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23 AVRIL 2013
I. INTRODUCTION
La commission a examiné le projet de loi qui fait l'objet du présent rapport au cours de sa réunion du 23 avril 2013.
II. EXPOSÉ INTRODUCTIF DU REPRÉSENTANT DE M. DIDIER REYNDERS, VICE-PREMIER MINISTRE ET MINISTRE DES AFFAIRES ÉTRANGÈRES, DU COMMERCE EXTÉRIEUR ET DES AFFAIRES EUROPÉENNES
Dans la lignée de la Déclaration universelle de l'UNESCO sur la diversité culturelle, la Convention reconnaît le lien qui unit la diversité culturelle et la pleine réalisation des droits de l'homme et des libertés fondamentales, l'une ne pouvant exister sans l'autre. En effet, « nul ne peut invoquer les dispositions de la présente Convention pour porter atteinte aux droits de l'homme et aux libertés fondamentales tels que consacrés par la Déclaration universelle des droits de l'homme ou garantis par le droit international, ou pour en limiter la portée ». Ainsi, le risque de relativisme culturel qui, au nom de la diversité, reconnaîtrait des pratiques culturelles contraires aux principes fondamentaux des droits de l'homme, a été écarté.
La Convention permet aux Parties de diagnostiquer l'existence de situations spéciales, où les expressions culturelles, sur leur territoire, sont soumises à un risque d'extinction, une grave menace, ou nécessitent de quelque façon que ce soit une sauvegarde urgente. Elle leur permet également de prendre toutes les mesures appropriées pour protéger et préserver les expressions culturelles dans lesdites situations.
La Convention reconnaît en outre le droit souverain des Parties de formuler et mettre en œuvre leurs politiques culturelles et d'adopter des mesures destinées inter alia à :
— permettre aux activités, biens et services culturels nationaux de trouver leur place parmi l'ensemble des activités, biens et services culturels présents sur leur territoire;
— fournir aux industries culturelles nationales indépendantes et aux activités du secteur informel un accès aux moyens de production, de diffusion et de distribution d'activités, biens et services culturels;
— encourager les organismes à but non lucratif ainsi que les institutions publiques et privées, les artistes et les autres professionnels de la culture à développer et promouvoir le libre-échange et la libre circulation des idées et des expressions culturelles ainsi que des activités, biens et services culturels;
— promouvoir la diversité des médias, y compris au moyen des services publics de radiodiffusion;
— accorder des aides financières publiques et à établir et soutenir de façon appropriée les institutions de service public.
En contrepartie de ces droits, la Convention prévoit ensuite plusieurs obligations pour les Parties. En effet, parmi celles-ci, elle appelle les Parties à:
— s'efforcer de promouvoir sur leur territoire la création d'un environnement encourageant les individus et les groupes sociaux, d'une part, à créer, produire, diffuser et distribuer leurs expressions culturelles et à y avoir accès, en tenant compte des conditions et besoins particuliers des femmes, ainsi que des groupes sociaux, y compris les personnes appartenant aux minorités et les peuples autochtones, et, d'autre part, à avoir accès aux diverses expressions culturelles de leur territoire ainsi que des autres pays du monde;
— veiller au partage de l'information et à la transparence en fournissant tous les quatre ans, dans leurs rapports à l'UNESCO, l'information appropriée sur les mesures prises en vue de protéger et promouvoir la diversité des expressions culturelles;
— favoriser la compréhension du public sur l'importance de la diversité des expressions culturelles par le biais de programmes d'éducation et de sensibilisation;
— reconnaître le rôle fondamental de la société civile dans la protection et la promotion de la diversité des expressions culturelles en encourageant une participation active de celle-ci aux efforts des Parties pour atteindre les objectifs de la Convention;
— intégrer la culture dans le développement durable et renforcer la coopération internationale en faveur des pays en développement à travers divers moyens (par exemple : le renforcement de leurs industries culturelles, le transfert de technologies, le soutien financier, le traitement préférentiel de leurs artistes ainsi que de leurs biens culturels, etc.).
Les Parties à la Convention exercent ces droits et remplissent ces obligations dans un esprit de soutien mutuel, de complémentarité et de non-subordination.
III. DISCUSSION
Selon M. Anciaux, on peut considérer au sens strict que la Convention à l'examen porte sur la politique culturelle et relève donc exclusivement de la compétence des communautés. Cependant, le projet de loi y afférent a été déposé par le ministre des Affaires étrangères et la ministre en charge des Institutions culturelles fédérales, et présente donc également une dimension fédérale. Il est en effet important d'éviter toute méfiance institutionnelle entre l'autorité fédérale et les entités fédérées. D'ailleurs, une réserve est-elle encore émise par le Parlement flamand en ce qui concerne la discussion relative à la protection des minorités et quelles conséquences juridiques cela peut-il avoir ?
M. Hellings fait observer que la partie consacrée à la protection des minorités revêt un caractère important, puisqu'il n'y a pas de démocratie sans une telle protection.
La Convention renvoie au financement public de la culture et à la nécessité de garantir une diversité culturelle gráce à ce financement. Cette thématique est plus qu'actuelle, puisqu'un accord entre l'Union européenne et les États-Unis, deux poids lourds de la culture, est en cours de négociation, et que le mandat que la Commission a décidé d'adopter ne prévoit justement pas d'exception culturelle. Ceci doit être confirmé par le Conseil des Affaires générales du 14 juin 2013.
Le groupe de l'intervenant est tout à fait favorable à ce type de convention, mais un autre accord risque de mettre à mal les beaux principes de défense de la diversité culturelle par le financement public de la culture, si l'accord entre les États-Unis et l'Union européenne ne prévoyait pas d'exception culturelle pour maintenir précisément la possibilité de financer la culture par des moyens publics.
L'orateur prie dès lors instamment le ministre des Affaires étrangères de défendre l'idée d'une exception culturelle, comme le Sénat français l'a fait par le vote d'une résolution. Il signale également que son groupe a déposé une proposition de résolution relative à l'exclusion des produits culturels du futur accord de Partenariat de commerce et d'investissement entre l'Union européenne et les États-Unis d'Amérique (doc. Sénat, nº 5-2043/1), proposition qui est ouverte à la cosignature.
Mme Arena estime que la Convention ancre le principe de l'exception culturelle. On ne peut que soutenir une telle Convention, qui garantit, par le biais des financements publics, non seulement la création culturelle, mais également la diffusion de la diversité culturelle.
L'oratrice rejoint en partie la demande de M. Anciaux en ce qui concerne la participation des communautés à la question de la diversité culturelle.
On le sait, l'exception culturelle a été demandée par les communautés, qui sont compétentes pour la plus grosse partie de la production et de la diffusion de la culture. II est donc important qu'elles puissent donner leur avis sur une telle convention.
Mme Arena signale que M. Anciaux s'est référé aux Institutions culturelles fédérales, mais que l'on dispose aussi d'outils et de politiques de soutien à la culture au niveau fédéral. Il s'agit par exemple de politiques fiscales comme le tax shelter dans le secteur du cinéma, de politiques de préservation du patrimoine. Il existe donc, à tous les niveaux de pouvoir, des capacités de défendre l'expression et la diversité culturelles.
Enfin, on a appris que M. Karel De Gucht, Commissaire européen au Commerce, profitait de la présence en Belgique, de M. Kerry, ministre des Affaires étrangères des États-Unis pour lancer des discussions sur l'accord avec les États-Unis. On sait que M. Karel De Gucht n'était pas favorable à l'exception culturelle, mais il défend, non pas son point de vue personnel, mais celui du Conseil.
En Belgique, il existe un large consensus sur la question de l'exception culturelle. La France défend cette exception, et il en ira de même de nombreux autres pays européens.
M. Hellings confirme que le mandat existe. Il a été adopté par la Commission et doit être confirmé, infirmé ou modifié par le Conseil européen des Affaires générales du 14 juin 2012.
Il existe donc une possibilité, au niveau interétatique, d'infléchir le cours des choses.
Mme Arena estime que l'on pourrait conclure, au terme de la présente discussion, que mandat est donné au ministre des Affaires étrangères de défendre la position de l'exception culturelle au sein du Conseil. Il serait quelque peu contradictoire de donner son assentiment à une Convention qui ancre l'exception culturelle et, simultanément, de ne pas avoir un mandat allant dans le même sens au niveau européen.
M. Hellings se rallie à ce point de vue et rappelle que son groupe a déposé en ce sens une proposition de résolution relative à l'exclusion des produits culturels du futur Accord de partenariat de commerce et d'investissement entre l'Union européenne et les États-Unis d'Amérique, proposition qui est ouverte à la cosignature (doc. Sénat, nº 5-2043/1). L'intervenant demande que ce texte soit rapidement mis à l'ordre du jour de la commission.
M. Vanlouwe aimerait savoir où en sont les procédures d'assentiment à la Convention à l'examen auprès des parlements des différentes entités fédérées. Conformément à la Constitution et à la loi spéciale de réformes institutionnelles, la culture est une compétence exclusive des communautés. En l'espèce, il s'agit d'un traité mixte.
Le Conseil d'État souligne dans son avis que l'État fédéral est également partie à la Convention en question. Il précise ainsi: « Il en résulte que dans les matières culturelles, l'État fédéral est le seul compétent pour prendre les mesures nécessaires à l'exécution de la convention faisant l'objet du projet à l'examen, lorsque ces mesures requièrent que l'autorité s'adresse directement aux personnes établies dans la région bilingue de Bruxelles-Capitale ou à des institutions établies dans cette région linguistique qui, en raison de leurs activités, ne peuvent être considérées comme appartenant exclusivement à l'une ou à l'autre communauté » (doc. Sénat, nº 5-2025/1, p. 26).
L'article 127, § 2, de la Constitution dispose: « Ces décrets ont force de loi respectivement dans la région de langue française et dans la région de langue néerlandaise, ainsi qu'à l'égard des institutions établies dans la région bilingue de Bruxelles-Capitale qui, en raison de leurs activités, doivent être considérées comme appartenant exclusivement à l'une ou à l'autre communauté. » De quelles institutions culturelles s'agit-il en l'occurrence ?
Il va sans dire que les régions sont, elles aussi, concernées en l'espèce, puisqu'elles sont compétentes en matière de monuments et de sites, domaines sur lesquels porte également la Convention.
Dans son avis, le Conseil d'État aborde aussi la question de la désignation d'un point de contact chargé du partage de l'information entre les différentes autorités compétentes (doc. Sénat, nº 5-2025/1, p. 27). Un accord a-t-il été conclu à ce sujet entre l'autorité fédérale et les entités fédérées ?
Le représentant du ministre des Affaires étrangères répond que la Convention a été conclue le 20 octobre 2005. Son caractère mixte a été constaté le 17 janvier 2006 par le groupe de travail « Traités mixtes », qui s'est référé à cet égard aux institutions culturelles fédérales, mais également à la compétence fédérale de sensibilisation relative à la dimension culturelle dans le cadre de la coopération au développement. Un long et intense débat a été mené du côté flamand, car des zones d'ombre subsistaient sur les effets créés par l'article 7 de la Convention dans l'ordre juridique interne. Cet article dispose: « 1. Les Parties s'efforcent de créer sur leur territoire un environnement encourageant les individus et les groupes sociaux:
(a) à créer, produire, diffuser et distribuer leurs propres expressions culturelles et à y avoir accès, en tenant dûment compte des conditions et besoins particuliers des femmes, ainsi que de divers groupes sociaux, y compris les personnes appartenant aux minorités et les peuples autochtones;
(b) à avoir accès aux diverses expressions culturelles provenant de leur territoire ainsi que des autres pays du monde.
2. Les Parties s'efforcent également de reconnaître l'importante contribution des artistes et de tous ceux qui sont impliqués dans le processus créateur, des communautés culturelles et des organisations qui les soutiennent dans leur travail, ainsi que leur rôle central qui est de nourrir la diversité des expressions culturelles. » (doc. Sénat, nº 5-2025/1, p. 14).
La crainte de la Flandre était que des francophones habitant dans la périphérie bruxelloise et, par extension, dans le reste de la Flandre, puissent directement invoquer la Convention devant le tribunal pour entreprendre, dans la région unilingue de langue néerlandaise, des actions visant à diffuser la culture francophone en Flandre. L'article 11 de la Convention encourage la société civile à participer activement à la réalisation des objectifs de la Convention.
C'est la raison pour laquelle la Flandre a souhaité que la Belgique adopte une déclaration interprétative précisant que la subdivision de la Belgique en régions linguistiques ne peut pas être remise en cause et que la Convention ne peut pas créer de droits individuels dans l'ordre juridique interne. La Communauté française a refusé de marquer son accord à une telle déclaration interprétative. Finalement, la Flandre a adopté le décret d'assentiment. Ce faisant, le gouvernement flamand a précisé qu'aucune disposition de la Convention n'accordait directement, à d'autres justiciables que les parties à la Convention, des droits et obligations opposables. La Convention vise uniquement à garantir la politique culturelle menée par les pouvoirs publics des parties à la Convention. Le cas échéant, l'absence d'un assentiment flamand pourrait être interprétée à l'étranger comme le signe d'une Flandre non favorable à une politique culturelle publique. La procédure a également été ralentie par la longue période d'affaires courantes qu'a connue le gouvernement fédéral.
Conformément à l'avis formulé par le Conseil d'État, un accord de coopération sera conclu entre les différentes autorités concernées pour la mise en œuvre de la Convention. Chaque autorité concernée sera prochainement invitée à désigner la personne qui la représentera au sein d'un groupe de travail chargé d'élaborer cet accord de coopération.
La Convention a recueilli l'assentiment parlementaire de la Communauté française le 6 février 2006, de la Communauté germanophone le 10 mars 2006, de la Région wallonne le 11 octobre 2006 et de la Région de Bruxelles-Capitale le 5 mars 2007. Le décret d'assentiment du Parlement flamand a été adopté le 1er mars 2007.
En ce qui concerne le traité entre les États-Unis et l'Union européenne, le représentant du ministre des Affaires étrangères confirme l'existence d'un mandat dans le chef du ministre au sein du Conseil européen. Il ne peut cependant garantir le résultat, puisque celui-ci s'inscrit dans un contexte multilatéral.
En tout état de cause, si le Traité voit le jour, il sera complémentaire et ne pourra en aucun cas abroger les dispositions de la présente Convention.
Mme Arena souligne, à propose de l'exception culturelle, qu'on peut utiliser son droit de veto, en cette matière qui est d'une extrême importance.
IV. VOTES
Les articles 1er et 2, ainsi que l'ensemble du projet de loi, sont adoptés à l'unanimité des 9 membres présents.
Confiance a été faite aux rapporteurs pour la rédaction du présent rapport.
| Les rapporteurs, | Le président, |
| Marie ARENA. Benoit HELLINGS. | Karl VANLOUWE. |
Le texte adopté par la commission est identique au texte du projet de loi (voir le doc. Sénat, nº 5-2025/1 — 2012/2013).