5-2159/3 | 5-2159/3 |
18 JUILLET 2013
I. INTRODUCTION
1. La proposition de loi modifiant la loi du 21 mars 2007 réglant l'installation et l'utilisation de caméras de surveillance de M. Guido De Padt et consorts a été déposée le 20 juin 2013 et transmise à la Commission de l'Intérieur et des Affaires administratives le 27 juin suivant.
La commission l'a examinée au cours de ses réunions des 9, 16 et 18 juillet 2013.
II. EXPOSÉ INTRODUCTIF DE M. GUIDO DE PADT, COAUTEUR DE LA PROPOSITION DE LOI
M. De Padt indique que la proposition de loi repose en partie sur un avis de la Commission de la protection de la vie privée selon lequel l'utilisation de caméras à des fins de reconnaissance de plaques d'immatriculation n'est légalement fondée que si ces caméras sont fixes et non lorsqu'elles sont utilisées à partir d'un véhicule de police (voir annexe). De nombreuses zones de police utilisent cependant, pour la reconnaissance de plaques minéralogiques, des caméras installées sur les véhicules de police, surtout lorsqu'il s'agit de rechercher les auteurs de délits. Et, à l'heure actuelle, le travail ne manque pas, vu l'augmentation, par exemple, du nombre de cambriolages. Lorsqu'on doit se mettre rapidement à la recherche d'auteurs de délits dans un quartier ou une commune déterminée, on peut mobiliser des véhicules de police équipés d'un système de reconnaissance de plaques minéralogiques.
La ministre prépare aussi un projet de loi visant à permettre l'utilisation de ce type de caméras mobiles. M. De Padt indique qu'il a déposé sa proposition de loi afin de conférer au plus vite une base légale à l'utilisation de caméras mobiles, car on ignore encore à ce jour quand le projet de la ministre pourra devenir loi.
La proposition de loi assimile la caméra pour la reconnaissance de plaques d'immatriculation à une caméra mobile et prévoit explicitement que celle-ci peut être utilisée à des fins de reconnaissance de plaques d'immatriculation. La proposition de loi instaure aussi, comme c'est le cas pour l'utilisation d'autres caméras mobiles, une obligation de notification à la Commission de la protection de la vie privée dans le cas où un corps de police souhaite faire usage de telles caméras.
III. DISCUSSION GÉNÉRALE
Le président, M. Moureaux, constate que la proposition de loi permet de lever un doute sur un point bien spécifique en évitant toute équivoque sur l'identification des plaques.
La ministre de l'Intérieur n'a aucune objection à formuler quant aux objectifs de la proposition de loi. Elle signale toutefois que le gouvernement finalise en ce moment un projet de loi global sur les caméras de surveillance. Ce projet de loi a une approche plus large que le point spécifique des ANPR visé dans la proposition de loi puisqu'il traite notamment des body caméra, des caméras mobiles, etc. Il règle aussi la problématique des ANPR mais va beaucoup plus loin.
Elle suggère en conséquence d'attendre que le projet de loi du gouvernement soit déposé au parlement et ce, dans un souci de cohérence juridique. L'avis de la Commission de la protection de la vie privée a été sollicité. Le projet de loi devrait être déposé au parlement en octobre ou novembre 2013, après avis du Conseil d'État.
La ministre constate en outre qu'il y a quelques divergences entre le projet de loi du gouvernement et la proposition de loi. Dans l'article 3 de la proposition de loi, il est prévu que l'officier de police administrative qui décide de recourir à l'utilisation de caméras mobiles ANPR notifie sa décision à la Commission de la protection de la vie privée. Le projet de loi du gouvernement prévoit une procédure commune à toutes les utilisations de caméras mais sans notification à la commission de la protection de la vie privée.
Ceci démontre que le débat est en réalité beaucoup plus large que la seule question des caméras ANPR.
M. Moureaux rappelle que le Sénat est l'initiateur des lois sur les caméras de surveillance et est à l'origine de la loi du 21 mars 2007. S'il n'y a pas d'objections sur le texte de la proposition de loi, il serait plutôt partisan de poursuivre son examen et de le voter.
M. Claes confirme que le Sénat a effectivement accumulé une certaine expertise dans le domaine de la loi sur les caméras de surveillance, d'abord en votant la proposition de loi initiale sur l'utilisation de caméras, et ensuite en modifiant cette loi en profondeur en 2009 pour ce qui concerne l'utilisation de caméras mobiles. Il lui paraît dès lors opportun d'examiner d'abord au sein de cette commission les modifications annoncées par la ministre.
Le président souligne que si le projet de loi relève de la procédure visée à l'article 78 de la Constitution, la ministre est tenue de le déposer à la Chambre.
La proposition de loi de M. De Padt est tout à fait pertinente dans la mesure où elle permet d'intervenir en cas de vague de cambriolages dans une zone de police donnée.
Mais comme la proposition de loi comporte également certains risques pour la vie privée, il estime qu'il s'indique de recueillir l'avis de la Commission de la protection de la vie privée. Idéalement, cette proposition devrait être examinée à l'automne prochain, conjointement avec le projet de la ministre. Si toutes les zones, sauf une, disposent de caméras ANPR, on risque peut-être d'assister à un déplacement de la criminalité. Il convient donc d'user de prudence lors de l'introduction de telles caméras. Il est en tout cas urgent d'adopter une réglementation légale en la matière. D'autre part, la technologie évolue si rapidement que cette législation est constamment dépassée. Ce sera la troisième fois en peu de temps que nous modifierons la loi sur les caméras de surveillance, mais il est impossible de faire autrement.
M. Broers explique que son groupe voit cette proposition de loi d'un très bon œil. Il estime toutefois qu'il faudrait l'examiner conjointement avec le projet de loi annoncé par la ministre. Pour éviter que la législation soit toujours dépassée, il faudrait peut-être en imaginer une capable de s'adapter très rapidement aux évolutions technologiques. Il est personnellement favorable à l'organisation d'auditions avec des membres de la Commission de la protection de la vie privée et des Unions des villes et communes flamande, wallonne et bruxelloise. Il est important de pouvoir avancer rapidement.
M. Buysse soutient l'idée qui sous-tend la proposition de loi de M. De Padt. Pour avancer, il propose de ne pas organiser trop d'auditions. La seule chose qui l'intéresse, c'est de savoir si la police sera en mesure d'utiliser ces caméras au vu des obligations administratives qu'elles imposent. L'article 3 de la proposition de loi prévoit notamment une exception à l'obligation de notification à la Commission de la protection de la vie: « sauf en cas d'urgence ». Une telle disposition ne risque-t-elle pas de donner lieu à nouveau à toutes sortes de difficultés d'interprétation ?
M. Deprez est partisan de la proposition de loi mais pense qu'il serait plus judicieux de faire un examen global de la problématique. Ceci permettrait d'avoir une vue d'ensemble sur toutes les difficultés liées à la loi sur les caméras de surveillance. Il faut en effet garantir l'équilibre du dispositif de la loi sur les caméras de surveillance. Il fait toutefois remarquer que le projet de loi annoncé par la ministre tombera sous l'application de l'article 78 de la Constitution et devra donc être déposé à la Chambre des représentants.
M. Demeyer est d'avis que même si l'usage de caméras mobiles n'est pas illégal, la sécurité juridique dans une matière aussi sensible est capitale. Ceci implique dès lors une certaine urgence. Les images de ces caméras peuvent en effet servir à initier des procédures judiciaires. L'aspect le plus important de cette problématique est celui qui touche à la protection de la vie privée. C'est pourquoi il suggère de solliciter immédiatement l'avis de la Commission de la protection de la vie privée sur la proposition de loi. La ville de Liège a une certaine expérience en la matière, dont il fera part au cours des débats.
M. De Padt constate que, compte tenu du calendrier annoncé par la ministre pour son projet de loi, sa propre proposition de loi ne sera plus jamais examinée au sein de cette commission avant la suppression du Sénat. Quand il voit toutes les personnes qui doivent encore être entendues au sein des deux chambres législatives, il se dit que le Sénat ne pourra prendre aucune décision. Il se demande d'ailleurs si le projet de loi de la ministre pourra encore être traité par la Chambre avant les élections.
Soucieux de remédier rapidement au problème de l'insécurité juridique qui entoure l'utilisation de caméras ANPR, l'intervenant a déposé la proposition de loi à l'examen afin de conférer une base juridique à l'utilisation de ces caméras. Si nous n'examinons pas la proposition dans les semaines à venir, ce problème ne sera plus résolu avant les élections. En raison d'un manque de clarté légale, les auteurs de faits répréhensibles qui sont attrapés sont à présent acquittés.
M. Moureaux est d'avis qu'il faut maintenir l'examen de la proposition de loi, sans attendre le projet de loi du gouvernement. Si la proposition de loi est votée rapidement au Sénat, elle sera examinée par la Chambre des représentants à la rentrée parlementaire. Si le gouvernement dépose son projet de loi à la même période, comme la ministre de l'Intérieur l'annonce, la proposition de loi deviendra caduque. Si, en revanche, le projet de loi gouvernemental n'est pas déposé, la Chambre pourra voter la proposition de loi et le vide juridique sera ainsi comblé. Les membres peuvent-ils marquer leur accord sur cette méthode de travail ?
La Commission vote par 9 voix et une abstention la poursuite de l'examen de la proposition de loi n 5-2159.
IV. DISCUSSION DES ARTICLES ET VOTES
Article 1er
Cet article est adopté par 8 voix et 2 abstentions.
Article 2
Mme Désir rappelle la demande formulée par M. Demeyer en vue de recueillir l'avis de la Commission de la protection de la vie privée.
M. De Padt souligne que la proposition de loi à l'examen découle précisément d'un avis rendu par la Commission de la protection de la vie privée (ci-après « la Commission vie privée »). Il se réfère à cet égard à la recommandation nº 04/2012 du 29 février 2012 de la Commission vie privée, qui est un avis rendu d'initiative sur les différentes possibilités d'application de la vidéosurveillance (cf. annexe). La proposition de loi reprend les formulations de la Commission vie privée.
M. Deprez a une interrogation concernant l'article 2, alinéa 1er, de la proposition de loi. Pour quelle raison remplace-t-on le texte actuel de l'article 7/1 de la loi du 21 mars 2007 par les mots « ne peuvent avoir recours aux caméras de surveillance mobiles que dans le cadre » ? À son sens, ceci rend le dispositif extrêmement restrictif. Quelle est la justification de cette restriction ?
M. De Padt précise qu'en vertu de la loi actuelle, l'on ne peut avoir recours à des caméras mobiles que dans le cadre de grands rassemblements. L'article 2, 2º, de la proposition de loi ajoute une exception en l'espèce, à savoir l'usage de caméras mobiles dédiées uniquement à la reconnaissance des plaques d'immatriculation (ANPR). Pour qu'il soit clair qu'il s'agit d'une exception, on précise dans l'alinéa 1er que l'utilisation de caméras mobiles n'est possible que dans le cadre de grands rassemblements.
M. Deprez n'en comprend toujours pas la justification. Il ne voit pas pour quelle raison il faut modifier le texte de loi actuel sur ce point précis.
La ministre se rallie à la remarque de M. Deprez. Elle rappelle que le gouvernement prépare un projet de loi global sur les caméras de surveillance. Ce projet de loi prévoit des modifications fondamentales et il ne lui semble donc pas opportun de voter à la háte une proposition de loi qui ne modifie qu'un aspect isolé de la loi du 21 mars 2007. L'auteur de la proposition de loi propose d'exclure de la restriction l'utilisation des caméras mobiles de reconnaissance de plaques d'immatriculation. Dès lors, la ministre partage l'analyse de M. Deprez: selon elle, l'alinéa premier de l'article 2 n'a aucun sens. À défaut, on modifie la philosophie actuelle de la loi actuelle.
En outre, la ministre invite la commission à bien réfléchir à la portée de l'article 3 de la proposition de loi. Cet article prévoit que l'officier de police administrative qui décide de recourir à l'utilisation de caméras mobiles doit notifier la décision à la Commission de la protection de la vie privée au plus tard la veille du jour soit de l'utilisation d'une caméra mobile ANPR, soit dudit rassemblement, sauf en cas d'urgence. Cette disposition lui semble impraticable et risque d'entraîner une surcharge administrative au quotidien.
M. De Padt ne voit pas où est le problème. Jusqu'à présent, l'utilisation de caméras mobiles était limitée aux grands rassemblements. Le 1º de l'article 2 renforce encore le caractère exceptionnel de cette utilisation. L'exception à cette règle stricte est définie au 2º de cet article.
M. De Padt déclare qu'il est disposé à amender l'article 2 afin de répondre aux remarques des différents intervenants.
Concernant la remarque de la ministre à propos de l'article 3, M. De Padt répond qu'il pensait avoir trouvé une solution intermédiaire conciliant les points de vue de ceux qui considèrent que l'utilisation de caméras munies d'un système de reconnaissance automatique des plaques d'immatriculation constitue une atteinte excessive à la vie privée et de ceux qui y sont favorables. La solution qu'il propose à l'article 3 permettra à la Commission de la protection de la vie privée de suivre l'utilisation de caméras ANPR. Il lui paraît important, par souci de protection de la vie privée, que l'on sache avec quelle fréquence et pour combien de temps ces caméras sont utilisées; la notification de cette utilisation à la Commission de la protection de la vie privée ne saurait être un problème pour la police.
La ministre comprend le point de vue de M. De Padt mais souligne la charge administrative que représente pour la police le fait de devoir informer quotidiennement la Commission de la protection de la vie privée. C'est pourquoi elle pense qu'il serait plus pratique de prévoir, par exemple, que la Commission vie privée doit être informée mensuellement de l'utilisation de ces caméras. Ce serait une manière d'accroître la transparence sans surcharger la police sur le plan administratif.
M. De Padt signale que son texte ne prévoit pas que la Commission vie privée doit être informée tous les jours. La police sait quand et pour combien de temps ces caméras seront utilisées, et ellle peut très bien le notifier. Dans ce cas, une seule notification suffit.
La ministre fait remarquer que le texte de M. De Padt n'exclut pas que la police soit tenue d'avertir quotidiennement la Commission de la protection de la vie privée. L'article 3 prévoit en effet que « lorsque l'officier de police administrative décide de recourir à l'utilisation de caméras mobiles, il notifie la décision au plus tard la veille du jour dudit rassemblement à la Commission de la protection de la vie privée ... ». Si la police utilise des caméras ANPR presque tous les jours, elle devra avertir la Commission vie privée chaque soir qui précède un jour d'utilisation. Cette possibilité ne lui semble en tout cas pas souhaitable, vu la surcharge administrative qu'elle risque d'occasionner à la police locale.
M. De Padt estime que cette lecture de l'article en question n'est pas la bonne. La police peut tout aussi bien faire une notification pour toute une période.
Madame Thibaut regrette la méthode de travail adoptée en commission et souhaite ouvrir une discussion générale sérieuse sur la proposition de loi. Elle a le sentiment qu'on fait le forcing pour voter la proposition de loi alors que lors de la réunion de la semaine précédente, l'auteur a seulement présenté l'exposé introductif.
Monsieur Demeyer confirme son intérêt pour la proposition de loi. Néanmoins, selon lui, la commission prendrait un risque en travaillant trop vite et en ne sollicitant pas l'avis de la Commission de la protection de la vie privée. Il s'agit d'une pièce fondamentale pour consolider le dossier.
En sa qualité de bourgmestre, il comprend tout l'intérêt de la proposition de loi et ce, tant pour l'ordre public que pour le respect des droits individuels. Mais, il se sentirait plus à l'aise si le Sénat sollicitait l'avis de la Commission de la protection de la vie privée.
La ville de Liège dispose d'un certain nombre de caméras mobiles et a toujours travaillé en accord avec la Commission vie privée. C'est cette collaboration étroite qui consolide la loi sur les caméras et il lui semble capital de ne statuer qu'après avoir obtenu cet avis qui pourrait être obtenu très rapidement.
La ministre souligne qu'elle soumettra également son projet de loi pour avis à la Commission vie privée.
M. De Padt rappelle que sa proposition de loi se base sur un avis rendu par la Commission vie privée (cf. supra), sans lequel elle n'aurait pas été déposée. Actuellement, un véhicule équipé d'une caméra ANPR peut uniquement effectuer des observations statiques. Si l'intervenant a déposé la proposition de loi à l'examen, c'est parce que les communes sont actuellement confrontées à un vide juridique. Si, face à une vague de cambriolages, on effectue des recherches ciblées à l'aide de caméras ANPR et qu'on surprend un auteur, on ne peut pas le sanctionner à cause de ce vide juridique. Telle est la situation actuelle à laquelle la proposition de loi à l'examen veut remédier.
Mme Douifi estime qu'il s'agit d'une très bonne proposition de loi. La ministre a annoncé qu'elle était en train de préparer un projet global sur la vidéosurveillance. Cette commission a d'ailleurs acquis une grande expertise dans ce domaine. L'intervenante regrette cependant que la discussion doive avoir lieu dans la précipitation. Si cette commission demande un avis à la Commission vie privée, elle doit indiquer clairement sur quoi elle souhaite que l'avis porte. S'agit-il de savoir si la proposition de loi remédie au vide juridique actuel ou de savoir si le texte vise uniquement à résoudre le problème de la surcharge administrative ? Car, dans cette dernière hypothèse, il est possible de procéder par voie d'amendement.
La présidente, Mme Faes, souligne que la commission a décidé la semaine dernière de poursuivre la discussion de la proposition de loi à l'examen. Au début de la réunion, elle a demandé aux membres si quelqu'un avait encore des observations à formuler. Comme personne n'a demandé la parole, elle a entamé la discussion des articles. Étant donné qu'aucune remarque n'a été formulée concernant l'article 1er, celui-ci a été voté. Il va de soi que lors de la discussion des articles, les sénateurs ont tout à fait le droit de faire part de leurs observations et de déposer des amendements sur les articles suivants.
Mme Faes constate qu'il y a une demande formelle en vue de recueillir l'avis de la Commission vie privée. Elle propose que la commission se prononce sur cette question.
La suggestion est rejetée par 6 voix contre 6 et 2 abstentions.
M. Deprez a d'autres remarques à formuler sur l'article 3; il a l'impression que cet article est calqué sur l'article de la loi du 21 mars 2007 qui traite des grands évènements et des grandes interventions prévisibles. Or, l'usage de caméras ANPR se fait dans un contexte différent. À son avis, cet article 3 ne tient donc pas la route.
M. De Padt propose d'organiser une concertation avec le cabinet et les collègues afin de voir comment la proposition de loi pourrait être amendée de manière à tenir compte des objections des membres et de la ministre.
Cette proposition est approuvée par 8 voix contre 5 et 1 abstention.
Pour répondre aux objections formulées par plusieurs membres lors de la discussion, Mme Matz et consorts déposent deux amendements à la proposition de loi (doc. Sénat, nº 5-2159/2).
L'amendement nº 1 insère, dans l'actuel article 7/1 de la loi du 21 mars 2007 réglant l'installation et l'utilisation de caméras de surveillance, la possibilité d'utiliser des caméras de surveillance mobiles dédiées à la reconnaissance automatique des plaques d'immatriculation.
L'amendement nº 2 propose une procédure administrative moins contraignante en ce qui concerne la notification à la Commission de la protection de la vie privée.
Mme Matz et M. Deprez déposent un sous-amendement à l'amendement nº 2 (amendement nº 3, doc. Sénat, 5-2159/2), qui habilite le Roi à définir les modalités de la notification à la Commission de la protection de la vie privée.
L'amendement nº 1 et l'article 2 ainsi amendé sont chacun adoptés à l'unanimité des 11 membres présents.
L'amendement nº 3, sous-amendement à l'amendement nº 2, est adopté à l'unanimité des 11 membres présents.
L'amendement nº 2 et l'article 3 ainsi amendé sont chacun adoptés à l'unanimité des 11 membres présents.
L'ensemble de la proposition de loi ainsi amendée est adopté à l'unanimité des 11 membres présents.
Confiance a été faite au rapporteur pour la rédaction du présent rapport.
| Le rapporteur, | Le président, |
| Dirk CLAES. | Philippe MOUREAUX. |
ANNEXE
Avis de la Commission de la protection de la vie privée-Recommandation nº 04/2012 du 29 février 2012
La reconnaissance mobile des plaques d'immatriculation par les services de police
49. La Commission est de plus en plus confrontée à des questions de services de police concernant les caméras (de surveillance) mobiles utilisées pour la reconnaissance des plaques d'immatriculation (les caméras ANPR). Si ces caméras ANPR sont des « caméras de surveillance », telles que visées dans la loi caméras, plusieurs obligations spécifiques de cette loi doivent être respectées. Fin 2009, la loi a en outre été modifiée, ce qui a un impact sur cette situation. La loi caméras (modifiée) définit une « caméra de surveillance » comme suit: « tout système d'observation fixe ou mobile dont le but est de prévenir, de constater ou de déceler les délits contre les personnes ou les biens ou les nuisances au sens de l'article 135 de la nouvelle loi communale, ou de maintenir l'ordre public, et qui, à cet effet, collecte, traite ou sauvegarde des images; est réputée mobile, la caméra de surveillance qui est déplacée au cours de l'observation afin de filmer à partir de différents lieux ou positions ».
50. Plusieurs finalités définies par les services de police, comme par exemple la recherche de véhicules volés, de plaques d'immatriculation volées, de personnes signalées pour n'importe quel délit, etc., permettent déjà de considérer une caméra ANPR comme une « caméra de surveillance »: « tout système d'observation (...) dont le but est de prévenir, de constater ou de déceler les délits contre les personnes ou les biens (...), et qui, à cet effet, collecte, traite ou sauvegarde des images (...) » (filmer en temps réel est en effet déjà suffisant). La caméra ANPR filme en effet (au moins) en temps réel et prend en plus une photo de chaque plaque d'immatriculation. Dès qu'une « correspondance » apparaît (par ex. la plaque d'immatriculation correspond aux données mentionnées dans le volet « véhicules volés » ou « objet signalé » de la banque de données BNG), le service de police en est averti.
51. En d'autres termes, la loi caméras s'applique. La police est aussi de cet avis. Dès que les données de la caméra ANPR sont couplées à la BNG par exemple, on peut en outre considérer que l'on dépassera le strict champ d'application de la loi caméras. Dans ce cas, (outre la loi caméras) il faudra également appliquer la LVP en combinaison avec la LFP, le Code d'instruction criminelle et les lois pénales spéciales [lire: particulières]. La ministre de l'Intérieur est également du même avis, vu la réponse qu'elle a donnée à une question parlementaire écrite.
52. Jusqu'à sa modification, la loi caméras pouvait s'appliquer sans problème à la reconnaissance mobile des plaques d'immatriculation. En effet, aucune distinction n'était faite selon qu'il s'agissait de caméras fixes ou mobiles. Toutefois, fin 2009, la loi caméras a subi quelques modifications fondamentales. Ainsi, une (nouvelle) définition légale d'une caméra de surveillance « mobile » a notamment été prévue, à savoir « est réputée mobile, la caméra de surveillance qui est déplacée au cours de l'observation afin de filmer à partir de différents lieux ou positions ».
Les exemples types de ces caméras sont les caméras installées sur un véhicule (qui filment les plaques d'immatriculation pendant que le véhicule roule) ou celles d'un hélicoptère.
53. Toutefois, la loi caméras prévoit explicitement que le recours à des caméras mobiles par les services de police n'est possible que dans le cadre de ce qu'on appelle des « grands rassemblements » (par exemple une manifestation, un concert rock, ...). L'utilisation de caméras de surveillance mobiles avec reconnaissance des plaques d'immatriculation en vue notamment de rechercher des véhicules volés, des personnes signalées, etc. est en d'autres termes de lege lata problématique, vu cette récente adaptation de la loi caméras. Par contre, selon la loi caméras, l'utilisation de caméras de surveillance fixes avec reconnaissance des plaques d'immatriculation est bel et bien possible (par ex. à certaines bretelles d'entrée et de sortie ou à l'entrée d'une ville ou d'une commune) et juridiquement cohérente.
54. En l'état actuel de la législation, il n'y a toutefois pas de réponse positive juridiquement cohérente à donner aux nombreuses questions et les caméras ANPR mobiles sont (partiellement) à l'origine de problèmes légaux, variant selon les applications concrètes.