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18 JUILLET 2013
I. INTRODUCTION
Le projet de loi qui fait l'objet du présent rapport relève de la procédure bicamérale facultative et a été déposé initialement à la Chambre des représentants en tant que projet de loi du gouvernement (doc. Chambre, nº 53-2891/001).
Il a été adopté par la Chambre des représentants le 17 juillet 2013, par 88 voix contre 49.
Il a été transmis au Sénat le 18 juillet 2013 et évoqué le même jour.
La commission des Affaires sociales l'a examiné au cours de ses réunions des 16 et 18 juillet 2013, en présence de Mme Laurette Onkelinx, vice-première ministre et ministre des Affaires sociales et de la Santé publique, chargée de Beliris et des Institutions culturelles fédérales, et de Mme Monica De Coninck, ministre de l'Emploi.
En application de l'article 27, 1, alinéa 2, du règlement du Sénat, la commission a entamé la discussion de ce projet de loi avant le vote final à la Chambre des représentants.
II. EXPOSÉ INTRODUCTIF DE MME ONKELINX, VICE-PREMIÈRE MINISTRE ET MINISTRE DES AFFAIRES SOCIALES ET DE LA SANTÉ PUBLIQUE, CHARGÉE DE BELIRIS ET DES INSTITUTIONS CULTURELLES FÉDÉRALES
Mme Laurette Onkelinx, vice-première ministre et ministre des Affaires sociales et de la Santé publique, chargée de Beliris et des Institutions culturelles fédérales, commente trois chapitres du projet de loi portant des dispositions diverses.
Les articles du nouveau chapitre 11 qu'elle présente aujourd'hui visent à exécuter les mesures du conclave budgétaire de juin en matière d'allocations familiales.
L'article 26 aligne la réduction de moitié des suppléments d'áge mensuels pour tous les enfants de rang 1 bénéficiant des allocations familiales au taux ordinaire. Le supplément d'áge mensuel n'est toutefois pas réduit:
— pour les enfants de rang 1 bénéficiant de suppléments sociaux, monoparentaux, d'orphelin ou pour enfants handicapé,
— pour les personnes handicapées nées avant le 1er juillet 1966 et bénéficiaires d'allocations familiales.
L'article 27 prévoit la réduction de la prime de rentrée scolaire ou supplément d'áge annuel à partir de 2013 à concurrence de 15 % et pour 2014 à concurrence de 15 % supplémentaires. La prime de rentrée scolaire n'est toutefois pas réduite pour les enfants bénéficiaires des suppléments sociaux, monoparentaux, d'orphelin ou pour enfant handicapé.
L'article 27 prévoit le régime définitif pour la prime de rentrée scolaire en 2013 et 2014.
L'article 28 abroge l'arrêté royal qui prévoit le régime temporaire pour la prime de rentrée scolaire pour 2013.
L'article 29 prévoit l'entrée en vigueur de l'article 26 concernant les suppléments d'áge mensuels au 31 juillet 2013. Il prévoit que les articles 27 et 28 prennent effet au 30 juin 2013, et ce afin de couvrir les paiements qui interviendront en principe début août.
Les articles du nouveau chapitre 12 « médicaments » visent à exécuter les décisions en matière de mesures d'économie prises par le gouvernement dans le cadre du budget 2014.
Le premier article (article 30) instaure une baisse de prix spécifique pour les médicaments biologiques. Ces médicaments, dont la particularité est d'être produits à base de substances vivantes, sont beaucoup plus difficiles à copier que les autres médicaments, et on ne voit donc pas arriver massivement des alternatives moins chères, que dans leur cas on appelle « biosimilaires ». Dorénavant, quand leur brevet sera expiré et qu'ils sont remboursés depuis au moins dix-huit ans, leur prix devra baisser de 7,5 %. L'article prévoit d'exclure de cette baisse les médicaments dont le prix est réellement incompressible. Cette mesure récurrente rapportera 10 millions d'euros en 2014.
Les articles qui suivent instaurent une baisse de 2,5 % du prix de tous les médicaments pour lesquels il existe un médicament générique et qui représentent près d'un quart des dépenses pour les médicaments. En outre, on augmente à 32,5 % la diminution du remboursement de l'original qui a lieu lorsque les génériques arrivent sur le marché. Les médicaments bénéficiant actuellement d'une baisse réduite par suite de la plus-value qu'ils apportent, par exemple sur la forme d'administration, verront leur prix diminuer de la moitié de la baisse du prix des autres. Cette baisse de prix rapportera quant à elle 19 millions d'euros en 2014.
Le chapitre se termine par la prolongation pour un an du blocage des prix, mesure indispensable pour garantir que les mesures d'économie ne puissent pas être annulées par des décisions individuelles. Une exception à ce blocage de prix peut cependant toujours être accordée pour des hausses de prix réellement justifiées. Comme en 2013, ce blocage des prix vise tant les médicaments que les dispositifs médicaux remboursés.
Le nouveau chapitre 13 sur l'Agence fédérale des médicaments et des produits de santé instaure quant à lui un nouveau mécanisme pour le financement de cette Agence. Les nouveaux projets de l'Agence pourront dorénavant être lancés gráce à une avance prélevée sur les réserves financières de celle-ci. De cette manière, seul le coût réel des nouvelles initiatives estimé en fin d'année sera mis à charge des partenaires industriels de l'Agence. Cette autorisation est plafonnée à un montant d'un peu plus de 2,2 millions d'euros et est conditionnée à l'accord du ministre du Budget.
III. EXPOSÉ INTRODUCTIF DE MME MONICA DE CONINCK, MINISTRE DE L'EMPLOI
Mme De Coninck, ministre de l'Emploi, commente les chapitres 2 à 10 du projet.
Le chapitre 2 contient des dispositions relatives à la résiliation à l'áge de la pension ou après. Actuellement, la loi du 3 juillet 1978 relative aux contrats de travail prévoit un délai de préavis réduit spécifique pour les membres du personnel de conduite ou du personnel de cabine de l'aviation civile à partir de l'áge de cinquante-cinq ans. Pour le personnel navigant, le régime particulier de pension (retraite anticipée) a toutefois été abrogé dans l'intervalle, et c'est désormais le régime général des pensions des travailleurs salariés qui est applicable, c'est-à-dire soixante-cinq ans.
Il ne se justifie dès lors plus de maintenir à l'avenir cette exception du délai de préavis réduit spécifique à partir de l'áge de cinquante-cinq ans. En cas de maintien de cette exception, une contestation ultérieure pourrait amener une juridiction à la conclusion que les membres du personnel de conduite ou du personnel de cabine de l'aviation civile sont discriminés par rapport à tous les autres employés visé par la loi relative aux contrats de travail.
Le chapitre 3 contient des dispositions relatives à la batellerie. Comme rien ne peut justifier que les relations de travail individuelles dans le secteur de la batellerie continuent d'être régies par la loi du 1er avril 1936 sur les contrats d'engagement pour le service des bátiments de navigation intérieure, la ministre propose, conformément à l'avis unanime de la commission paritaire de la batellerie, d'abroger la loi précitée du 1er avril 1936. Une fois la loi abrogée, ce sera la loi du 3 juillet 1978 relative aux contrats de travail qui s'appliquera à tous les contrats de travail (en cours et à venir) dans le secteur de la batellerie. À la demande de la commission paritaire, une disposition spécifique au secteur est insérée dans cette loi, à savoir la possibilité de notifier au travailleur un préavis émanant de l'employeur par la remise d'un écrit que le travailleur signe pour réception.
Le chapitre 4 contient des dispositions concernant le congé d'adoption. Les articles 87 et 89 de la loi du 1er mars 2007 portant dispositions diverses sont abrogés. Ces articles stipulaient que le congé d'adoption devait commencer dans les deux mois suivant l'accueil proprement dit de l'enfant au sein de la famille du travailleur dans le cadre d'une adoption. Ces clauses ne sont toutefois jamais entrées en vigueur et ont perdu entre-temps leur raison d'être étant donné que la question a été solutionnée au moyen d'une circulaire émanant du ministère de l'Intérieur.
Le chapitre 5 contient des dispositions relatives aux unions professionnelles. Il existe jusqu'à présent une prescription légale qui oblige les unions professionnelles à communiquer au ministre de l'Emploi divers documents, notamment le compte de leurs recettes. Étant donné que le ministre de l'Emploi ne dispose d'aucune compétence de contrôle en la matière, cette obligation est supprimée. Il suffira désormais que ces informations soient conservées par les associations concernées, ce qui entraînera automatiquement un allégement des charges administratives.
Le chapitre 6 contient des dispositions concernant la fermeture d'entreprises. Le fonctionnement du Fonds d'indemnisation des travailleurs licenciés dans le cas de fermetures d'entreprises (FFE) est réglementé par la loi du 26 juin 2002 relative à la fermeture d'entreprises.
Le Fonds paye les indemnités de fermeture, les salaires restant dus, les indemnités et les avantages, les indemnités de transition, les indemnités supplémentaires dues à certains travailleurs protégés, les interventions en cas de force majeure et les indemnités complémentaires dans le cadre du chômage avec complément d'entreprise.
Dans certains cas, le Fonds doit rembourser des sommes qui ont été indûment versées aux travailleurs. Dans le passé, le Fonds était d'avis que les sommes indûment versées pouvaient être recouvrées à condition de respecter les délais de prescription que prescrit le Code civil. Nous parlons ici de trente ou dix ans.
Dans le cadre d'une action en justice entre un travailleur et le FFE concernant le recouvrement d'une indemnité de fermeture indûment versée, la Cour constitutionnelle a estimé que la législation concernant le FFE ne comportait pas de clause spécifique relative au délai de prescription de l'action en remboursement des indemnités de fermeture indûment versées par le Fonds.
Dans l'arrêt rendu dans ce dossier, la Cour renvoie à l'article 30, § 1er, de la loi du 29 juin 1981 portant les principes généraux de la sécurité sociale pour les travailleurs, comme base possible pour la fixation des délais de prescription, dans les matières qui concernent le Fonds.
Avec les adaptations proposées de la réglementation et plus particulièrement celles apportées à la loi du 26 juin 2002 relative à la fermeture d'entreprises, les délais et les procédures qui seront d'application à l'avenir en cas de recouvrement des indemnités indûment versées par le Fonds, ont été fixés. Ils sont inspirés de la réglementation à laquelle la Cour constitutionnelle fait référence dans son arrêt.
En principe, le délai de prescription s'élève à l'avenir à trois ans à partir de la date de versement des sommes par le FFE. Ce délai est ramené à six mois si le paiement est le résultat d'une erreur de la part du Fonds, dont le travailleur ne pouvait normalement pas avoir conscience. En cas de fraude, de dol ou de manœuvres frauduleuses, le délai de prescription est augmenté à cinq ans.
Il est également fait usage de cette adaptation importante de la loi du 26 juin 2002 pour supprimer tous les renvois à la procédure de concordat judiciaire dans la loi existant actuellement. Cette procédure est en effet supprimée par la loi du 31 janvier 2009 concernant la continuité des entreprises.
Le chapitre 7 contient des dispositions relatives aux licenciements collectifs. Il s'agit de deux modifications d'ordre purement technique. En effet, la loi en question contient deux références à des lois qui n'existent plus depuis belle lurette. La première (concordat judiciaire par abandon d'actif) peut facilement être supprimée, tandis que l'autre (fermeture) doit être remplacée par une référence à la législation en vigueur.
Le chapitre 8 contient des dispositions relatives au repos dominical. La Cour constitutionnelle s'est prononcée, dans son arrêt 78/2012 du 14 juin 2012, sur la constitutionnalité de certaines dispositions de fond de la loi du 16 mars 1971 sur le travail relatives à l'interdiction du travail dominical et aux dérogations à cette interdiction.
Dans cet arrêt, la Cour compare deux types d'entreprises: les entreprises de location de livres ou de chaises, qui bénéficient d'une dérogation à l'interdiction du travail dominical en vertu de l'article 66, 22, de la loi du 16 mars 1971, d'une part, et les entreprises de location de vidéos ou de DVD, qui ne peuvent se prévaloir de cette dérogation, d'autre part.
Après avoir admis que ces deux catégories d'entreprises sont suffisamment comparables, la Cour a conclu que la différence de traitement entre elles n'est pas raisonnablement justifiée; les principes d'égalité et de non-discrimination sont donc violés.
Il convient de donner suite à l'arrêt précité du 14 juin 2012. Tel est le but de ces nouvelles dispositions dans lesquelles on a choisi de mettre un terme à la discrimination constatée entre les deux catégories d'entreprises mentionnées en supprimant la dérogation accordée aux entreprises de location de livres ou de chaises par l'article 66, 22 de la loi sur le travail.
Les conséquences de cette adaptation sont minimes, étant donné qu'il n'existe sans doute plus aucune entreprise privée déployant encore des activités de location de livres ou de chaises, et que les bibliothèques publiques n'entrent pas dans le champ d'application de la loi du 16 mars 1971. De plus, les entreprises qui ne peuvent actuellement faire valoir une dérogation existante à l'interdiction du travail dominical sur la base ou en vertu de la loi du 16 mars 1971 peuvent en revanche invoquer l'article 13 de la même loi, lequel permet au Roi, après avis de l'organe paritaire compétent, de désigner les travailleurs pouvant être occupés le dimanche dans certaines entreprises ou pour l'exécution de certains travaux.
Il y a également lieu d'abroger l'article 66, 29, de la loi sur le travail. Cette disposition est en effet difficilement conciliable avec le caractère transitoire de la liste de l'article 66 et fait double emploi avec l'article 13 de la même loi.
Le chapitre 9 contient des dispositions relatives au Code pénal social. Cette modification vise à remplacer dans l'article 111, 2, de la loi précitée du 6 juin 2010, les mots « deux ans » par les mots « quatre ans » afin de prolonger de deux ans la mesure transitoire prévue à l'article 110 de la même loi.
La disposition transitoire qui, selon la loi en vigueur, est applicable jusqu'au 30 juin 2013, vise à régler les éventuels conflits de lois que peut engendrer la coexistence entre, d'une part, des violations des conventions collectives de travail rendues obligatoires qui sont sanctionnées par le Code pénal social et, d'autre part, des violations des conventions collectives de travail rendues obligatoires qui sont sanctionnées en vertu de l'article 56 de la loi du 5 décembre 1968.
Au cours de la période transitoire, une concertation supplémentaire et approfondie entre tous les acteurs, en particulier les partenaires sociaux, a été annoncée; cette concertation devrait aboutir à une solution acceptable sur les plans juridique et pratique pour sanctionner les infractions aux conventions collectives de travail qui ne sont pas déjà sanctionnées par le Code pénal social.
La concertation menée au sein du Conseil national du travail n'a pas encore débouché sur un accord concernant la nouvelle réglementation., raison pour laquelle une période transitoire est prévue. La ministre pense que l'affaire sera réglée dans le courant du mois de septembre de cette année.
Une fois que le Conseil consultatif du droit pénal social aura rendu son avis sur cette étude et sur les différentes pistes de solution, les débats seront finalisés au sein du Conseil national du travail. Ces débats et, a fortiori, les propositions de textes qui en découlent, ne seront pas finalisés avant le 1er juillet 2013.
L'article 189 du Code pénal social et l'article 109, 20, a) et c), de la loi précitée du 6 juin 2010 entreront en vigueur le 1er juillet 2015. Les dispositions transitoires resteront d'application jusqu'au 30 juin 2015.
Le chapitre 10 contient des dispositions concernant l'usage abusif du chômage économique. En exécution de l'accord gouvernemental, un mécanisme de responsabilisation est introduit pour les employeurs qui font un usage abusif du chômage économique. La cotisation est perçue chaque année par l'onss sur base des déclarations onss de l'année précédente. La perception des cotisations aura lieu pour la première fois en 2013 sur base des déclarations de 2012.
La cotisation est calculée par travailleur manuel. Si le nombre total de jours déclarés de chômage temporaire est supérieur à 110 en base annuelle, une cotisation de 20 euros par jour de chômage temporaire sera due au-delà de 110 jours. Le montant dû est plus élevé en cas de dépassement du cap des 130, 150, 170 et 200 jours et peut ainsi s'élever à maximum 100 euros par jour.
Pour les entreprises qui sont reconnues comme des entreprises en difficulté ou en restructuration, le montant dû peut être réduit de moitié. En outre, une base légale est créée afin de dispenser certains secteurs ou tous les secteurs du paiement de cette cotisation en cas de circonstances économiques défavorables.
IV. DISCUSSION GÉNÉRALE
A. Questions des membres
M. du Bus de Warnaffe renvoie à l'avis du Conseil d'État sur les amendements qui ont été déposés à la Chambre (voir doc. Chambre, nº 53-2891/006). Trois observations formulées dans cet avis retiennent son attention. Une première observation concerne l'article 26, qui vise à remplacer l'article 44ter des lois coordonnées du 19 décembre 1939 relatives aux allocations familiales pour travailleurs salariés. L'avis du Conseil d'État énonce ce qui suit: « Cet article règle l'octroi d'un supplément d'áge annuel. Le régime actuellement en projet concernant ce supplément d'áge opère une distinction, en ce qui concerne son montant, selon que les enfants sont bénéficiaires ou non d'un supplément visé aux articles 41, 42bis, 47 ou 50ter ou du taux visé à l'article 50bis des lois coordonnées précitées. » Selon le Conseil d'État, la justification de l'amendement ne permet pas de déterminer les motifs pour lesquels le régime en projet instaure une différence de traitement entre les deux catégories précitées d'enfants bénéficiaires, alors que ces catégories sont traitées sur un pied d'égalité dans le régime actuel. Le Conseil d'État souligne que les auteurs de l'amendement seraient bien avisés de préciser, au cours des travaux préparatoires, sur la base de quelle justification objective et raisonnablement admissible la distinction opérée peut être réputée conforme au principe constitutionnel d'égalité et de non-discrimination.
La deuxième observation du Conseil d'État porte sur la rétroactivité. Le Conseil demande si la rétroactivité du régime en projet répond aux exigences requises.
Enfin, la troisième observation du Conseil d'État a trait aux réserves de l'AFMPS. Mieux vaudrait, selon le Conseil d'État, transformer la disposition en projet en une habilitation accordée à l'AFMPS en vue d'utiliser annuellement les réserves à concurrence des montants qui y sont mentionnés.
La ministre pourrait-elle répondre à ces observations du Conseil d'État ?
M. Ide constate que si des dispositions budgétaires sont soumises au Sénat, c'est sans doute parce que ces textes ont été ajoutés au projet en toute háte afin qu'ils puissent encore être approuvés au plus vite.
M. Ide souhaiterait poser une question au sujet des allocations familiales, qui seront transférées aux communautés, ainsi qu'il a été décidé au sein du Comori. À combien s'élève exactement le montant transféré ? Le projet à l'examen prévoit une mesure d'économie pour 2013 et 2014. S'agit-il de 90 % du montant de 2013 ou de celui de 2014 ?
L'intervenant constate aussi que la réalisation d'économies dans le secteur des médicaments est une mesure récurrente d'année en année et tient à exprimer son inquiétude à ce sujet. C'est un secteur dans lequel on cherche à économiser toujours plus, mais il faut s'assurer que la production soit encore garantie. Citons à titre d'exemple le médicament Augmentin IV. GSK arrête la production, si bien que Sandoz demeure la seule firme à alimenter le marché mondial. Il n'y a donc plus qu'un seul producteur qui fabrique une molécule unique, ce qui est particulièrement peu. Le problème ne se limite d'ailleurs pas à la Belgique. Il faut veiller, lorsqu'on multiplie les économies dans le secteur des médicaments, qu'ils soient génériques ou brevetés, à ce que l'industrie pharmaceutique continue à investir dans la capacité et les lignes de production.
M. Ide aimerait par ailleurs en savoir davantage au sujet des réserves de l'AFMPS. Selon la ministre, il y aurait 49 millions d'euros dans la réserve. Ce montant est-il inscrit quelque part ? Figure-t-il dans le budget ? Sous quelle rubrique est-il comptabilisé ? Qui le gère ?
Enfin, M. Ide évoque la taxe sur l'alcool, qui figure dans le projet portant des dispositions diverses. L'intervenant indique que pour le symbole, il aurait préféré que l'on augmente la taxe sur le vin plutôt que sur la bière, pour envoyer un petit signal à nos voisins du sud.
B. Réponses de la ministre
En réponse à la question de M. Ide sur le montant précis des allocations familiales qui seront transférées aux Communautés, la ministre Onkelinx explique que l'on transférera les moyens liés à la compétence transférée, déduction faite de la participation des communautés et des régions au financement du vieillissement et à l'assainissement des finances publiques. Déduction faite de cette participation, le montant au moment du transfert servira de base de référence. Le montant sera donc diminué des économies prévues.
Pour ce qui est des économies relatives aux médicaments, la ministre Onkelinx convient qu'il faut faire preuve de circonspection. C'est précisément la raison pour laquelle on agit toujours en concertation avec Pharma.be, par exemple. Le budget des médicaments varie toujours entre 16 % et 17 % des moyens affectés aux soins de santé. Chaque année, la ministre est cependant contrainte de prendre des mesures, parce que — et l'on peut s'en réjouir — de nouveaux médicaments arrivent sur le marché. Les nouveaux médicaments sont souvent chers, parfois très chers et, dans des cas exceptionnels comme les maladies orphelines, ils sont même excessivement chers. S'il faut assurer les remboursements alors que le budget doit rester stable et ne peut excéder 16 % à 17 % des moyens affectés aux soins de santé, il faut inévitablement prendre des mesures.
Une bonne capacité de production est naturellement importante, non seulement dans l'intérêt de la santé publique, mais aussi pour des raisons économiques. Le secteur pharmaceutique en Belgique est en effet très important.
En ce qui concerne les réserves de l'AFMPS, la ministre Onkelinx explique qu'il s'agit en l'occurrence de réserves consolidées, qui sont comptabilisées en tant que recettes. Lorsqu'elles sont utilisées, elles sont comptabilisées en tant que dépenses.
La ministre Onkelinx répond ensuite aux questions de M. du Bus de Warnaffe sur les observations du Conseil d'État. Concernant la remarque sur l'AFMPS, la ministre constate que la méthode proposée par le Conseil d'État ne serait pas neutre, ce qui poserait problème.
Le Conseil d'État invite par ailleurs les auteurs de l'amendement à justifier la discrimination qu'ils instaurent, étant donné que des discriminations sont admissibles dans notre pays pour autant qu'elles s'appuient sur un critère objectif.
Pourquoi maintenir les droits acquis pour les handicapés nés avant le 1er juillet 1966 ? Il s'agit de 13 453 adultes soit totalement incapables d'exercer une profession quelconque, soit présentant une incapacité de 66 % au moins et qui se sont réinsérés dans le marché du travail ou ont tenté de le faire (atelier protégé ou bénéficiaires de prestations sociales après atelier protégé). Ils bénéficient actuellement d'allocations familiales ordinaires.
Il avait été choisi, lors de la diminution des suppléments d'áge de moitié (arrêté royal du 10 décembre 1996), de les protéger, comme les enfants handicapés bénéficiaires d'un supplément visés à l'article 47 LC (actuellement, droit au supplément jusque vingt-et-un ans), cela via les dispositions de l'article 47bis LC.
Cette protection mettant sur un pied d'égalité les enfants bénéficiaires des suppléments handicapés et la catégorie particulière des adultes bénéficiaires d'allocations familiales ordinaires, établie au 1er janvier 1997, est donc maintenue par l'article 26.
Concernant la rétroactivité pour les suppléments d'áge annuels ou primes de rentrée scolaire (prise d'effet au 30 juin 2013), la ministre Onkelinx répond que la prise d'effet est fixée au 30 juin 2013 de manière à ce que les dispositions soient applicables dès et en ce compris le 1er juillet 2013.
Pour le régime des travailleurs salariés, le paiement des montants dus pour juillet s'effectue en août mais pour le régime de la fonction publique, le paiement des montants dus en juillet s'effectue encore en juillet, d'où l'importance de s'assurer que tout soit bien applicable dès le 1er juillet (donc effets au 30 juin).
À noter que le paiement s'effectue une fois par an, fin juillet pour le régime du secteur public et début août pour le régime des travailleurs salariés.
La prise d'effet au 30 juin 2013 n'est donc pas rétroactive en ce sens qu'elle a pour but de couvrir un paiement qui interviendra fin de ce mois pour le régime de la fonction publique et début du mois prochain pour le régime des travailleurs salariés.
V. VOTES
L'ensemble des articles du projet de loi portant des dispositions diverses, dont la commission des Affaires sociales a été saisie, a été adopté par 7 voix contre 2.
Confiance a été faite à la rapporteuse pour la présentation d'un rapport oral en séance plénière.
| La rapporteuse, | La présidente, |
| Nele LIJNEN. | Elke SLEURS. |