de coopération en préparation et avoir l'occasion d'émettre des suggestions le concernant. L'autorité fédérale devra également pouvoir débattre avec les Régions des règles qu'elles entendent adopter dans le cadre d'une délibération commune. L'autorité fédérale devra enfin être informée des suites que les Régions entendent donner aux suggestions qu'elle a émises et, le cas échéant, des raisons pour lesquelles elles ne souhaiteraient pas les suivre. Les Régions ne sont toutefois en aucune manière liées par les suggestions qui leur ont été adressées par l'autorité fédérale dans le cadre de l'association.
Bien-être et santé des animaux
En ce qui concerne le bien-être et la santé des animaux, l'autorité fédérale restera compétente pour les normes relatives à la santé des animaux et leur contrôle, ainsi que pour la qualité des produits d'origine animale, en vue d'assurer la sécurité de la chaîne alimentaire. Ces normes sont inscrites dans la loi du 24 mars 1987 relative à la santé des animaux. Le bien-être des animaux est une compétence régionale et porte sur les matières réglées par ou en vertu de la loi du 14 août 1986 relative à la protection et au bien-être des animaux.
L'autorité fédérale ne peut confier aucune mission aux services régionaux. Aucun transfert de compétences ne peut avoir lieu, même par le biais d'un accord de coopération. C'est la jurisprudence constante de la Cour constitutionnelle.
Les pouvoirs subordonnés
Les Régions sont déjà compétentes en matière de pouvoirs subordonnés (article 27). Le principe de proportionnalité est d'application dans ce domaine. Le secrétaire d'État renvoie à la jurisprudence de la Cour constitutionnelle. Ces pouvoirs subordonnés ne peuvent être supprimés, eu égard à l'existence de compétences déconcentrées. À ce niveau-là, rien ne change.
Provinces
S'agissant des provinces, les auteurs de la proposition de loi spéciale à l'examen affirment, en réponse à l'avis du Conseil d'État, qu'ils confirment la déclaration faite au Conseil par les délégués de la Présidente du Sénat sur ce point. Si la Région décide de supprimer ses provinces, le gouverneur pourra poursuivre l'exercice des compétences déconcentrées qui lui ont été attribuées en qualité de commissaire du gouvernement concerné. Ceci vaut non seulement pour les compétences déconcentrées de l'autorité fédérale ou des Communautés, mais aussi pour les compétences déconcentrées que la Région lui confie et pour lesquelles il agira en qualité de commissaire du gouvernement régional. La disposition proposée s'applique donc également aux Régions.
Fonction publique
S'agissant de la fonction publique, les communautés et les régions sont pleinement compétentes pour régler leur propre statut juridique. Selor n'est toutefois pas inclus dans le transfert.
Règles du droit du travail en matière de travail intérimaire
En ce qui concerne les règles du droit du travail en matière de travail intérimaire, comme il est indiqué aux pages 176 et 177 des commentaires, l'article 87, § 3, alinéa 2, proposé, vise à insérer l'article 13 de l'ARPG dans la loi spéciale afin d'assurer que la mobilité entre les différentes entités reste possible après le transfert de la compétence relative à l'ARPG.
Il convient dès lors de comprendre le concept d'« agent » au sens de l'article 87, § 3, alinéa 2, proposé, de la même manière que le concept d'« agent » au sens de l'ARPG actuel.
Vu le caractère spécifique et temporaire de la fonction de titulaire de mandat, il ne peut être question de mobilité du mandat.
Un titulaire de mandat qui est également agent est bel et bien soumis à la disposition mentionnée en tant qu'agent. De même, la portée du concept d'« autorité » est suffisamment claire. Vu la référence à l'ARPG dans les développements, il est clair, tout comme le précise également à juste titre le Conseil d'État, que la disposition est applicable aux services visés par l'ARPG.
Télécommunications
En ce qui concerne les télécommunications, le secrétaire d'État confirme qu'll n'y a aucun risque que cette compétence soit refédéralisée. Il s'agit uniquement de l'adapter aux nouvelles évolutions technologiques ainsi qu'à la jurisprudence de la Cour constitutionnelle.
Par ailleurs, le secrétaire d'État souligne que les auteurs considèrent qu'il n'est pas recommandé d'associer formellement les Régions à la conclusion d'un accord de coopération.
Il est en effet clair que l'objet de cet accord de coopération concerne une compétence communautaire. L'accord de coopération du 17 novembre 2006 ne fait d'ailleurs, pour l'heure, aucune mention des compétences régionales.
En outre, l'intention des auteurs de la présente proposition a toujours été de ne rien modifier à l'actuelle répartition des compétences en la matière (voir le commentaire des articles de la proposition, p. 21: « L'intention des auteurs de la présente proposition de loi spéciale est de confirmer l'actuelle répartition des compétences, tout en l'adaptant aux évolutions technologiques et à la jurisprudence de la Cour constitutionnelle. »). La jurisprudence de la Cour constitutionnelle à laquelle les auteurs de la présente proposition entendent se conformer ne prévoit nullement l'association des Régions à la conclusion de l'accord de coopération.
Politique de sécurité à Bruxelles
Pour ce qui est de la politique de sécurité à Bruxelles, les auteurs de la proposition sont d'avis que l'article 48, alinéa 3, proposé est conforme à l'article 166, § 2, de la Constitution, dès lors que le haut fonctionnaire visé par cet alinéa peut en effet être considéré comme un organe de la Région de Bruxelles-Capitale au sens de cette disposition constitutionnelle. Au surplus, les compétences qui lui sont attribuées ne sont pas normatives. Enfin, la disposition ne déroge en aucune manière aux lois linguistiques.
Programmes de formation
En ce qui concerne les programmes de formation, les auteurs de la proposition confirment que le transfert de compétence attribue à la Région de Bruxelles-Capitale la pleine compétence d'organiser et de réglementer elle-même les programmes de formation professionnelle, dans les limites énoncées par la disposition proposée. La notion de « programme » au sens de la présente proposition n'est donc pas limitée à sa signification usuelle de « liste » ou d'« aperçu » mais s'étend à la définition du contenu des programmes en question.
Compétences biculturelles
En ce qui concerne la dimension biculturelle (article 49), les auteurs de la proposition ne suivent pas la suggestion du Conseil d'État. L'intention est de subordonner la compétence de la Région dans les matières biculturelles « en ce qui concerne les beaux-arts, le patrimoine culturel, les musées et autres institutions scientifiques culturelles visées à l'article 4, 3 et 4, de la loi spéciale [du 8 août 1980 de réformes institutionnelles] », à la condition que celles-ci soient d'intérêt régional. Comme les délégués de la Présidente du Sénat l'ont fait valoir, interpellés par le Conseil d'État sur ce point, les matières biculturelles qui sont d'intérêt communal ne pourraient être qualifiées comme relevant de l'intérêt régional. Il n'appartiendra donc pas à la région d'exercer cette compétence pour des matières biculturelles qui resteraient d'intérêt communal.
Conformément aux articles 41 et 162 de la Constitution, tout ce qui est d'intérêt communal relève des attributions des conseils communaux.
Ce principe ne porte cependant pas atteinte à l'obligation des communes, lorsqu'elles agissent au titre de l'intérêt communal, de respecter la hiérarchie des normes.
Les communes devront donc respecter, lors de l'exercice de leur compétence dans les matières visées à l'article 4, 3º et 4º, précité, les normes édictées par l'État fédéral dans ces mêmes matières lorsque celles-ci sont biculturelles et ne sont pas d'intérêt régional, de même que les normes établies par la Région de Bruxelles-Capitale dans ces mêmes matières, lorsque celles-ci sont biculturelles et d'intérêt régional, ainsi que les normes établies, selon le cas, par la Communauté flamande ou française dans ces mêmes matières, lorsque celles-ci ne sont pas biculturelles.
Dans les matières visées à l'article 4, 3º et 4º, précité, la Région ne pourra reprendre une matière biculturelle réglée par les communes que si cette matière relève de l'intérêt régional. L'État fédéral pourra également toujours reprendre une matière biculturelle d'intérêt régional, national ou international.
Pour le surplus, les règles à respecter par les communes bruxelloises lorsqu'elles règlent une matière d'intérêt communal relèvent de la compétence de la Région de Bruxelles-Capitale en vertu de l'article 6, § 1er, VIII, alinéa 1er, 1º, alinéa 1er, de la loi spéciale du 8 août 1980 de réformes institutionnelles, rendu applicable à la Région de Bruxelles-Capitale par l'article 4 de la loi spéciale du 12 janvier 1989 relative aux institutions bruxelloises. Mais conformément à l'article 162, alinéa 2, 3º, de la Constitution, et à l'article 6, § 1er, VIII, alinéa 1er, 1º, alinéa 2, et VIII, alinéa 2, les conseils communaux « délibèrent et statuent sur tout objet qui leur est soumis par l'autorité fédérale et les Communautés » et ces autorités peuvent les charger de missions dans leur domaine de compétence respectif.
En ce qui concerne les matières biculturelles, ce pouvoir revient à l'autorité fédérale, sauf en ce qui concerne les matières biculturelles visées par l'article 4bis proposé de la loi spéciale du 12 janvier 1989 relatif aux institutions bruxelloises.
Cour des comptes
En ce qui concerne la Cour des comptes, le secrétaire d'État renvoie aux remarques de Mme Stevens. Il confirme que les entités fédérées peuvent créer leur propre Cour des comptes. À ses yeux, le fait que les communautés et les régions doivent verser une rémunération à la Cour des comptes pour de nouvelles compétences ne pose pas de problème. L'intervenant précise que la réglementation en question concerne uniquement des missions qui ne sont pas encore effectuées par la Cour des comptes. Il se réfère à cet égard aux développements de la proposition. Il se réfère à cet égard aux développements de la proposition de révision de l'article 180 de la Constitution (doc. Sénat, n° 5-2241/1). Si la Flandre souhaite instituer sa propre Cour des comptes, elle devra en assurer elle-même le financement.
Politique agricole
Pour ce qui est de la politique agricole, l’intervenant pense qu'il n'y a pas de risque de refédéralisation. Les Régions reçoivent même plus de compétences, et aucune prérogative ne leur est enlevée. De plus, l'autorité fédérale doit exercer ses compétences dans le respect de la loyauté fédérale, c'est-à-dire en veillant toujours à ce que les Régions ne soient pas lésées de façon disproportionnée.
Mobilité
En ce qui concerne la mobilité, l'intervenant évoque le premier bloc de compétences, où de nombreux points constituent des améliorations. Les Régions deviennent ainsi compétentes pour les sanctions pénales en cas d'infraction aux règles de la circulation routière qui sont régionalisées; en matière de navigation intérieure, l'infrastructure est transférée. Le contrôle technique relève intégralement de la compétence des Régions, tandis que les normes de produit restent une compétence fédérale. Les autoroutes restent de la compétence du fédéral, ce qui n'est pas illogique eu égard à leur caractère transrégional.
Tarifs des réseaux de distribution et des réseaux de transmission
S'agissant des tarifs des réseaux de distribution et des réseaux de transmission, l'autorité fédérale reste compétente jusqu'au 30 juin 2014. Divers problèmes ayant été soulevés, les règles pourront encore être adaptées jusqu'à cette date. Cette compétence sera transférée aux Régions dès le 1er juillet 2014.
Droit de substitution
En ce qui concerne le droit de substitution, la réglementation à l'examen va moins loin que le premier paquet de compétences. Seules les questions climatiques sont ici concernées. Il a été observé que le droit de substitution pouvait s'exercer avant une condamnation, ce qui l'intervenant trouve logique. Il espère toutefois qu'il ne sera pas nécessaire de recourir à ce droit de substitution et que chacun prendra ses responsabilités. Cependant, si une autorité n'assume pas ses responsabilités, il paraît judicieux, selon l'intervenant, qu'une concertation ait lieu avant la condamnation et qu'il soit possible, le cas échéant et à titre très exceptionnel, d'agir précisément pour éviter la condamnation.
Bruxelles
Le secrétaire d'État souligne que Bruxelles n'est compétente que dans la mesure où il est question d'institutions bilingues et dans les limites de la loi spéciale. En ce qui concerne les infrastructures sportives, la situation actuelle est régularisée. Les Communautés restent compétentes pour la formation professionnelle, mais Bruxelles peut, dans les limites de la loi spéciale, prendre des initiatives visant à promouvoir l'emploi des Bruxellois. Actiris pourra ainsi désormais former des gens.
En ce qui concerne les matières biculturelles d'intérêt régional, le secrétaire d'État précise que les communautés resteront compétentes pour les institutions unilingues. Par contre, les institutions culturelles fédérales restent de la compétence de l'autorité fédérale. Enfin, les matières biculturelles qui sont d'intérêt communal ne pourraient être qualifiées comme relevant de l'intérêt régional. Il n'appartiendra donc pas à la région d'exercer cette compétence pour des matières biculturelles qui resteraient d'intérêt communal.
Implantations commerciales
En ce qui concerne les implantations commerciales, le secrétaire d'État confirme que le critère de 20 000 m² a été choisi afin d'éviter une concertation automatique pour l'implantation de toute surface commerciale. Il s'agit d'une approche pratique.
Fonds de participation
En ce qui concerne les questions relatives au Fonds de participation et aux matières du tourisme et de la politique des prix, le secrétaire d'État se réfère aux développements de la proposition de loi ainsi qu'à ses interventions précédentes.
Proposition de loi portant création d'une Commission fédérale de déontologie (doc. Sénat, nº 5-2245/1)
En ce qui concerne la proposition de loi portant création d'une Commission fédérale de déontologie, le secrétaire d'État se réfère à l'article 8 de la proposition relatif à la composition de ladite commission. Le budget de cette commission sera financé par une dotation inscrite au budget de la Chambre des représentants. Enfin, les avis de cette commission n'auront pas de force contraignante.
Loyauté fédérale
En réponse aux remarques de M. Laeremans, M. Verherstraeten, secrétaire d'État aux réformes institutionnelles, rappelle que le principe de loyauté fédérale figure déjà à l'article 143 de la Constitution. La Cour constitutionnelle n'était normalement pas compétente pour contrôler le respect de ce principe mais elle se sert, pour ce faire, du principe de proportionnalité. Cette jurisprudence existe depuis 1985 mais cette compétence de contrôle ne peut évidemment pas être exercée de manière déraisonnable.
La jurisprudence de la Cour constitutionnelle est donc ratifiée par le biais d'une loi spéciale sans que la portée du principe proprement dit ne soit modifiée.
Le secrétaire d'État s'oppose par ailleurs aux remarques critiques subjectives que M. Laeremans a émises envers la Cour constitutionnelle. L'intervenant estime que les pouvoirs de l'État se doivent un respect mutuel.
Selon M. Ide, la question se pose de savoir s'il n'y a pas modification implicite de l'article 143 de la Constitution, lequel n'est pas déclaré ouvert à révision. L'intervenant renvoie à ce sujet au point de vue du professeur Patrick Peeters de la KU Leuven (« Evoluties in het Belgisch cooperatief federalisme », Die Keure, 2013).
M. Delpérée déclare, à propos de la loyauté fédérale, que ce principe est inscrit dans l'article 143 de la Constitution, qui vise à régler les conflits d'intérêts, autrement dit les conflits politiques.
Dans ce contexte, la loyauté fédérale apparaît comme un concept politique qui aide à résoudre les conflits politiques.
Mais, comme l'a justement rappelé le secrétaire d'État, la Cour constitutionnelle et le Conseil d'État dans sa section de législation depuis au moins 10 ans, expliquent que la loyauté fédérale n'est pas seulement un concept politique, mais aussi un concept juridique.
MM. Ide et Laeremans ont évoqué la Bundestreue allemande. Ce concept est utilisé par la Bundesverfassungsgericht, la Cour constitutionnelle fédérale allemande, pour régler les conflits de compétences.
Depuis dix ans, la loyauté fédérale est donc devenue un concept juridique, en plus du concept politique de l'article 143. Il n'y a pas de contradiction entre ces deux façons de raisonner.
M. Ide répond que la Bundestreue n'est pas ancrée dans la Constitution allemande. Il s'agit d'un concept purement jurisprudentiel.
M. Delpérée réplique qu'il y a d'autres concepts, comme celui de proportionnalité, également inscrit dans la jurisprudence constitutionnelle, qui constituent des principes généraux dans l'application et l'interprétation du droit.
La loyauté fédérale est effectivement liée au Comité de concertation (cf. article 143). Si l'on prétend que les conflits d'intérêts n'ont rien à voir avec le Comité de concertation, on se demande à quoi sert ce dernier. L'orateur reste d'avis qu'il y a modification implicite de l'article 143 de la Constitution, alors que ce dernier n'est pas ouvert à révision.
Le secrétaire d'État renvoie aux développements précédant la proposition de loi spéciale nº 5-2232/1, où l'on peut lire, à propos de l'article 45: « Conformément à l'article 142 de la Constitution, la Cour constitutionnelle statue par voie d'arrêt sur la violation par une loi, un décret ou une ordonnance, des règles répartitrices de compétence établies par la Constitution ou en vertu de celle-ci, des articles 10, 11 et 24 de la Constitution, ainsi que des autres articles de la Constitution que la loi spéciale détermine.
La Constitution donne de la sorte au législateur spécial la possibilité d'élargir les compétences de la Cour constitutionnelle. » (doc. Sénat, nº 5-2232/1, p. 182).
M. Delpérée ajoute que l'on ne peut lire l'article 143 sans l'article 142, alinéa 2, 3, de la Constitution, qui prévoit que « la Cour constitutionnelle statue par voie d'arrêt sur la violation des règles que la loi — en l'occurrence une loi spéciale — détermine ».
M. Ide maintient son point de vue et trouverait plus élégant que l'on demande l'avis du Conseil d'État sur ce point.
Le secrétaire d'État note avec satisfaction que le précédent orateur reconnaît l'autorité du Conseil d'État en la matière. En effet, la proposition de loi spéciale contenant l'article 45 précité a été soumise pour avis au Conseil d'État, qui n'a formulé aucune observation sur ce point.
Le Conseil d'État avait connaissance des modifications qui seraient ou non apportées à la Constitution et s'est donc ainsi prononcé sur la question de M. Ide.
M. Ide estime que l'on ne peut considérer que ne rien dire constitue une approbation.
M. Delpérée répond que le Conseil d'État ne formule des observations que lorsqu'un problème se pose. En l'occurrence, qui ne dit mot consent.
RÉPLIQUES
M. Mahoux salue le caractère exhaustif des réponses données par le secrétaire d'État. Il souhaite toutefois encore avoir des précisions sur les points suivants:
— si l'autorité fédérale reste compétente en cas de pandémie, l'intervenant souhaite savoir qui déterminera le cas échéant l'existence de ladite pandémie;
— la présente réforme prévoit un transfert de compétences en matière de campagne de vaccination. Qu'en est-il des cas de vaccination obligatoire ?
— enfin, l'intervenant rappelle que l'efficacité d'une campagne de vaccination dépend du nombre de personnes vaccinées. Dès lors, une initiative prise par une communauté qui ne serait pas suivie par l'autre communauté pourrait ne pas être efficace. A-t-on prévu ce cas de figure et ne faudrait-il pas prévoir une vaccination générale dans certains cas ?
De la même manière, les catastrophes naturelles comme celle de Tchernobyl ne se limitent pas aux frontières des régions. Comment éviter des décisions différentes voire contradictoires face à une catastrophe qui touche l'intégralité du pays ? Quelle est la compétence de l'autorité fédérale dans cette hypothèse ?
M. Ide remercie également le secrétaire d'État pour ses réponses. Il reste toutefois encore quelques questions auxquelles il n'a pas été répondu. L'intervenant les abordera à nouveau lors de la discussion des articles.
Pour le surplus, l'intervenant reste convaincu que cette sixième réforme de l'État porte en elle les germes d'une septième réforme. Cette réforme reste complexe, coûteuse et inefficace. De la même manière, on n'a pas profité de ladite réforme pour harmoniser certaines matières; au contraire. Enfin, M. Ide regrette qu'il n'ait pas été tenu compte de toutes les observations du Conseil d'État comme celle relative à la définition de la politique de crise en cas de pandémie.
M. Laeremans estime également qu'il n'a pas reçu une réponse à toutes ses questions. Il se réserve donc le droit de réaborder certaines questions lors de la discussion des articles.
Il rappelle en particulier sa question relative à l'accord de la Ste Emilie et à la problématique de la Communauté française, de la Région wallonne et de la COCOM dans le domaine des allocations familiales.
Il exprime son étonnement par rapport à l'attitude de ses collègues, qui consiste à minimaliser l'accord intervenu.
L'intervenant se réfère à une série d'articles parus à ce sujet dans Le Soir et dans L'Avenir du 20 septembre 2013.
Ainsi, Paul Magnette déclarait « Nous avons voulu plus de cohérence dans les matières, nous avons voulu des liens extrêmement forts entre Wallons et Bruxellois, et nous avons voulu assurer la continuité pour les gens. ». Il est question aussi de coupole commune mutuelles, syndicats, politiques, qui surplombera la Région et la COCOM, et qui prendra toutes sortes de décisions du côté francophone.
On peut lire plus loin: « Les présidents de parti disent vouloir garder les politiques les plus similaires possibles à Bruxelles et en Wallonie. Du reste, les partenaires de la Sécu, tels les mutuelles, siègeront dans les organes de gestion. » (..) « C'est le pacte de simplification (...). Il y a un espace de vie commun en Wallonie et à Bruxelles .(...) » Quid de la Flandre ? « Il faudra là conclure des accords entre entités. Rien n'est encore fait. ».
L'orateur trouve que ceci va très loin et aimerait plus d'informations sur l'accord politique, secret ou non, qui aurait ainsi été conclu.
M. Deprez estime qu'il n'appartient pas au gouvernement fédéral de répondre à cette question. Il s'agit d'une chose qui se produira lorsque le transfert de compétences aura été réalisé.
Par ailleurs, quand le Parlement flamand vote un certain nombre de motions à propos de la réforme de l'État, il les présente comme étant la position que les Flamands vont défendre dans la négociation.
La démarche est similaire à celle dont on parle ici. Il s'agit d'une « association de fait »: la réunion des présidents de partis francophones définit une position commune, ce qui est son droit. Lorsque les compétences auront été transférées, tous savent qu'à Bruxelles, il faudra négocier avec les partenaires flamands et qu'ils ne pourront pas prendre de décision unilatérale.
L'orateur ne voit donc pas ce qui peut alarmer M. Laeremans.
M. Cheron se rallie aux propos de M. Deprez. La présente commission traite de textes composés d'un exposé des motifs et d'un dispositif, et en aucun cas d'articles de presse, qui ne sont d'ailleurs pas amendables...
Les textes sont votés dans le respect de la Constitution et de la répartition des compétences, et apportent des modifications à la Constitution et aux lois spéciales. Dans ces dispositifs, il existe d'autres mécanismes que peuvent actionner d'autres entités.
L'orateur renvoie à l'interview parue récemment dans l'Echo, où le ministre-président de la Communauté germanophone s'exprime sur les désirs de sa propre communauté, et où il fait souvent référence à l'article 139 de la Constitution. Ce dernier permet, par des décisions communes entre la Région wallonne et la Communauté germanophone, de faire évoluer certaines matières. Mais ce n'est pas ici que cela se discute.
De même, l'article 138 (ancien 59quinquies) permet à certaines institutions de conclure certains types d'accords. Mais ce n'est pas non plus ici que cela se décide. Vouloir demander au secrétaire d'État du gouvernement fédéral de s'exprimer sur des matières qui ne lui appartiennent pas est un piège grossier dans lequel l'orateur sait qu'il ne tombera pas.
V. DISCUSSION DES ARTICLES
1. Proposition de loi spéciale relative à la Sixième Réforme de l'État (déposée par MM. Wouter Beke, Philippe Mahoux, Bert Anciaux, Mmes Christine Defraigne, Martine Taelman, M. Marcel Cheron, Mme Freya Piryns et M. Francis Delpérée), nº 5-2232/1
Article 1er
Cet article est adopté sans discussion par 10 voix contre 4 et 1 abstention.
Article 2
Amendement nº 107 de M. Vanlouwe et consorts
M. Vanlouwe et consorts déposent l'amendement nº 107 (doc. Sénat, nº 5-2232/5) qui vise à insérer, dans l'article 4, 6º, proposé, les mots « et activités » après le mot « services ».
L'article 2 vise à remplacer l'article 4, 6º, de la loi spéciale du 8 août 1980 de réformes institutionnelles par ce qui suit: « les aspects de contenu et techniques des services de médias audiovisuels et sonores à l'exception de l'émission de communications du gouvernement fédéral ». L'amendement entend faire en sorte que les activités de médias soient aussi mentionnées en l'espèce.
M. Vanlouwe renvoie à la justification écrite de l'amendement et ajoute que par le passé, les partis flamands étaient favorables au transfert intégral de la compétence en matière de télécommunications. La pratique nous apprend en effet que la distinction entre, d'une part, la radiodiffusion et la télévision (une compétence des communautés) et, d'autre part, les télécommunications (une compétence de l'autorité fédérale) est dépassée. C'est pourquoi il faut définir le concept « activités de médias » avec plus de précision; sans cela, il est à craindre que les compétences restent morcelées et qu'aucune politique cohérente ne puisse être mise en œuvre.
M. Verherstraeten, secrétaire d'État aux Réformes institutionnelles, renvoie à la réponse qu'il a fournie précédemment lors de la discussion générale. Il indique que la modification du texte de l'article 4, 6º, est dictée par la nécessité d'adapter la loi au regard des évolutions technologiques et de la jurisprudence de la Cour constitutionnelle. Il renvoie au commentaire de l'article concerné (doc. Sénat, nº 5-2232 /1, p. 21) qui écarte toute idée de refédéralisation, telle que redoutée dans l'amendement précité.
M. Laeremans aimerait savoir ce que l'on entend au juste par « à l'exception de l'émission de communications du gouvernement fédéral ». Quelle est la portée de cette exception ? Vise-t-on le contenu des communications, ou faut-il comprendre que l'autorité fédérale peut décider aussi des chaînes qu'elle diffuse et des créneaux horaires ?
M. Anciaux répond que tout cela est déjà réglé dans la loi. Il n'y a donc rien qui change dans la réglementation existante.
M. Delperée ajoute que cette exception est déjà d'application depuis l'entrée en vigueur de la loi spéciale de 1971.
M. Vanlouwe renvoie au Livre vert de l'administration flamande relatif à la réforme de l'État, qui revendique clairement l'ajout du concept « activités de médias », par analogie avec le concept de radiodiffusion, tel qu'il figure dans le décret flamand sur les médias. L'intervenant indique que son amendement nº 107 permettrait d'exclure toute interprétation contraire éventuelle.
Votes
L'amendement nº 107 de M. Vanlouwe est rejeté par 10 voix contre 5.
L'article 2 est adopté par 10 voix contre 4 et 1 abstention.
Article 3
Amendement nº 1 de M. Claes et consorts
M. Claes et consorts déposent l'amendement nº 1 (doc. Sénat, nº 5-2232/4), qui vise, dans l'article 4, 10º, de la loi spéciale, à abroger les mots « et le tourisme ».
M. Beke renvoie à la justification écrite de cet amendement.
Amendement nº 36 de M. Laeremans
M. Laeremans dépose l'amendement nº 36 (doc. Sénat, nº 5-2232/4), qui vise à supprimer l'article 3.
L'auteur renvoie à la justification écrite de cet amendement. Selon l'intervenant, l'objectif sous-jacent de l'article 3 est clair: il s'agit d'accorder beaucoup plus de compétences à la Région de Bruxelles-Capitale afin qu'elle puisse se profiler sur la scène internationale indépendamment de la Flandre et autant que possible dans une sorte d'union Wallonie-Bruxelles. La Communauté flamande aura de ce fait encore moins de prise sur Bruxelles.
L'importance du secteur touristique ne peut pas être sous-estimée, d'autant plus qu'une forte croissance est attendue dans le secteur, principalement sous l'influence de pays asiatiques. Il serait dès lors utile que les Flamands se manifestent en tant que Communauté. Bruxelles fait partie des villes d'art que la Flandre propose à ses visiteurs, tout comme la Communauté française peut, bien entendu, également faire la promotion de Bruxelles.
M. Laeremans propose que le tourisme reste une compétence communautaire, comme c'est le cas actuellement, dès lors que les communautés sont compétentes pour le domaine de la culture, qui lui est étroitement lié. La Région de Bruxelles-Capitale peut néanmoins prendre des initiatives en la matière, mais en concertation avec les deux communautés qui y sont représentées.
M. Anciaux réplique que deux exceptions ont été prévues au transfert de la compétence relative à la culture des Communautés vers les Régions. Tant la Flandre que la Communauté française resteront compétentes, dans le cadre de la politique du tourisme, pour prendre des initiatives visant à promouvoir Bruxelles. En outre, le subventionnement de l'infrastructure touristique est lié aux compétences culturelles des communautés. Cela implique que les Communautés flamande et française pourront exercer pleinement leur compétence dans le domaine de l'infrastructure touristique, y compris à Bruxelles. Concrètement, cela signifie que la Région de Bruxelles-Capitale voit ses possibilités s'accroître, sans que cela ne porte préjudice aux possibilités dont disposent la Flandre et la Communauté française de prendre des initiatives à Bruxelles. On n'en fait d'ailleurs pas plus à l'heure actuelle.
M. Laeremans demande pourquoi la compétence est alors transférée des Communautés vers les Régions. Est-ce pour répondre à la demande de la Région de Bruxelles-Capitale ? Cette modification des compétences aura-t-elle également des conséquences financières ? Les subventions, fonctionnaires et administrations des Communautés seront-ils transférés aux Régions ?
M. Verherstraeten, secrétaire d'État aux Réformes institutionnelles, répond que l'amendement nº 1 a été déposé pour répondre aux observations du Conseil d'État et n'a aucune influence sur la loi spéciale de financement. Il renvoie pour le surplus à la justification de l'amendement. Aucun fonctionnaire ne sera transféré des Communautés vers les Régions dans le cadre de la loi spéciale à l'examen.
M. Moureaux souligne qu'un financement est actuellement déjà en place, par le biais d'un organisme qui dépend de la ville de Bruxelles. Un accord a entre-temps été conclu avec la Région de Bruxelles-Capitale, mais il s'agit en l'occurrence d'un accord intra-bruxellois qui n'influe pas sur le financement des Communautés.
Votes
L'amendement nº 1 de M. Claes est adopté par 10 voix contre 5.
L'amendement nº 36 de M. Laeremans est rejeté par 10 voix contre 5.
L'article ainsi amendé est adopté par 10 voix contre 5.
Articles 4 et 5
Ces articles n'appellent pas d'observations.
Ils sont successivement adoptés par 10 voix contre 5.
Article 6
Amendement nº 2 de M. Claes et consorts
M. Claes et consorts déposent l'amendement nº 2 (doc. Sénat, nº 5-2232/4) qui vise à remplacer, dans le texte néerlandais de l'article 5, § 1er, I, alinéa 2, proposé, les mots « federaal overheid » par les mots « federale overheid ».
M. Beke déclare qu'il s'agit d'un amendement purement technique.
Amendements nos 37, 38, 39 et 40 de M. Laeremans
M. Laeremans dépose l'amendement nº 37 (doc. Sénat, nº 5-2232/4), qui vise à remplacer intégralement l'article 6 proposé.
À titre subsidiaire, il dépose les amendements nos 38, 39 et 40 en vue d'apporter quelques modifications ponctuelles à l'article 5 de la LSRI du 8 août 1980 sur la répartition des compétences en matière de sécurité sociale, et en particulier en ce qui concerne le secteur des soins de santé.
M. Laeremans déclare que l'amendement nº 37 vise à transférer l'ensemble du secteur de la sécurité sociale aux communautés. L'intervenant insiste sur le fait qu'il dépose cet amendement en vue de réaliser cette communautarisation de la sécurité sociale pour souligner, une fois de plus, que les transferts très partiels opérés aujourd'hui dans le cadre de cette sixième réforme de l'État restent tout à fait insuffisants par rapport au scénario idéal qu'il appelle de ses vœux, en l'occurrence une Flandre indépendante.
Il a quelques questions spécifiques à poser à propos de la compétence supplémentaire attribuée aux communautés dans le secteur des soins de santé, où de très nombreuses exceptions sont maintenues pour des matières dans lesquelles l'autorité fédérale reste compétente. Celle-ci garde notamment les compétences suivantes: la législation organique, le financement de l'exploitation lorsqu'il est organisé par la législation organique, l'assurance maladie-invalidité, les règles de base relatives à la programmation et les règles de base relatives au financement de l'infrastructure, en ce compris l'appareillage médical lourd. Les réponses que le secrétaire d'État a fournies lors de la discussion générale à propos de ce dernier aspect mettent en exergue une compétence extrêmement morcelée et peuvent même être qualifiées de kafkaïennes. L'autorité fédérale reste également compétente pour les normes nationales d'agrément uniquement dans la mesure où celles-ci peuvent avoir une répercussion sur les compétences précitées, ainsi que pour la fixation des conditions pour être reconnu comme hôpital universitaire, conformément à la législation sur les hôpitaux. L'intervenant estime qu'il y a lieu de transférer toutes ces compétences aux communautés.
Il en va de même pour les mesures prophylactiques nationales, pour la fixation du montant minimum, pour les conditions d'octroi et de financement du revenu légalement garanti, conformément à la législation instituant le droit à un minimum de moyens d'existence, pour les matières relatives aux centres publics d'action sociale, réglées par les articles 1er et 2 et les chapitres IV, V et VII de la loi organique du 8 juillet 1976 relative aux centres publics d'action sociale, pour les matières relatives aux centres publics d'action sociale réglées dans la loi du 2 avril 1965 relative à la prise en charge des secours accordés par les commissions d'assistance publique, etc.
Dans l'optique de M. Laeremans, il convient de supprimer les exceptions actuelles à la compétence des Communautés concernant les règles et le financement des allocations aux handicapés, en ce compris les dossiers individuels, et concernant les règles relatives à l'intervention financière pour la mise au travail de travailleurs handicapés, octroyée aux employeurs occupant des handicapés.
Il convient également de transférer aux Communautés l'ensemble de la politique de l'emploi et l'intégralité de la sécurité sociale. Cela permettrait de créer un bloc cohérent de compétences dans ces matières. Dans le cadre d'une Flandre indépendante, une telle réglementation serait également très avantageuse pour les Bruxellois.
M. Laeremans a aussi quelques questions à propos de la répartition des compétences proposée en matière de revalidation à long terme et à court terme. Cette distinction lui paraît totalement arbitraire et artificielle. Comment justifier une division aussi artificielle ? Et que dire de la zone grise dans laquelle peut se trouver une personne qui, après un accident, bénéficie d'abord d'une revalidation à court terme pour aboutir ensuite dans une revalidation à long terme si ses blessures s'avèrent plus graves que prévu ? Comment établir une frontière claire entre le long et le court terme afin que les Communautés et leurs institutions sachent jusqu'où elles peuvent aller dans l'exercice de leurs compétences ?
L'intervenant constate que le fédéral conserve le contingentement et que les Communautés peuvent seulement définir les sous-quotas. Cela lui semble aussi parfaitement illogique.
M. Verherstraeten, secrétaire d'État aux Réformes institutionnelles, se réfère à la réponse détaillée qu'il a fournie lors de la discussion générale à propos de la répartition des compétences dans le domaine des soins de santé.
M. Laeremans rétorque que les réponses que le secrétaire d'État a fournies ne le satisfont absolument pas. Par suite de la répartition des compétences proposée, le contingentement est totalement vidé de sa substance. En outre, il n'a reçu aucune réponse à propos des différences entre les Communautés dans leurs initiatives sur la revalidation à court terme.
Le secrétaire d'État a également donné des réponses insuffisantes à propos du Centre fédéral d'expertise des soins de santé, qui peut servir de centre de rencontres interfédéral.
Votes
L'amendement nº 2 de M. Claes et consorts est adopté par 10 voix et 5 abstentions.
Les amendements nos 37, 38, 39 et 40 de M. Laeremans sont successivement rejetés par 10 voix contre 5.
L'article ainsi amendé est adopté par 10 voix contre 4 et 1 abstention.
Article 6/1 (nouveau)
Amendement nº 41
M. Laeremans dépose l'amendement nº 41 (doc. Sénat, nº 5-2232/4), qui vise à insérer un article 6/1 (nouveau) proposant de transférer la politique d'aide sociale aux Communautés.
L'auteur renvoie à la justification écrite de l'amendement.
Vote
L'amendement nº 41 de M. Laeremans est rejeté par 10 voix contre 5.
Article 7
Cet article est adopté sans discussion par 10 voix contre 4 et 1 abstention.
Article 8
Amendement nº 42 de M. Laeremans
M. Laeremans dépose l'amendement nº 42 (doc. Sénat, nº 5-2232/4), dans lequel il propose que la politique des handicapés, en ce compris les règles et le financement des allocations aux personnes handicapées, soit intégralement transférée aux Communautés.
M. Laeremans constate que l'allocation d'intégration en faveur des personnes handicapées reste une compétence fédérale. Les personnes ágées moins valides dépendent donc de deux autorités, si bien qu'une grande partie de la politique des handicapés et des soins aux personnes ágées n'est pas transférée de manière cohérente aux Communautés.
M. Anciaux observe que ces matières relèvent déjà actuellement de la compétence de plusieurs autorités, comme la commune, la province, les Communautés et l'État fédéral.
Amendement nº 119 de M. Vanlouwe et consorts
M. Vanlouwe et consorts déposent l'amendement nº 119 (doc. Sénat, nº 5-2232/4), par lequel ils proposent que la politique des handicapés soit transférée intégralement aux Communautés.
Du fait du transfert des aides à la mobilité vers les Communautés, M. Vanlouwe estime qu'on ne sait pas très bien si l'allocation d'intégration et l'allocation de remplacement de revenu relèvent encore de la compétence du fédéral.
M. Verherstraeten, secrétaire d'État aux Réformes institutionnelles, renvoie aux développements de la proposition de loi spéciale, où il est précisé que « l'autorité fédérale reste compétente pour assurer la continuité du paiement, après soixante-cinq ans, de l'allocation de remplacement ou de l'allocation d'intégration des personnes handicapées qui percevaient déjà une telle allocation avant leur soixante-cinquième anniversaire. Les entités fédérées peuvent verser un complément dans le cadre de l'APA. » (doc. Sénat, nº 5-2232/1, p. 52). L'intervenant renvoie ensuite à sa réaction aux observations du Conseil d'État (avis nº 53 932) concernant l'article 8.
M. Vanlouwe déplore que l'allocation d'intégration proprement dite ne soit pas transférée aux communautés.
Il renvoie pour le surplus à la justification écrite de son amendement.
Votes
L'amendement nº 42 de M. Laeremans est rejeté par 10 voix contre 5.
L'amendement nº 119 de M. Vanlouwe et consorts est rejeté par 10 voix contre 5.
L'article 8 est adopté par 10 voix et 5 abstentions.
Article 9
Amendement nº 3 de M. Claes et consorts
M. Claes et consorts déposent l'amendement nº 3 (doc. Sénat, nº 5-2232/4), qui vise à remplacer l'article 9 b) afin de clarifier la répartition des compétences en ce qui concerne les mesures de dessaisissement.
L'intervenant renvoie à la justification écrite de son amendement.
M. Vanlouwe explique que la question de la prison pour jeunes de Tongres a déjà été évoquée. Il se fait qu'une grève a justement été menée dans cette prison et qu'il est clairement apparu dans les médias que la situation y était complexe. Il s'avère que les gardiens relèvent de l'autorité fédérale ou de la Communauté flamande, selon qu'ils travaillent à un étage ou à un autre.
M. Verherstraeten renvoie à la réponse qu'il a donnée antérieurement à propos de cette matière.
M. Laeremans souhaite des précisions concernant l'amendement de M. Claes. Qu'advient-il du texte initial du point d) relatif aux mesures que l'on peut prendre et qui sont transférées aux Communautés ? On dirait qu'il est supprimé et le texte manque de clarté. La justification de l'amendement laisse toutefois entendre que les Communautés seront investies de cette compétence, mais cela n'est nulle part précisé dans le texte lui-même.
M. Verherstraeten estime que la justification de l'amendement précise clairement la portée du texte.
M. Laeremans déplore que le texte ne soit pas plus clair. Cela vide, à ses yeux, le texte de sa substance.
M. Anciaux précise qu'il s'agit de mineurs qui ont commis un fait qualifié infraction et qui ont fait l'objet d'une mesure de dessaisissement. À partir du moment où une personne fait l'objet d'une mesure de dessaisissement, elle relève de la loi pénale et la loi pénale est mise en œuvre. Cela n'était pas formulé correctement dans le texte initial, étant donné qu'il s'agit de mesures portant sur la protection de la jeunesse.
M. Laeremans aimerait savoir où il est stipulé que les Communautés sont compétentes pour prendre toutes ces mesures.
M. Verherstraeten explique que dans la législation actuelle, il est question de protection de la jeunesse, en ce compris la protection sociale et la protection judiciaire, mais à l'exception de « d) la détermination des mesures qui peuvent être prises à l'égard des mineurs ayant commis un fait qualifié d'infraction ». Cette exception est supprimée et cette matière est dès lors transférée également. Le secrétaire d'État renvoie pour le reste à ses réponses antérieures concernant les exceptions relatives au droit pénal.
M. Laeremans répète que le texte, une fois amendé, ne sera pas du tout clair.
Amendements nos 43, 44, 45 et 46 de M. Laeremans
M. Laeremans dépose l'amendement nº 43 (doc. Sénat, nº 5-2232/4), qui vise à remplacer le a) par ce qui suit:
« 6º. La protection de la jeunesse, en ce compris la protection sociale et la protection judiciaire. »
L'intervenant renvoie à sa justification écrite.
M. Anciaux renvoie à l'article 5, § 1er, 2, 6 de la loi spéciale, qui vise la « déchéance de l'autorité parentale et la tutelle sur les prestations familiales ou autres allocations sociales ». Cette disposition reste fédérale, mais l'intervenant ne comprend pas très bien pourquoi c'est le cas pour la tutelle sur les allocations familiales.
M. Verherstaeten, secrétaire d'État aux Réformes institutionnelles, explique que la première partie du texte porte sur un aspect de droit civil qui n'est pas transféré et la seconde sur une matière qui reste également fédérale.
M. Laeremans trouve la remarque de M. Anciaux judicieuse et estime qu'il serait utile de déposer un amendement à ce sujet.
Amendement nº 44 (subsidiaire à l'amendement nº 43)
M. Laeremans dépose l'amendement subsidiaire nº 44 (doc. Sénat, nº 5-2232/4), qui vise à abroger le point « b) des règles de droit pénal érigeant en infraction les comportements qui contreviennent à la protection de la jeunesse et établissant des peines qui punissent ces manquements, en ce compris les dispositions qui ont trait aux poursuites, sans préjudice de l'article 11 ».
L'auteur estime que cette matière doit être transférée intégralement aux Communautés.
Amendement nº 45 (subsidiaire à l'amendement nº 43)
M. Laeremans dépose l'amendement subsidiaire nº 45 (doc. Sénat, nº 5-2232/4), qui vise à abroger, dans l'article 5, § 1er, II, 6º, de la LSRI du 8 août 1980 le point « c) de l'organisation des juridictions de la jeunesse, de leur compétence territoriale et de la procédure devant ces juridictions; ».
L'auteur souligne qu'il a déjà commenté cet amendement, mais ajoute que la compétence territoriale des juridictions de la jeunesse, telle que fixée par la loi du 8 avril 1965 relative à la protection de la jeunesse, ne peut plus relever de la compétence du fédéral mais doit être transférée aux entités fédérées, comme c'est déjà le cas (en partie) pour ce qui concerne la modification et l'extension de la compétence matérielle. Il ressort d'ailleurs des débats et des réponses fournies par le secrétaire d'État aux Réformes institutionnelles qu'à l'avenir, si une personne opte pour un juge de la jeunesse francophone, bien qu'elle soit domiciliée dans l'arrondissement de Bruxelles-Hal-Vilvorde ou dans celui d'Ostende, elle sera jugée selon le droit de la Communauté française. Cela crée une sorte de compétence extraterritoriale. Prenons l'exemple d'un jeune Congolais francophone qui habite à Anvers et y est contrôlé. Le système de protection de la jeunesse l'oblige à choisir une langue de procédure judiciaire ainsi qu'une juridiction. Rien n'empêche que l'intéressé soit déféré, par exemple, devant le tribunal de la jeunesse de Tournai, qui peut appliquer des règles juridiques totalement différentes, plus souples par exemple. Cela implique que la Communauté flamande n'est pas compétente sur son propre territoire, alors que la protection de la jeunesse devrait être une compétence exclusive. Selon l'auteur, il s'agit d'une aberration juridique.
M. Laeremans renvoie pour le reste à la justification écrite de son amendement.
Amendement nº 46 (subsidiaire à l'amendement nº 43)
M. Laeremans dépose l'amendement subsidiaire n 46 (doc. Sénat, nº 5-2232/4), qui vise à abroger, dans l'article 5, § 1er, II, 6º, de la LSRI du 8 août 1980 le « e) de la déchéance de l'autorité parentale et de la tutelle sur les prestations familiales ou autres allocations sociales ».
Il explique qu'il introduira à ce sujet un amendement de substitution dans lequel la référence à la déchéance de l'autorité parentale sera supprimée. Il espère cependant que la majorité prendra elle-même une initiative en ce sens. Elle prouverait ainsi qu'elle sait se montrer réceptive à des propositions raisonnables de l'opposition.
M. Moureaux est d'avis que le problème est effectivement complexe mais qu'il relève d'un principe de droit fondamental, à savoir le droit du justiciable de demander un changement de langue dans une procédure judiciaire. Ce principe reste général. Prenons l'exemple d'un justiciable francophone qui, en Région flamande, commet une infraction grave en matière environnementale. Si des poursuites sont engagées par le Parquet, un changement de langue pourra être demandé par le justiciable. C'est alors un tribunal francophone qui tranchera le litige sur base des dispositions du décret environnemental de la Région flamande. A son sens, il faut faire le même parallèle avec le droit de la protection de la jeunesse. Les règles applicables au jeune délinquant, quand bien même il serait jugé par un tribunal francophone, seront celles de la Région flamande.
Il ne comprend donc pas la contradiction dénoncée par M. Laeremans.
M. Anciaux partage cet avis mais pense qu'on doit tout de même se poser une question importante en ce qui concerne les sanctions. Le tribunal francophone prononcera-t-il une sanction qui, à ce moment-là, sera en vigueur en Région wallonne ?
M. Delpérée répond que ce ne seront pas les sanctions applicables en Région wallonne qui seront prononcées mais bien celles d'application en Région flamande.
M. Anciaux constate par conséquent que le juge de la jeunesse francophone devra prononcer des mesures qui ont été prévues dans la réglementation flamande et pas nécessairement dans la réglementation francophone. Il s'agit d'une précision importante.
M. Verherstraeten, secrétaire d'État aux Réformes institutionnelles, souligne encore une fois que la proposition de loi spéciale à l'examen ne change rien aux règles de procédure ni à la législation linguistique.
M. Laeremans estime que cela démontre clairement qu'un pan très important du droit de la jeunesse reste du ressort de l'autorité fédérale, ce qu'il déplore vivement. La question est de savoir s'il s'agit de droit pénal ou plutôt de mesures de protection. Selon lui, le droit de la protection de la jeunesse s'inscrit davantage dans le cadre de la problématique du bien-être et doit être dissocié du droit pénal. Dans une justice moderne, il n'est pas logique qu'un justiciable francophone domicilié en Flandre soit traité autrement qu'un anglophone ou un hispanophone se trouvant dans la même situation. Ces derniers ont droit à un interprète, conformément aux droits de l'homme élémentaires. Une exception n'est prévue qu'à l'égard des francophones et c'est problématique, selon lui. La législation sur l'emploi des langues est obsolète sur ce plan et devrait être adaptée.
M. Deprez constate que M. Laeremans, pour régler le problème de quelques Congolais, veut retirer des droits aux Belges. La loi sur l'emploi des langues n'est pas à l'ordre du jour de la commission.
M. Vanlouwe estime que la remarque de M. Laeremans a été évoquée à juste titre. Certains membres donnent l'impression que le renvoi devant un tribunal d'une autre langue est un automatisme, quod non. L'article 23 de la loi du 5 juin 1935 concernant l'emploi des langues en matière judiciaire dispose expressément ce qui suit:
« Le prévenu qui ne connaît que le néerlandais ou s'exprime plus facilement dans cette langue et qui est traduit devant un tribunal de police ou un tribunal correctionnel où la procédure est faite en français ou en allemand, peut demander que celle-ci ait lieu en néerlandais.
Le prévenu qui ne connaît que le français ou s'exprime plus facilement dans cette langue et qui est traduit devant un tribunal de police ou un tribunal correctionnel où la procédure est faite en néerlandais, peut demander que celle-ci ait lieu en français.
Le prévenu qui ne connaît que l'allemand ou s'exprime plus facilement dans cette langue et qui est traduit devant un tribunal de police ou un tribunal correctionnel où la procédure est faite en néerlandais ou en français, peut demander que celle-ci ait lieu en allemand.
Dans les cas visés aux alinéas 1er à 3, le tribunal ordonne le renvoi à la juridiction de même ordre la plus rapprochée où la procédure est faite dans la langue demandée par le prévenu. Toutefois le tribunal peut décider qu'il ne peut faire droit à la demande du prévenu à raison des circonstances de la cause. »
Le tribunal dispose d'une certaine liberté pour refuser le renvoi. Il s'agit donc non pas d'un automatisme mais d'une possibilité. La pratique montre que le tribunal de police de Vilvorde, par exemple, où de nombreux francophones résidant sur le territoire sont aussi cités à comparaître chaque jour, refuse systématiquement de renvoyer l'affaire devant un tribunal francophone.
M. Moureaux admet que le renvoi de la cause devant la juridiction la plus rapprochée d'un autre rôle linguistique n'est pas un automatisme. C'est un quasi-automatisme. Si le juge refuse le renvoi, il doit motiver sa décision. La décision de refus peut par ailleurs faire l'objet d'un appel et même d'un pourvoi en cassation.
M. Delpérée précise que le changement de langue ne change pas le régime juridique qui est appliqué à la personne qui comparaît. Un juge de Liège à qui un dossier est renvoyé statuera, le cas échéant, en appliquant des décrets d'une autre région que la Région wallonne.
Amendement nº 123 de M. Laeremans
M. Laeremans dépose l'amendement nº 123 (doc. Sénat, nº 5-2232/4) visant à supprimer, dans l'article 5, § 1er, 6º, e), de la loi spéciale de réformes institutionnelles du 8 août 1980, les mots « la tutelle sur les prestations familiales ». Dès lors que les textes à l'examen opèrent un transfert intégral des prestations familiales aux communautés, il faut supprimer l'exception qui figure dans la loi spéciale du 8 août 1980 et qui prévoit que la tutelle sur les prestations familiales reste une compétence fédérale.
M. Anciaux renvoie aux développements de la proposition de loi spéciale: « Les communautés et la Commission communautaire commune disposent de la pleine compétence de législation, d'exécution et de contrôle en la matière. Les communautés disposent notamment de la pleine compétence pour définir le champ d'application, les attributaires qui ouvrent le droit aux allocations familiales, les enfants bénéficiaires, les allocataires, le montant des allocations familiales, la création et le maintien du droit aux allocations familiales, le paiement des allocations familiales et la gestion administrative. Elles sont habilitées, chacune pour ce qui la concerne, à supprimer, compléter, modifier ou remplacer la réglementation en vigueur. » (doc. Sénat, nº 5-2232/1, p. 68).
M. Verherstraeten, secrétaire d'État aux réformes institutionnelles, renvoie aux discussions antérieures. L'inscription, dans l'article 23 de la Constitution, du droit aux allocations familiales (voir doc. Sénat nº 5-2240/1) est neutre au regard de la répartition des compétences entre l'État fédéral, les communautés et les régions.
M. Laeremans relève que la proposition de loi spéciale ne modifie pas l'article 5, § 1er, II, 6º, d), de la loi spéciale du 8 août 1980. On pourrait en déduire que la tutelle sur les prestations familiales reste une compétence fédérale. Son amendement nº 123 permet d'éviter toute difficulté d'interprétation.
M. Anciaux fait remarquer qu'il n'y a pas de doute quant à la portée du transfert opéré en matière d'allocations familiales: c'est l'ensemble de la matière, y compris le contrôle.
M. Anciaux souligne également que la disposition relative à la tutelle sur les prestations familiales inscrite dans ledit art. 5, § 1er, II, 6°, e, doit seulement être considérée sous l'angle de la compétence du juge de la jeunesse statuant sur la déchéance de l'autorité parentale et sur l'attribution subséquente des prestations familiales. L'article limite la définition de la tutelle sur les prestations familiales à l'appréciation du juge de la jeunesse dans le cadre de la protection de la jeunesse.
M. Verherstraeten, secrétaire d'État aux réformes institutionnelles, pense que tant les développements de la proposition de loi spéciale que les débats parlementaires ne laissent planer aucun doute sur le fait que le transfert de compétence vise à la fois la législation, l'exécution et le contrôle des prestations familiales. Si l'amendement nº 123 devait être rejeté lors des votes, c'est uniquement en raison du caractère non pertinent de la modification qu'il entend apporter.
M. Laeremans pense qu'il n'y a aucune raison objective de rejeter son amendement. Au contraire, en rejetant l'amendement, on maintient une incohérence dans notre législation.
M. Verherstraeten conteste qu'il y ait une incohérence ou un risque de confusion.
La « tutelle sur les prestations familiales ou autres allocations sociales », visée à l'article 5, § 1er, II, 6º, e), de la loi spéciale du 8 août 1980 de réformes institutionnelles est la mesure visée à l'article 29, alinéa 1er, de la loi du 8 avril 1965 relative à la protection de la jeunesse, à la prise en charge des mineurs ayant commis un fait qualifié infraction et à la réparation du dommage causé par ce fait, qui dispose ce qui suit:
« Lorsque des enfants donnant droit aux prestations familiales ou autres allocations sociales sont élevés dans des conditions d'alimentation, de logement et d'hygiène manifestement et habituellement défectueuses et lorsque le montant des allocations n'est pas employé dans l'intérêt des enfants, le tribunal de la jeunesse peut, sur réquisition du ministère public, désigner une personne chargée de percevoir le montant de ces allocations et de l'affecter aux besoins exclusifs des enfants et aux dépenses du foyer qui les concernent. »
Il s'agit d'une mesure de droit civil, telle que la déchéance de l'autorité parentale.
Cette mesure n'est pas visée par le transfert prévu à l'article 9 de la proposition, sans préjudice de l'actuelle compétence des communautés en la matière.
Il convient néanmoins de rappeler que « la tutelle sur les prestations familiales ou autres allocations sociales » ne porte bien évidemment pas préjudice à la compétence intégrale des Communautés en matière d'aide sociale (sous réserve des exceptions prévues à l'article 5, § 1er, II, 2) et, après le 1er juillet 2014, en matière de prestations familiales, en ce qui concerne la détermination des conditions d'octroi et le paiement des prestations familiales et des allocations sociales qui relèvent de leur compétence, en ce compris la détermination des personnes auxquelles ces prestations familiales et allocations sociales sont octroyées et payées, et de celles qui, le cas échéant, seront chargées de percevoir ces prestations dans les cas de figure prévus par les Communautés, ainsi que la détermination des cas de figure et conditions dans lesquels ces prestations sont suspendues ou supprimées.
Votes
L'amendement nº 3 de M. Claes et consorts est adopté par 10 voix contre 1 et 4 abstentions.
Les amendements nos 43, 44, 45, 46 et 123 de M. Laeremans sont successivement rejetés par 10 voix contre 5.
L'article ainsi amendé est adopté par 11 voix contre 1 et 4 abstentions.
Article 10
Cet article est adopté sans discussion par 11 voix contre 1 et 4 abstentions.
Article 11
Amendement nº 4 de M. Claes et consorts
M. Claes et consorts déposent l'amendement nº 4 (doc. Sénat, nº 5-2232/4) visant à remplacer, dans l'article 5, § 1er, III, proposé, l'alinéa 1er par ce qui suit: « III. L'organisation, le fonctionnement et les missions des maisons de justice, et du service compétent pour assurer la mise en œuvre et le suivi de la surveillance électronique. ».
M. Beke déclare que l'amendement fait suite à une observation du Conseil d'État. L'intervenant renvoie à la justification écrite.
M. Laeremans rappelle qu'il avait souligné, lors de la discussion générale, que le transfert aux communautés du Centre national de surveillance électronique était évoqué de manière extrêmement succincte dans les développements. Il ne s'agit pourtant pas d'une broutille. Le Centre est un instrument important dans l'exécution des peines. Cela vise les personnes placées sous surveillance électronique ou les personnes en détention à domicile. M. Laeremans constate qu'en transférant cette compétence aux communautés, on fragmente les responsabilités en matière d'exécution des peines. Ainsi, un détenu qui purge sa peine en prison, dépendra du fédéral alors qu'une personne en détention à domicile, qui a pourtant le même statut, dépendra des communautés. Quelles sont les conséquences de ce transfert de compétences sur le statut social, médical, etc. des détenus ? Le ministère public, qui est chargé de l'exécution des peines, pourra-t-il donner des instructions aux communautés ? Va-t-on, en plus du personnel du Centre national de surveillance électronique, transférer aux communautés une partie du personnel du service public fédéral Justice qui s'occupe actuellement de l'exécution des peines ?
L'intervenant demande si les communautés vont devoir conclure un accord de coopération pour gérer ensemble le Centre national de surveillance électronique ou si l'on va créer deux centres distincts. L'orateur doute que les auteurs de la proposition de loi spéciale mesurent toutes les conséquences de la décision qu'ils proposent.
M. Verherstraeten, secrétaire d'État aux réformes institutionnelles, répond que l'amendement nº 4 lève toute ambiguïté quant à la portée du transfert de compétence proposé. Cela vise l'organisation, le fonctionnement et les missions des maisons de justice ainsi que du service compétent pour assurer la mise en œuvre et le suivi de la surveillance électronique.
L'article 2, 8º, de la loi du 17 mai 2006 relative au statut juridique externe des personnes condamnées à une peine privative de liberté et aux droits reconnus à la victime dans le cadre des modalités de l'exécution de la peine définit le Centre national de surveillance électronique comme « le service du service public fédéral Justice compétent pour assurer la mise en œuvre et le suivi de la surveillance électronique ». Sont donc visés par ce transfert, l'organisation, le fonctionnement et les missions du service chargé de la mise en œuvre et du suivi de la surveillance électronique.
L'orateur en déduit que, conformément à l'Accord institutionnel pour la sixième réforme de l'État, l'exécution des peines reste une compétence fédérale. Par contre, étant donné les liens étroits qui existent entre le Centre national de surveillance électronique et les maisons de justice, il est proposé de transférer le Centre aux communautés.
Les conditions pour pouvoir bénéficier d'une surveillance électronique restent une compétence fédérale. L'accord de coopération entre l'État fédéral et les trois communautés conclu lors de la réunion du Comité de concertation du 18 septembre 2013 prévoit, à l'article 9, que le Centre national de surveillance électronique sera géré conjointement par les communautés qui concluront, à cet effet, un accord. L'État fédéral s'engage par ailleurs à fournir au Centre national de surveillance électronique toutes les informations nécessaires à la bonne exécution de ses missions. Le Centre aura accès aux systèmes d'information de la direction générale des Etablissements pénitentiaires, des parquets et des tribunaux de l'application des peines.
Le Centre national est composé de 103 collaborateurs répartis comme suit: 8 personnes de niveau A, 6 de niveau B et 89 de niveau C. Les communautés devront conclure un accord de coopération avec le service public fédéral Justice afin de mettre en œuvre la gestion conjointe du Centre.
M. Laeremans déduit du fait que l'accord de coopération impose une gestion conjointe du Centre national de surveillance électronique par les communautés que ce centre restera une entité indivisible. Que se passera-t-il si à l'avenir la Communauté flamande désire modifier l'organisation du contrôle électronique et, par exemple, transférer une partie des fonctionnaires vers son administration en charge des maisons de justice ? Une telle solution est-elle envisageable ?
M. Verherstraeten, secrétaire d'État aux réformes institutionnelles, renvoie à l'amendement nº 4 qui précise la portée du transfert vers les communautés. Le transfert vise également le service compétent pour assurer la mise en œuvre et le suivi de la surveillance électronique. La gestion se fera conjointement par les communautés qui pourront décider de manière autonome de la façon dont elles organisent cette compétence.
M. Laeremans en déduit que les communautés peuvent s'accorder pour mettre en place deux services autonomes qui coopéreront.
M. Verherstraeten, secrétaire d'État aux réformes institutionnelles, précise que les communautés devront gérer le Centre de manière conjointe.
M. Laeremans note que cette gestion conjointe n'est pas prévue dans le dispositif de l'amendement, pas plus qu'elle ne l'est dans la justification.
M. Verhestraeten, secrétaire d'État aux réformes institutionnelles, précise que ce principe découle de l'accord conclu lors du Comité de concertation du 18 septembre 2013.
M. Laeremans remarque que la coopération n'est pas une obligation légale, mais qu'elle dépend de la bonne volonté des Communautés.
L'intervenant voudrait connaître la teneur de l'accord de coopération conclu. Le secrétaire d'État pourrait-il en dire plus ? Au demeurant, il reste encore 23 autres accords de coopération à conclure. Où en sont les préparatifs de ces futurs accords ? Quand pourra-t-on en prendre connaissance ?
Le secrétaire d'État propose de joindre l'accord de coopération au présent rapport. Les autres accords de coopération sont en préparation, mais leur finalisation demandera du temps. L'on s'efforce de travailler au plus vite.
Amendement nº 5 de M. Claes et consorts
M. Claes et consorts déposent l'amendement nº 5 (doc. Sénat, nº 5-2232/4) visant à remplacer, dans l'article 5, § 1er, III, alinéa 2, proposé, les mots « État fédéral » par les mots « autorité fédérale ».
M. Beke souligne que l'amendement est de nature technique et fait suite à une observation du Conseil d'État.
Amendement nº 47 de M. Laeremans
M. Laeremans dépose l'amendement nº 47 qui vise à remplacer intégralement l'article 11.
L'intervenant renvoie à la justification écrite de son amendement.
Votes
Les amendements nos 4 et 5 de M. Claes et consorts sont successivement adoptés par 11 voix et 5 abstentions.
L'amendement nº 47 de M. Laeremans est rejeté par 11 voix contre 5.
L'article ainsi amendé est adopté par 11 voix et 5 abstentions.
Article 12
Amendement nº 6
M. Claes dépose l'amendement nº 6 (doc. Sénat, nº 2232/4) qui vise à remplacer, dans le texte français, le mot « allocations » par le mot « prestations », et se réfère à cet égard à la justification écrite de cet amendement.
M. Laeremans souligne que le commentaire de l'article 12 indique que « les Communautés n'exerceront aucune compétence en matière d'allocations familiales sur le territoire de la Région bilingue de Bruxelles-Capitale. Sur ce territoire, la Commission communautaire commune sera exclusivement compétente, ainsi que le prévoit l'article 52 de la présente proposition. » (doc. Sénat, nº 5-2232/1, p. 66).
L'intervenant émet de sérieuses réserves à propos de cette exclusivité parce qu'elle est, d'une part, minée de facto par les francophones qui ont d'emblée fait savoir que le système bruxellois devrait être totalement conforme au système wallon, et parce qu'elle empêche, d'autre part, la concertation nécessaire entre les Communautés et la Commission communautaire commune pour s'informer mutuellement au préalable. Exemple: si la Flandre venait à décider d'augmenter sensiblement les allocations familiales, tandis que Bruxelles les diminuerait, l'idée de déménager de Bruxelles à la Flandre pourrait séduire bon nombre de familles nombreuses. Un tel cas de figure requiert une concertation préalable.
Le secrétaire d'État répond que la concertation entre les Communautés et la Commission communautaire commune ne porte pas atteinte à l'exclusivité de leurs compétences respectives en la matière.
Votes
L'amendement nº 6 de M. Claes et consorts est adopté par 11 voix et 5 abstentions.
L'article ainsi amendé est adopté par 11 voix et 5 abstentions.
Article 13
Amendement nº 7 de M. Claes et consorts
M. Claes et consorts déposent l'amendement nº 7 (doc. Sénat, nº 2232/4) qui constitue une adaptation purement technique dans la mesure où il remplace, dans le texte néerlandais, les mots « met oog op » par les mots « met het oog op ».
Amendement nº 109 de M. Vanlouwe et consorts
M. Vanlouwe et consorts déposent l'amendement nº 109 (doc. Sénat, nº 2232/4) qui vise à remplacer les mots « article 5 » par les mots « article 4 ».
L'intervenant renvoie à la justification de l'amendement.
Le secrétaire d'État ne peut pas accepter l'amendement et se réfère à cet égard au commentaire de l'article 13 (doc. Sénat, nº 5-2232/1, pp. 76 et 77).
M. Vanlouwe fait remarquer que ce commentaire fait référence à un avis du Conseil d'État du 26 janvier 2007 selon lequel « il vaut mieux ne pas transférer la compétence relative au contrôle des supports de données culturelles aux Communautés en tant qu'élément de la matière « protection de la jeunesse » ou, plus largement, en tant que matière relevant de l'aide aux personnes ». Voilà pourquoi l'amendement 120 prévoit d'associer cette compétence aux compétences culturelles que les Communautés détiennent déjà.
Le secrétaire d'État estime qu'il a été donné suite à l'avis du Conseil d'État parce que le contrôle des films ne fait plus partie du chapitre II de la loi spéciale « Aide aux personnes », mais du chapitre V « Matières personnalisables ».
M. Anciaux ajoute qu'en pratique, le choix entre la compétence culturelle et l'aide aux personnes ne fera pas beaucoup de différence étant donné qu'il s'agit, dans les deux cas, de matières personnalisables, à tout le moins communautaires.
Votes
L'amendement nº 7 de M. Claes et consorts est adopté par 11 voix et 5 abstentions.
L'amendement nº 109 de M. Vanlouwe et consorts est rejeté par 11 voix contre 5.
L'article ainsi amendé est adopté par 11 voix et 5 abstentions.
Article 13/1 (nouveau)
Amendement nº 48 de M. Laeremans
M. Laeremans dépose l'amendement nº 48 (doc. Sénat, nº 2232/4) qui vise à ajouter un article 13/1 à la proposition. Cet amendement tend à compléter l'article 5, § 1er, de la LSRI du 8 août 1980 par un point III intitulé: « III. La politique en matière de justice. Sur le territoire de la Région de Bruxelles-Capitale, la justice demeure toutefois une compétence fédérale ».
M. Laeremans renvoie à la justification écrite de l'amendement. Il convient en effet de transférer intégralement la justice aux Communautés. Toutefois, tant que la Belgique continuera d'exister, la compétence en matière de justice à Bruxelles, notre capitale, devra rester fédérale afin que les néerlandophones puissent codéterminer les règles en matière de justice. En matière de droit de la jeunesse, la compétence fédérale peut même être exprimée de manière plus affirmative étant donné la carence de la Communauté française dans ce domaine.
Vote
L'amendement nº 48 de M. Laeremans est rejeté par 11 voix contre 1 et 4 abstentions.
Article 13/2
Amendement nº 49
M. Laeremans dépose l'amendement nº 49 (doc. Sénat, nº 2232/4), qui tend à ajouter un article 13/2 à la proposition de loi, en vue d'insérer un article 5bis dans la LSRI du 8 août 1980, rédigé comme suit: « Art. 5bis. La Communauté française et la Communauté flamande règlent, chacune en ce qui la concerne, les modalités selon lesquelles les conventions collectives de travail, ou les dispositions de celles-ci qui portent sur des matières relevant de leur compétence, peuvent être rendues obligatoires. »
L'intervenant renvoie à la justification écrite de l'amendement.
Vote
L'amendement nº 49 de M. Laeremans est rejeté par 11 voix contre 1 et 4 abstentions.
Article 14
Amendement nº 50 de M. Laeremans
M. Laeremans dépose l'amendement nº 50 (doc. Sénat, nº 5-2232/4) qui vise à modifier l'article 6, § 1er, II, de la LSRI du 8 août 1980 afin de considérer le transit de tous les déchets comme un bloc de compétences homogène.
Comme l'article 14 transfère le transit des déchets aux Régions, il est logique d'y inclure les déchets radioactifs. Il conviendrait d'ailleurs de transférer intégralement la politique de l'énergie aux Régions.
Vote
L'amendement nº 50 de M. Laeremans est rejeté par 11 voix contre 5.
L'article 14 est adopté par 11 voix et 5 abstentions.
Article 15
M. Laeremans s'interroge sur la ratio legis du maintien au fédéral d'une partie de la législation sur les baux à loyer. Qu'est-ce que cela signifie exactement ? Quelle est la proportion de baux concernée ? L'intervenant a effectivement compris que le bail commercial est également transféré aux Régions. Pourquoi veut-on maintenir au fédéral les baux qui ne relèvent ni du régime du bail commercial, ni du régime des baux à loyer de résidence principale ? L'intervenant cite pour exemple la location de bátiments scolaires ou de salles de sport. Il estime qu'une telle répartition conduira à un éparpillement de la politique en matière de baux.
M. Verherstraeten, secrétaire d'État aux Réformes institutionnelles, répond que le transfert concerne chaque fois des règles spécifiques à des matières bien déterminées, telles que le logement, le bail commercial, le bail à ferme et les règles en matière économique. Les règles communes au bail restent fédérales.
M. Laeremans a l'impression que le transfert concerne 90 à 95 % de la totalité des baux. Il ne voit dès lors pas en quoi il peut être utile d'en maintenir une fraction résiduelle au sein de l'administration fédérale.
M. Vastersavendts rétorque que la portée des règles générales en matière de baux doit être la plus large possible et qu'il vaut donc mieux les maintenir au niveau fédéral. En revanche, il est préférable de transférer aux Régions les règles spécifiques concernant des facteurs de protection particuliers. D'ailleurs, les baux en matière de logements sociaux sont déjà régionalisés. Il est préférable que les questions de droit commun restent du ressort fédéral. L'intervenant effectue une comparaison avec le régime de responsabilité visé à l'article 1382 du Code civil, qui est également fédéral. Le droit commun applicable aux baux à loyer chapeaute l'ensemble et reste donc fédéral, et les baux particuliers sont régionalisés.
M. Vanlouwe pose une question concrète à ce sujet. Il prend l'exemple d'un appartement donné en location, dont le garage fait l'objet d'un bail distinct. Le bail relatif au logement et celui relatif au garage seront-ils tous deux réglés au niveau fédéral ? Actuellement, la loi relative à la résidence principale est une compétence fédérale qui n'a cependant pas été intégrée au Code civil. En revanche, l'article 1720 du Code civil, qui concerne par exemple la location d'un garage ou d'une résidence de vacances, est une disposition qui relève du droit commun applicable aux baux à loyer. La proposition à l'examen transfère aux Régions les compétences relatives à la législation sur les baux à loyer. Les règles prévues par l'article 1720 du Code civil demeurent néanmoins de la compétence de l'autorité fédérale. Toutefois, il y a souvent des interférences entre la législation sur les baux à loyer et les dispositions du droit commun applicables aux baux à loyer. L'intervenant craint que cela ne complique inutilement les choses. En cas de litige en matière de baux, le juge de paix devra toujours vérifier quelle réglementation il doit appliquer. La note De Wever parlait d'un transfert du « droit du bail » et ne prévoyait aucune scission.
Le secrétaire d'État répond qu'actuellement, la location d'un logement et celle d'un garage obéissent déjà à des règles différentes. Dans ce sens, on ne peut pas prétendre que la situation ira en se compliquant.
M. Moureaux concède que l'observation de M. Vanlouwe n'est pas dénuée de tout fondement, mais souligne que l'on est face à un compromis.
Le secrétaire d'État cite le commentaire des articles (doc. Sénat, nº 5-2232/1, p. 83): « La proposition de loi spéciale attribue aux Régions la compétence de fixer des règles spécifiques relatives aux contrats de bail qui pourront s'écarter du droit commun déterminé au niveau fédéral. Une autre interprétation aurait pour conséquence de figer le droit du bail dans son état actuel. Par définition, le droit du bail concerne en effet un ensemble de règles juridiques qui complètent ou qui s'écartent du droit commun. ».
L'intervenant souligne que l'on est ici en présence d'une application du principe « lex specialis derogat lex generalis ». Le législateur décrétal régional est habilité, en vertu de ses compétences par exemple en matière de droit du bail, à prévoir des dérogations au droit commun fédéral. En ce qui concerne le bail commercial, le transfert va un peu plus loin que la loi de 1951 sur les baux commerciaux.
M. Vanlouwe maintient que la compétence fédérale représentera l'exception. En effet, les principales dispositions tant en matière de baux à loyer que de baux commerciaux sont inscrites dans des lois spéciales qui ont jeté les bases du droit du bail.
Cela rendra la situation encore plus compliquée. Elle serait plus simple si l'on transférait aux Régions tous les aspects du droit du bail. L'intervenant cite l'exemple du régime de responsabilité en cas d'incendie. Pourquoi les différentes Régions ne pourraient-elles pas avoir des visions différentes en la matière ?
D'après le secrétaire d'État, les Régions pourront déroger aux règles fédérales encore en vigueur, mais cela ne vaut pas pour toutes les règles en matière de bail. M. Vanlouwe prédit que cela conduira inévitablement à des conflits.
Vote
L'article 15 est adopté par 11 voix et 5 abstentions.
Article 16
Amendement nº 51 de M. Laeremans
M. Laeremans dépose un amendement nº 51 (doc. Sénat, nº 2232/4) qui vise à supprimer de la proposition de loi spéciale à l'examen les trois compétences fédérales résiduelles en matière d'agriculture. Il serait absurde de maintenir une administration fédérale pour quelques compétences résiduaires.
Il aimerait que le secrétaire d'État lui communique quelques chiffres: combien de fonctionnaires l'administration « agriculture » emploie-t-elle encore au niveau fédéral et combien d'entre eux seront maintenus en cas de réalisation des transferts de compétences visés par le présent article ?
Le secrétaire d'État Verherstraeten répond qu'il ne dispose pas de statistiques spécifiques par département. Il suggère au sénateur Laeremans de poser cette question au ministre compétent.
M. Laeremans s'étonne du faible nombre de fonctionnaires qui seront transférés du niveau fédéral au niveau régional. Au total, seuls 4 000 agents seraient concernés, alors qu'il s'attendait au double.
Le secrétaire d'État Verherstraeten répond que les transferts portent sur des blocs de compétences importants, mais que les fonctionnaires concernés sont effectivement assez peu nombreux.
M. Beke prend l'exemple des allocations familiales et rappelle qu'en Belgique, celles-ci sont essentiellement gérées par différentes caisses d'allocations familiales. Le transfert de cette compétence obligera lesdites caisses à se réorganiser. Le nombre total de fonctionnaires concernés par ce transfert est toutefois limité. Les caisses d'allocations familiales emploient beaucoup plus de personnel. Il ignore cependant le nombre exact de personnes concernées.
Le secrétaire d'État Verherstraeten rappelle que la plupart de ces caisses sont des ASBL et qu'elles n'emploient pas des fonctionnaires, mais des travailleurs contractuels. Ces caisses possèdent toutes les compétences techniques requises et il serait fort étonné que les Régions ne mettent pas à profit une telle expertise.
M. Laeremans constate que les Régions ne seront pas habilitées à financer les allocations familiales d'une autre manière, par exemple par le biais du budget général des dépenses.
Le secrétaire d'État Verherstraeten précise que la loi spéciale de financement inclut également le transfert des frais de gestion de ces caisses d'allocations familiales. Les Communautés devront décider elles-mêmes comment elles comptent organiser leur solidarité dans le futur.
M. Laeremans se demande si la Communauté flamande, par exemple, pourrait décider de faire payer les allocations familiales par sa propre administration.
M. Beke répond que les Communautés sont effectivement habilitées à effectuer elles-mêmes ces paiements. En tout cas, le transfert de compétences permettra aux Communautés de choisir elles-mêmes comment elles organiseront la sécurité sociale dans le futur. Actuellement, la sécurité sociale se finance de quatre façons différentes (par des cotisations directes, par une dotation d'équilibre fédérale, par un financement spécial, etc.). En tout cas, aucune adéquation parfaite entre les recettes et les dépenses n'est imposée. À l'avenir, la Communauté flamande pourra choisir en toute autonomie comment elle souhaite organiser toutes ces nouvelles compétences.
M. Laeremans se demande si la Communauté flamande pourra dès lors décider, par exemple, de supprimer les cotisations patronales.
Le secrétaire d'État Verherstraeten rappelle que la compétence en matière de cotisations sociales n'est pas transférée. Les Communautés sont pleinement compétentes pour ce qui concerne l'organisation de la sécurité sociale, mais son financement reste du ressort de l'autorité fédérale.
M. Delpérée rappelle qu'en matière de sécurité sociale, et notamment en matière de prestations familiales, il faut faire une distinction entre celui qui établit les normes, celui qui perçoit les ressources et celui qui distribue les prestations. Ce sont trois organisations différentes. Les caisses patronales d'allocations familiales sont uniquement des organismes distributeurs.
Le réforme ne touche pas aux compétences normatives. Mais si demain une communauté estime préférable de passer par les mutuelles plutôt que par les caisses patronales d'allocations ou par l'administration même, cela fait partie de ses compétences.
Vote
L'amendement nº 51 de M. Laeremans est rejeté par 11 voix contre 5.
L'article 16 est adopté par 11 voix contre 1 et 4 abstentions.
Article 16/1 (nouveau)
Amendement nº 52 de M. Laeremans
M. Laeremans dépose l'amendement nº 52 (doc. Sénat, nº 2-2232/4), qui vise à insérer un article 16/1 (nouveau) transférant toute la compétence en matière de commerce extérieur aux entités fédérées.
L'intervenant renvoie à la justification écrite de l'amendement.
Vote
L'amendement nº 52 de M. Laeremans est rejeté par 11 voix contre 5.
Article 17
Amendements nos 53, 54 et 55 de M. Laeremans
M. Laeremans dépose trois amendements à cet article (l'amendement nº 53 et, en ordre subsidiaire, les amendements nos 54 et 55, doc. Sénat, nº 5-2232/4).
L'amendement nº 53 vise à remplacer l'article 17 en vue de transférer l'ensemble de la politique économique et industrielle aux Régions.
L'amendement nº 54, subsidiaire à l'amendement nº 53, vise à supprimer, dans le point 6 proposé, l'exception relative à l'accès aux professions des soins de santé et aux professions intellectuelles prestataires de services.
L'amendement nº 55, subsidiaire à l'amendement nº 53, vise à supprimer, dans l'article 6, § 1er, VI, alinéa 1er, proposé, le point 9 « le tourisme ».
M. Laeremans note que ces amendements répondent à la résolution du Parlement flamand, dans laquelle ce dernier a demandé le transfert de paquets de compétences homogènes.
Certes, les conditions d'accès à la profession sont transférées mais des exceptions sont prévues d'emblée pour les professions des soins de santé et les professions intellectuelles prestataires de services.
D'ailleurs, qu'entend-on exactement par « professions intellectuelles prestataires de services » ? Quand peut-on parler d'une profession intellectuelle ?
Le tourisme est évidemment une compétence communautaire.
M. Vanlouwe demande également si l'on ne peut pas dresser une liste des professions soumises aux conditions d'accès à la profession. La situation n'est pas claire du tout aujourd'hui. Les experts-comptables, par exemple, relèvent-ils de la réglementation fédérale ou non ?
Le secrétaire d'État renvoie au dispositif de l'article. Celui-ci prévoit deux exceptions à la compétence relative aux conditions d'accès à la profession: les conditions d'accès aux professions des soins de santé et les conditions d'accès aux professions intellectuelles prestataires de services. Pour le surplus, il renvoie au commentaire de cet article (doc. Sénat, nº 5-2232/1, p. 90). Le commentaire fait en effet référence à la définition de ces professions prestataires de services contenue dans l'article 20 de la loi-cadre du 3 août 2007 relative aux professions intellectuelles prestataires de services. Plusieurs exemples de ces professions intellectuelles prestataires de services sont donnés dans le commentaire: notaires, réviseurs d'entreprise, agents de change, avocats, huissiers de justice et architectes.
M. Vanlouwe souligne que, dans les développements de la proposition de loi à l'examen, la liste est introduite par le mot « notamment ». On n'aperçoit pas clairement, selon lui, si cette liste est restrictive ou non.
L'accès à la profession de courtier en assurance relèvera-t-il, à l'avenir, de la compétence des Régions ou restera-t-il une compétence fédérale ?
M. Laeremans souligne que les assureurs peuvent aussi effectuer des opérations bancaires. Or, ils ne figurent pas dans la liste d'exemples énumérés dans les développements.
M. Verherstraeten, secrétaire d'État aux Réformes institutionnelles, déclare que l'énumération contenue dans les développements n'est pas restrictive. Pour établir si une profession déterminée relève ou non de la compétence des Régions ou reste ou non une compétence de l'autorité fédérale, il renvoie à la loi-cadre du 3 août 2007, déjà citée. Si toutes les conditions prévues par cette loi sont remplies, on peut parler de « profession intellectuelle » et la compétence relative à cette profession n'est pas transférée.
M. Laeremans constate que cette loi n'est pas claire: le secrétaire d'État ne peut pas répondre à la question de savoir pourquoi les agents de change sont mentionnés spécifiquement dans les développements de la proposition de loi spéciale, alors que les courtiers d'assurances et les banques ne le sont pas. Y a-t-il une raison à cela ? Pourquoi ne transfère-t-on pas la compétence relative à toutes les activités financières ?
M. Verherstraeten, secrétaire d'État aux Réformes institutionnelles, attire l'attention sur le caractère évolutif du marché du travail, en particulier en ce qui concerne les professions intellectuelles.
M. Vanlouwe souligne qu'une distinction juridique est à opérer entre un courtier d'assurances et un agent d'assurances, en ce sens que le premier disposera d'un certain degré d'indépendance, contrairement au second. Le secrétaire d'État peut-il confirmer l'interprétation selon laquelle la compétence relative aux règles d'établissement des courtiers d'assurances, qui peuvent être considérés comme une « profession intellectuelle », reste fédérale, tandis que la réglementation relative aux agents d'assurances est transférée aux Régions ? Existe-t-il une liste limitative des professions qui sont régionalisées ?
M. Deprez se réfère à la liste qui a été annexée à l'avis rendu le 5 juin 2012 par le Conseil supérieur des indépendants et des PME concernant une éventuelle régionalisation des professions réglementées du commerce et de l'artisanat. Cette liste comprend de nombreuses professions qui sont régionalisées.
M. Verherstraeten, secrétaire d'État aux Réformes institutionnelles, fait remarquer que cette liste comprend de nombreux exemples de professions qui sont régionalisées, sans être limitative pour autant. Il rappelle que la réglementation relative à l'ensemble des professions qui satisfont aux conditions de la loi-cadre du 3 août 2007 relative aux professions intellectuelles prestataires de services reste de la compétence du fédéral. En ce qui concerne les professions du secteur des assurances, la reconnaissance par la FSMA reste du ressort de l'autorité fédérale. En matière d'accès à la profession, la réglemntation éventuellement applicable aux courtiers d'assurances restera du ressort fédéral tandis que celle applicable aux agents d'assurances sera transférée aux Régions, dans la mesure où ces derniers ne relèveraient pas de la définition des professions intellectuelles prestataires de services.
M. Laeremans trouve insensé que la réglementation relative aux agents d'assurances soit transférée au régional, alors que ce n'est pas le cas de celle relative aux courtiers d'assurances. Un tel morcellement législatif est extrêmement inefficace. Le secrétaire d'État ne peut pas confirmer avec certitude cette répartition de compétences pour les deux catégories professionnelles concernées. Qu'en est-il des agents immobiliers ? L'exercice de cette profession sera-t-il à l'avenir réglementé au niveau fédéral ou régional ?
Mme de Bethune estime que le Sénat devra, à l'avenir, se profiler comme centre d'expertise et apporter une réponse satisfaisante à ces questions comme à d'autres.
M. Laeremans propose que la liste annexée à l'avis rendu le 5 juin 2012 par le Conseil supérieur des indépendants et des PME concernant une éventuelle régionalisation des professions réglementées du commerce et de l'artisanat soit également annexée au rapport qui rendra compte de ces discussions.
M. Deprez fait remarquer que cette liste émane d'un organe consultatif et n'a donc pas un caractère officiel.
M. Moureaux trouve plutôt arbitraire la réponse qui a été donnée à la question de savoir quelle profession doit être considérée comme une « profession intellectuelle ».
En ce qui concerne le 7º, M. Vanlouwe constate que la compétence relative aux règles spécifiques ayant trait aux baux commerciaux doit être transférée aux Régions. En l'occurrence, s'agit-il uniquement de la législation de 1951 relative aux baux commerciaux ou cela inclut-il également les règles interprétatives élaborées à ce sujet dans la doctrine et la jurisprudence ? On aurait pu faire beaucoup plus simple en transférant directement aux Régions l'ensemble de la législation relative aux baux à loyer et aux baux commerciaux, et pas seulement les « règles spécifiques ».
M. Verherstraeten, secrétaire d'État aux Réformes institutionnelles, renvoie aux observations formulées par le Conseil d'État concernant cette matière et à la réponse qu'il a fournie à ce sujet précédemment.
Vote
Les amendements nos 53, 54 et 55 de M. Laeremans sont successivement rejetés par 11 voix contre 5.
L'article 17 est adopté par 11 voix contre 5.
Article 18
M. Vanlouwe pose une question à propos de la politique des prix et des revenus. Le commentaire des articles indique que les communautés et les régions doivent disposer de toute la marge nécessaire pour réglementer et contrôler les prix dans le cadre de compétences telles que la politique des déchets, la politique de l'eau, les services de taxi et les services de location de voitures avec chauffeur, la location de biens destinés à l'habitation, le bail commercial, le bail à ferme et le bail à cheptel. Qu'entend-on exactement par location de biens destinés à l'habitation ? Qu'en est-il par exemple de la réglementation relative aux secondes résidences et résidences de vacances ? Les Régions pourront-elles imposer un loyer fixe pour les secondes résidences ?
Le secrétaire d'État répond que la politique des prix est pour ainsi dire accessoire et liée à la compétence. L'autorité fixe la politique des prix correspondant à sa compétence. Le bail privé est transféré et ne se limite pas au logement principal de la famille. Le transfert s'applique également aux résidences de vacances, aux secondes résidences et aux chambres d'étudiants. La politique des prix en la matière est fixée par les Régions.
Amendement nº 8 de M. Claes et consorts
M. Claes et consorts déposent l'amendement nº 8 (doc. Sénat, nº 5-2232/4) tendant à remplacer le a) de l'article 18.
M. Beke déclare que cet amendement est déposé à la suite de l'observation du Conseil d'État sur la politique des prix et des revenus, et se réfère pour le reste à la justification écrite. Il souligne que l'amendement nº 8 doit être lu conjointement avec les amendements nos 9 et 10, qui seront déposés en vue de modifier l'article 19.
Amendement nº 56 de M. Laeremans
M. Laeremans dépose l'amendement nº 56 (doc. Sénat, nº 5-2232/4) qui vise à supprimer le a) de l'article 18.
M. Laeremans renvoie à la justification écrite de l'amendement nº 56, qui doit être lu conjointement avec les amendements nos 57, 58 et 59.
Votes
L'amendement nº 8 de M. Claes et consorts est adopté par 11 voix contre 5.
L'amendement nº 56 de M. Laeremans est rejeté par 15 voix contre 1.
L'article ainsi amendé est adopté par 11 voix contre 1 et 4 abstentions.
Article 18/1 (nouveau)
Amendement nº 57 de M. Laeremans
M. Laeremans dépose l'amendement nº 57 (doc. Sénat, nº 5-2232/4) en vue d'insérer un article 18/1 (nouveau) rédigé comme suit:
« Dans l'article 6, § 1er, VI, alinéa 5, 9º, de la même loi spéciale, les mots « et la normalisation » sont supprimés. »
M. Laeremans renvoie à la justification écrite de l'amendement nº 57, qui doit être lu conjointement avec les amendements nos 56, 58 et 59.
Vote
L'amendement nº 57 de M. Laeremans est rejeté par 11 voix contre 5.
Article 18/2 (nouveau)
Amendement nº 58 de M. Laeremans
M. Laeremans dépose l'amendement nº 58 (doc. Sénat, nº 5-2232/4) visant à insérer un article 18/2 (nouveau) rédigé comme suit:
« Dans l'article 6, § 1er, VI, alinéa 5, 12º, les mots « et la sécurité sociale » sont supprimés. »
M. Laeremans renvoie à la justification écrite de l'amendement nº 58, qui doit être lu conjointement avec les amendements nos 56, 57 et 59.
Vote
L'amendement nº 58 de M. Laeremans est rejeté par 11 voix contre 5.
Article 18/3 (nouveau)
Amendement nº 59 de M. Laeremans
M. Laeremans dépose l'amendement nº 59 (doc. Sénat, nº 5-2232/4), qui vise à insérer un article 18/3 (nouveau) en vue de remplacer l'article 6, § 1er, VI, alinéa 5, 12º, de la LSRI du 8 août 1980 par ce qui suit:
« 12º la sécurité sociale et le droit du travail, sans préjudice de la compétence des communautés et des régions de rendre obligatoires les conventions collectives de travail ou les dispositions des conventions collectives de travail portant sur des matières qui relèvent de leur compétence. »
M. Laeremans renvoie à la justification écrite de l'amendement nº 59, qui doit être lu conjointement avec les amendements nos 56, 57 et 58.
Vote
L'amendement nº 59 de M. Laeremans est rejeté par 11 voix contre 5.
Article 19
Amendement nº 9 de M. Claes et consorts
M. Claes et consorts déposent l'amendement nº 9 (doc. Sénat, nº 5-2232/4), qui vise à remplacer l'article 19, 4º, par ce qui suit:
« 4º dans l'alinéa 2, le d) est remplacé par ce qui suit:
« d) les tarifs, en ce compris la politique des prix, sans préjudice de la compétence régionale en matière de tarifs visée à l'alinéa 1er, a) et b). ». »
M. Beke renvoie à la justification écrite de l'amendement. Cet amendement doit être lu conjointement avec les amendements nos 8 et 10.
Amendement nº 10 de M. Claes et consorts
M. Claes et consorts déposent l'amendement nº 10 (doc. Sénat, nº 5-2232/4), qui vise à remplacer l'article 19, 2º, par ce qui suit:
« 2º à l'alinéa 1er, la disposition du point b) est complétée à l'aide des mots suivants: « , y compris les tarifs des réseaux de distribution publique du gaz, à l'exception des tarifs des réseaux qui remplissent aussi une fonction de transport du gaz naturel et qui sont opérés par le même gestionnaire que le réseau de transport du gaz naturel; ». »
M. Beke renvoie à la justification écrite de l'amendement. Cet amendement doit être lu conjointement avec les amendements nos 8 et 9.
M. Laeremans constate que l'amendement nº 10 opère une distinction entre les tarifs des « réseaux de distribution publique du gaz » et ceux des « réseaux qui remplissent aussi une fonction de transport du gaz naturel ». Les uns sont régionalisés, tandis que les autres continuent de dépendre du fédéral, même s'ils sont exploités par le même gestionnaire. Les auteurs peuvent-ils donner des précisions à ce sujet et expliquer pourquoi une compétence est à nouveau morcelée entre le fédéral et le régional ?
M. Verherstraeten, secrétaire d'État aux Réformes institutionnelles, répond qu'il existe des réseaux ayant une fonction générale de transport et d'autres acheminant le gaz jusqu'aux fournisseurs finaux.
M. Laeremans souligne que certains réseaux ont les deux finalités, comme le laisse entendre la formulation (« réseaux qui remplissent aussi une fonction de transport du gaz naturel »). Certaines instances sont donc confrontées aux deux réseaux. Une société telle que Fluxis, par exemple, dépend-elle intégralement du niveau fédéral ? Ne serait-il pas préférable d'agir intuitu materiae plutôt qu'intuitu personae ?
M. Vastersavendts répond qu'il faut distinguer le grand réseau à haute pression du réseau à basse pression densément maillé, qui va jusque chez les utilisateurs finaux. D'où la répartition des compétences proposée.
Amendement nº 60 de M. Laeremans
M. Laeremans dépose l'amendement nº 60 (doc. Sénat, nº 5-2232/4) visant à remplacer l'article 6, § 1er, VII, de la LSRI du 8 août 1980 par ce qui suit: « VII. La politique de l'énergie ».
L'intervenant déplore que la politique de l'énergie reste en grande partie fédérale. Selon lui, il serait préférable que les entités fédérées puissent élaborer leur propre politique en la matière. En effet, force est de constater que, depuis des années, les pouvoirs publics ne font rien pour parvenir à une politique énergétique intégrée. Ils ne font aucun effort pour se concerter avec les Régions en vue de l'élaboration d'une vision commune. L'intervenant se réfère aux problèmes relatifs à l'énergie nucléaire, à l'énergie éolienne, etc., pour lesquels les pouvoirs publics sont dépourvus de toute vision. Comme la politique relative à cette matière sera répartie entre deux niveaux de pouvoir, aucun niveau ne la considérera comme prioritaire, alors qu'elle est pourtant essentielle. En l'occurrence, le morcellement des compétences est maintenu et ne peut se justifier.
Votes
L'amendement nº 9 de M. Claes et consorts est adopté par 11 voix contre 5.
L'amendement nº 10 de M. Claes et consorts est adopté par 11 voix contre 5.
L'amendement nº 60 de M. Laeremans est rejeté par 11 voix contre 5.
L'article ainsi amendé est adopté par 11 voix contre 5.
Article 20
Amendement nº 11 de M. Claes et consorts
M. Claes et consorts déposent l'amendement nº 11 (doc. Sénat, nº 5-2232/4), qui répond à une observation du Conseil d'État et est donc de nature purement technique.
Amendements nos 61, 62 et 63 de M. Laeremans
M. Laeremans dépose l'amendement nº 61 (doc. Sénat, nº 5-2232/4) tendant à remplacer l'article 20 en vue de transférer intégralement aux Régions la compétence relative aux pouvoirs subordonnés.
L'auteur de l'amendement estime que les Régions doivent se voir attribuer la compétence relative aux pouvoirs subordonnés, d'une manière qui exclut toute immixtion de l'autorité fédérale.
M. Laeremans dépose l'amendement nº 62 (doc. Sénat, nº 5-2232/4), qui est subsidiaire à l'amendement nº 61 et qui apporte plusieurs modifications à l'article concerné en ce qui concerne les communes à facilités.
L'auteur de l'amendement estime que les facilités doivent être supprimées en Flandre et propose dès lors de supprimer toutes les dispositions y afférentes.
M. Laeremans dépose l'amendement nº 63 (doc. Sénat, nº 5-2232/4), qui est subsidiaire à l'amendement nº 61 et qui concerne la fonction de gouverneur de province.
L'auteur de l'amendement pense que les Régions flamande et wallonne doivent pouvoir décider en toute autonomie d'abolir ou non cette fonction. La disposition proposée par la majorité institutionnelle prévoyant le maintien de la fonction de gouverneur de province est d'ailleurs fort contradictoire puisque la fonction de gouverneur est supprimée dans la Région de Bruxelles-Capitale. L'on empiète ici sur l'autonomie de la Région wallonne et de la Région flamande, tandis que l'on accroît les compétences de la Région de Bruxelles-Capitale.
Votes
L'amendement nº 11 de M. Claes et consorts est adopté par 11 voix contre 1 et 4 abstentions.
Les amendements nos 61, 62 et 63 de M. Laeremans sont successivement rejetés par 11 voix contre 5.
L'article ainsi amendé est adopté par 11 voix et 5 abstentions.
Article 21
Cet article est adopté sans discussion par 11 voix et 5 abstentions.
Article 22
Amendement nº 12 de M. Claes et consorts
M. Claes et consorts déposent l'amendement nº 12 (doc. Sénat, nº 5-2232/4), qui remplace des mots dans l'article 22, e), 11º, concernant les ALE.
M. Beke explique que l'amendement répond à une observation du Conseil d'État et précise que l'objectif n'est pas, en cas de maintien d'un système ALE par les Régions, de soumettre le mécanisme de financement à une décision expresse des Régions à cet effet. L'amendement vise par ailleurs à harmoniser le texte de l'alinéa 2 de l'article 6, § 1er, IX, 11º, de la loi spéciale du 8 août 1980 avec l'article 35nonies, § 3, proposé de la loi spéciale du 16 janvier 1989. Pour le surplus, l'intervenant se réfère à la justification écrite de l'amendement.
Amendements nos 64 et 65 de M. Laeremans
M. Laeremans dépose l'amendement nº 64 (doc. Sénat, nº 5-2232/4) visant à remplacer l'article 6, § 1er, IX, de la LSRI du 8 août 1980 par ce qui suit: « IX. La politique en matière d'emploi et de marché du travail. »
M. Laeremans dépose l'amendement nº 65 (doc. Sénat, nº 5-2232/4), subsidiaire à l'amendement nº 64, qui vise à supprimer l'article 22.
L'intervenant se réfère aussi aux permis de travail. La Région wallonne et la Région flamande ont des avis souvent divergents en ce qui concerne la politique en matière d'emploi et de marché du travail. L'auteur estime que les entités fédérées devraient être responsables de la réglementation en la matière et des moyens qui s'y rapportent. C'est une exigence flamande, mais qui sera aussi bénéfique pour les autres Régions. L'intervenant demande des paquets de compétences clairement délimités. La répartition proposée des compétences est trop ambiguë et donnera naissance à de nouveaux conflits.
M. Laeremans souhaite obtenir des précisions sur la détermination des catégories de chômeurs qui entrent en ligne de compte pour une exemption à l'exigence de disponibilité pour le marché du travail. En outre, quelle est la raison pour laquelle un avis conforme du Conseil des ministres est nécessaire ? S'agit-il d'ailleurs du Conseil des ministres fédéral ?
Le secrétaire d'État confirme que l'article 22 proposé prévoit que la compétence relative à l'établissement des conditions auxquelles des dispenses à l'exigence de disponibilité peuvent être accordées ainsi que la décision d'attribuer ou non cette dispense sera transférée aux régions. Toutefois, l'avis conforme du Conseil des ministres reste nécessaire dans la mesure où, en pratique, le chômeur dispensé de disponibilité pour le marché du travail par les régions continuera à percevoir une allocation de chômage fédérale (ONEM).
En ce qui concerne le contrôle de cette disponibilité, M. Laeremans prend acte que les régions seront désormais compétentes pour prononcer formellement des sanctions, les motiver et les défendre en justice. Il s'interroge toutefois sur la raison pour laquelle l'autorité fédérale doit être informée du recours pour pouvoir, le cas échéant, intervenir à la cause. Dans la mesure où la région sera déjà partie à la cause, quel peut être l'intérêt de l'État fédéral à intervenir également ?
Le secrétaire d'État précise que dans la mesure où l'autorité fédérale reste compétente pour payer l'allocation de chômage, elle doit être informée de la décision de la région visant à exclure un chômeur. De la même manière, elle doit être informée du recours introduit contre cette sanction. S'agissant de deux personnes morales distinctes, l'autorité fédérale pourrait intervenir dans la cause aux côtés de la Région.
M. Laeremans demande si ce transfert de compétences aura un impact sur le personnel de l'ONEM.
Le secrétaire d'État invite M. Laeremans à poser cette question au ministre compétent.
Enfin, le sénateur souhaite revenir sur la question de la politique axée sur les groupes-cibles. Il craint que ce transfert de compétences ne soit pas assez circonscrit. En effet, la définition du groupe-cible est tellement large que chaque demandeur d'emploi peut ressortir à un groupe-cible et, par voie de conséquence, faire l'objet de mesures qui entrent dans le champ de compétence d'une région.
Le secrétaire d'État indique avoir déjà répondu à cette question. Il réitère le fait que l'autorité fédérale reste compétente pour les réductions structurelles et sectorielles. À partir du 1er juillet 2014, les régions deviennent compétentes pour tout ce qui concerne les groupes-cibles. Elles pourront donc prendre des mesures visant à compenser le désavantage d'un groupe sur le marché du travail causé par les caractéristiques de ce même groupe (niveau de formation insuffisant, inexpérience professionnelle ...).
M. Moureaux précise par ailleurs qu'il existe toute une jurisprudence sur les groupes-cibles à laquelle on peut se référer afin de définir cette notion.
M. Laeremans estime qu'il aurait été préférable de définir avec précision les groupes-cibles visés au lieu de devoir se référer ultérieurement à une jurisprudence par essence évolutive. Il reste convaincu que ce transfert de compétences générera des conflits.
Votes
L'amendement nº 12 de M. Claes et consorts est adopté par 11 voix contre 4 et 1 abstention.
Les amendements nos 64 et 65 de M. Laeremans sont successivement rejetés par 11 voix contre 5.
L'article ainsi amendé est adopté par 11 voix contre 4 et 1 abstention.
Article 22/1 (nouveau)
Amendement nº 66 de M. Laeremans
M. Laeremans dépose l'amendement nº 66 (doc. Sénat, nº 5-2232/4) qui vise à supprimer, dans l'article 6, § 1er, X, alinéa 1er, 2ºbis, proposé, de la LSRI du 8 août 1980, les mots « , à l'exclusion des voies ferrées gérées par la Société nationale des chemins de fer belges ».
L'article précité maintient explicitement le régime juridique des voies ferrées gérées par la SNCB sous la compétence de l'autorité fédérale. L'auteur de l'amendement estime que dans le cadre de blocs de compétences homogènes, les voies ferrées entrent également en considération pour devenir une compétence des entités fédérées.
Vote
L'amendement nº 66 de M. Laeremans est rejeté par 11 voix contre 5.
Article 23
Amendement nº 13 de M. Claes et consorts
M. Claes et consorts déposent l'amendement nº 13 (doc. Sénat, nº 5-2232/4) qui vise à apporter plusieurs modifications à l'article 6, § 1er, X, alinéa 1er, 14º, proposé, de la LSRI du 8 août 1980, et en particulier à insérer certains mots.
L'auteur renvoie à sa justification écrite.
Amendements nos 67, 68 et 69 de M. Laeremans
M. Laeremans dépose l'amendement nº 67 (doc. Sénat, nº 5-2232/4) visant à remplacer l'article 6, § 1er, X, par ce qui suit: « X. Les travaux publics et le transport ».
L'auteur de l'amendement estime qu'abstraction faite de la problématique de la Région de Bruxelles-Capitale, il faut rendre les entités fédérées intégralement compétentes en ce qui concerne les travaux publics et le transport, en y incluant notamment les voies ferrées. L'on pourra ainsi mieux répondre à la demande du Parlement flamand, formulée dans ses cinq résolutions du 3 mars 1999, de définir des blocs de compétences homogènes.
M. Laeremans dépose l'amendement nº 68 (doc. Sénat, nº 5-2232/4) qui est subsidiaire à l'amendement nº 67 et qui vise à supprimer l'article 23 dans son intégralité.
Il explique que cet amendement doit être lu conjointement avec d'autres amendements relatifs à la sécurité routière et à la mobilité. Il estime que la politique relative à la mobilité et à la sécurité routière doit être intégralement transférée aux entités fédérées et que la réglementation y afférente ne doit plus relever de la compétence de l'autorité fédérale ni être une compétence morcelée. Il résume donc cette vision dans une nouvelle rubrique XII.
Il renvoie pour le surplus à la justification écrite de l'amendement.
M. Laeremans dépose l'amendement nº 69 (doc. Sénat, nº 5-2232/4), qui est subsidiaire à l'amendement nº 67 et qui propose de supprimer la nouvelle disposition du 14º dans l'article 6, § 1er, X, alinéa 1er, proposé, de la LSRI du 8 août 1980.
L'auteur de l'amendement explique que la nouvelle disposition visée au 14º fait dépendre de la conclusion d'un accord de coopération la compétence supplémentaire des entités fédérées en ce qui concerne le financement additionnel d'investissements dans les chemins de fer. L'intervenant refuse que cette nouvelle compétence dépende d'un accord de coopération car il estime que la Flandre s'est déjà fait flouer de cette manière dans le passé.
Votes
L'amendement nº 13 de M. Claes et consorts est adopté par 11 voix contre 5.
L'amendement nº 67 de M. Laeremans est rejeté par 11 voix contre 5.
L'amendement nº 68 de M. Laeremans est rejeté par 15 voix contre 1.
L'amendement nº 69 de M. Laeremans est rejeté par 11 voix contre 5.
L'article ainsi amendé est adopté par 11 voix contre 4 et 1 abstention.
Article 24
Amendement nº 70 de M. Laeremans
M. Laeremans dépose l'amendement nº 70 (doc. Sénat, nº 5-2232/4) visant à remplacer l'article 6, § 1er, de la LSRI du 8 août 1980 par ce qui suit: « XI. En ce qui concerne le bien-être des animaux:
1° l'établissement des normes relatives au bien-être des animaux et le contrôle de celles-ci;
2º les normes et leur contrôle relatifs à la santé des animaux, ainsi qu'à la qualité des produits d'origine animale en vue d'assurer la sécurité de la chaîne alimentaire. »
L'auteur de l'amendement veut transférer toutes les compétences en matière de bien-être des animaux vers les entités fédérées, en faisant abstraction de la problématique de la Région de Bruxelles-Capitale.
Votes
L'amendement nº 70 de M. Laeremans est rejeté par 11 voix contre 1 et 4 abstentions.
L'article 24 est adopté par 11 voix et 5 abstentions.
Article 24/1 (nouveau)
Amendement nº 108 de M. Vanlouwe et consorts
M. Vanlouwe et consorts déposent l'amendement nº 108 (doc. Sénat, nº 5-2232/4), tendant à insérer un article 24/1 afin d'ajouter un alinéa à l'article 6, § 1er, XI, de la LSRI du 8 août 1980.
L'intervenant renvoie à la justification écrite de l'amendement.
Vote
L'amendement nº 108 de M. Vanlouwe et consorts est rejeté par 11 voix contre 5.
Article 25
Amendement nº 14 de M. Claes et consorts
M. Claes et consorts déposent l'amendement nº 14 (doc. Sénat, nº 5-2232/4), visant à compléter l'article 6, § 1er, XII, 6º, proposé, de la LSRI du 8 août 1980, par les mots suivants: « et étant entendu qu'une école de conduite reconnue dans une Région peut également opérer dans les autres Régions ».
M. Beke précise que l'amendement tient compte de l'avis du Conseil d'État.
Il explique que l'intention des auteurs de l'amendement est qu'il soit en principe permis à une école de conduite agréée dans une Région d'avoir une succursale dans une autre Région. L'intervenant renvoie pour le surplus à la justification écrite de l'amendement.
Amendement nº 71 de M. Laeremans
M. Laeremans dépose l'amendement nº 71 (doc. Sénat, nº 5-2232/4) visant à remplacer l'article 6, § 1er, XII, proposé de la LSRI du 8 août 1980 par ce qui suit: « XII. En ce qui concerne la politique de mobilité et sécurité routière ».
M. Laeremans déclare que cet amendement doit être combiné aux autres amendements sur la sécurité routière. Il estime qu'abstraction faite de la problématique de la Région de Bruxelles-Capitale, la politique relative à la mobilité et à la sécurité routière doit être intégralement transférée aux entités fédérées et que la réglementation y afférente ne doit plus relever de la compétence de l'autorité fédérale ni être une compétence morcelée. Il résume donc cette vision dans une nouvelle rubrique XII, qui revêt un caractère global.
Amendements nos 111, 112, 113, 114 et 115 de M. Vanlouwe et consorts
M. Vanlouwe et consorts déposent l'amendement nº 111 (doc. Sénat, nº 5-2232/4), visant à compléter l'article 6, § 1er, XII, 6º, proposé, de la LSRI du 8 août 1980, par les mots « et étant entendu qu'une école de conduite agréée dans une Région donnée peut également être active dans les autres Régions, à condition qu'elle satisfasse à la réglementation régionale qui y est en vigueur ».
L'intervenant renvoie à la justification écrite de son amendement.
M. Vanlouwe et consorts déposent l'amendement nº 112 (doc. Sénat, nº 5-2232/4), visant à supprimer, dans l'article 6, § 1er, XII, 1º, proposé, de la LSRI du 8 août 1980, les mots suivants: « à l'exception des autoroutes telles que définies à l'article 1er, j), de la Convention sur la circulation routière, faite à Vienne le 8 novembre 1968 ».
L'intervenant explique que la fixation des limites de vitesse sur la voie publique est transférée aux Régions. Mais une exception à ce transfert est prévue pour les autoroutes au sens de la convention de Vienne. Cela conduit à une situation illogique. L'exposé des motifs définit la notion de « limitation de vitesse » en fonction du type de voirie, de la catégorie des véhicules et des conditions atmosphériques. Cela constitue-t-il une limitation des compétences des Régions ? Pourquoi les autoroutes ne peuvent-elles pas relever de la compétence des Régions ?
M. Deprez demande des précisions en ce qui concerne la catégorisation du Ring de Bruxelles.
M. Wathelet, secrétaire d'État aux Réformes institutionnelles, explique qu'il a répondu à ces questions dans les développements de la proposition de loi. Les autoroutes resteront une matière fédérale parce que la plupart d'entre elles sont transrégionales.
M. Vanlouwe renvoie à la notion d'autoroute dans la convention de Vienne. Le terme « autoroute » désigne « une route qui est spécialement conçue et construite pour la circulation automobile, qui ne dessert pas les propriétés riveraines ». L'intervenant trouve la première partie de la définition très claire, mais se demande quel est le statut de la voie rapide comme celle reliant Knokke à Anvers, par exemple. Les limitations de vitesse seront-elles fixées par la Région flamande ou par l'autorité fédérale ? L'intervenant qualifie d'aberrantes les exceptions prévues.
M. Verherstraeten, secrétaire d'État aux Réformes institutionnelles, renvoie à nouveau à la définition de la notion d'autoroute, telle qu'elle figure dans la convention de Vienne. Cette définition n'est pas modifiée.
M. Vanlouwe explique que son amendement nº 112 vise à mettre à néant cette exception étant donné que les exceptions ne font que rendre les choses plus complexes et moins claires. L'intervenant est d'avis que les limitations de vitesse sur les autoroutes transrégionales devraient plutôt être réglées au moyen d'accords de coopération.
M. Vanlouwe et consorts déposent l'amendement nº 113 (doc. Sénat, nº 5-2232/4), visant à supprimer, dans l'article 6, § 1er, XII, 2º, proposé, de la LSRI du 8 août 1980, les mots suivants: « relative aux zones de douane, aux passages à niveau et aux croisements avec les voies ferrées et aux voies militaires ».
L'intervenant trouve que la répartition des compétences manque de clarté et pense que les exceptions vont donner lieu à des conflits.
M. Mahoux trouve que les choses sont tout à fait logiques. L'exception aux transferts est en rapport avec des compétences qui restent fédérales. Dans ce cas-ci, il s'agit des douanes, des chemins de fer et de la défense.
M. Vanlouwe cite l'exemple du code de la route et des règles de circulation routière. Une instruction donnée par un agent de police prime les panneaux de signalisation, les feux de signalisation et le marquage routier. Ces instructions données par un agent relèvent-elles de la compétence de l'autorité fédérale ou de l'autorité régionale, étant donné qu'elles peuvent être considérées comme une forme de signe à l'intention des usagers de la route ?
M. Verherstraeten, secrétaire d'État aux Réformes institutionnelles, explique qu'un panneau de signalisation ou un feu de signalisation peut ne pas être respecté sur ordre d'un agent de police agissant en application de ses compétences légales sur la base de la loi sur la fonction de police. Cette dernière reste évidemment fédérale et ne modifie ni le code de la route, ni les règles de circulation routière.
M. Vanlouwe et consorts déposent l'amendement nº 114 (doc. Sénat, nº 5-2232/4), qui tend à remplacer l'article 6, § 1er, XII, 4º, proposé de la LSRI du 8 août 1980 par ce qui suit:
« 4º les normes relatives aux prescriptions techniques applicables aux véhicules en vue de leur mise en circulation routière et le contrôle technique des véhicules qui circulent sur la route ainsi que le contrôle du respect de ces normes, étant entendu que les personnes physiques et morales établies dans une Région sont libres de faire contrôler leur véhicule par un centre de contrôle technique situé dans une autre Région; »
L'intervenant renvoie à la justification écrite de l'amendement.
M. Vanlouwe et consorts déposent l'amendement nº 115 (doc. Sénat, nº 5-2232/4), qui tend à remplacer l'article 6, § 1er, XII, 6º, proposé, de la LSRI du 8 août 1980 par ce qui suit:
« 6º la détermination des connaissances et des aptitudes nécessaires pour conduire des véhicules de chaque catégorie, y compris l'organisation et les conditions d'agrément des écoles de conduite et des centres d'examen et y compris le contrôle de l'aptitude à la conduite des conducteurs et candidats-conducteurs souffrant d'une diminution des aptitudes fonctionnelles, étant entendu que les habitants d'une Région sont libres de fréquenter une école de conduite ou de passer les examens dans un centre d'une autre Région; ».
L'auteur renvoie à la justification écrite de son amendement.
Votes
L'amendement nº 14 de M. Claes et consorts est adopté par 11 voix et 5 abstentions.
L'amendement nº 71 de M. Laeremans est rejeté par 11 voix contre 5.
Les amendements nos 111, 112, 113, 114 et 115 de M. Vanlouwe et consorts sont rejetés par 11 voix contre 5.
L'article ainsi amendé est adopté par 11 voix contre 5.
Article 25/1 (nouveau)
Amendement nº 72 de M. Laeremans
M. Laeremans dépose l'amendement nº 72 (doc. Sénat, nº 5-2232/4) qui tend à insérer un article 25/1 visant à compléter l'article 6, § 1er, de la LSRI du 8 août 1980, par une nouvelle disposition sous XIII, en ce qui concerne la politique en matière de sécurité.
M. Laeremans renvoie à la justification écrite de l'amendement.
Il déplore qu'après la sixième réforme de l'État, la sécurité publique restera malheureusement une matière ancrée dans le giron du fédéral, de sorte que dans ce domaine, les Régions n'auront pratiquement pas voix au chapitre. Dans cette matière, l'autonomie du législateur fédéral restera donc intacte, alors que personne ne peut pourtant nier que les Régions ont d'importantes divergences de vues sur la politique de sécurité qui est menée. Pour l'intervenant, on fait ici l'inverse de ce que la logique commande: il faudrait en fait confier un maximum de compétences à la Flandre et à la Wallonie, mais la politique de sécurité à Bruxelles — en tant que capitale — devrait être sous tutelle du fédéral. Bruxelles pourrait cependant exercer des compétences locales. Elle pourrait ainsi fusionner les zones de police et créer un seul et même conseil de police commun. Bruxelles pourrait de cette manière recevoir un maximum de pouvoir au niveau local, fût-ce en étant chapeautée par le fédéral. Or, la proposition à l'examen fait juste l'inverse: l'on donne à Bruxelles un maximum de compétences en matière de sécurité — beaucoup plus qu'à la Flandre et à la Wallonie — au niveau fédéral, tandis que la Flandre et la Wallonie restent sur la touche. Selon l'intervenant, c'est le monde à l'envers !
Il se demande aussi ce qui risque d'arriver si la Région de Bruxelles-Capitale suspend par exemple un budget de police. Le ministre de l'Intérieur pourra-t-il alors simplement suspendre cette décision ? L'intervenant précise qu'il a déjà posé la question et qu'on lui a assuré que cette compétence est comparable à celle qui existe au niveau fédéral à l'égard des gouverneurs et que l'on pourra effectivement prendre des mesures suspensives. Ce serait donc juridiquement comparable, mais l'intervenant doute fort que cela arrive.
Vote
L'amendement nº 74 de M. Laeremans est rejeté par 15 voix contre 1.
Article 26
Amendement nº 73 de M. Laeremans
M. Laeremans dépose l'amendement nº 73 (doc. Sénat, nº 5-2232/4) visant à supprimer cet article.
M. Laeremans se réfère à ses autres amendements relatifs aux travaux publics et aux transports. L'auteur estime que la politique en matière de transports doit être intégralement transférée aux entités fédérées et que la réglementation y afférente ne doit plus relever de la compétence de l'autorité fédérale ni être une compétence morcelée.
Amendement nº 116 de M. Vanlouwe et consorts
M. Vanlouwe et consorts déposent l'amendement nº 116 (doc. Sénat, nº 5-2232/4) visant à supprimer le 4º.
Par la suppression proposée, on laisse aux Régions une totale liberté de décision en ce qui concerne les normes techniques minimales relatives aux routes, aux voies hydrauliques et à leurs dépendances respectives. Si elles le souhaitent, les Régions auront toujours la possibilité de se concerter. Les auteurs ont également déposé un autre amendement dans le but de supprimer l'obligation pour les Régions de se concerter avec l'autorité fédérale compétente au sujet des ports et des digues.
Votes
L'amendement nº 73 de M. Laeremans est rejeté par 11 voix contre 5.
L'amendement nº 116 de M. Vanlouwe et consorts est rejeté par 11 voix contre 5.
L'article 26 est adopté par 11 voix contre 1 et 4 abstentions.
Article 26/1 (nouveau)
Amendement nº 74 de M. Laeremans
M. Laeremans dépose l'amendement nº 74 (doc. Sénat, nº 5-2232/4) qui vise à supprimer, dans l'article 6, § 3, de la LSRI du 8 août 1980, les dispositions des 1º, 2º, 3º, 4º, 6º et 7º.
L'auteur renvoie à la justification écrite de cet amendement.
Vote
L'amendement nº 74 de M. Laeremans est rejeté par 15 voix contre 1.
Article 27
Amendements nos 117 et 118 de M. Vanlouwe et consorts
M. Vanlouwe et consorts déposent l'amendement nº 117 (doc. Sénat, nº 5-2232/4), qui tend à supprimer, dans le 4º de l'article 6, § 3, de la LSRI du 8 août 1980, les mots « des routes, des ports, des voies hydrauliques, des digues, ».
La suppression des mots « ports » et « digues » permet de rendre le texte plus logique et cohérent, comme le suggère également le Conseil d'État. Par la suppression proposée, on laisse aux Régions une totale liberté de décision en ce qui concerne les normes techniques minimales relatives aux routes, aux voies hydrauliques et à leurs dépendances respectives, y compris les digues et les ports. Si elles le souhaitent, les Régions auront toujours la possibilité de se concerter. L'amendement vise aussi à préciser que l'autorité fédérale ne sera plus compétente en ce qui concerne les normes techniques minimales de sécurité relatives à la construction et à l'entretien des ports et des digues.
M. Vanlouwe et consorts déposent l'amendement nº 118 (doc. Sénat, nº 5-2232/4) qui tend à insérer dans le § 3 de l'article 6 de la LSRI du 8 août 1980 un point 7º rédigé comme suit: « 7° pour la réglementation en matière de transport de matières animales qui présentent un danger pour la population, de transport de matières radioactives et de transport de matières explosives ».
Les Régions étant compétentes en matière de transport de marchandises dangereuses et de transport exceptionnel, il est logique de les associer à la politique relative aux marchandises visées.
Votes
Les amendements nos 117 et 118 de M. Vanlouwe et consorts sont successivement rejetés par 11 voix contre 5.
L'article 27 est adopté par 11 voix contre 4 et 1 abstention.
Article 28
Amendements nos 75 et 76 de M. Laeremans
M. Laeremans dépose l'amendement nº 75 (doc. Sénat, nº 5-2232/4) visant à supprimer au a), 4º, les mots « la modification des ».
M. Laeremans renvoie à la justification de son amendement.
M. Laeremans dépose l'amendement nº 76 (doc. Sénat, nº 5-2232/4) visant à supprimer le b).
Cet amendement doit être lu conjointement avec d'autres amendements relatifs à la sécurité routière. L'auteur estime que la politique relative à la mobilité et à la sécurité routière doit être intégralement transférée aux entités fédérées et que la réglementation y afférente ne doit plus relever de la compétence de l'autorité fédérale ni être une compétence morcelée. L'extension proposée de l'article 6, § 3bis, vise à instaurer une concertation obligatoire concernant la détermination des règles de police de la navigation sur les voies navigables. L'auteur de cet amendement ne perçoit pas la nécessité d'une telle obligation.
Votes
Les amendements nos 75 et 76 de M. Laeremans sont rejetés par 15 voix contre 1.
L'article 28 est adopté par 11 voix et 5 abstentions.
Article 29
Amendement nº 15 de M. Claes et consorts
M. Claes et consorts déposent l'amendement nº 15 (doc. Sénat, nº 5-2232/4) qui tend à compléter l'article 6, § 4, de la LSRI du 8 août 1980 par un point 8º rédigé comme suit: « 8º à l'élaboration des règles relatives à l'organisation et au fonctionnement du centre de crise national ».
M. Beke renvoie à la justification écrite de cet amendement.
Amendement nº 77 de M. Laeremans
M. Laeremans dépose l'amendement nº 77 (doc. Sénat, nº 5-2232/4) visant à supprimer le b) dans cet article.
M. Laeremans renvoie à la justification écrite de cet amendement.
Votes
L'amendement nº 15 de M. Claes et consorts est adopté par 11 voix et 5 abstentions.
L'amendement nº 77 de M. Laeremans est rejeté par 15 voix contre 1.
L'article ainsi amendé est adopté par 11 voix contre 4 et 1 abstention.
Article 30
Amendement nº 78 de M. Laeremans
M. Laeremans dépose l'amendement nº 78 (doc. Sénat, nº 5-2232/4) qui vise à supprimer cet article.
L'auteur considère que ces accords de coopération pourraient constituer un obstacle à l'exercice des compétences supplémentaires qui sont transférées aux entités fédérées.
Votes
L'amendement nº 78 de M. Laeremans est rejeté par 11 voix contre 5.
L'article 30 est adopté par 11 voix contre 5.
Article 31
Amendement nº 79 de M. Laeremans
M. Laeremans dépose l'amendement nº 79 (doc. Sénat, nº 5-2232/4) qui vise à supprimer cet article.
M. Laeremans renvoie à la justification écrite de son amendement.
Votes
L'amendement nº 79 de M. Laeremans est rejeté par 11 voix contre 1 et 4 abstentions.
L'article 31 est adopté par 11 voix contre 5.
Article 32
Amendement nº 16 de M. Claes et consorts
M. Claes et consorts déposent l'amendement nº 16 (doc. Sénat, nº 5-2232/4), qui tend à remplacer le § 6bis, proposé, de la LSRI du 8 août 1980 par ce qui suit:
« § 6bis. Dans les matières qui relèvent des compétences de l'autorité fédérale, la reconnaissance individuelle ou la reconnaissance de plein droit d'une ou plusieurs localités en tant que centre touristique ou assimilé et la modification des normes y afférentes requièrent l'avis conforme de la Région concernée ou des Régions concernées. »
L'amendement répond aux suggestions émises par le Conseil d'État dans son avis 53.932/AG concernant l'article 32 de la proposition de loi spéciale relative à la sixième réforme de l'État.
M. Laeremans ne comprend pas pourquoi l'intégralité de la compétence relative au tourisme n'a pas été transférée aux Régions. Il souhaite connaître les raisons pour lesquelles la reconnaissance de centres touristiques doit rester une compétence fédérale.
M. Anciaux répond que la reconnaissance de centres touristiques porte pour l'essentiel sur la réglementation relative à l'occupation de travailleurs le dimanche. C'est donc une conséquence logique du fait que la matière du droit du travail reste fédérale.
Amendement nº 80 de M. Laeremans
M. Laeremans dépose l'amendement nº 80 (doc. Sénat, nº 5-2232/4), qui vise à supprimer l'article 32.
M. Laeremans explique que la législation fédérale qui renvoie à la reconnaissance individuelle ou normative d'une ou de plusieurs localités en tant que centre touristique ou assimilé, devient sans objet dès lors que la compétence en matière d'économie est intégralement transférée aux entités fédérées.
M. Anciaux précise que la majorité institutionnelle a fait le choix de maintenir au fédéral toutes les matières relatives au droit du travail. La répartition des compétences proposée en est la conséquence. M. Laeremans s'oppose fermement à ce choix politique, qu'il considère comme une erreur.
M. Deprez attire encore l'attention sur le fait que ce sont les régions qui décideront, puisqu'elles devront rendre un avis conforme.
M. Laeremans ne comprend pas pourquoi il faudrait conserver une administration fédérale pour cette matière. La majorité institutionnelle s'obstine à commettre les mêmes erreurs.
Votes
L'amendement nº 16 de M. Claes et consorts est adopté par 11 voix contre 5.
L'amendement nº 80 de M. Laeremans est rejeté par 11 voix contre 1 et 4 abstentions.
L'article ainsi amendé est adopté par 11 voix contre 5.
Article 33
Amendement nº 119 de M. Vanlouwe et consorts
M. Vanlouwe et consorts déposent l'amendement nº 119 (doc. Sénat, nº 5-2232/4), qui vise à modifier l'article 33 de manière à supprimer, dans l'article 6quater de la LSRI du 8 août 1980, les mots « , à l'exception de la compétence fédérale de déterminer les cas dans lesquels et les modalités, y compris la procédure judiciaire, selon lesquelles il peut être recouru à l'expropriation pour cause d'utilité publique par l'autorité fédérale et par les personnes morales habilitées par ou en vertu de la loi à recourir à des expropriations pour cause d'utilité publique ».
M. Vanlouwe renvoie à la justification écrite de l'amendement. Il estime que la suppression proposée permettrait de réduire le nombre de procédures judiciaires.
Votes
L'amendement nº 119 de M. Vanlouwe et consorts est rejeté par 11 voix contre 5.
L'article 33 est adopté par 11 voix et 5 abstentions.
Article 34
Amendement nº 17 de M. Claes et consorts
M. Claes et consorts déposent l'amendement nº 17 (doc. Sénat, nº 5-2232/4) visant à remplacer le texte néerlandais de l'article 34.
M. Verstreken explique qu'il s'agit d'une adaptation purement technique faisant suite à l'avis du Conseil d'État sur la proposition de loi spéciale.
Votes
L'amendement nº 17 de M. Claes et consorts est adopté par 11 voix et 5 abstentions.
L'article ainsi amendé est adopté par 11 voix et 5 abstentions.
Article 34/1 (nouveau)
Amendement nº 18 de M. Claes et consorts
M. Claes et consorts déposent l'amendement nº 18 (doc. Sénat, nº 5-2232/4) visant à insérer, dans la loi spéciale, un article 6sexies rédigé comme suit: « Les compétences des Communautés comprennent le pouvoir de financer les infrastructures touristiques sur le territoire de la région bilingue de Bruxelles-Capitale. »
Pour la justification de cet amendement, M. Verstreken renvoie à la justification de l'amendement nº 1 à l'article 3 de la proposition de loi spéciale.
Vote
L'amendement nº 18 de M. Claes et consorts est adopté par 11 voix contre 1 et 4 abstentions.
Article 35
Amendement nº 81 de M. Laeremans
M. Laeremans dépose l'amendement nº 81 (doc. Sénat, nº 5-2232/4), qui vise à remplacer intégralement l'article 7, § 1er, de la loi spéciale.
L'auteur estime en effet qu'il faut abolir le régime des facilités afin de confier à l'autorité flamande la compétence pleine et entière afférente à l'ensemble des pouvoirs locaux situés en Flandre.
Votes
L'amendement nº 81 de M. Laeremans est rejeté par 11 voix contre 5.
L'article 35 est adopté par 12 voix et 5 abstentions.
Article 35/1 (nouveau)
Amendement nº 82 de M. Laeremans
M. Laeremans dépose l'amendement nº 82 (doc. Sénat, nº 5-2232/4) visant à insérer, dans la loi spéciale, un article 7ter habilitant les Régions à rendre obligatoires les CCT qui portent sur des matières relevant de leur compétence.
Vote
L'amendement nº 82 de M. Laeremans est rejeté par 12 voix contre 5.
Article 36
Cet article ne donne lieu à aucune observation. Il est adopté par 12 voix et 5 abstentions.
Article 37
Amendement nº 19 de M. Claes et consorts
M. Claes et consorts déposent l'amendement nº 19 (doc. Sénat, nº 5-2232/4), qui vise à apporter quelques corrections d'ordre linguistique au texte néerlandais de l'article 11bis proposé de la LSRI. Ces modifications permettent de répondre à l'avis rendu par le Conseil d'État sur la proposition de loi spéciale.
Amendement nº 83 de M. Laeremans
M. Laeremans dépose l'amendement nº 83 (doc. Sénat, nº 5-2232/4), qui vise à remplacer intégralement l'article 11bis proposé de la LSRI.
L'auteur précise que par cet amendement, il entend associer de manière plus poussée les communautés et les régions à la politique criminelle, à l'exception de la Région bruxelloise.
Bien que l'article 11bis proposé, de la loi spéciale prévoie un droit d'injonction positive des communautés et des régions et une participation de celles-ci à l'élaboration des directives contraignantes de politique criminelle, et à la planification de la politique en matière de sécurité, M. Laeremans déplore que cette modification reste explicitement limitée aux matières qui relèvent de la compétence de ces communautés et régions. Cela signifie en effet qu'à l'avenir, ces autorités n'auront pas non plus leur mot à dire en ce qui concerne notamment la politique de poursuites de la toute grande majorité des infractions citées dans le Code pénal.
Étant donné que les conceptions et les points de vue en matière de justice et de politique de sécurité sont assez différents d'une entité fédérée à l'autre, il va de soi que les communautés et les régions doivent au moins pouvoir participer à l'élaboration de la politique criminelle.
M. Anciaux voudrait savoir pourquoi M. Laeremans a exclu explicitement de son amendement la Région de Bruxelles-Capitale.
M. Laeremans répond qu'il estime malgré tout que dans le domaine judiciaire, il doit y avoir une différence de statut entre la Région de Bruxelles-Capitale et les autres régions. Ce point de vue est conforme aux résolutions jadis adoptées par le Parlement flamand. La Région bruxelloise a un statut sui generis puisqu'elle est représentée au sein des entités fédérées.
Votes
L'amendement nº 19 de M. Claes est adopté par 12 voix et 5 abstentions.
L'amendement nº 83 de M. Laeremans est rejeté par 12 voix contre 5.
L'article ainsi amendé est adopté par 12 voix et 5 abstentions.
Article 38
Amendement nº 20 de M. Claes et consorts
M. Claes et consorts déposent l'amendement nº 20 (doc. Sénat, nº 5-2232/4), qui vise à apporter quelques modifications dans l'article 16, § 4, proposé, de la loi spéciale.
M. Verstreken précise que cet amendement permet de répondre à deux observations sur le droit de substitution formulées par le Conseil d'État dans son avis nº 53.932/AG (voir doc. Sénat, nº 5-2232/2).
Votes
L'amendement nº 20 de M. Claes est adopté par 12 voix contre 5.
L'article ainsi amendé est adopté par 12 voix contre 4 et 1 abstention.
Article 38/1 (nouveau)
Amendement nº 84 de M. Laeremans
M. Laeremans dépose l'amendement nº 84 (doc. Sénat, nº 5-2232/4), qui vise à habiliter les parlements des entités fédérées et de la Région de Bruxelles-Capitale à fixer leur propre formule de serment.
Vote
L'amendement nº 84 de M. Laeremans est rejeté par 12 voix contre 5.
Articles 39 et 40
Ces articles ne donnent lieu à aucune observation.
L'article 39 est adopté par 12 voix et 5 abstentions.
L'article 40 est adopté par 12 voix contre 4 et 1 abstention.
Article 41
Amendement nº 21 de M. Claes et consorts
M. Claes et consorts déposent l'amendement nº 21 (doc. Sénat, nº 5-2232/4) qui vise à apporter un certain nombre de modifications à l'article 41, 3º, proposé.
M. Verstreken précise que cet amendement vise à répondre à plusieurs observations du Conseil d'État concernant la délimitation des compétences entre le fédéral et les régions pour ce qui est de la politique de l'emploi. L'intervenant renvoie à la justification écrite de l'amendement.
Amendements nos 85 de M. Laeremans et 120 de M. Vanlouwe et consorts
M. Laeremans dépose l'amendement nº 85 (doc. Sénat, nº 5-2232/4) qui vise à remplacer le paragraphe 3 de l'article 87 de la loi spéciale de réformes institutionnelle. L'objectif est d'octroyer aux communautés et aux régions la pleine compétence en matière de statut administratif et pécuniaire de leur personnel, y compris pour ce qui concerne le régime des pensions.
L'intervenant pense que si les communautés et régions doivent supporter le paiement des pensions de leurs fonctionnaires, il est logique qu'elles puissent également fixer le régime desdites pensions.
L'amendement nº 120 déposé par M. Vanlouwe (doc. Sénat, nº 5-2232/4) a le même objet. L'auteur estime que les entités fédérées doivent pouvoir mener une politique du personnel cohérente. Les décisions prises au cours de la carrière des agents ont des conséquences sur les pensions. Il faut par ailleurs éviter un émiettement des compétences.
Votes
L'amendement nº 21 de M. Claes et consorts est adopté par 12 voix contre 4 et 1 abstention.
L'amendement nº 85 de M. Laeremans est rejeté par 12 voix contre 5.
L'amendement nº 120 de M. Vanlouwe et consorts est rejeté par 12 voix contre 5.
L'article ainsi amendé est adopté par 12 voix contre 1 et 4 abstentions.
Article 42
M. Laeremans évoque le point 4º. Le paragraphe 4septies proposé prévoit que les communautés et l'autorité fédérale concluent un accord de coopération réglant « la composition et le financement d'un Institut pour garantir des réponses concertées aux grands défis en soins de santé ». Les développements précisent que cet institut est créé dans le but de garantir des réponses concertées aux grands défis, notamment budgétaires, à rencontrer en ce qui concerne l'avenir des soins de santé (vieillissement, métiers en pénurie dans ce domaine, évolutions technologiques, évolutions sociétales, maladies environnementales, etc.). Cet institut fera office de lieu permanent et interfédéral de concertation entre les ministres compétents en matière de santé.
Il est par ailleurs prévu de maintenir et développer le Centre fédéral d'expertise des soins de santé dont le financement sera en partie assuré par les communautés.
L'intervenant demande s'il n'est pas préférable de fusionner ces deux organes puisqu'ils ont des missions partiellement semblables. Pour quelles raisons faut-il maintenir le Centre d'expertise au niveau fédéral ? Les informations, les études scientifiques, le know how qui serviront de base au Centre d'expertise pourraient être très utiles aux communautés dans la définition de leur politique de santé. Il semblerait plus logique d'en faire un organe interfédéral.
Par ailleurs, la plateforme « eHealth » sera cofinancée par l'autorité fédérale et les entités fédérées. M. Laeremans demande dans quelle mesure la Flandre pourrait mener une politique distincte de la Wallonie dans la transmission des informations en matière de soins de santé. La Flandre pourrait-elle, par exemple, décider de se passer de l'intervention des mutualités pour la transmission des données ?
M. Verherstraeten, secrétaire d'État, pense qu'il est tout à fait pertinent d'avoir deux organes distincts pour les soins de santé: d'une part, l'institut pour garantir des réponses concertées aux grands défis et d'autre part, le Centre fédéral d'expertise des soins de santé. Ces deux organes ont des finalités distinctes.
M. Laeremans pense que les finalités sont peut-être différentes, elles n'en sont pas moins complémentaires. Par ailleurs, puisque l'on fait appel aux entités fédérées pour le financement, il serait logique de leur donner une plus grande participation dans la gestion plutôt que de conserver cela au niveau fédéral.
Amendements nos 86 à 92 van de heer Laeremans
M. Laeremans dépose l'amendement nº 86 (doc. Sénat, nº 5-2232/4) visant à supprimer les points 1º à 6º. Cet amendement découle de la position de principe défendue par l'auteur en matière de politique de mobilité. L'auteur pense que la mobilité et la sécurité routière doivent être intégralement transférées aux régions.
M. Laeremans dépose l'amendement nº 87 (doc. Sénat, nº 5-2232/4) visant à supprimer le § 4sexies proposé au 3°. La proposition de loi spéciale prévoit la conclusion d'un accord de coopération entre l'autorité fédérale et les communautés sur la réglementation et la régulation des réseaux de communications électroniques. L'auteur pense que ces matières doivent être réglées par des accords bilatéraux entre les communautés, sans implication du pouvoir fédéral.
M. Laeremans dépose l'amendement nº 88 (doc. Sénat, nº 5-2232/4) visant à supprimer le § 4septies proposé au 4°. L'auteur ne voit pas l'utilité de créer un Institut pour garantir des réponses concertées aux grands défis en soins de santé. L'objet de cet Institut est beaucoup trop flou.
M. Laeremans dépose l'amendement nº 89 (doc. Sénat, nº 5-2232/4) visant à supprimer le § 4octies proposé au 5°. L'auteur renvoie à la justification écrite de l'amendement.
M. Laeremans dépose l'amendement nº 90 (doc. Sénat, nº 5-2232/4) visant à supprimer le § 4undecies proposé au 8°. M. Laeremans n'est pas favorable au fait que l'État fédéral reste compétent pour déterminer les missions des maisons de justice et qu'un accord de coopération doive être conclu sur ce point. Il propose dès lors de supprimer la disposition.
M. Laeremans dépose l'amendement nº 91 (doc. Sénat, nº 5-2232/4) visant à insérer un 9° (nouveau). M. Laeremans estime que la Région de Bruxelles-Capitale, avant de pouvoir exercer des compétences dans des matières biculturelles d'intérêt régional, doit conclure un accord de coopération avec les Communautés flamande et française. L'intervenant relève que la Région de Bruxelles-Capitale n'a pas d'expérience en matière culturelle. Elle doit dès lors se concerter avec les communautés qui disposent d'une expérience pertinente en la matière. L'intervenant renvoie pour le surplus à la justification écrite de l'amendement.
M. Anciaux fait remarquer que les matières biculturelles d'intérêt régional ne relèvent pas des compétences des communautés. On ne voit dès lors pas à quel titre les communautés devraient conclure un accord de coopération sur ce point avec la Région de Bruxelles-Capitale.
L'intervenant n'est pas favorable à l'idée d'obliger les communautés et la Région de Bruxelles-Capitale à conclure un accord de coopération. Des coopérations sur une base volontaire peuvent par contre présenter une plus-value. Il renvoie à l'exemple du centre Flagey à Bruxelles.
M. Laeremans pense au contraire qu'il est nécessaire de prévoir une obligation préalable de conclure un accord de coopération car la Région de Bruxelles-Capitale ne cesse d'empiéter sur les compétences des communautés. L'amendement qu'il propose permettra de mettre fin à ce phénomène.
M. Laeremans dépose l'amendement nº 92 (doc. Sénat, nº 5-2232/4) visant à remplacer, dans les 9º et 10º les mots « 4sexies à 4 undecies » par le mot « 4decies ». Cet amendement découle des amendements nos 86 à 91.
Amendements nos 121 et 122 de M. Vanlouwe et consorts
M. Vanlouwe et consorts déposent l'amendement nº 121 (doc. Sénat, nº 5-2232/4) visant à supprimer l'article 42, 1º.
La suppression proposée permet aux régions de mener en toute autonomie les actions de sensibilisation qu'elles estiment utiles, en fonction de leurs propres spécificités. Le Conseil d'État pointe que plusieurs accords de coopération conclus dans le passé sont soit incomplets soit incorrects. Le Conseil d'État demande en outre au législateur spécial d'évaluer, pour les différentes matières, la nécessité de conclure un accord de coopération.
M. Vanlouwe et consorts déposent l'amendement nº 122 (doc. Sénat, nº 5-2232/4) visant à supprimer l'article 42, 3º.
L'auteur renvoie à la justification écrite de cet amendement.
Votes
Les amendements nos 86 et 87 de M. Laeremans sont successivement rejetés par 12 voix contre 1 et 4 abstentions.
L'amendement nº 88 de M. Laeremans est rejeté par 12 voix contre 5.
L'amendement nº 89 de M. Laeremans est rejeté par 16 voix contre 1.
Les amendements nº 90 et 91 de M. Laeremans sont successivement rejetés par 12 voix contre 1 et 4 abstentions.
L'amendement nº 92 de M. Laeremans est rejeté par 12 voix contre 5.
Les amendements nos 121 et 122 de M. Vanlouwe et consorts sont successivement rejetés par 12 voix contre 5.
L'article 42 est adopté par 12 voix contre 5.
Article 43
Amendements nos 22 et 23 de M. Claes et consorts
M. Claes et consorts déposent l'amendement nº 22 (doc. Sénat, nº 5-2232/4) tendant à insérer les mots « après concertation avec les institutions visées à l'alinéa 1er ».
M. Verstreken explique que la section de législation du Conseil d'État s'étonne que l'autorité fédérale ne soit pas associée à la conclusion de l'accord de coopération alors que celui-ci permet d'apporter des modifications fondamentales à la gestion administrative des allocations familiales. L'amendement fait suite à cette observation.
L'amendement prescrit une concertation avec les institutions publiques concernées avant la conclusion d'un accord de coopération qui modifie les éléments essentiels des modalités de la gestion administrative et du paiement des allocations familiales ou des règles de fond qui ont un impact significatif sur la gestion administrative et le paiement des allocations familiales. Cette concertation pourrait avoir lieu au sein du comité de gestion de l'Office national des allocations familiales des travailleurs salariés (ONAFTS), au sein duquel les communautés et la Commission communautaire commune ont voix délibérative.
M. Claes et consorts déposent aussi l'amendement nº 23 (doc. Sénat, nº 5-2232/4), qui tend à remplacer chaque fois, dans le texte français de l'article 94, § 1erbis, proposé, le mot « allocations » par le mot « prestations ». Cette notion englobe à la fois les allocations familiales, les primes de naissance et les primes d'adoption.
Amendement nº 93 de M. Laeremans
M. Laeremans dépose l'amendement nº 93 (doc. Sénat, nº 5-2232/4) qui vise à supprimer l'article 43.
L'auteur considère que le transfert concernant les allocations familiales est beaucoup trop limité jusqu'au 31 décembre 2019, étant donné qu'aucune modification fondamentale ne peut être apportée aux règles de fond dans l'intervalle.
Votes
L'amendement nº 22 de M. Claes et consorts est adopté par 12 voix contre 5.
L'amendement nº 23 de M. Claes et consorts est adopté par 12 voix et 5 abstentions.
L'amendement nº 93 de M. Laeremans est rejeté par 12 voix contre 1 et 4 abstentions.
L'article ainsi amendé est adopté par 12 voix contre 5.
Article 44
Cette disposition n'appelle aucun commentaire.
L'article est adopté par 12 voix et 5 abstentions.
Article 44/1 (nouveau)
Amendement nº 24 de M. Claes et consorts
M. Claes et consorts déposent l'amendement nº 24 (doc. Sénat, nº 5-2232/4) visant à insérer un article 44/1.
M. Verstreken explique que la loi du 8 août 1980 contient encore de nombreuses références à la numérotation de la Constitution de 1831. Comme le Conseil d'État l'indique, il est recommandé de les remplacer par des références à la numérotation de la Constitution coordonnée de 1994.
Vote
L'amendement nº 24 de M. Claes et consorts est adopté par 12 voix et 5 abstentions.
Article 45
Amendement nº 94 de M. Laeremans
M. Laeremans dépose l'amendement nº 94 (doc. Sénat, nº 5-2232/4), qui vise à remplacer l'article 45.
Cet amendement complète l'article 1er de la loi spéciale sur la Cour constitutionnelle par une disposition prévoyant que la Cour constitutionnelle n'est pas compétente pour constater les violations de l'article 143, § 1er, de la Constitution ni pour invoquer celui-ci comme norme de référence dans ses arrêts. L'auteur de l'amendement renvoie par ailleurs à son intervention lors de la discussion générale.
Votes
L'amendement nº 94 de M. Laeremans est rejeté par 12 voix contre 5.
L'article 45 est adopté par 12 voix contre 5.
Article 46
Amendement nº 95 de M. Laeremans
M. Laeremans dépose l'amendement nº 95 (doc. Sénat, nº 5-2232/4) qui vise à supprimer l'article 46. Cet amendement doit se lire conjointement avec l'amendement nº 94 du même auteur.
Votes
L'amendement nº 95 de M. Laeremans est rejeté par 12 voix contre 5.
L'article 46 est adopté par 12 voix contre 5.
Article 47
Amendement nº 96 de M. Laeremans
M. Laeremans dépose l'amendement nº 96 (doc. Sénat, nº 5-2232/4), qui vise à remplacer, dans l'article 47, les mots « 3, 39 et 135bis » par les mots « 3 et 39 ».
L'auteur de l'amendement déclare que l'insertion de l'article 135bis dans la Constitution et les adaptations opérées en conséquence dans la loi spéciale du 12 janvier 1989 visent à attribuer des compétences communautaires à la Région de Bruxelles-Capitale. Ce faisant, on rompt une fois de plus les équilibres communautaires belges au détriment des Flamands en faisant de Bruxelles une Communauté-Région et en dissociant ainsi toujours plus Bruxelles de la Flandre. En outre, cette modification est contraire à l'article 39 de la Constitution, qui prévoit que les compétences communautaires visées (entre autres) à l'article 127 de la Constitution ne peuvent pas être exercées par les régions. En conséquence, l'insertion proposée de l'article 135bis dans l'intitulé du Livre Premier de la loi spéciale du 12 janvier 1989 est inconstitutionnelle et inacceptable aux yeux des Flamands. L'auteur de l'amendement propose donc de supprimer l'article 47.
Votes
L'amendement nº 96 de M. Laeremans est rejeté par 12 voix contre 5.
L'article 47 est adopté par 12 voix contre 5.
Article 48
Amendement nº 25 de M. Claes et consorts
M. Claes et consorts déposent l'amendement nº 25 (doc. Sénat, nº 5-2232/4).
M. Verstreken justifie cet amendement en renvoyant à l'amendement nº 12 à l'article 22.
Amendement nº 97 de M. Laeremans
M. Laeremans dépose l'amendement nº 97 (doc. Sénat, nº 5-2232/4) qui vise à supprimer l'article en question.
Cet article accorde entre autres la compétence du tourisme, entre autres, à la Région de Bruxelles-Capitale. Or, l'auteur de l'amendement estime qu'il n'y a pas lieu d'octroyer des compétences supplémentaires à Bruxelles.
Votes
L'amendement nº 25 de M. Claes et consorts est adopté par 12 voix contre 4 et 1 abstention.
L'amendement nº 97 de M. Laeremans est rejeté par 12 voix contre 5.
L'article ainsi amendé est adopté par 12 voix contre 5.
Article 49
Amendements nos 98 et 99 de M. Laeremans
M. Laeremans dépose l'amendement nº 98 (doc. Sénat, nº 5-2232/4) qui vise à supprimer l'article en question.
L'auteur renvoie à la justification de l'amendement nº 96.
M. Laeremans dépose aussi l'amendement nº 99, qui est subsidiaire à l'amendement nº 98 (doc. Sénat, nº 5-2232/4) et qui tend à compléter l'article 4bis proposé par une disposition qui implique que les compétences en question ne peuvent être exercées que moyennant les majorités visées à l'article 72, alinéa 4, de la loi spéciale relative aux institutions bruxelloises.
La Région de Bruxelles-Capitale se voit attribuer des compétences communautaires qui devraient en réalité être confiées à la Commission communautaire commune. Étant donné que le législateur spécial a prévu que la Commission communautaire commune doit prendre ses décisions à la double majorité, il est logique d'appliquer la même règle à la Région de Bruxelles-Capitale dans les matières communautaires qui lui sont attribuées.
Votes
Les amendements nos 98 et 99 de M. Laeremans sont successivement rejetés par 12 voix contre 5.
L'article 49 est adopté par 12 voix contre 5.
Article 50
Amendement nº 100 de M. Laeremans
M. Laeremans dépose l'amendement nº 100 (doc. Sénat, nº 5-2232/4) qui vise à supprimer l'article en question.
L'auteur renvoie à la justification de l'amendement nº 96.
Votes
L'amendement nº 100 de M. Laeremans est rejeté par 12 voix contre 5.
L'article 50 est adopté par 12 voix contre 5.
Article 51
Amendement nº 26 de M. Claes et consorts
M. Claes et consorts déposent l'amendement nº 26 (doc. Sénat, nº 5-2232/4), qui vise à remplacer l'article 51.
M. Verstreken précise que l'amendement apporte des adaptations techniques suggérées dans l'avis du Conseil d'État.
M. Laeremans fait remarquer que l'amendement nº 26 va au-delà d'une simple adaptation technique.
Votes
L'amendement nº 26 de M. Claes et consorts est adopté par 12 voix contre 5.
L'article ainsi amendé est adopté par 12 voix contre 5.
Article 51/1 (nouveau)
Amendement nº 27 de M. Claes et consorts
M. Claes et consorts déposent l'amendement nº 27 (doc. Sénat, nº 5-2232/4) visant à insérer un article 51/1 (nouveau).
M. Verstreken déclare qu'il s'agit une fois de plus d'un amendement technique.
Amendement nº 101 de M. Laeremans
M. Laeremans dépose l'amendement nº 101 (doc. Sénat, nº 5-2232/4) qui tend à insérer un article 51/1 (nouveau) remplaçant l'intitulé du Livre III de la loi spéciale du 12 janvier 1989.
Pour l'auteur de l'amendement, à supposer qu'une majorité parlementaire choisisse malgré tout de transférer des compétences communautaires dans des matières culturelles aux instances de la Région de Bruxelles-Capitale, il serait alors logique de les transférer vers la Commission communautaire commune et non vers les instances régionales bruxelloises. Le transfert envisagé est en effet inconstitutionnel au regard de l'article 39 de la Constitution. Une telle mesure garantit aussi davantage la participation et le droit de codécision des Flamands de Bruxelles dans ces matières puisque les décisions prises par cette institution doivent être approuvées à une double majorité.
Votes
L'amendement nº 101 de M. Laeremans est rejeté par 12 voix contre 5.
L'amendement nº 27 de M. Claes et consorts est adopté par 12 voix contre 5.
Article 51/2 (nouveau)
Amendement nº 102 de M. Laeremans
M. Laeremans dépose l'amendement nº 102 (doc. Sénat, nº 5-2232/4) qui tend à insérer un article 51/2 visant à attribuer des matières biculturelles d'intérêt régional à la Commission communautaire commune de Bruxelles.
Pour le surplus, l'intervenant renvoie à la justification écrite de son amendement.
Vote
L'amendement nº 102 de M. Laeremans est rejeté par 12 voix contre 5.
Article 52
Amendement nº 28 de M. Claes et consorts
M. Claes et consorts déposent l'amendement nº 28 (doc. Sénat, nº 5-2232/4) qui tend à rendre l'article 4bis de la loi spéciale du 12 janvier 1989 applicable aussi à la Commission communautaire commune. Il s'agit ici d'amendement techniques résultant de l'avis du Conseil d'État.
Pour le surplus, M. Verstreken renvoie à la justification écrite de l'amendement.
Amendement nº 29 de M. Claes et consorts
M. Claes et consorts déposent l'amendement nº 29 (doc. Sénat, nº 5-2232/4) qui tend à donner une définition plus restrictive au terme « aides à la mobilité » pour préciser qu'il s'agit ici de certaines aides déterminées à la mobilité. L'amendement apporte en outre une série de corrections d'ordre linguistique. Il s'agit ici d'amendements techniques découlant de l'avis du Conseil d'État.
Pour le surplus, M. Verstreken renvoie à la justification écrite de l'amendement.
Amendement nº 103 de M. Laeremans
M. Laeremans dépose l'amendement nº 103 (doc. Sénat, nº 5-2232/4) visant à supprimer l'alinéa inséré au point 2º concernant le transfert des allocations familiales à la Commission communautaire commune à Bruxelles.
Il renvoie à la justification écrite de l'amendement.
Votes
L'amendement nº 28 de M. Claes et consorts est adopté par 12 voix contre 5.
L'amendement nº 29 de M. Claes et consorts est adopté par 12 voix contre 4 et 1 abstention.
L'amendement nº 103 de M. Laeremans est rejeté par 12 voix contre 5.
L'article ainsi amendé est adopté par 12 voix contre 5.
Article 53
Amendement nº 104 de M. Laeremans
M. Laeremans dépose l'amendement nº 104 (doc. Sénat, nº 5-2232/4), qui vise à remplacer l'article 53 proposé.
L'amendement vise à supprimer le transfert proposé des matières biculturelles d'intérêt régional, la formation professionnelle et le financement, ainsi que la subsidiation des infrastructures sportives communales à la Région bruxelloise, car ce transfert est contraire à l'article 39 de la Constitution. Si l'on décide malgré tout de transférer ces compétences, il serait alors logique de les transférer vers la Commission communautaire commune de Bruxelles.
Pour le surplus, M. Laeremans renvoie à la justification écrite de son amendement.
Amendement nº 105 de M. Laeremans
M. Laeremans dépose l'amendement nº 105, qui est subsidiaire à l'amendement nº 104 (doc. Sénat, nº 5-2232/4) et qui tend à supprimer, au 2, les mots « et celles relatives aux allocations familiales visées à l'article 5, § 1er, IV, de la loi spéciale. ».
L'amendement tend à supprimer le transfert proposé des allocations familiales à la Commission communautaire commune.
Votes
Les amendements nos 104 et 105 de M. Laeremans sont successivement rejetés par 12 voix contre 5.
L'article 53 est adopté par 12 voix contre 5.
Article 54
Amendement nº 106 de M. Laeremans
M. Laeremans dépose l'amendement nº 106 (doc. Sénat, nº 5-2232/4), qui vise également à supprimer le transfert proposé des allocations familiales vers la Commission communautaire commune.
Votes
L'amendement nº 106 de M. Laeremans est rejeté par 12 voix contre 5.
L'article 54 est adopté par 12 voix contre 5.
Article 54/1 (nouveau)
Amendement nº 30 de M. Claes et consorts
M. Claes et consorts déposent l'amendement nº 30 (doc. Sénat, nº 5-2232/4) qui tend à insérer un article 54/1 (nouveau) visant à renuméroter les articles. Il s'agit donc d'un amendement technique qui fait suite à l'avis du Conseil d'État.
Vote
L'amendement nº 30 de M. Claes et consorts est adopté par 12 voix contre 1 et 4 abstentions.
Articles 55 et 56
Ces articles ne donnent lieu à aucune observation. Ils sont adoptés par 12 voix contre 4 et 1 abstention.
Chapitre VI/1 (nouveau)
Amendement nº 31 de M. Claes et consorts
M. Claes et consorts déposent l'amendement nº 31 (doc. Sénat, nº 5-2232/4) tendant à insérer un chapitre VI/1 conformément à l'avis du Conseil d'État. Ce chapitre contient les articles 56/1, 56/2 et 56/3.
M. Verstreken explique que cet amendement prévoit que le Comité de concertation sera le point central de coopération et de coordination entre l'État fédéral et les entités fédérées.
Pour le surplus, M. Verstreken renvoie à la justification écrite de l'amendement.
Vote
L'amendement nº 31 de M. Claes et consorts est adopté par 12 voix contre 4 et 1 abstention.
Chapitre VI/2 (nouveau)
Amendement nº 32 de M. Claes et consorts
M. Claes et consorts déposent l'amendement nº 32 (doc. Sénat, nº 5-2232/4) tendant à insérer un nouveau chapitre VI/2 concernant les règles de mobilité du personnel du Sénat.
Vote
L'amendement nº 32 de M. Claes et consorts est adopté par 12 voix et 5 abstentions.
Article 56/4 (nouveau)
Amendement nº 33 de M. Claes et consorts
M. Claes et consorts déposent l'amendement nº 33 (doc. Sénat, nº 5-2232/4) tendant à insérer dans le nouveau chapitre VI/2 un article 56/4 concernant les règles de mobilité du personnel du Sénat.
M. Verstreken explique que cet amendement procure une base légale pour la mobilité du personnel du Sénat. L'amendement prévoit deux formes de mobilité: la mise à disposition (figure juridique dans laquelle le membre du personnel conserve son lien juridique avec le Sénat) et le transfert (qui entraîne l'intégration de l'agent au sein de la nouvelle administration).
Pour le surplus, M. Verstreken renvoie à la justification écrite de son amendement.
Vote
L'amendement nº 33 de M. Claes et consorts est adopté par 12 voix et 5 abstentions.
Article 57
Cet article est adopté sans discussion par 12 voix et 5 abstentions.
Article 58
Amendement nº 34 de M. Claes et consorts
M. Claes et consorts déposent l'amendement nº 34 (doc. Sénat, nº 5-2232/4) qui concerne les modalités de liquidation du Fonds de participation et qui a été déposé pour tenir compte des observations du Conseil d'État.
Cet amendement doit être lu conjointement avec l'amendement relatif à l'article 12 de la proposition de loi relative à la Sixième Réforme de l'État concernant les matières visées à l'article 78 de la Constitution (Doc. Parl. Sénat, 5-2234).
M. Verstreken explique qu'il était prévu que le Fonds de participation verse chaque année, du 1er juillet 2014 au 1er juillet 2022, aux sociétés visées au § 4 ou aux personnes morales qui leur auraient succédé, une somme de 25 millions d'euros répartie selon la clé de répartition suivante:
— Fonds de participation — Flandre: 53 %;
— Fonds de participation — Wallonie: 37 %;
— Fonds de participation — Bruxelles: 10 %.
M. Laeremans demande sur quoi cette clé de répartition se fonde.
M. Verherstraeten, secrétaire d'État aux Réformes institutionnelles, répond que cette clé de répartition est basée pour moitié sur la proportion moyenne de dossiers par région au cours des cinq années écoulées et pour l'autre moitié sur le critère d'activité (proportion d'entreprises et d'indépendants au sein des régions). Il renvoie à ce sujet aux développements concernant l'article 58 de la proposition de loi spéciale.
Vote
L'amendement nº 34 de M. Claes et consorts et adopté par 12 voix contre 4 et 1 abstention.
L'article ainsi amendé est adopté par 12 voix contre 5.
Article 59
Amendement nº 35 de M. Claes et consorts
M. Claes et consorts déposent l'amendement nº 35 (doc. Sénat, nº 5-2232/4) concernant l'entrée en vigueur de l'article 56/4.
M. Laeremans demande pourquoi la date d'entrée en vigueur de cet article est antérieure à celle des autres articles.
M. Verherstraeten, secrétaire d'État aux Réformes institutionnelles, répond que cet amendement répond aux aspirations sociales légitimes du personnel du Sénat.
M. Moureaux signale que ce n'est que pour cet article qui concerne le statut du personnel du Sénat, qu'on souhaite une entrée en vigueur plus rapide, parce que la modification du Sénat interviendra avant la date d'entrée en vigueur prévue pour les autres articles de la proposition de loi.
M. Laeremans demande pourquoi la date d'entrée en vigueur de la proposition de loi a été fixée au 1er juillet 2014, date de début des grandes vacances. Une entrée en vigueur ultérieure aurait permis aux communautés et aux régions de mieux se préparer.
M. Verherstraeten, secrétaire d'État aux Réformes institutionnelles, explique que l'on a retenu cette date d'entrée en vigueur pour permettre aux différents parlements de légiférer dès que les nouvelles compétences leurs sont conférées, dès lors que celles-ci auront déjà des conséquences sur les budgets de 2015.
2. Proposition de loi relative à la Sixième Réforme de l'État concernant les matières visées à l'article 77 de la Constitution (de MM. Philippe Mahoux et Dirk Claes, Mme Christine Defraigne, MM. Bert Anciaux et Marcel Cheron, Mme Martine Taelman, M. Francis Delpérée et Mme Freya Piryns), nº 5-2233/1
Articles 1er à 4
Ces articles n'appellent pas d'observations.
Votes
L'article 1er est adopté par 12 voix contre 4 et 1 abstention.
Les articles 2 et 3 sont adoptés par 12 voix et 5 abstentions.
L'article 4 est adopté par 12 voix contre 4 et 1 abstention.
Article 5
Amendement nº 25 de M. Laeremans
M. Laeremans dépose l'amendement nº 25 (doc. Sénat, nº 5-2233/3), qui vise à remplacer les mots « 4sexies, 4septies, 4octies, 4decies, 4undecies » par le mot « 4decies ».
L'intervenant renvoie à la justification écrite de l'amendement.
Votes
L'amendement nº 25 de M. Laeremans est rejeté par 12 voix contre 5.
L'article 5 est adopté par 12 voix contre 5.
Article 6
Amendements nos 1 et 2 de M. Mahoux et consorts
M. Mahoux et consorts déposent l'amendement nº 1(doc. Sénat, nº 5-2233/3), tendant à remplacer, à l'article 11bis proposé, alinéa 2, dernière phrase, les mots « de la demande » par les mots « qui suivent la notification de l'arrêt ayant constaté l'illégalité ».
M. Istasse explique que le présent amendement vise à rencontrer l'observation du Conseil d'État.
Il renvoie pour le surplus à la justification écrite.
M. Mahoux et consorts déposent l'amendement nº 2 (doc. Sénat, nº 5-2233/3), tendant à insérer, à l'article 11bis proposé, entre les alinéas 2 et 3, un nouvel alinéa, rédigé comme suit:
« En cas d'application de l'article 38, la demande d'indemnité doit être introduite au plus tard soixante jours après la notification de l'arrêt qui clôt la procédure de recours. Il est statué sur la demande d'indemnité dans les douze mois qui suivent la notification de l'arrêt qui clôt la procédure de recours. ».
M. Istasse explique que le présent amendement vise à rencontrer l'observation du Conseil d'État.
Il renvoie pour le surplus à la justification écrite.
M. Verherstraeten, secrétaire d'État aux Réformes institutionnelles, renvoie à l'avis nº 53 933 du Conseil d'État, p. 7: « 4. Tel que le texte est rédigé, il ne permet pas d'allouer une indemnité à un requérant qui, en cours de procédure, perd son intérêt à agir en annulation, comme un agent irrégulièrement écarté d'une promotion qui est admis à la retraite en cours de procédure: son recours est rejeté pour défaut d'intérêt sans que l'arrêt établisse l'éventuelle illégalité de l'acte attaqué. L'intention de permettre au Conseil d'État d'allouer une indemnité dans ce cas, affirmée dans les développements de la proposition, n'est pas adéquatement exprimée dans le texte de loi proposé. ».
Les auteurs de la proposition considèrent que le Conseil d'État, en combinant, d'une part, les notions de « lésion » et/ou d'« intérêt » de l'article 19 précité des lois coordonnées sur le Conseil d'État, telles qu'elles sont interprétées actuellement, et, d'autre part, l'article 11bis proposé, tel qu'il a été commenté par les réactions et les discussions en cours, est effectivement en mesure d'apprécier la légalité d'un acte administratif contesté, même si une évolution s'est produite dans la situation personnelle concrète du requérant. Les termes « lésion » et « intérêt » peuvent être interprétés de telle sorte que, compte tenu du dommage subi pouvant donner lieu à une indemnité réparatrice en application de l'article 11bis, le Conseil pourra aussi apprécier effectivement la légalité de l'acte attaqué, même si l'annulation de cet acte ne procure aucun avantage direct au requérant. Il n'y a dès lors pas lieu de procéder à une adaptation législative supplémentaire.
S'agissant de l'observation 5 du Conseil d'État concernant le même article, le secrétaire d'État répond que la disposition proposée vise à éviter que la partie qui poursuit l'annulation d'un acte illégal ne doive ensuite s'adresser aux cours et tribunaux pour obtenir réparation du préjudice que cet acte lui a causé. En ce sens, la demande d'indemnité réparatrice constitue un accessoire de sa demande. Cet objectif touchant à l'économie de la procédure ne peut s'appliquer qu'à la seule partie qui a mu l'action ou à la partie qui s'y engage. Le bénéficiaire d'une autorisation se trouve en fait dans une situation distincte parce que son intervention dans la cause sert à attaquer la validité de l'acte. S'il s'avère que l'autorité lui a causé un préjudice en posant un acte illégal, une éventuelle indemnité réparatrice ne constitue pas un accessoire dans son chef et nécessite de ce fait d'engager une action distincte. En réalité, il n'est nullement privé du droit de former une telle action, étant donné que, comme aujourd'hui, il peut disposer de la faculté d'obtenir des dommages et intérêts devant les cours et tribunaux dans le cadre d'une procédure au civil.
En ce qui concerne l'observation 7 du Conseil d'État, le secrétaire d'État affirme que la proposition de loi limite en effet le champ d'application de l'article 1erbis proposé au contentieux d'annulation visé à l'article 14, § 1er ou § 3, des lois coordonnées sur le Conseil d'État.
Si le Conseil d'État statue sur la base de l'article 16 des lois coordonnées, le requérant se retrouve, le cas échéant, dans une situation distincte étant donné qu'il obtient une décision qui se substitue à celle qu'il attaquait.
L'intention des auteurs de la proposition est de limiter la possibilité de déroger aux règles de compétences des tribunaux en matière civile à la situation spécifique où l'annulation d'un acte administratif est demandée.
En ce qui concerne l'observation 11 du Conseil d'État, le secrétaire d'État répond que dès l'instant où une partie a donc introduit une demande d'indemnité réparatrice auprès du Conseil d'État ou une action en responsabilité devant les cours et tribunaux, le principe una via electa trouve à s'appliquer, même si la partie se désiste de l'instance ou renonce à son action.
L'élément déclencheur de l'application du principe « electa una via » est donc, selon le cas, le dépôt de la demande d'indemnité réparatrice auprès du Conseil d'État ou l'engagement d'une action en responsabilité devant les cours et tribunaux.
Il n'y a donc pas lieu de modifier l'article.
S'agissant de l'observation 12 du Conseil d'État (p. 9), le secrétaire d'État affirme que contrairement à ce que suggère le Conseil d'État, il n'est pas nécessaire d'ajouter l'article 11bis à l'énumération figurant à l'article 19 des lois sur le Conseil d'État. Comme l'article 11bis fait déjà référence à l'article 14 et que ce dernier est repris à l'article 19, alinéa 1er, des lois sur le Conseil d'État (où il exige une lésion ou un intérêt), et comme d'autre part, l'article 11bis mentionne déjà explicitement qu'une indemnité réparatrice ne peut être octroyée au requérant que si l'illégalité de l'acte lui causé un préjudice, les auteurs de la proposition considèrent que cet ajout n'est pas nécessaire.
M. Laeremans déclare que l'expérience montre que, devant une juridiction ordinaire, une procédure d'indemnisation peut durer très longtemps, parfois des années. Il faut évaluer le dommage, désigner un expert, procéder, le cas échéant, à une contre-expertise, attendre éventuellement la consolidation du dommage ... La procédure d'expertise est réglée de façon assez précise en droit commun.
Qu'en est-il ici ? Les magistrats du Conseil d'État n'ont finalement que peu d'expérience en matière d'évaluation d'un dommage, sinon aucune. Si la procédure d'expertise se prolonge, qu'en est-il des délais prévus par le texte ?
S'attend-on à une augmentation de la charge de travail dans le chef du Conseil d'État en raison des nouvelles compétences qui lui sont dévolues ? Des effectifs supplémentaires seront-ils nécessaires ?
Les délais d'attente ne vont-ils pas à nouveau s'allonger devant cette juridiction, qui avait procédé à certaines rationalisations ?
Le secrétaire d'État répond qu'une procédure de règlement d'un dommage peut prendre du temps.
L'avantage du nouveau système est que tout se règle devant la même juridiction au lieu de devoir tout recommencer devant une autre pour l'indemnisation du dommage. On gagne donc du temps.
En ce qui concerne les indemnités, on déroge quelque peu au droit civil. L'article 1382 n'est pas d'application ici, mais c'est une indemnisation réparatrice.
En ce qui concerne l'augmentation de la charge de travail qui découlera inévitablement de la réforme, il est difficile de l'évaluer à ce stade. Comme l'a souligné le précédent orateur, le Conseil d'État a, au cours des dernières années, fourni un important travail et apuré une part importante de son arriéré. En outre, une partie de son contentieux a été soustraite à sa compétence alors que le cadre était élargi. On peut donc espérer continuer à fonctionner avec le cadre actuel.
Quant aux délais, il est prévu qu'une décision doit intervenir dans les douze mois. Il ne s'agit pas là d'un délai prévu à peine de déchéance, mais d'un délai d'ordre. Il faudra voir s'il est nécessaire de fournir un appui au Conseil d'État par le biais de référendaires ou d'une autre formule.
M. Delpérée fait observer que, depuis 1946, le Conseil d'État est déjà compétent pour connaître de ce que l'on appelle le dommage exceptionnel (article 11 des lois coordonnées). Il est donc un peu réducteur de dire que le Conseil d'État ne s'occupe pas des dommages.
L'orateur renvoie ensuite aux développements précédant la proposition de loi, qui expliquent que la nouvelle procédure ne fait pas obstacle à ce qu'un justiciable opte pour la procédure devant les tribunaux civils et demande l'application de l'article 1382 du Code civil.
M. Laeremans demande si, au cas où un expert doit être désigné, on suivra la procédure de droit commun devant les tribunaux civils ou pénaux, telle qu'elle a été récemment réformée.
Le secrétaire d'État rappelle que le Code judiciaire est d'application, sauf disposition dérogatoire des lois sur le Conseil d'État. Ce dernier peut donc appliquer des dispositions du Code judiciaire.
M. Laeremans en déduit qu'il s'agit d'une simple faculté, et non d'une obligation. Le Conseil d'État peut donc aussi développer sa propre jurisprudence.
Le secrétaire d'État rappelle l'existence d'arrêtés royaux applicables au Conseil d'État.
M. Laeremans demande si le Conseil d'État a été consulté à propos de la réforme, et s'il était demandeur de celle-ci.
Mr Delpérée répond que le Conseil d'État était demandeur. De hauts magistrats de cette juridiction ont d'ailleurs été entendus à ce sujet par la commission de l'Intérieur. L'équipe de M. Wathelet, secrétaire d'État aux réformes institutionnelles, compte du reste un conseiller d'État.
Votes
Les amendements nos 1 et 2 de M. Mahoux et consorts sont adoptés par 12 voix et 5 abstentions.
L'article ainsi amendé est adopté par 12 voix et 5 abstentions.
Article 6/1 (nouveau)
Amendement nº 3 de M. Mahoux et consorts
M. Mahoux et consorts déposent l'amendement nº 3(doc. Sénat, nº 5-2233/3) tendant à insérer un article 6/1 (nouveau), rédigé comme suit:
« Art. 6/1. À l'article 27, § 1er, alinéa 1er, des mêmes lois, le mot « 11bis » est inséré entre le chiffre « 11 » et le chiffre« 14 ».
M. Istasse explique que le présent amendement vise à rencontrer l'observation du Conseil d'État.
Il renvoie pour le surplus à la justification écrite.
Vote
L'amendement nº 3 de M. Mahoux et consorts est adopté par 12 voix et 5 abstentions.
Article 6/2 (nouveau)
Amendement nº 4 de M. Mahoux et consorts
M. Mahoux et consorts déposent l'amendement nº 4 (doc. Sénat, nº 5-2233/3), tendant à insérer un article 6/2 (nouveau), rédigé comme suit:
« Art. 6/2. À l'article 29, alinéa 1er, des mêmes lois, le mot « 11bis » est inséré entre le chiffre « 11 » et le chiffre« 12 ». ».
M. Istasse explique que le présent amendement vise à rencontrer l'observation du Conseil d'État.
Il renvoie pour le surplus à la justification écrite.
Vote
L'amendement nº 4 de M. Mahoux et consorts est adopté par 12 voix et 5 abstentions.
Article 7
Cet article ne donne lieu à aucune observation. Il est adopté par 12 voix et 5 abstentions.
Article 7/1 (nouveau)
Amendement nº 5 de M. Mahoux et consorts
M. Mahoux et consorts déposent l'amendement nº 5 (doc. Sénat, nº 5-2233/2), tendant à insérer un article 7/1 (nouveau), rédigé comme suit:
« Art. 7/1. À l'article 53, alinéa 1er, des mêmes lois, le mot « 11bis » est inséré entre les mots « 11 » et « et ». ».
M. Istasse explique que le présent amendement vise à rencontrer l'observation du Conseil d'État.
Il renvoie pour le surplus à la justification écrite.
Vote
L'amendement nº 5 de M. Mahoux et consorts est adopté par 12 voix et 5 abstentions.
Article 7/2 (nouveau)
Amendement nº 6 de M. Mahoux et consorts
M. Mahoux et consorts déposent l'amendement nº 6 (doc. Sénat, nº 5-2233/2), tendant à insérer un article 7/2 (nouveau), rédigé comme suit: « Art. 7/2. À l'article 63, alinéa 1er, des mêmes lois, le mot « 11bis » est inséré entre les chiffres « 11 » et « 12 ». ».
M. Istasse explique que le présent amendement vise à rencontrer l'observation du Conseil d'État.
Il renvoie pour le surplus à la justification écrite.
Vote
L'amendement nº 6 de M. Mahoux et consorts est adopté par 12 voix et 5 abstentions.
Articles 8 et 9
Ces articles ne donnent lieu à aucune discussion.
L'article 8 est adopté par 12 voix et 5 abstentions.
L'article 9 est adopté par 12 voix contre 1 et 4 abstentions.
Article 10
Amendement nº 7 de M. Mahoux et consorts
M. Mahoux et consorts déposent l'amendement nº 7 (doc. Sénat, nº 5-2233/3), tendant à remplacer chaque fois les mots « § 2ter » par les mots « § 2 quater ».
M. Istasse précise qu'il s'agit d'un amendement technique donnant suite à l'observation du Conseil d'État. Il renvoie pour le surplus à la justification écrite.
Amendement nº 26 de M. Laeremans
M. Laeremans dépose l'amendement nº 26 (doc. Sénat, nº 5-2233/3), visant à remplacer, dans le § 2ter, 1, proposé, les mots « visées aux articles 128 et 129 » par les mots « visées à l'article 128 ».
M. Laeremans explique que l'article concerné porte sur la partie 4. « Renforcement de la politique de sécurité à Bruxelles ». Il renvoie à la justification écrite de l'amendement.
Amendements nos 37 et 38 de M. Vanlouwe et consorts
M. Vanlouwe et consorts déposent les amendements nos 37 et 38 (doc. Sénat, nº 5-2233/3).
L'amendement nº 37 vise à supprimer le 3º et le 5º de l'article 10.
Il doit être lu conjointement avec l'amendement nº 38 visant à créer une zone de police unique de Bruxelles-Capitale, qui tend à remplacer, dans le 4º du même article, les mots « des zones de police » par les mots « de la zone de police ».
Si Bruxelles-Capitale est appelée à devenir une zone unique, le plan régional de sécurité prévu à l'article 16 proposé coïncidera avec le plan zonal de sécurité. Le plan régional de sécurité n'est dès lors plus nécessaire. Le 3º n'a donc plus aucun sens.
Le 5° devient sans objet en raison de la fusion des zones de police en une seule zone de Bruxelles-Capitale.
Le secrétaire d'État Verherstraten répond que le dernier point a déjà été discuté précédemment.
La majorité institutionnelle n'a pas opté pour une fusion des six zones de police, mais on vise à une certaine harmonisation en ce qui concerne la politique de sécurité et à un renforcement du rôle du ministre-président.
À propos du même article, le secrétaire d'État souhaite ajouter que, contrairement aux indications du Conseil d'État, ce ne sont pas seulement les dispositions réglant l'organisation de l'agglomération bruxelloise qu'il faudrait adopter sur la base de la procédure du bicaméralisme égalitaire, mais aussi les dispositions qui fixent leurs compétences.
Toutes les dispositions visées par le Conseil d'État n'ont pas pour objectif principal l'adaptation des matières liées à la police et à la sécurité, mais bien l'attribution de certaines compétences dans ces matières à l'agglomération bruxelloise.
C'est donc à juste titre que les auteurs de la proposition ont estimé que le texte de la proposition concernait une matière visée à l'article 77 de la Constitution.
À propos des articles 128 et 129 de la loi provinciale, le secrétaire d'État répond qu'il s'agit de compétences du gouverneur. Dans la Région de Bruxelles-Capitale, il est donc logique que celles-ci soient transférées au ministre-président.
M. Laeremans trouve cet argument très peu convaincant. Le gouverneur est le délégué du ministre de l'Intérieur. L'intervenant constate un glissement de fait de cette compétence de l'Intérieur vers la Région bruxelloise et non vers les autres Régions. Cela lui semble aller trop loin.
Dans la pratique, un gouverneur ne va jamais requérir la force armée sans le soutien du ministre fédéral de l'Intérieur.
L'intervenant estime que cette question relève par définition du Fédéral et non de la compétence du ministre-président de Bruxelles.
Le secrétaire d'État s'en réfère à ses réponses précédentes. La mission de coordination sécuritaire du ministre-président ne lui est pas confiée en sa qualité de président du gouvernement de la Région de Bruxelles-Capitale, mais en sa qualité de chef de l'agglomération.
M. Vanlouwe a une question à poser à propos du point 7 du § 2ter, qui dispose que l'agglomération bruxelloise propose un texte d'harmonisation des règlements communaux de police, dans le respect des spécificités communales. Quelle serait la valeur juridique d'un tel texte d'harmonisation ? Au final, on sera toujours confronté à dix-neuf règlements de police, bien que dans des zones de police pluricommunales, l'objectif soit toujours de tendre vers une forme d'unité.
Les communes seront-elles encore libres d'arrêter leur propre règlement de police, avec la possibilité d'imposer des sanctions administratives communales, des amendes, etc. ? Comment ce règlement de police communal et le texte d'harmonisation s'articuleront-ils ?
M. Anciaux n'a aucune objection à formuler à propos du texte proposé, notamment en ce qui concerne la suppression de la fonction de gouverneur, le transfert des compétences, etc. Il n'aperçoit pas clairement si, à l'heure actuelle, le gouverneur a le pouvoir de requérir l'armée. Il espère néanmoins que le dispositif législatif inclura suffisamment de garanties pour que l'armée ne puisse être requise qu'avec le soutien de l'ensemble de la population et du Parlement. L'intervenant compte sur le gouvernement pour qu'en l'espèce, il use de la prudence nécessaire afin que le texte à l'examen n'habilite pas n'importe qui à mobiliser l'armée à tort et à travers.
M. Verherstraeten, secrétaire d'État aux Réformes institutionnelles, répond que conformément à l'article 10 de la proposition de loi spéciale, l'agglomération bruxelloise exerce les compétences visées aux articles 128 et 129 de la loi provinciale. L'article 129 de la loi provinciale est rédigé comme suit:
« En cas de rassemblements tumultueux, de sédition ou d'opposition avec voie de fait à l'exécution des lois ou des ordonnances légales, le gouverneur a le droit de requérir la force armée. Il en informe immédiatement les ministres de l'Intérieur et de la Défense nationale; l'officier commandant est tenu d'obtempérer à la réquisition écrite du gouverneur. »
Il s'agit donc d'une mesure tout à fait exceptionnelle, qui ne peut être appliquée si toutes les conditions sont respectées.
Pour M. Moureaux, la discussion en cours est surréaliste. Il s'agit en substance d'une pyramide de commandement. Actuellement, le bourgmestre de Bruxelles est au bas de la pyramide. C'est lui qui, en pratique, garantit dans 99 % des cas la sécurité et la tranquillité publique en mobilisant son propre corps. Il est placé sous l'autorité du gouverneur, lequel est quant à lui sous celle du ministre de l'Intérieur. La réforme proposée modifie cette pyramide de commandement en y incluant également le ministre-président. Il n'en demeure pas moins que le ministre de l'Intérieur a la capacité juridique d'ordonner une intervention de la force armée et de la police fédérale.
Il va de soi que si l'intervention de l'armée est envisagée en cas de faits graves, l'intervention du gouverneur est requise. De plus, le ministre de l'Intérieur n'est pas seul à décider, mais il faut que l'ensemble du gouvernement s'engage, puisque le ministre de la Défense doit également être associé à la prise de décision. Selon M. Moureaux, la proposition de loi spéciale associe désormais également le ministre-président de la Région de Bruxelles-Capitale à la coordination de la sécurité. En cas d'opérations de maintien de l'ordre public de grande envergure, le bourgmestre de Bruxelles dispose d'un vaste pouvoir, qui va au-delà du strict pouvoir requis pour assurer la protection des habitants de Bruxelles. Il peut compter sur la collaboration de l'Intérieur, qui peut associer d'autres zones de police et même la police fédérale aux opérations.
Ce système a été mis sur pied dans le cadre de la réforme des polices. Cela est quelque peu étrange, car un corps local assure la sécurité de la capitale, par exemple lors de manifestations nationales. On peut s'interroger à cet égard, mais l'expérience montre que ce système est appliqué de manière très pragmatique et qu'il a bien fonctionné jusqu'à présent. Dans 99 % des cas, le bourgmestre de Bruxelles a pris seul les décisions, et le gouverneur n'est intervenu que rarement. Le seul changement apporté par la réforme proposée est d'ajouter un maillon dans la chaîne, à savoir le ministre-président, qui peut intervenir lorsqu'il est fait appel à la force armée. Dans ce cas, on peut considérer, selon M. Moureaux, qu'il s'agit d'un problème national, qui dépasse le niveau bruxellois et auquel le gouvernement fédéral doit également être associé.
M. Delpérée attire l'attention sur le fait que l'ordre public concerne non seulement les manifestations nationales, mais aussi la sécurité et la santé publique. Lorsque l'armée intervient, par exemple en cas d'inondations, elle prend également en charge certaines táches civiles.
L'intervenant estime en outre que la réforme proposée est judicieuse, étant donné qu'une personne en charge d'une mission administrative est remplacée par une personne qui est politiquement responsable, à l'égard tant de la Région de Bruxelles-Capitale et de la commune de Bruxelles que de l'autorité fédérale. Le contrôle démocratique en sort donc renforcé.
M. Vanlouwe s'interroge sur la valeur juridique de ce texte d'harmonisation.
M. Verherstraeten, secrétaire d'État aux Réformes institutionnelles, répond que le § 2ter, 7, vise à mettre en œuvre une harmonisation des différents règlements de police actuellement applicables sur l'ensemble du territoire. L'agglomération bruxelloise peut élaborer ce texte d'harmonisation et avoir une certaine influence, mais il va de soi que ce texte n'acquerra une valeur juridique que lorsqu'il aura été approuvé par les autorités communales concernées. C'est pourquoi des spécificités, propres à chaque commune, sont également prévues. Le secrétaire d'État part du principe qu'au niveau du Conseil d'agglomération, quelques articles de base, applicables à l'ensemble des communes, seront rédigés, et que des éléments spécifiques seront ajoutés par commune, lesquels devront alors être approuvés au niveau de la zone de police ou de la commune.
M. Vanlouwe se demande si l'objectif est que les communes puissent encore élaborer un règlement de police chacune de leur côté. Pourront-elles déroger au texte d'harmonisation élaboré au niveau de l'agglomération ? Les sanctions administratives communales pourront-elles, par exemple, varier d'une commune à l'autre ? Ou le texte harmonisateur imposera-t-il que les sanctions administratives communales soient identiques au sein des 19 communes de la Région de Bruxelles-Capitale ?
M. Verherstraeten, secrétaire d'État aux Réformes institutionnelles, répond que le texte d'harmonisation ne peut offrir qu'une base commune pour chaque règlement de police. Cela ne prive cependant pas les différentes communes de leur compétence d'ajouter certains éléments spécifiques ou d'adapter certaines modalités.
Votes
L'amendement nº 7 de M. Mahoux et consorts est adopté par 12 voix et 5 abstentions.
L'amendement nº 26 de M. Laeremans est rejeté par 12 voix contre 5.
Les amendements nos 37 et 38 de M. Vanlouwe et consorts sont successivement rejetés par 12 voix contre 5.
L'article ainsi amendé est adopté par 12 voix contre 5.
Articles 11, 12 et 13
Ces articles ne donnent lieu à aucune observation.
Les articles 11 et 12 sont adoptés par 12 voix contre 5.
L'article 13 est adopté par 12 voix contre 4 et 1 abstention.
Article 13/2 (nouveau)
Amendement nº 30 de M. Vanlouwe et consorts
M. Vanlouwe et consorts déposent l'amendement nº 30 (doc. Sénat, nº 5-2233/3) visant à insérer un article 13/2 (nouveau) rédigé comme suit:
« Art. 13/2. Dans l'article 6, alinéa 1er, 4, de la même loi, le mot « gouverneur » est remplacé par les mots « gouverneur de province ». ».
M. Vanlouwe renvoie à la justification écrite de l'amendement.
Vote
L'amendement nº 30 de M. Vanlouwe et consorts est rejeté par 12 voix contre 5.
Article 13/3 (nouveau)
Amendement nº 31 de M. Vanlouwe et consorts
M. Vanlouwe et consorts déposent l'amendement nº 31 (doc. Sénat, nº 5-2233/3) visant à insérer un article 13/3 (nouveau) rédigé comme suit:
« Art. 13/3. Il est inséré, dans la même loi, un article 9/1 rédigé comme suit:
« Art. 9/1. Le territoire de l'arrondissement administratif de Bruxelles-Capitale constitue une zone de police unique, appelée « Bruxelles-Capitale ». Cette zone de police s'étend sur le territoire des dix-neuf communes de la Région de Bruxelles-Capitale. ».
M. Vanlouwe renvoie à la justification écrite de l'amendement.
Vote
L'amendement nº 31 de M. Vanlouwe et consorts est rejeté par 12 voix contre 5.
Article 13/4 (nouveau)
Amendement nº 32 de M. Vanlouwe et consorts
M. Vanlouwe et consorts déposent l'amendement nº 32 (doc. Sénat, nº 5-2233/3) visant à insérer un article 13/4 (nouveau) rédigé comme suit:
« Art. 13/4. Les zones de police de Bruxelles/Ixelles, Molenbeek-Saint-Jean/Koekelberg/Jette/Ganshoren/Berchem-Sainte-Agathe, Anderlecht/Saint-Gilles/Forest, Uccle/Watermael-Boitsfort/Auderghem, Etterbeek/Woluwe-Saint-Pierre/Woluwe-Saint-Lambert et Schaerbeek/Evere/Saint-Josse-ten-Noode sont supprimées. ».
M. Vanlouwe renvoie à la justification écrite de l'amendement.
M. Laeremans souscrit à cet amendement et renvoie aux propositions qu'il a lui-même déposées en vue de l'instauration d'une zone de police unique dans la Région de Bruxelles-Capitale. Comment l'auteur de l'amendement envisage-t-il le fonctionnement du conseil de police ? S'agit-il en l'occurrence d'un conseil intercommunal, composé de représentants des différents conseils communaux ? De combien de membres serait composé un tel conseil de police ? Qu'en est-il du possible chevauchement avec les compétences du Parlement de la Région de Bruxelles-Capitale qui, en tant que conseil d'agglomération, se verra attribuer quelques compétences supplémentaires en matière de sécurité, en particulier en ce qui concerne le ministre-président bruxellois ? Les compétences du conseil de police seront-elles transférées au Parlement de la Région de Bruxelles-Capitale ? Si tel n'est pas le cas, comment le président du conseil de police et le ministre-président de la Région de Bruxelles-Capitale se situeront-ils l'un par rapport à l'autre ?
Selon M. Vanlouwe, il n'est pas opportun que plusieurs règlements de police soient applicables sur le territoire bruxellois. Lorsqu'on parcourt une courte distance ou que l'on prend le métro par exemple, on traverse différentes zones de police, soumises à des règlements différents. Cela est source de problèmes pour les agents qui constatent les infractions et qui ne savent pas très bien quelle amende administrative est applicable.
M. Anciaux renvoie à l'amendement nº 31 de M. Vanlouwe, qui fait référence à une proposition dont il est coauteur (proposition de loi nº 5-913/1 créant la zone de police de Bruxelles-Capitale, déposée par MM. Anciaux, Tommelein, Claes, Sannen, Vanlouwe et Broers). L'intervenant dit soutenir toujours cette proposition, mais renvoie à l'accord institutionnel conclu entre les huit partis, qui, comme tout accord, contient des compromis. L'intervenant est toutefois convaincu que des choses qui semblaient taboues sont devenues abordables. Il ne retire pas la proposition à laquelle il a été fait référence.
M. Moureaux souligne que le texte à l'examen permet une meilleure coordination et est donc porteur d'une amélioration par rapport à la situation actuelle.
M. Vanlouwe a encore quelques observations concrètes à formuler en ce qui concerne la valeur d'une éventuelle ordonnance d'harmonisation du Parlement bruxellois. Qu'adviendra-t-il si l'une des dix-neuf communes décide de ne pas appliquer ce texte uniformisateur mais de se référer à son propre règlement de police ? Quelle valeur aurait un règlement de police qui dérogerait à l'ordonnance visant à harmoniser les différents règlements ? Serait-il supplanté par cette ordonnance ?
M. Moureaux répond que la Région a la possibilité, par son pouvoir de tutelle, directe ou indirecte, d'intervenir dans le cas où une commune serait réticente. L'orateur se déclare convaincu qu'un tel cas ne se produira pas.
Vote
L'amendement nº 32 de M. Vanlouwe et consorts est rejeté par 12 voix contre 5.
Article 13/5 (nouveau)
Amendement nº 33 de M. Vanlouwe et consorts
M. Vanlouwe et consorts déposent l'amendement nº 33 (doc. Sénat, nº 5-2233/3), qui vise à insérer un article 13/5 (nouveau) rédigé comme suit:
« Dans l'article 20bis, § 1er, alinéa 1er, de la même loi, les mots « Ils prêtent entre ses mains le serment suivant: « Je jure fidélité au Roi, obéissance à la Constitution et aux lois du peuple belge. » sont remplacés par les mots « Ils prêtent entre ses mains le serment qu'ils ont prêté lors de l'acceptation de leur mandat de conseiller communal. ».
M. Vanlouwe renvoie à la justification écrite de l'amendement.
M. Laeremans estime que la problématique de la prestation de serment constitue un aspect plutôt périphérique du dossier.
Vote
L'amendement nº 33 de M. Vanlouwe et consorts est rejeté par 12 voix contre 5.
Article 14
Amendement nº 34 de M. Vanlouwe et consorts
M. Vanlouwe et consorts déposent l'amendement nº 34 (doc. Sénat, nº 5-2233/3), qui vise à supprimer l'article 14.
M. Vanlouwe renvoie à la justification écrite de l'amendement.
Amendement nº 27 de M. Laeremans
M. Laeremans dépose l'amendement nº 27 (doc. Sénat, 5-2233/3), qui vise à attribuer à la Région flamande et à la Région wallonne les mêmes compétences dans le domaine de la sécurité publique que celles que pourra exercer la Région de Bruxelles-Capitale. Il prévoit plus particulièrement l'élaboration d'un plan régional de sécurité pour la Région flamande et la Région wallonne, dont les plans zonaux de sécurité devront tenir compte. À cet effet, la Région flamande et la Région wallonne créeront chacune un conseil régional de sécurité comprenant les gouverneurs, les procureurs généraux, une représentation des directions de coordination et d'appui ainsi que des directions judiciaires de la police fédérale et une délégation des collèges de police.
Pour le surplus, l'auteur renvoie à la justification de son amendement.
Votes
L'amendement nº 27 de M. Laeremans est rejeté par 12 voix contre 5.
L'amendement nº 34 de M. Vanlouwe et consorts est rejeté par 12 voix contre 5.
L'article 14 est adopté par 12 voix contre 4 et 1 abstention.
Article 15
Amendement nº 28 de M. Laeremans
M. Laeremans dépose l'amendement nº 28 (doc. Sénat, 5-2233/3), qui se rapporte à la partie sur le renforcement de la politique de sécurité à Bruxelles. L'amendement vise à remplacer l'article par ce qui suit: « Dans le titre II, chapitre Ier, de la même loi, il est inséré une section 3bis intitulée: « Section 3bis. Disposition spécifique à l'arrondissement administratif de Bruxelles-Capitale, à la Région flamande et à la Région wallonne. ».
L'auteur déplore qu'après la sixième réforme de l'État, la sécurité publique reste malheureusement une matière ancrée dans le giron du Fédéral, de sorte que dans ce domaine, les Régions n'auront pratiquement pas voix au chapitre. Dans cette matière, l'autonomie du législateur fédéral restera donc intacte, alors que personne ne peut pourtant nier que les Régions ont d'importantes divergences de vues sur la politique de sécurité qui est menée.
Cet amendement, qui est à mettre en corrélation avec d'autres, a donc pour objectif d'attribuer à la Région flamande et à la Région wallonne les mêmes compétences dans le domaine de la sécurité publique que celles que pourra exercer la Région de Bruxelles-Capitale. Il prévoit plus particulièrement l'élaboration d'un plan régional de sécurité pour la Région flamande et la Région wallonne. Il convient dès lors de modifier l'intitulé de la nouvelle section 3bis qu'il est prévu d'insérer, à savoir « Disposition spécifique à l'arrondissement administratif de Bruxelles-Capitale ».
Pour le surplus, l'intervenant renvoie à la justification de son précédent amendement et à la justification écrite de son amendement.
Amendement nº 35 de M. Vanlouwe et consorts
M. Vanlouwe et consorts déposent l'amendement nº 35 (doc. Sénat, nº 5-2233/3), qui vise à supprimer l'article.
Cet amendement doit être lu conjointement avec l'amendement visant à créer une zone de police unique de Bruxelles-Capitale.
Si Bruxelles-Capitale est appelée à devenir une zone unique, le plan régional de sécurité prévu à l'article 16 proposé coïncidera avec le plan zonal de sécurité. En conséquence, le plan régional de sécurité n'est plus nécessaire et l'article 15 proposé deviendra sans objet.
Votes
L'amendement nº 28 de M. Laeremans est rejeté par 12 voix contre 5.
L'amendement nº 35 de M. Vanlouwe et consorts est rejeté par 12 voix contre 5.
L'article 15 est adopté par 12 voix contre 4 et 1 abstention.
Article 16
Amendement nº 36 de M. Vanlouwe et consorts
M. Vanlouwe et consorts déposent l'amendement nº 36 (doc. Sénat, nº 5-2233/3), qui vise à supprimer l'article.
Cet amendement doit être lu conjointement avec l'amendement visant à créer une zone de police unique de Bruxelles-Capitale.
Si Bruxelles-Capitale est appelée à devenir une zone unique, le plan régional de sécurité prévu à l'article 16 proposé coïncidera avec le plan zonal de sécurité. Le plan régional de sécurité n'est dès lors plus nécessaire.
Votes
L'amendement nº 36 de M. Vanlouwe et consorts est rejeté par 12 voix contre 5.
L'article 16 est adopté par 12 voix contre 4 et 1 abstention.
Article 16/1
Amendement nº 29 de M. Laeremans
M. Laeremans dépose l'amendement nº 29 (doc. Sénat, 5-2233/3), qui vise à insérer un article 16/1 attribuant à la Région flamande et à la Région wallonne les mêmes compétences dans le domaine de la sécurité publique que celles que pourra exercer la Région de Bruxelles-Capitale. Il prévoit plus particulièrement l'élaboration d'un plan régional de sécurité pour la Région flamande et la Région wallonne, dont les plans zonaux de sécurité devront tenir compte. À cet effet, la Région flamande et la Région wallonne créeront chacune un conseil régional de sécurité comprenant les gouverneurs, les procureurs généraux, une représentation des directions de coordination et d'appui ainsi que des directions judiciaires de la police fédérale et une délégation des collèges de police.
Ce conseil est convoqué régulièrement pour suivre la mise en œuvre du plan régional de sécurité en question. Pour le surplus, l'auteur se réfère à la justification écrite de son amendement.
Vote
L'amendement nº 29 de M. Laeremans est rejeté par 12 voix contre 5.
Articles 17 à 23
Ces articles ne donnent lieu à aucune observation. Ils sont successivement adoptés par 12 voix contre 5.
Article 24
Amendement nº 8 de M. Mahoux et consorts
M. Mahoux et consorts déposent l'amendement nº 8 (doc. Sénat, 5-2233/3) qui tend à supprimer le titre VI.
L'auteur principal précise que l'amendement vise à répondre aux observations du Conseil d'État. Il renvoie pour le surplus à la justification écrite.
Votes
L'amendement nr. 8 de M. Mahoux et consorts est adopté par 12 voix et 5 abstentions.
L'article 24 ainsi amendé est adopté par 12 voix contre 5.
Articles 25 et 26
Ces articles ne donnent lieu à aucune observation. Ils sont successivement adoptés par 12 voix conte 5.
Titre VI/1 (nouveau)
Amendement nº 9 de M. Mahoux et consorts
M. Mahoux et consorts déposent un amendement nº 9 (doc. Sénat, nº 5-2233/3) visant à insérer un Titre VI/1 (nouveau), intitulé « Modifications de la loi de 13 mars 1991 relative à la suppression ou à la restructuration d'organismes d'intérêt public et d'autres services de l'État ».
L'auteur renvoie à sa justification écrite.
Vote
L'amendement nº 9 de M. Mahoux et consorts est adopté par 12 voix contre 5.
Article 26/1
Amendement nº 10 de M. Mahoux et consorts
L'amendement nº 10 de M. Mahoux et consorts (doc. Sénat, nº 5-2233/3) concerne l'introduction d'un chapitre XI relatif au Bureau d'intervention et de restitution belge.
L'auteur renvoie à la justification écrite de l'amendement.
Vote
L'amendement nº 10 de M. Mahoux et consorts est adopté par 12 voix contre 5.
Article 26/2
Amendement nº 11 de M. Mahoux et consorts
L'amendement nº 11 de M. Mahoux et consorts. (doc. Sénat, nº 5-2233/3) prévoit la suppression du Bureau d'intervention et de restitution belge et règle les transferts vers les régions.
L'auteur explique que, la compétence relative au Bureau d'intervention et de restitution belge étant transférée aux régions, le Bureau actuel sera supprimé. L'amendement vise par conséquent à adapter les dispositions légales concernées.
Vote
L'amendement nº 11 de M. Mahoux et consorts est adopté par 12 voix contre 5.
Articles 26/3 et 26/4
Amendements nos 12 et 13 de M. Mahoux et consorts
M. Mahoux et consorts déposent un amendement nº 12 (doc. Sénat, nº 5-2233/3) visant à insérer un chapitre XII intitulé « Le Fonds des Calamités publiques et le Fonds des Calamités agricoles institués auprès de la Caisse nationale des Calamités ».
M. Mahoux et consorts déposent ensuite un amendement nº 13 (doc. Sénat, nº 5-2233/3) visant à adapter les dispositions légales pertinentes pour régler la disparition du Fonds des Calamités publiques et du Fonds des Calamités agricoles institués auprès de la Caisse nationale des Calamités.
Votes
Les amendements nº 12 et 13 de M. Mahoux et consorts sont adoptés par 12 voix contre 5.
Articles 26/5 et 26/6
Amendements nos 14 et 15 de M. Mahoux et consorts
M. Mahoux et consorts déposent un amendement nº 14 (doc. Sénat, nº 5-2233/3) visant à insérer une section 5 intitulée « Restructuration suite à la Sixième Réforme de l'État ».
M. Mahoux et consorts déposent un amendement nº 15 (doc. Sénat, nº 5-2233/3) visant à adapter la loi du 13 mars 1991 pour régler le transfert du personnel, ainsi que des droits et des obligations afférents aux compétences de l'ONEM transférées aux entités fédérées.
Votes
Les amendements nº 14 et 15 de M. Mahoux et consorts sont adoptés par 12 voix contre 5.
Articles 26/7 et 26/8
Amendements nos 16 et 17 de M. Mahoux et consorts
Les amendements nos 16 et 17 de M. Mahoux et consorts (doc. Sénat, nº 5-2233/3) concernent l'INAMI et le transfert de certaines compétences de cette institution vers les communautés. La loi de 1991 est dès lors adaptée, notamment pour régler le transfert du personnel, des droits et des obligations.
M. Laeremans trouve que le contenu de ces amendements est très flou. Renvoyant à l'amendement nº 16, il se demande quelles sont, au juste, les compétences de l'INAMI qui sont transférées aux Communautés et quel en est l'impact sur le personnel.
M. Istasse répond que le contenu du transfert est réglé à l'amendement nº 17.
M. Verherstraeten renvoie en particulier à la justification de l'amendement nº 17.
Votes
L'amendement nº 16 de M. Mahoux et consorts est adopté par 12 voix contre 4 et 1 abstention.
L'amendement nº 17 de M. Mahoux et consorts est adopté par 12 voix contre 5.
Articles 26/9 et 26/10
Amendements nos 18 et 19 de M. Mahoux et consorts
Les amendements nº 18 et 19 de M. Mahoux et consorts (doc. Sénat, nº 5-2233/3) concernent l'Institut Belge de Sécurité Routière. L'amendement nº 18 insère un chapitre III intitulé « L'institut Belge de Sécurité Routière », tandis que l'amendement nº 19 vise à habiliter le Roi à régler, par arrêté délibéré en Conseil des ministres et après avis des gouvernements concernés, le transfert du personnel, des biens, droits et obligations de l'IBSR aux régions.
M. Istasse renvoie à la justification écrite des amendements.
Votes
Les amendements nos 18 et 19 de M. Mahoux et consorts sont adoptés par 12 voix contre 5.
Articles 26/11 et 26/12
Amendements nos 20 et 21 de M. Mahoux et consorts
M. Mahoux et consorts déposent un amendement nº 20 (doc. Sénat, nº 5-2233/3) visant à insérer un chapitre XIII intitulé « Fonds d'équipements et de services collectifs ».
M. Istasse renvoie à la justification écrite de cet amendement.
M. Mahoux et consorts introduisent l'amendement nº 21 (doc. Sénat, nº 5-2233/3) qui vise à insérer dans le titre VIbis un article 26/12 habilitant notamment le Roi à régler, par arrêtés délibérés en Conseil des ministres et après avis des gouvernements concernés, le transfert aux communautés des membres du personnel de l'Office National d'allocations familiales pour travailleurs salariés qui exécutent les missions du Fonds pour les équipements et services collectifs.
M. Istasse renvoie à la justification écrite de cet amendement.
Votes
Les amendements nos 20 et 21 de M. Mahoux et consorts sont adoptés par 12 voix contre 5.
Titre VI/2 (nieuw)
Amendement nº 22 de M. Mahoux et consorts
M. Mahoux introduit l'amendement nº 22 qui vise à insérer un titre VIter, intitulé « Disposition transitoire » et contenant l'article 26/13 rédigé comme suit:
« Art. 26/13. Dès l'entrée en vigueur des articles 6 et 7 de cette loi, l'article 11bis des lois sur le Conseil d'État s'appliquera aux demandes d'indemnités réparatrices liées aux recours introduits à partir de ce moment en application de l'article 14, § 1er ou § 3 ou aux arrêts prononcés à partir de ce moment en application de l'article 14, § 1er ou § 3 ».
M. Istasse renvoie à la justification écrite de cet amendement.
Vote
L'amendement nº 22 de M. Mahoux et consorts est adopté par 12 voix contre 5.
Titre VI/3
Amendement nº 23 de M. Mahoux et consorts
M. Mahoux et consorts introduisent l'amendement nº 23 qui vise à insérer un Titre VI/3 intitulé « Dispositions relatives à la réforme de l'arrondissement judiciaire de Bruxelles ». Ce titre regroupe les articles 26/14 à 26/45.
M. Istasse renvoie à la justification écrite de cet amendement.
Vote
L'amendement nº 23 de M. Mahoux et consorts est adopté par 12 voix contre 5.
Article 27
Amendement nº 24 de M. Mahoux et consorts
M. Mahoux et consorts introduisent l'amendement nº 24 qui vise à remplacer l'article 27 de manière à prévoir que la loi entre en vigueur le 1er juillet 2014, à l'exception du Titre VI/3, qui entrera en vigueur le jour de sa publication au Moniteur belge.
M. Istasse renvoie à la justification écrite de cet amendement.
M. Laeremans ne comprend pas pourquoi le dossier des juges bruxellois est remis ici sur la table de manière détournée alors que cela n'a rien à voir avec l'objet de la discussion jusqu'ici. Cela ne concerne pas la réforme de l'État ni le transfert des compétences. Il n'est pas correct de régler ainsi une question d'une telle importance par voie d'amendement, d'autant que la réforme des arrondissements judiciaires vient d'être examinée en commission de la Justice et qu'elle est sur le point de passer en séance plénière du Sénat. La manière dont les dossiers se croisent dans les deux commissions est totalement chaotique d'un point de vue légistique.
L'intervenant est très mécontent de la manière dont ces dossiers sont traités et a déjà interpellé la ministre de la Justice à plusieurs reprises à ce sujet, sans aucun résultat. Il ne comprend pas non plus pourquoi les chiffres des tableaux diffèrent de ceux utilisés par Mme Turtelboom.
M. Laeremans est choqué par toute l'opération, même si elle rectifie quelque peu la discrimination à l'égard des Flamands puisque la proposition initiale prévoyait 20 % pour le tribunal de première instance. Cette rectification ne concerne que les Flamands, car les francophones restent à un niveau inacceptable et reçoivent même encore plus.
L'exemple du tribunal de première instance est le plus criant. La proportion globale pour le nombre de juges est de 29 % contre 71 % et les Flamands passent de 28 à 41. Si l'on applique la proportion avancée par KPMG, on arrive à 99 juges francophones, or leur nombre reste fixé à 112. Selon l'intervenant, on invoque un faux prétexte, comme l'arriéré ou la compensation par rapport aux juges de police, pour justifier cette disproportion. De surcroît, les francophones reçoivent encore dix juges supplémentaires, ce qui porte leur nombre à un total de 122. Cela ne correspond pas du tout à la mesure de la charge de travail, et les cadres francophones sont donc renforcés de manière unilatérale.
L'intervenant émet aussi des critiques à propos de la répartition des magistrats dans l'arrondissement de Hal-Vilvorde. Les francophones sont donc mieux servis dans la zone unilingue de Hal-Vilvorde que les néerlandophones dans la zone bilingue de Bruxelles.
M. Laeremans souligne aussi qu'il est totalement erroné de traiter les tribunaux et les parquets de la même manière.
De plus, on ne dispose pas d'un chiffre global pour le parquet et l'intervenant souhaiterait connaître ce chiffre.
Pour M. Laeremans, il paraît logique de maintenir un minimum de 20 % de néerlandophones au sein du parquet. D'autant que cette règle est déjà appliquée au sein du parquet néerlandophone de Hal-Vilvorde, où le pourcentage minimum de magistrats francophones est bétonné. Mais cela ne peut pas se faire à Bruxelles où les néerlandophones sont marginalisés encore davantage. La manoeuvre a lieu en cachette sur la base d'une étude et de tableaux de chiffres censés justifier les attributions de personnel.
L'intervenant affirme avoir lu cette étude avec la plus grande attention et souhaite poser plusieurs questions à ce sujet:
— Pourquoi dispose-t-on de chiffres sur les greffiers pour chaque tribunal et pas sur les greffiers des parquets et des auditorats ?
— Où sont les données sur les collaborateurs attribués aux greffiers ? Quels sont les tribunaux qui y ont droit ?
— Comment se fait-il que les documents francophones portent sur la situation d'octobre 2013 et les néerlandophones sur celle de juillet 2013 ? Dans quelle mesure ces deux documents diffèrent-ils ? Y a-t-il des compensations ? Des dossiers lourds ?
— Où l'intervenant peut-il trouver le chiffre global du parquet ? Sur quoi se basent les chiffres du gouvernement ?
— Le tribunal du travail aura une répartition de 29/71, alors que la mesure de la charge de travail donne une répartition de 34/66. Soit quatre magistrats francophones de trop ou deux magistrats néerlandophones trop peu.
Au tribunal de première instance, la proportion est de 25/75, soit 9 magistrats néerlandophones trop peu ou 22 magistrats francophones de trop.
Soit au total 151 emplois francophones en trop, à raison de 42 magistrats, 43 greffiers et 66 employés du greffe. Cela revient à 10 millions d'euros par an en frais de personnel. Cette opération entraîne donc un gaspillage de 10 millions par an. Quand on sait que la cour d'appel demande une rallonge de 500 000 euros par an et que cette demande n'est pas acceptée, ce coût supplémentaire laisse un goût amer. Qu'en pense le secrétaire d'État ?
— Si l'on fait le total sur la base des amendements, on arrive à un total de 377 juges néerlandophones dans les tribunaux de première instance. Les francophones seront bientôt 380. Les magistrats francophones vont donc bientôt être majoritaires en Belgique. Même constat dans les tribunaux du travail avec 72 magistrats néerlandophones pour 74 francophones. L'intervenant ne parvient pas à s'expliquer ces proportions quand on sait que les Flamands représentent 58 % de la population. Le secrétaire d'État a-t-il une explication ?
M. Anciaux souhaite communiquer une série de chiffres globaux qui montrent que la situation est beaucoup plus équilibrée que ce que prétend son collègue Laeremans:
— Les dispositions prévoient un cadre provisoire de 350 magistrats, répartis en 96 néerlandophones (27 %) et 254 francophones (73 %);
— Les chiffres de la mesure de la charge de travail par KPMG prévoyaient un cadre de 417 magistrats, répartis en 118 néerlandophones (28 %) et 299 francophones (72 %). La proportion n'a donc guère changé, mais les 67 magistrats supplémentaires représentent un surcoût considérable.
— L'amendement à l'examen se base sur 393 magistrats, soit 43 de plus. Il propose un cadre de 114 néerlandophones pour 279 francophones, soit 29 % de néerlandophones et 71 % de francophones. On ne peut donc pas parler d'un camouflet à l'égard des Flamands.
M. Vanlouwe fait remarquer que M. Anciaux se base sur les chiffres globaux et sur le nombre de magistrats. Or, la charge de travail varie d'un type de tribunal à l'autre et c'est pourquoi il convient d'examiner les chiffres par tribunal. Au tribunal de première instance par exemple, le nombre de magistrats néerlandophones est porté à 41 tandis que le nombre de francophones passe à 122, ce qui donne une toute autre proportion. L'on a ici une nette surreprésentation des francophones qui ne répond pas aux besoins, dès lors que l'on constate un surplus de 23 francophones. De cette manière, l'arriéré judiciaire sera résorbé plus rapidement du côté francophone.
M. Anciaux ne partage pas ce raisonnement. Si l'on analyse les chiffres globaux et que l'on constate que certains chiffres sont en « plus », l'on ne peut pas soutenir que chaque élément est en « moins ». Dans certains parquets, le nombre de néerlandophones est nettement supérieur au nombre de francophones par rapport à la mesure de la charge de travail.
M. Laeremans répond que le parquet de Hal-Vilvorde doit être comparé à celui de Louvain. Ils sont à peu près similaires.
M. Vanlouwe constate par ailleurs que si l'on tient compte de la mesure de la charge de travail de KPMG pour le tribunal du travail, on devrait en fait arriver à 34 % de magistrats néerlandophones et 66 % de magistrats francophones, ce qui représente concrètement 11 magistrats néerlandophones pour 22 magistrats francophones.
Or, d'après les calculs de la majorité, il n'y aura que 9 magistrats néerlandophones pour 22 magistrats francophones. L'intervenant considère qu'il s'agit d'une disproportion flagrante.
Et ce même raisonnement s'applique aussi aux autres tribunaux.
L'intervenant estime que la majorité se trompe en voulant analyser la problématique comme un grand ensemble. L'on essaie de la sorte de dissimuler une répartition correcte de la charge de travail.
Les résultats de la mesure de la charge de travail réalisée par KPMG n'ont pas servi à fixer correctement le nombre de magistrats nécessaires par tribunal. Le groupe de l'intervenant était partisan d'un tribunal unique, tandis que la majorité a opté pour trois tribunaux différents. La majorité masque ainsi que l'on ne tient en fait pas compte de la mesure de la charge de travail réelle. Le nombre de magistrats francophones augmente systématiquement au détriment du nombre de magistrats néerlandophones. Cela entraîne en outre un surcoût considérable tant pour les magistrats que pour le personnel des greffes.
M. Verherstraeten, secrétaire d'État aux Réformes institutionnelles, revient sur la procédure et déclare que l'amendement s'inscrit parfaitement dans la proposition de loi à l'examen.
S'agissant du projet de loi de la ministre de la Justice sur la réforme du paysage judiciaire, il relève que l'on est confronté à deux initiatives distinctes qui ont chacune leur propre chronologie. Le projet de réforme du paysage judiciaire était et est toujours indépendant de la réorganisation et de la scission de l'arrondissement judiciaire de Bruxelles-Hal-Vilvorde.
Les cadres ont été fixés afin d'assumer la charge de travail à laquelle chaque tribunal et chaque parquet seront confrontés. Les auteurs des amendements se sont basés, pour ce faire, sur les divers éléments en leur possession, comme les travaux du Bureau permanent Statistiques et Mesure de la charge de travail (BPSM) pour le siège et le parquet, et le rapport KPMG, à propos duquel les membres du groupe de pilotage ont formulé des observations et des corrections. Il s'est avéré nécessaire de tenir compte d'éléments qui n'avaient pas ou pas assez été pris en compte, comme l'arriéré judiciaire, les changements de langue, les mégadossiers, les chambres d'introduction ou l'impact de la charge de travail au niveau du siège à la suite de l'augmentation du nombre de magistrats du parquet. Enfin, il a été tenu compte de la règle inscrite à l'article 57 de la loi du 19 juillet 2012 selon laquelle le cadre des magistrats par groupe linguistique ne peut être inférieur au cadre fixé par cette loi.