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4 JUIN 2013
I. INTRODUCTION
La commission a examiné le projet de loi qui fait l'objet du présent rapport au cours de sa réunion du 4 juin 2013.
II. EXPOSÉ INTRODUCTIF DU REPRÉSENTANT DU MINISTRE DES AFFAIRES ÉTRANGÈRES, DU COMMERCE EXTÉRIEUR ET DES AFFAIRES EUROPÉENNES
L'accord de partenariat et de coopération entre l'Union européenne (UE) et la République d'Irak a été signé par les vingt-sept États membres de l'UE, dont la Belgique, le 15 novembre 2011, et par l'UE et la République d'Irak, représentées respectivement par la haute représentante et vice-présidente de la Commission, Mme Catherine Ashton, et le ministre des Affaires étrangères irakien, M. Zebari, le 11 mai 2012. L'accord jette les bases juridiques des futures relations contractuelles entre l'UE et ses États membres, d'une part, et la République d'Irak, d'autre part. Il compte cent vingt-quatre articles et est subdivisé en cinq titres. Il comporte, en outre, quatre annexes et une déclaration qui font partie intégrante de l'accord.
L'accord comporte un court préambule qui définit les objectifs poursuivis (dialogue politique, promotion des échanges et des investissements et coopération dans les domaines législatif, économique, social, financier et culturel) et comprend une clause relative au respect des principes démocratiques, de l'État de droit et des droits de l'homme. Conformément à la pratique qui prévaut pour tous les accords entre l'UE et des pays tiers, les parties reconnaissent que cette disposition constitue un élément essentiel de l'accord.
Le titre Ier concerne le dialogue politique et la coopération en matière de politique étrangère et de sécurité. Il définit les objectifs et les modalités du dialogue politique, ainsi que les engagements des parties en ce qui concerne la lutte contre le terrorisme et contre la prolifération des armes de destruction massive, des armes légères et de petit calibre et le respect des décisions de la Cour pénale internationale.
Le titre II traite du commerce et des investissements. Il porte aussi sur l'instauration d'un accord commercial non préférentiel qui intègre les règles fondamentales de l'Organisation mondiale du commerce (OMC), bien que l'Irak n'en soit pas membre, et qui contient plusieurs éléments préférentiels importants en rapport notamment avec les marchés publics, les services et les investissements.
Le titre III comporte diverses dispositions relatives à la coopération sectorielle en ce qui concerne l'assistance financière et technique, l'emploi et le développement social, la société civile, le développement du secteur privé, l'énergie, les transports, les investissements, l'éducation, la science et l'environnement.
Le titre IV comprend diverses dispositions en matière de justice, de liberté et de sécurité, qui concernent notamment l'État de droit, la coopération juridique, la coopération en matière de migration et d'asile, la lutte contre la criminalité organisée et la corruption ou le financement du terrorisme.
Le titre V comporte plusieurs dispositions institutionnelles relatives à la création d'un Conseil de coopération, d'un Comité de coopération et de sous-comités spécialisés chargés de superviser la mise en œuvre de l'accord. Une Commission parlementaire de coopération sera également créée et sera un lieu de rencontre et d'échange pour les membres du Parlement irakien et du Parlement européen. Le titre V fixe également la durée de l'accord à dix ans et prévoit sa reconduction tacite d'année en année, sauf dénonciation par l'une des parties ou par les deux. Plusieurs clauses relatives à l'évolution et à la non-exécution de l'accord sont également prévues.
Les annexes concernent les marchés publics, les droits de propriété intellectuelle, les points d'information ainsi que des notes, et comprennent un certain nombre de dispositions complémentaires. La déclaration unilatérale émane de l'UE et concerne la coopération douanière et fiscale (article 96).
L'Accord de partenariat et de coopération a un caractère mixte.
III. DISCUSSION
M. De Groote souligne que l'Accord crée un cadre juridique global, qui n'est cependant pas spécifique. Le dialogue politique continu entre l'UE et l'Irak concernant la politique étrangère, la lutte contre la prolifération des armes de destruction massive et le terrorisme est une bonne chose. C'est de surcroît la première fois que le principe de la reconnaissance de la Cour pénale internationale est consacré dans un accord conclu entre l'UE et un pays arabe. Les règles de base de l'OMC sont également énoncées. Bien que l'Irak ne soit pas membre de l'OMC, l'Accord prévoit un certain nombre d'éléments préférentiels importants concernant les marchés publics, les services et les investissements.
Diverses dispositions sont également prévues en matière de coopération dans le domaine de l'énergie, du transport, des investissements, de l'éducation, de la science, de la justice, de la liberté et de la sécurité, de l'environnement ou encore de la coopération régionale et culturelle.
Il s'agit du troisième accord de partenariat bilatéral conclu entre l'UE et un partenaire tiers. Auparavant, l'UE avait déjà conclu un accord de partenariat bilatéral avec le Viêt Nam le 27 juin 2012 et avec les Philippines le 11 juillet 2012 (cf. doc. Sénat, nos 5- 2023/1 et 5-2024/1).
L'intervenant fait remarquer que les dispositions relatives aux droits de l'homme ne sont pas juridiquement contraignantes, conformément à l'article 86 de l'Accord. L'Irak est pourtant un pays problématique à ce sujet. Selon M. De Groote, la situation des Moudjahidins iraniens dans le camp d'Ashraf était épouvantable. L'intervenant fait référence à cet égard à la proposition de résolution relative à la situation au camp d'Ashraf déposée par M. Vanlouwe et consorts (doc. Sénat, nº 5-1368/1) et à une proposition de résolution sur le même sujet déposée à la Chambre de représentants par Mme Demol et consorts (doc. Chambre, nº 53-1873/001).
L'application de la peine de mort en Irak a fortement augmenté en 2012, fait qui n'est pas évoqué dans l'article 86 proposé.
Dans le nord de l'Irak, il existe une région kurde autonome relativement prospère par rapport au reste du pays. Comment le gouvernement kurde a-t-il été associé à ce partenariat avec l'UE ?
Dans la liste des annexes (doc. Sénat, nº 5-2037/2), il n'est question que des institutions publiques fédérales. L'intervenant se réfère à l'exposé des motifs, où l'on peut lire: « Sur le plan interne belge, les dispositions de cet accord relèvent de la compétence fédérale mais aussi, dans certains domaines, des compétences des communautés et régions. Sous la signature du ministre des Affaires étrangères de la Belgique figure dès lors, avec l'accord des communautés et régions, une formule indiquant que ladite signature engage également la Communauté française, la Communauté flamande, la Communauté germanophone, la Région flamande, la Région wallonne et la Région de Bruxelles-Capitale. » (doc. Sénat, nº 5-2037/1, p. 13). Comme il s'agit d'un traité mixte, les institutions publiques des entités fédérées doivent également être associées à la mise en œuvre de l'Accord pour les matières telles que l'enseignement et la culture.
M. Hellings renvoie aux points 1 et 2 de l'article 7 de l'Accord, relatifs à la Cour pénale internationale et qui prévoient que:
« 1. Les parties réaffirment que les crimes les plus graves qui touchent l'ensemble de la communauté internationale ne peuvent rester impunis et que les poursuites à l'encontre de leurs auteurs doivent être assurées par des mesures prises tant au niveau national qu'international.
2. Les parties reconnaissent que l'Iraq n'est pas encore un État partie au Statut de Rome de la Cour pénale internationale, mais examine la possibilité d'y adhérer à l'avenir. À cette fin, l'Iraq prendra des mesures pour adhérer au Statut de Rome et aux instruments connexes, les ratifier et les mettre en œuvre. » (doc. Sénat, nº 5-2037/1, p. 19).
Étant donné que l'Iraq et les pays avoisinants ont été le théátre d'une catastrophe humanitaire sans précédent, l'orateur se réjouit du fait que l'Iraq examine la possibilité d'adhérer à la Cour pénale internationale. C'est une bonne chose que la Cour pénale internationale se focalise également sur les pays non africains. Ce type de stipulation va-t-elle se généraliser pour les accords, conclus à l'avenir ?
L'article 3 se réfère au « dialogue national et la réconciliation ». Comment l'UE peut-elle influencer et opérationnaliser cette réconciliation ?
L'article 32 vise à encourager les investissements entre les deux parties. Cela veut-il dire que la Belgique ou l'Union économique belgo-luxembourgeoise (UEBL) entend conclure un accord d'investissement ? Le cas échéant, ces accords seront-ils assortis de clauses environnementales et sociales ?
Mme Zrihen se félicite du fait qu'un accord ait été conclu avec l'Iraq et qu'une référence soit faite à la Cour pénale internationale.
L'oratrice demande comment la mise en œuvre de l'harmonisation des règles de propriété intellectuelle se fera concrètement.
Quand le groupe spécial d'arbitrage qui s'occupera de la procédure du règlement des différends sera-t-il opérationnel ?
L'intervenante constate que l'Accord ne prévoit pas de dispositions relatives à la protection des droits de l'homme de la communauté kurde.
Un groupe spécifique examinera-t-il les avancées dans le domaine de la lutte contre la criminalité organisée, le blanchiment des capitaux en provenance d'activités criminelles comme le trafic de drogues ou la corruption, et de la lutte contre le terrorisme ?
M. Verstreken souhaite savoir où en est la procédure d'assentiment au sein des Parlements de communauté dans notre pays.
Quels sont les clauses et les mécanismes prévus afin de garantir le respect des droits de l'homme ? Dans quelle mesure cet accord pourra-t-il contribuer à la protection des minorités religieuses en Irak ?
Lors du septième cycle de négociation, qui s'est tenu en février 2009 à Bagdad, l'Irak et l'UE ont convenu de rehausser le statut du projet d'accord en modifiant son intitulé — « Accord de commerce et de coopération » est devenu « Accord de partenariat et de coopération » — et de créer un Conseil de coopération appelé à se réunir régulièrement au niveau ministériel. Serait-il possible d'en savoir plus à ce sujet ?
Pourquoi l'Irak n'est-il pas membre de l'OMC et pourrait-il encore devenir un État partie au Statut de Rome de la Cour pénale internationale ?
Conformément à l'article 59 de l'accord, l'Irak bénéficie, en raison de ses besoins en matière de développement, de finances et de commerce, d'une mesure transitoire sur une période maximum de dix ans à compter de l'entrée en vigueur de l'accord. Ainsi, « l'Irak peut prévoir un programme temporaire de prix préférentiels en vertu duquel une différence de prix de 5 % sur les biens et services et de 10 % sur les travaux est applicable aux fournitures et aux services des fournisseurs exclusivement iraquiens. » (doc. Sénat, nº 5-2037/1, p. 45). Est-ce acceptable ? L'accord de partenariat et de coopération prévoit-il une reconduction de la mesure et, le cas échéant, à quelles conditions ?
Pourquoi y a-t-il de volumineux flux financiers de l'UE vers l'Irak et quelles mesures ont été prévues pour prévenir la fraude ?
M. Mahoux s'inquiète du fait qu'aucune référence ne soit faite dans l'Accord à la problématique de la peine de mort. Le thème de l'égalité hommes-femmes n'a pas non plus été traité dans ce cadre. Il faudrait une démarche à la Commission européenne pour insister afin que ces questions soient également abordées dans ce cadre.
M. Anciaux se réjouit que cet accord aborde un très large éventail de thèmes qui pourront être développés ultérieurement.
Le représentant du ministre répond que l'Accord de partenariat vise à instaurer un système de communication politique qui peut donner lieu à des traités plus spécifiques dans certaines domaines.
Le représentant du ministre explique que la référence à la Cour pénale internationale dans un accord avec l'UE est unique et qu'elle est le résultat d'une réflexion bilatérale menée entre les États membres de l'UE, d'une part, et l'Irak, d'autre part. Cette référence ne sera toutefois pas reprise automatiquement dans les accords futurs.
La clause relative aux droits de l'homme, figurant à l'article 86 de l'Accord, est une clause qui offre aussi une protection contre la peine de mort.
Le titre V de l'Accord fait référence à la création de sous-comités qui seront amenés à examiner des matières telles que la problématique de la communauté kurde et l'antagonisme entre les chiites et les sunnites.
L'initiative pour un traité d'investissement relève d'ores et déjà de l'Union européenne. Si cette dernière ne souhaite pas un tel accord, la Belgique peut éventuellement procéder à la conclusion de celui-ci.
Le Sénat est la première assemblée en Belgique à entamer la procédure d'assentiment.
En ce qui concerne la compétence des régions et communautés, l'orateur se réfère à l'exposé des motifs qui prévoit que « Sur le plan interne belge, les dispositions de cet accord relèvent de la compétence fédérale mais aussi, dans certains domaines, des compétences des communautés et régions. Sous la signature du ministre des Affaires étrangères de la Belgique figure dès lors, avec l'accord des Communautés et Régions, une formule indiquant que ladite signature engage également la Communauté française, la Communauté flamande, la Communauté germanophone, la Région flamande, la Région wallonne et la Région de Bruxelles-Capitale. » (doc. Sénat, nº 5-2037/1, p. 13).
Le représentant du ministre explique qu'il n'appartient pas au pouvoir exécutif, de faire une liste des institutions publiques régionales pour les annexes de l'Accord.
M. Anciaux pense que le Parlement flamand ne manquera pas de soulever le problème de la mention des institutions publiques des entités fédérées, dans le cadre de la procédure d'assentiment.
M. Mahoux signale que pour les traités multilatéraux, à caractère mixte, l'autorité fédérale de la Belgique se chargera de saisir l'entité fédérée compétente pour une matière déterminée.
Le représentant du ministre explique que les quelques services fédéraux qui sont énumérés dans la liste indicative des entités contractantes le sont uniquement comme « autorités gouvernementales centrales » au sens de la directive de l'Union européenne sur les marchés publics. Cela résulte du fait que les pouvoirs adjudicateurs fédéraux étaient déjà soumis aux anciennes règles du General Agreement on Tariffs and Trade (GATT), avec comme corollaire pour ces pouvoirs adjudicateurs des seuils d'application (plus bas) pour les fournitures de biens et services visés à l'annexe II.A. de la loi relative aux marchés publics, à l'exception de quelques services spécifiques (voir le seuil actuel de 130 000 euros hors tva contre 200 000 euros hors TVA pour les autres pouvoirs adjudicateurs). Durant les discussions qui ont conduit à l'accord de Marrakech, il s'est avéré qu'il n'était plus possible de réunir en un seul les deux seuils précités, si bien que la distinction entre les pouvoirs adjudicateurs centraux (fédéraux) et les autres pouvoirs adjudicateurs subsiste encore aujourd'hui.
L'on se référera en la matière aux articles 50 et 79 de l'arrêté royal du 8 janvier 1996 relatif aux marchés publics de travaux, de fournitures et de services et aux concessions de travaux publics (accès à des marches publics de fournitures ou de services respectivement pour les fournisseurs ou prestataires de services de pays tiers à la Communauté européenne), et notamment aux dispositions sous le point 2, a), de ces articles qui mentionnent les « autorités centrales » belges en question.
Le représentant du ministre précise qu'en ce qui concerne le domaine des marchés publics, l'UE doit faire référence au cadre existant. La directive centrale (dite « classique ») à ce sujet date de 2004. Elle s'applique aux marchés publics conclus par un pouvoir adjudicateur dans des secteurs autres que l'eau, l'énergie, les transports et les services postaux pour des fournitures, des services et des travaux.
La directive « classique » s'applique aux dits marchés dont la valeur estimée hors TVA est égale ou supérieure à des seuils préétablis et recalculés tous les deux ans par la Commission. La valeur des seuils dépend du type de pouvoir adjudicateur et est la suivante:
— 130 000 euros pour les marchés publics de fournitures et de services passés par des autorités gouvernementales centrales (ministères, établissements publics nationaux);
— 200 000 euros pour les marchés publics de fournitures et de services passés par les pouvoirs adjudicateurs qui ne sont pas des autorités gouvernementales centrales ayant pour objet certains produits du secteur de la défense et passés par les autorités gouvernementales centrales; ayant pour objet certains services de recherche et développement (RDT), de télécommunications, d'hôtellerie et de restauration, de transports ferroviaires et par eau, de mise à disposition de personnel, de formation professionnelle, d'enquête et de sécurité, certains services juridiques, sociaux et sanitaires, récréatifs, culturels et sportifs;
— 5 000 000 euros pour les marchés publics de travaux.
Dès lors, la participation à une adjudication publique ne peut être limitée au territoire (ou à une partie) d'un État membre ou par la nature juridique des participants. Peuvent organiser des adjudications publiques dans le domaine des services et des adjudications publiques avec primes de participation:
— les autorités gouvernementales centrales à partir d'un seuil de 130 000 euros;
— les autres pouvoirs adjudicateurs à partir d'un seuil de 200 000 euros.
Dans le libellé du dispositif de la directive, on utilise en effet le terme « entités gouvernementales centrales ». Lorsque, dans les annexes à l'accord UE-Irak, on parle des autorités gouvernementales centrales, on énumère pour notre pays — à titre indicatif — des autorités au niveau fédéral.
Ainsi, en ce qui concerne la partie « Marchés publics » de cet accord (dans sa totalité mixte pour ce qui est de la Belgique), la liste indicative qui se limite aux seules instances fédérales n'exclut pas les autres niveaux de pouvoir, mais indique quelle type d'autorité est tenu à quel seuil.
À noter, par ailleurs, que le système européen d'aides d'État est en pleine modernisation. La Commission a proposé un cadre législatif révisé, en pleine négociation à ce stade.
Objectif de la modernisation: simplification et assouplissement des procédures, généralisation de l'électronique en tant que mode de communication dans les marchés publics, ainsi que la réduction drastique de la charge administrative. Finalement le nouveau cadre doit également alléger les procédures des marchés passés par les pouvoirs adjudicateurs d'un autre échelon que celui des autorités centrales (autorités régionales ou locales.
Les gouvernements régionaux sont activement et pleinement associés à la définition de la position de notre pays dans ces négociations.
IV. VOTES
Les articles 1er et 2 ainsi que l'ensemble du projet de loi sont adoptés par 7 voix et 2 abstentions.
Confiance a été faite aux rapporteurs pour la rédaction du présent rapport.
| Les rapporteurs, | Le président, |
| Patrick DE GROOTE. Olga ZRIHEN. | Karl VANLOUWE. |
Le texte adopté par la commission est identique au texte du projet de loi (voir le doc. Sénat, nº 5-2037/1 — 2012/2013).