5-1965/1 | 5-1965/1 |
8 FEBRUARI 2013
1. Steeds vaker blijken vernietigingsarresten van de Raad van State veel beroering te doen ontstaan, omdat ze betrekking hebben op situaties waarbij de vernietiging van een overheidsbeslissing verregaande maatschappelijke gevolgen heeft (1) .
Zo lag de Raad van State niet lang geleden onder vuur wegens de vernietiging van de stedenbouwkundige vergunning voor de tramlijn Deurne-Wijnegem, aangezien het project op dat ogenblik reeds voor twee derde was voltooid (2) . Enkele weken later kwam de hoogste administratieve rechter opnieuw in het oog van de storm terecht, toen de vernietiging werd uitgesproken van de beslissing waarmee de stad Antwerpen het ontslag van ambtswege had opgelegd aan een personeelslid dat vijf jaar niet gecontacteerd werd door de stad en al die tijd thuis bleef wachten op nieuwe werkopdrachten (3) . Kort daarop werd een arrest van de Raad van State in de media « absurd » (4) genoemd, omdat als gevolg ervan minstens dertig provinciale ruimtelijke uitvoeringsplannen juridisch op de helling kwamen te staan (5) .
Meest recent werd in de media het arrest bekritiseerd waarbij de Raad van State de tuchtstraf van het ontslag van ambtswege van een inspecteur van politie tewerkgesteld bij de Federale Politie, had vernietigd wegens schending van de bestuurstaalwetgeving (6) . Het gevolg van het arrest is dat de Federale Politie de betrokkene opnieuw in dienst moet nemen, niettegenstaande de inspecteur schuldig was bevonden aan poging tot afpersing en oplichting en veroordeeld werd tot een gevangenisstraf van zes maanden. Meer bepaald had de betrokkene gebeld naar de vader van een verdwenen jonge vrouw om te zeggen dat hij wist waar ze verborgen zat. Om die informatie prijs te geven, had hij geld gevraagd (7) .
2. Een veel gehoorde kritiek is dat de Raad van State binnen het vernietigingscontentieux te legalistisch en te weinig oplossingsgericht te werk gaat.
Er wordt echter nogal vaak voorbijgegaan aan de beperkte bevoegdheid die de Raad toekomt in het kader van het beroep tot nietigverklaring.
Wanneer de afdeling bestuursrechtspraak de gegrondheid van een beroep wegens machtsoverschrijding erkent, vernietigt zij de bestreden bestuurshandeling en herstelt zij de geschonden wettigheid, maar het is haar niet toegelaten zich uit te spreken over het subjectief recht van de verzoeker (8) .
De Raad kan derhalve onwettige bestuurshandelingen vernietigen, dit wil zeggen hen voor het verleden en voor de toekomst uit de rechtsordening verwijderen, zodat zij geacht moeten worden nooit te hebben bestaan en geen rechtsgevolgen te hebben gehad. Evenwel wordt aangenomen dat de actieradius van de Raad van State binnen het raam van het beroep tot nietigverklaring tot deze ene sanctie is beperkt.
De Raad kan ofwel het beroep verwerpen, ofwel het beroep inwilligen. Wanneer de Raad een bestuurshandeling vernietigt, heeft hij niet bijkomend de bevoegdheid om bevelen te geven aan de overheid. Hij kan zich evenmin uitspreken over een eventuele schadevergoeding voor de rechtzoekende, laat staan dat hij de overheid tot een schadevergoeding kan veroordelen. Het komt hem niet toe het overheidshandelen te wijzigen of aan de rechtzoekende herstel in natura te verlenen, wanneer deze laatste daarop meent recht te hebben. Nadat de Raad een bestuurshandeling heeft vernietigd, komt het aan het bestuur en in voorkomend geval aan de burgerlijke rechter toe om te bepalen wat de gevolgen van deze vernietiging zijn en wat desgevallend bijkomend moet gebeuren om het rechtsherstel te realiseren dat de uitvoering van het vernietigingsarrest noodzaakt (9) .
3. Vermits de huidige bestuurlijke geschillenbeslechting vaak geen finale oplossing aan de burger biedt, is het in de ogen van velen noodzakelijk geworden de uitspraakbevoegdheden van de Raad van State te verruimen. Deze zou dan niet enkel een schorsings- of vernietigingsbevoegdheid kunnen uitoefenen, maar zou ook nog andere maatregelen kunnen nemen die voor de burger op een meer effectieve manier zouden bijdragen tot de oplossing van een bestuurlijk geschil (10) .
4. In het institutioneel akkoord voor de zesde staatshervorming van 11 oktober 2011 wordt aangekondigd dat artikel 144 van de Grondwet zal worden aangepast « om er in te bekrachtigen dat de Raad van State en federale administratieve rechtbanken waarvoor dit relevant is zich ook over de privaatrechtelijke gevolgen van een vernietiging kunnen uitspreken. De uitvoeringsregels zullen gelijktijdig met de herziening van artikel 144 van de grondwet worden besproken en gestemd (11) . »
In de ontwerpverklaring over het algemeen beleid van 1 december 2011 van de regering Di Rupo I wordt daar aan toegevoegd dat de regering « (o)m beter aan de concrete bekommernissen te beantwoorden (...) in het belang van de rechtzoekende en de bestuurlijke overheden, in samenwerking met de Raad van State, voorstellen die de rechtspleging voor de afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State verbeteren, (zal) onderzoeken en goedkeuren (12) ».
Dit wetsvoorstel beoogt tegemoet te komen aan laatstgenoemde overweging.
5. De voorgestelde maatregelen zijn duidelijk geïnspireerd op het Nederlands bestuursprocesrecht, dat een ruim arsenaal aan technieken kent om de bestuursrechter toe te laten geschillen efficiënt en definitief te beslechten.
Aldus verleent de algemene Wet Bestuursrecht (13) (Awb) onder meer de volgende bevoegdheden aan de bestuursrechter (14) :
— het passeren van vormgebreken (artikel 6 :22 Awb : « Een besluit waartegen bezwaar is gemaakt of beroep is ingesteld, kan, ondanks schending van een vormvoorschrift, door het orgaan dat op het bezwaar of beroep beslist, in stand worden gelaten indien blijkt dat de belanghebbenden daardoor niet zijn benadeeld. »);
— de opdracht geven om een nieuw besluit te nemen of een andere handeling te verrichten (artikel 8 :72, vierde lid, a, Awb : « 4. Indien de rechtbank het beroep gegrond verklaart, kan zij : a. het bestuursorgaan opdragen een nieuw besluit te nemen of een andere handeling te verrichten met inachtneming van deze uitspraak »);
— zelf in de zaak voorzien (artikel 8 :72, vierde lid, c, Awb : « 4. Indien de rechtbank het beroep gegrond verklaart, kan zij : (...) c. bepalen dat haar uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit of het vernietigde gedeelte daarvan. »);
— de bestuurlijke lus, waarmee een procedure wordt bedoeld waarin, als de rechter een gebrek constateert in het bestreden besluit, hij niet tot vernietiging overgaat, maar het bestuursorgaan — met behulp van een tussenuitspraak — daarvan op de hoogte brengt en in staat stelt het gebrek te repareren, waarna de rechter het verbeterde besluit toetst in dezelfde, nog lopende procedure (afdeling 8.2.2.a. Bestuurlijke lus, artikelen 8 :51 a tot en met c) (15) ;
— de bevoegdheid om te bepalen dat de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit of het vernietigde gedeelte daarvan geheel of gedeeltelijk in stand blijven (artikel 8 :72 Awb, derde lid).
6. Volledigheidshalve dient te worden opgemerkt dat sommige, voorgestelde actiemiddelen thans reeds — in de ene of andere vorm — voorkomen in het bestuursprocesrecht.
Enerzijds, omdat in de rechtspraak van de Raad van State reeds gebruik wordt gemaakt van een aantal technieken die een meer pragmatische geschillenbeslechting mogelijk maken.
Zo blijkt een deel van de rechtspraak reeds toepassing te maken van de techniek van de belangenafweging in het administratief kort geding (16) . Deze techniek houdt in dat de Raad van State zich niet zonder meer verplicht acht de vordering van de verzoeker in te willigen, wanneer aan alle schorsingsvoorwaarden (17) is voldaan. De Raad kan de belangen van de betrokken partijen afwegen en oordelen dat de belangen van de verwerende en/of de tussenkomende partij voorrang hebben boven het moeilijk te herstellen ernstig nadeel van de verzoekende partij. In voorkomend geval zal de Raad om die reden de vordering tot schorsing afwijzen dan wel de gevolgen van de schorsing beperken.
Ook dient te worden vastgesteld dat de Raad van State uitzonderlijk reeds de gevolgen van een vernietigde individuele bestuurshandeling (tijdelijk) heeft in stand gehouden (18) , niettegenstaande, overeenkomstig de bewoordingen van artikel 14ter van de gecoördineerde wetten op de Raad van State, een dergelijke handhaving slechts mogelijk is bij vernietiging van reglementaire bestuurshandelingen.
Anderzijds, heeft de wetgever sommige van de voorgestelde technieken reeds ingevoerd in specifieke sectoren van het bestuursrecht.
Zo kan, wat de opdrachten betreft die de Europese drempels bereiken, de schorsing van de tenuitvoerlegging van de bestreden gunningsbeslissing worden bevolen zonder dat het bewijs van het moeilijk te herstellen ernstig nadeel vereist is. Een dergelijke beslissing veronderstelt een belangenafweging, in die zin dat de rechter rekening dient te houden met de vermoedelijke gevolgen van de schorsing van de uitvoering en van de voorlopige maatregelen voor alle belangen die kunnen worden geschaad, alsook met het openbaar belang. In voorkomend geval kan de rechter beslissen om de schorsing van de uitvoering of de voorlopige maatregelen niet toe te staan, wanneer hun negatieve gevolgen groter zouden zijn dan hun voordelen (19) .
Bovendien blijkt dat voor tal van nieuwe administratieve rechtscolleges de bevoegdheden niet beperkt worden tot het louter vernietigen van een beslissing waarvan tot de onwettigheid wordt besloten. Vaak beschikken deze rechtscolleges over injunctiebevoegdheid, waarmee zij het handelen van het bestuur bij de totstandkoming van een nieuwe beslissing kunnen sturen (20) .
Recent werd de zogenaamde bestuurlijke lus ingevoerd in de procedure voor de Raad voor vergunningsbestwistingen (21) .
Artikelen 2 tot en met 5
Artikel 160, tweede lid, van de Grondwet bepaalt dat de Raad van State bij wege van arrest uitspraak doet als administratief rechtscollege en advies geeft in de door de wet bepaalde gevallen.
Wat de geschiloplossende mogelijkheden betreft, kan de Raad derhalve enkel recht spreken over de bij hem — zijn afdeling bestuursrechtspraak — aanhangig gemaakte zaken. Andere, alternatieve mogelijkheden tot geschiloplossing zijn er in de huidige wetgevende context niet.
Uit wetenschappelijk onderzoek is echter gebleken dat bemiddeling met openbare besturen mogelijk is (22) .
De gemeenrechtelijke regeling in verband met de bemiddeling werd in het Gerechtelijk Wetboek ingeschreven bij wet van 21 februari 2005 (23) . Het nieuwe artikel 1724, laatste lid, van het Gerechtelijk Wetboek bepaalt echter dat de publiekrechtelijke rechtspersonen partij kunnen zijn bij een bemiddeling in de bij de wet of bij een in Ministerraad overlegd koninklijk besluit bepaalde gevallen. Dit principieel bemiddelingsverbod voor publiekrechtelijke rechtspersonen heeft evenwel geen betrekking op het objectief contentieux en vormt dus geen beletsel om te bemiddelen tijdens procedures voor de Raad van State. Het in het Gerechtelijk Wetboek vervat verbod is slechts van toepassing op het subjectief contentieux dat tot de bevoegdheid van de gewone hoven en rechtbanken behoort (24) . Het slaat enkel op bemiddelingen die betrekking hebben op geschillen die vallen onder de werkingssfeer van het Gerechtelijk Wetboek (25) .
Bemiddeling biedt een aantal belangrijke voordelen.
Het gaat doorgaans sneller dan een gerechtelijke procedure en het is meestal ook goedkoper.
De betrokkenen bepalen zelf wat de oplossing is en iedereen moet akkoord gaan met die oplossing. Dit leidt tot duurzame oplossingen. De oplossingen zijn doorgaans creatiever.
Er wordt gezocht naar oplossingen die tegemoet komen aan de werkelijke belangen van de betrokkenen. Niet alle belangen kunnen een plaats krijgen tijdens een gerechtelijke procedure omdat niet alle belangen juridisch vertaalbaar zijn. Bij bemiddeling is er wel ruimte om in te gaan op wat er werkelijk speelt.
Door een bemiddeling kan de communicatie tussen de betrokkenen worden gesaneerd. Dit leidt doorgaans tot een herstel of enige verbetering van de relatie.
De betrokkenen zijn overwegend tevreden over een bemiddeling (zelfs als deze niet tot een oplossing leidt).
De regeling die is neergelegd in de artikelen 1734 tot 1737 van het Gerechtelijk Wetboek dient als leidraad voor de regeling inzake bemiddeling in het raam van een procedure voor de Raad van State, waarbij rekening werd gehouden met de eigenheid van de procedure voor de Raad van State.
Te dien einde wordt voorgesteld een hoofdstuk in te schrijven in de gecoördineerde wetten op de Raad van State dat betrekking heeft op de bemiddeling (26) . Voorgesteld wordt de regeling op te nemen in hoofdstuk I van titel III van de gecoördineerde wetten op de Raad van State, dat de opgeheven artikelen 8, 9 en 10 omvat.
De taak van bemiddeling zou bij uitstek een opdracht kunnen zijn van het auditoraat, weze het dat het de Raad van State toekomt vast te stellen dat een zaak via de bemiddelingsprocedure werd afgedaan.
De impact van de bemiddelingstaak op de werking van het auditoraat zullen de betrokken korpschefs dienen te vermelden in hun in artikel 74/6, § 1, van de gecoördineerde wetten op de Raad van State jaarlijks op te stellen werkingsplan.
Artikel 6
Artikel 14ter van de gecoördineerde wetten op de Raad van State verleent de bevoegdheid aan de Raad van State om, zo hij dit nodig oordeelt, bij wege van algemene beschikking, die gevolgen van de vernietigde verordeningsbepaling aan te wijzen welke als gehandhaafd moeten worden beschouwd of voorlopig gehandhaafd worden voor de termijn die hij vaststelt (27) .
Artikel 14ter werd ingevoegd door artikel 10 van de wet van 4 augustus 1996 tot wijziging van de wetten op de Raad van State, gecoördineerd op 12 januari 1973 (28) .
Met deze invoeging beoogde de wetgever dezelfde bevoegdheid aan de Raad van State te verlenen als die waarover het Grondwettelijk Hof (krachtens artikel 8, tweede lid, van de bijzondere wet van 6 januari 1989), alsook het Europees Hof van Justitie (krachtens het huidige artikel 264, tweede lid, VWEU) beschikken.
Artikel 14ter van de gecoördineerde wetten op de Raad van State is dan ook nagenoeg een kopie van artikel 8, tweede lid, van de bijzondere wet van 6 januari 1989 op het Grondwettelijk Hof, dat het Hof de bevoegdheid verleent om, indien het een beroep tot vernietiging gegrond acht, bij wege van algemene beschikking, die gevolgen van de vernietigde bepaling aan te wijzen die als gehandhaafd moeten worden beschouwd of voorlopig gehandhaafd worden voor de termijn die het vaststelt (29) .
De bedoeling was de terugwerking van een vernietigingsarrest eventueel in de tijd te beperken, omdat « het beginsel van de terugwerking (...) in de praktijk belangrijke gevolgen (kan) tot stand brengen omdat het bestaande rechtstoestanden kan aantasten » (30) .
De retroactieve werking van een vernietigingsarrest kan immers vervelende gevolgen hebben. De vernietigde bestuurshandeling heeft immers in feite wel degelijk bestaan en kan reeds gevolgen hebben gehad. De terugwerkende kracht van het vernietigingsarrest heeft dan ook tot gevolg dat ook het bestaan van de gevolghandelingen van de vernietigde handeling precair wordt met alle gevolgen van dien.
De bevoegdheid van de Raad om de gevolgen van een vernietigde verordeningsbepaling aan te duiden die als gehandhaafd moeten worden beschouwd of voorlopig gehandhaafd worden voor de termijn die hij vaststelt, betreft enkel reglementaire handelingen. De vernietiging van individuele rechtshandelingen werkt dan ook steeds ex tunc, zonder dat de Raad daar in principe een uitzondering op kan maken (31) .
In de rechtsleer werd de beperking van de handhavingsbevoegdheid tot de gevolgen van verordeningsbepalingen reeds betreurd.
Zo stelde Boes dat het jammer is dat de wetgever niet dezelfde bevoegdheid heeft gegeven aan de Raad van State bij de vernietiging van individuele bestuurshandelingen, waar de behoefte aan een dergelijke regeling minstens even groot is (32) .
Ondanks de wettelijke beperking, heeft de Raad van State in enkele zeldzame gevallen reeds beslist de gevolgen van een vernietigde individuele bestuurshandeling te handhaven (33) .
Hiermee heeft de Raad wellicht het signaal willen geven dat de retroactieve werking van vernietigingsarresten ook bij individuele beslissingen nefaste effecten kan hebben die in de gegeven omstandigheden niet wenselijk zijn (34) .
Ter vergelijking, heeft het Hof van Justitie de bevoegdheid, hem oorspronkelijk verleend door artikel 174, tweede lid, van het EG-Verdrag, om de gevolgen van de nietig verklaarde verordening aan te wijzen, die als gehandhaafd moeten worden beschouwd, ook uitgeoefend ten aanzien van andere soorten handelingen, zoals de nietigverklaring van een beschikking, de nietigverklaring van de handeling waarbij de voorzitter van het Europees Parlement constateert dat de begroting definitief is vastgesteld, de nietigverklaring van een richtlijn en de nietigverklaring van een besluit op grond waarvan contracten werden gesloten in het kader van een communautair actieprogramma (35) .
Deze praktijk werd bevestigd door artikel 264 VWEU, luidens hetwelk het Hof van Justitie, zo het dit nodig oordeelt, bepaalt welke gevolgen van de vernietigde handeling als definitief moeten worden beschouwd.
Waar vroeger sprake was van een « vernietigde verordening », wordt thans dus eenvoudigweg een « vernietigde handeling » genoemd.
Het Nederlands bestuursprocesrecht kent een ruim arsenaal aan technieken die de bestuursrechter moeten in staat stellen om geschillen efficiënt en definitief te beslechten (36) .
Aldus verleent de algemene Wet Bestuursrecht onder meer de bevoegdheid aan de Nederlandse bestuursrechter om te bepalen dat de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit of het vernietigde gedeelte daarvan geheel of gedeeltelijk in stand blijven. (artikel 8 :72, derde lid, Awb). Deze bepaling schept de mogelijkheid dat de rechter tegelijkertijd uitspreekt dat het bestreden besluit onrechtmatig is en wordt vernietigd, maar toch zijn rechtsgevolgen behoudt. Hierbij wordt geen onderscheid gemaakt tussen reglementaire en individuele overheidsbesluiten.
Het Franse recht bevat geen bepaling, gelijkaardig aan artikel 14ter van de gecoördineerde wetten op de Raad van State. Evenwel heeft de Franse Conseil d'État zichzelf, zonder wettelijke regeling, de bevoegdheid toegeëigend om de gevolgen van vernietigingsarresten te temperen door de nietigverklaring niet te laten terugwerken, uit te stellen of tot bepaalde rechtsonderhorigen te beperken (37) .
De Franse Raad van State heeft zichzelf, zonder enige wettelijke regeling, de bevoegdheid toegeëigend om te bepalen dat ook de rechtsgevolgen van vernietigde individuele bestuurshandelingen tot stand kunnen blijven (38) .
Artikel 7
Naar Nederlands recht beschikt de rechter, indien hij vaststelt dat aan een besluit één of meer gebreken kleven, over de mogelijkheid om een tussenuitspraak te doen, waarbij hij aangeeft wat die gebreken zijn en hij het bestuursorgaan in de gelegenheid stelt die gebreken te herstellen alvorens definitief uitspraak te doen in het geschil. Dit is het systeem van de zogenaamde bestuurlijke lus, dat werd ingevoerd bij wet van 14 december 2009 tot aanvulling van de Algemene Wet Bestuursrecht met een regeling voor herstel van gebreken in een besluit hangende beroep bij de bestuursrechter (Wet bestuurlijke lus Awb).
In het Verslag van de Commissie Investeringsprojecten, onder het voorzitterschap van gouverneur Cathy Berx werd voorgesteld de mogelijkheid te bieden aan de bestuurlijke overheden om procedure- en vormfouten en feitelijke vergissingen tijdig te herstellen (Naar een snellere en betere besluitvorming over complexe projecten, 204 p. Het rapport kan worden geraadpleegd op de site van het Vlaams Parlement).
Meer bepaald bevat het verslag de volgende voorstellen :
« Voorstel 40 : bied een bestuurlijke overheid waarvan een beslissing wordt aangevochten bij een bestuursrechter de mogelijkheid om procedure- en vormfouten die tot de onrechtmatigheid van een bestuurshandeling (kunnen) leiden de mogelijkheid om deze tijdig te herstellen.
Voorstel 41 : Beschouw procedure- en vormfouten als irrelevant wanneer ze, na opschorting van de rechterlijke procedure daartoe, correct zijn hersteld en/of rechtgezet. Meer concreet moet een bestuurshandeling niet langer wegens onrechtmatig worden vernietigd wanneer bijvoorbeeld :
— de voor de uitvaardiging van de bestuurshandeling noodzakelijke aanvraag later naderhand werd ingediend;
— de noodzakelijke motivering naderhand werd gegeven;
— de noodzakelijke raadpleging van een belanghebbende naderhand werd gehouden;
— naderhand aan de hoorplicht werd voldaan;
— een noodzakelijk advies naderhand werd ingewonnen.
Burgers krijgen terecht steeds vaker de mogelijkheid om een onvolledig dossier te vervolledigen. Zo ook moeten bestuurlijke overheden de kans krijgen om procedure- en vormfouten tijdig te herstellen.
Uiteraard mag het achteraf herstellen van vormfouten niet als strategie worden aangewend.
Voorstel 42 : Voorzie in de mogelijkheid voor elke bestuurlijke overheid om schrijffouten, rekenfouten en evidente onjuistheden steeds te corrigeren.
Voorstel 43 : Verleen de mogelijkheid aan de bestuurlijke overheid om een foutieve bestuurshandeling om te zetten in een andere, wanneer ze hetzelfde doel beoogt en door de uitvaardigende overheid volgens de voorgenomen procedure en vorm wettig kon worden genomen en de voorwaarden voor haar uitvaardiging zijn vervuld.
Wanneer een bestuurlijke overheid gebruik maakt van één van deze mogelijkheden om procedure- en/of vormfouten te herstellen, heeft het bij de bestuursrechter aanhangig gemaakte geschil uiteraard nog slechts betrekking op de herstelde bestuurshandeling en niet langer op de bestuurshandeling die initieel werd aangevochten. »
Bij decreet van 6 juli 2012 houdende wijziging van diverse bepalingen van de Vlaamse Codex Ruimtelijke Ordening, wat de Raad voor vergunningsbestwistingen betreft, werd de zogenaamde bestuurlijke lus ingevoerd in de procedure voor de Raad voor vergunningsbestwistingen.
Ter oplossing van een voor de Raad gebrachte betwisting kan de Raad het vergunningverlenende bestuursorgaan in elke stand van het geding met een tussenuitspraak de mogelijkheid bieden om binnen de termijn die de Raad bepaalt een onregelmatigheid in de bestreden beslissing te herstellen of te laten herstellen, tenzij belanghebbenden daardoor onevenredig kunnen worden benadeeld.
Dit wetsvoorstel beoogt de mogelijkheid te bieden aan de bestuurlijke overheid om bepaalde procedure- en vormfouten te herstellen of recht te zetten hangende het beroep tot nietigverklaring (bijvoorbeeld ontbreken van formele motivering, van een verplicht advies, enz.).
Wanneer die procedure- en vormfouten correct worden hersteld, zouden dat geen redenen tot nietigverklaring (en/of schorsing) meer mogen zijn. Aldus kan men verhelpen dat langdurige en complexe procedures van voor af aan moeten worden herbegonnen (na nietigverklaring).
Het voorstel houdt in dat wanneer bij het onderzoek van de zaak — en dat zal blijken uit het verslag van de auditeur — komt vast te staan dat de bestuurshandeling die bestreden wordt, is aangetast door een formeel vormgebrek, de Raad van State in plaats van over te gaan tot de vernietiging van die handeling de mogelijkheid moet hebben om het bestuursorgaan in de gelegenheid te stellen een gebrek in het bestreden besluit te herstellen of te laten herstellen, binnen de door de Raad gestelde termijn.
De verzoekende partij is veelal niet gebaat bij een vernietiging op louter formele gronden. Het betekent voor haar soms enkel tijdverlies. Het versterkt het vertrouwen in de Raad van State niet, integendeel.
De Raad van State zal de opdracht dienen te formuleren in een tussenarrest of beschikking, waarbij er dient over te worden gewaakt dat de rechten van de partijen in de aanhangige zaak niet mogen worden beknot.
De reparatietermijn wordt bepaald in functie van de concrete gegevens van de zaak. Het spreekt voor zich dat deze termijn veel korter zal zijn voor het rechtzetten van een formeel motiveringsgebrek dan wel voor het inwinnen van een advies.
Eventueel zal de Raad van State een termijn moeten bepalen, waarbinnen de partijen een nieuw middel betrokken op het herstelde vormgebrek, kunnen uiteenzetten.
Artikel 8
Artikel 8, 1º
Momenteel kan een verzoekende partij wanneer zij de vernietiging van een bestuurshandeling vordert tevens, al dan niet bij uiterst dringende noodzakelijkheid, de schorsing van de tenuitvoerlegging vragen van die bestuurshandeling.
Om de schorsing te bekomen, dient die verzoekende partij twee elementen (39) aan te tonen. Ten eerste, moet zij een ernstig middel (40) aanvoeren (dit wil zeggen een middel dat op het eerste gezicht de vernietiging met zich zou kunnen brengen). Ten tweede, moet zij aantonen dat de onmiddellijke tenuitvoerlegging van de bestreden akte of het reglement een moeilijk te herstellen ernstig nadeel kan berokkenen.
Het betreft cumulatieve voorwaarden.
In heel wat zaken beslist de Raad, al dan niet op eensluidend advies van de Auditeur, om de vordering te verwerpen om reden dat het bestaan van een moeilijk te herstellen ernstig nadeel niet is aangetoond.
De middelen zelf worden in dat geval niet onderzocht zodat er nog geen uitspraak is over de vraag of de verzoeker juridisch al dan niet gelijk heeft.
Het gebeurt dat wanneer het beroep ten gronde wordt onderzocht (en dat zal al vlug toch een jaar, soms twee jaar later zijn), de Raad tot het besluit komt dat het beroep moet worden ingewilligd en de bestuurshandeling moet worden vernietigd.
In voorkomend geval bestaat bij de rechtsonderhorigen, evenals bij de overheid, ergernis, omdat men niet begrijpt dat de Raad van State eerder de vordering tot schorsing heeft verworpen en het dan nog lang heeft geduurd alvorens de Raad tot een uitspraak is gekomen.
Bovendien moet thans ook worden vastgesteld dat het indienen van een vordering tot schorsing er, gelet op het teruglopend aantal zaken, toe leidt dat de definitieve uitspraak vaak later valt als had de verzoeker geen vordering tot schorsing ingediend. Dit heeft ondermeer te maken met het feit dat de procedure voor de Raad van State voorschrijft dat na het inwilligen dan wel verwerpen van de vordering tot schorsing van de verwerende dan wel de verzoekende partij (of zelfs de tussenkomende partij) bijkomende procedurehandelingen als de « voortzetting van de procedure » zijn vereist.
In dergelijke gevallen is het indienen van een vordering tot schorsing eerder contraproductief en proceseconomisch niet langer verantwoord.
De soms nogal beperkende beoordeling die de rechtspraak maakt van het moeilijk te herstellen ernstig nadeel blijkt ook een hinderpaal te zijn voor het instellen van nuttige beroepen door rechtsonderhorigen.
Bijgevolg wordt voorgesteld de noodzaak van een moeilijk te herstellen ernstig nadeel voor het instellen van een vordering tot schorsing te schrappen.
Zo lang het beroep tot nietigverklaring bij de Raad hangend is, kan de verzoekende partij, in elke stand van het geding — dus ook bij de inleiding ervan —, de schorsing vorderen.
Het kan immers zijn dat de zaak lopende de procedure voor de Raad dermate dringend wordt dat de verzoekende partij iets moet ondernemen. Naast minstens één rechtsmiddel zal zij enkel nog de urgentie dienen aan te tonen.
Een moeilijk te herstellen ernstig nadeel daarentegen, dient niet meer te worden aangetoond. Die vereiste of voorwaarde wordt als het ware opgeslorpt door de voorwaarde van de urgentie.
Afhankelijk van de uitkomst van die dringende vordering (inwilliging of verwerping), zal het beroep tot nietigverklaring een versneld dan wel het gewone traject volgen.
Overigens vereist de wetgever of de bijzondere wetgever niet steeds dat de voorwaarde van het moeilijk te herstellen ernstig nadeel moet worden aangevoerd.
Artikel 16ter van de bijzondere wet van 8 augustus 1980 tot hervorming der instellingen, vervangen bij artikel 10 van de bijzondere wet van 13 juli 2001 houdende overdracht van diverse bevoegdheden aan de gewesten en de gemeenschappen, bepaalt dat tot de schorsing van een norm of een handeling kan worden besloten door ondermeer de Raad van State indien ernstige middelen de vernietiging van de norm of van de handeling rechtvaardigen op grond van artikel 16bis. Dat laatste artikel, zoals gewijzigd door de bijzondere wet van 19 juli 2012 houdende wijziging van artikel 16bis van de bijzondere wet van 8 augustus 1980 tot hervorming der instellingen en van artikel 5bis van de bijzondere wet van 12 januari 1989 met betrekking tot de Brusselse Instellingen, bepaalt dat ondermeer reglementen en administratieve handelingen geen afbreuk mogen doen aan de op 14 oktober 2012 bestaande garanties die de Franstaligen genieten in de gemeenten genoemd in artikel 7 van de wetten op het gebruik van de talen in bestuurszaken, gecoördineerd op 18 juli 1966, en de Nederlandstaligen respectievelijk Franstaligen en Duitstaligen genieten in de gemeenten genoemd in artikel 8 van diezelfde wetten.
Een gelijkluidende bepaling is terug te vinden in de bijzondere wet van 12 januari 1989 met betrekking tot de Brusselse Instellingen, zoals ingevoegd door artikel 20 van de reeds vermelde bijzondere wet van 13 juli 2001. Artikel 5ter bepaalt dat tot schorsing van een norm of een handeling kan worden besloten indien ernstige middelen de vernietiging van de norm of de handeling rechtvaardigen. De normen of handelingen die door artikel 5ter worden geviseerd zijn ondermeer reglementen en administratieve handelingen. Artikel 5bis van dezelfde bijzondere wet, zoals gewijzigd door de bijzondere wet van 19 juli 2012, schrijft voor dat deze normen of handelingen geen afbreuk mogen doen aan het tweetalig karakter, noch aan de op 14 oktober 2012 bestaande waarborgen die de personen van de Nederlandse en de Franse taalaanhorigheid genieten in de gemeenten van het Brussels Hoofdstedelijk Gewest.
Recent werd de voorwaarde van het moeilijk te herstellen ernstig nadeel eveneens geschrapt in het contentieux betreffende welbepaalde overheidsopdrachten.
Wat de opdrachten betreft die de Europese drempels bereiken, kan de schorsing van de tenuitvoerlegging van de bestreden gunningsbeslissing worden bevolen zonder dat het bewijs van het moeilijk te herstellen ernstig nadeel vereist is. Een dergelijke beslissing veronderstelt een belangenafweging, in die zin dat de rechter rekening dient te houden met de vermoedelijke gevolgen van de schorsing van de uitvoering en van de voorlopige maatregelen voor alle belangen die kunnen worden geschaad, alsook met het openbaar belang. In voorkomend geval kan de rechter beslissen om de schorsing van de uitvoering of de voorlopige maatregelen niet toe te staan, wanneer hun negatieve gevolgen groter zouden zijn dan hun voordelen (41) .
De opheffing van de voorwaarde van het moeilijk te herstellen ernstig nadeel wordt niettemin getemperd door de verplichting voor de Raad van State om een uitspraak te doen « mede met inachtneming van een afweging tussen het algemeen belang en de belangen van de inschrijver ».
Met deze laatste zinsnede (42) wordt beoogd een duidelijk antwoord te geven op de vraag of de Raad van State, binnen het kader van het administratief kort geding, al dan niet een belangenafweging kan maken (43) (en of de Raad van State, niettegenstaande aan de schorsingsvoorwaarden is voldaan, kan besluiten niet te schorsen, dan wel de gevolgen van de schorsing kan beperken).
Uit een deel van de rechtspraak van de Raad van State blijkt dat de Raad zich niet zonder meer verplicht acht de vordering van de verzoeker in te willigen, wanneer aan alle voorwaarden is voldaan. De Raad van State kan de belangen van de betrokken partijen afwegen en oordelen dat de belangen van de verwerende en/of de tussenkomende partij voorrang hebben boven het moeilijk te herstellen ernstig nadeel van de verzoekende partij. In voorkomend geval zal de Raad om die reden de vordering tot schorsing afwijzen dan wel de gevolgen van de schorsing beperken.
Een meer recent voorbeeld is te vinden in een arrest van 18 december 2008, dat de vordering tot schorsing bij uiterst dringende noodzakelijkheid betrof van de beslissing van de Vlaamse regering tot gunning van een overheidsopdracht inzake het leveren van vaccins voor de Vlaamse bevolking. Er wordt vastgesteld dat aan de gestelde schorsingsvoorwaarden is voldaan, maar de Raad besluit niet te schorsen, op grond van volgende overwegingen :
« Krachtens het voormelde artikel 17 is het zo dat de Raad van State de schorsing « kan » bevelen bij het vervuld zijn van de daarin bepaalde voorwaarden maar daartoe niet verplicht is. Onderzoek van excepties en middelen lijkt dan niet noodzakelijk indien, zoals hierna zal blijken, er goede redenen zijn om het nadeel van de verzoekende partij bij afwijzing van de schorsing, niet zwaarder te doen wegen dan het nadeel dat een schorsing zou toebrengen aan het algemeen belang.
In het hiervoor aangehaalde betoog heeft de verwerende partij gewezen op het gevaar voor de volksgezondheid indien de gevraagde schorsing zou worden bevolen. In de huidige stand van de procedure moet aan dat betoog voldoende overtuigingskracht worden toegedicht gelet op de zeer specifieke aard van de opdracht en zijn repercussies naar de volksgezondheid toe en ondanks het deels technisch karakter van die uiteenzetting. Het risico op zich, dat vaccinaties niet tijdig kunnen doorgang vinden indien de gevraagde schorsing zou worden uitgesproken, is echter dermate groot dat van de Raad van State niet mag worden verwacht dat hij dat risico creëert. Het private nadeel dat de verzoekende partij kan ondergaan doordat zij de kans verliest om de in het geding zijnde opdracht uit te voeren, moet aldus wijken voor de dreiging dat bij schorsing de vaccinatieprogramma's worden onderbroken, hetgeen de volksgezondheid bedreigt, een algemeen belang. De schorsing wordt bijgevolg afgewezen (44) . »
Een belangrijk deel van de rechtspraak wijst de belangenafweging in het schorsingscontentieux echter resoluut af.
De parlementaire voorbereiding van de wet tot invoering van het administratief kort geding (45) wijst evenwel in de richting van een mogelijkheid tot belangenafweging.
Tijdens de bespreking in de Senaatscommissie liet de minister van Binnenlandse Zaken alleszins uitschijnen dat een belangenafweging verplicht is :
« Bovendien moet de Raad van State bij het beoordelen van het verzoek tot schorsing de belangen afwegen, en mag hij niet enkel oog hebben voor de belangen van de verzoekende partij (46) . »
In dit verband kan trouwens ook het verslag aan de Koning bij het ondertussen opgeheven koninklijk besluit van 27 oktober 1989 tot bepaling van de rechtspleging voor de afdeling administratie van de Raad van State, waarbij een vordering tot schorsing aanhangig is gemaakt (47) , worden aangehaald :
« Zodra ze een afschrift ontvangen heeft van het verzoekschrift en van de vordering tot schorsing geeft de administratieve overheid waarvan de aangevochten akte of verordening uitgaat, het dossier van de zaak, eventueel per drager, door aan de hoofdgriffier. Ze kan bij het dossier een nota met opmerkingen voegen die door de hoofdgriffier onverwijld aan de eisende partij meegedeeld wordt. Die nota met opmerkingen zal niet noodzakelijk beperkt zijn tot de uiteenzetting die de eiser moet doen om vast te stellen dat de onmiddellijke tenuitvoerlegging van de aangevochten akte of verordening hem een moeilijk te herstellen ernstig nadeel kan berokkenen. Ze zal onmiddellijk onder meer de hoedanigheid van de eisende partij, haar belang om te handelen en de wettigheid ervan kunnen betwisten, alsook het risico op een ernstig nadeel en de ernst van de middelen. Ze zal ook kunnen aangeven om welke bijzondere redenen de aangevochten akte niet geschorst mag worden, zelfs niet voor enkele dagen. »
In de rechtsleer werd opgemerkt dat wanneer de Raad van State overgaat tot een belangenafweging, hij weliswaar een opportuniteitsbeslissing neemt, maar dat dit niet betekent dat hij zich het soort discretionaire bevoegdheid aanmatigt, waarover de overheid beschikt wanneer zij de opportuniteit van een administratieve beslissing overweegt, doch wel dat de Raad over de opportuniteit van het toewijzen van datgene wat in rechte gevorderd wordt, oordeelt (48) .
In navolging van E. Lancksweerdt, wordt geoordeeld dat de belangenafweging in het administratief kort geding een pragmatisch en billijk conflictbeheer ten goede kan komen. Men mag inderdaad niet uit het oog verliezen dat de schorsing in belangrijke mate gericht is op het scheppen van een billijke wachttoestand, en dat bij de beoordeling daarvan de in het geding zijnde belangen in ogenschouw dienen te worden genomen. Bovendien wordt in het kader van het schorsingscontentieux geen definitieve uitspraak over de rechtmatigheid van een beslissing gedaan. Juist omdat het onderzoek naar de rechtmatigheid van de bestreden overheidsbeslissing slechts prima facie is, dient een belangenafweging haar plaats te krijgen (49) .
Op te merken valt trouwens dat met de invoering van het administratief kort geding de Raad van State in bepaalde mate de bevoegdheden van de voorzitters van de rechtbanken, zetelend in kort geding, heeft overgenomen. Wanneer men evenwel aanneemt dat de gewone kortgedingrechter een belangenafweging mag doen, dan valt niet in te zien waarom de Raad van State, die ten slotte gedeeltelijk de plaats van de gewone kort gedingrechter innam, zich een dergelijke belangenafweging ontzegd zou zien (50) .
Ten slotte, blijkt uit de rechtspraak, en meer bepaald uit het feit dat, hoewel de Raad dikwijls wordt gevraagd om tot een belangenafweging over te gaan, deze afweging er nog maar zelden daadwerkelijk toe heeft geleid dat niet werd geschorst of dat de gevolgen van de schorsing werden beperkt, dat deze techniek met de vereiste terughoudendheid en met de nodige voorzichtigheid wordt toegepast (51) .
Artikel 8, 2º
Het voorstel beoogt de huidige schorsingsprocedure eveneens zo te hervormen dat de verzoeker niet langer gedwongen is om zijn vordering tot schorsing gezamenlijk met het beroep tot nietigverklaring in te stellen. Immers kan het voorkomen dat de onverwijlde spoed slechts na het indienen van het beroep tot nietigverklaring ontstaat en dat zich slechts dan de noodzaak om de tenuitvoerlegging van de bestreden handeling te schorsen laat gevoelen.
Bijgevolg wordt de bepaling, vervat in artikel 17, § 3, van de gecoördineerde wetten op de Raad van State afgeschaft, dat de vordering tot schorsing en het beroep tot nietigverklaring, behoudens in het geval van uiterst dringende noodzakelijkheid, in één en dezelfde akte moeten worden ingesteld.
Artikel 9
Dit artikel beoogt de bevoegdheid te verlenen aan de afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State bindende instructies te geven over de wijze waarop een vernietigingsarrest dient te worden uitgevoerd.
De Nederlandse Raad van State beschikt over een dergelijke bevoegdheid. Artikel 8 :72, vierde tot en met zevende lid, van de Awb bepaalt terzake het volgende :
« 4. Indien de rechtbank het beroep gegrond verklaart, kan zij :
a. het bestuursorgaan opdragen een nieuw besluit te nemen of een andere handeling te verrichten met inachtneming van deze uitspraak;
b. bepalen dat de voorbereiding van het nieuwe besluit niet of niet geheel overeenkomstig de eisen bedoeld in afdeling 3.4, hoeft te geschieden;
c. bepalen dat haar uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit of het vernietigde gedeelte daarvan.
5. De rechtbank kan het bestuursorgaan een termijn stellen voor het nemen van een nieuw besluit of het verrichten van een andere handeling, alsmede zo nodig een voorlopige voorziening treffen. In het laatste geval bepaalt de rechtbank het tijdstip waarop de voorlopige voorziening vervalt.
6. De rechtbank kan bepalen dat een voorlopige voorziening vervalt op een later tijdstip dan het tijdstip waarop zij uitspraak heeft gedaan.
7. De rechtbank kan bepalen dat, indien of zolang het bestuursorgaan niet voldoet aan een uitspraak, het bestuursorgaan aan een door haar aangewezen partij een in de uitspraak vast te stellen dwangsom verbeurt. De artikelen 611a tot en met 611i van het Wetboek van Burgerlijke Rechtsvordering zijn van overeenkomstige toepassing. »
Ook de administratieve rechtbanken in Frankrijk beschikken over injunctiebevoegdheid ten aanzien van het bij het beroep betrokken bestuur. De relevante bepalingen uit de Code de justice administrative luiden als volgt :
« Article L911-1
Lorsque sa décision implique nécessairement qu'une personne morale de droit public ou un organisme de droit privé chargé de la gestion d'un service public prenne une mesure d'exécution dans un sens déterminé, la juridiction, saisie de conclusions en ce sens, prescrit, par la même décision, cette mesure assortie, le cas échéant, d'un délai d'exécution.
Article L911-2
Lorsque sa décision implique nécessairement qu'une personne morale de droit public ou un organisme de droit privé chargé de la gestion d'un service public prenne à nouveau une décision après une nouvelle instruction, la juridiction, saisie de conclusions en ce sens, prescrit, par la même décision juridictionnelle, que cette nouvelle décision doit intervenir dans un délai déterminé.
Article L911-3
Saisie de conclusions en ce sens, la juridiction peut assortir, dans la même décision, l'injonction prescrite en application des articles L. 911-1 et L. 911-2 d'une astreinte qu'elle prononce dans les conditions prévues au présent livre et dont elle fixe la date d'effet. »
Dit voorstel wil er ook aan verhelpen dat het in de huidige stand voor de Raad van State onmogelijk is om — indien nodig — een dwangsom meteen op te leggen in het vernietigingsarrest zelf, met als gevolg dat de verzoeker, die geconfronteerd wordt met een onwillig bestuur, verplicht is een tweede procedure op te starten voor de Raad.
Artikel 10
De bemiddelingstaak is bij uitstek een opdracht van het auditoraat. Het bestaande artikel 76 van de gecoördineerde wetten op de Raad van State wordt daarom in die zin aangevuld.
Artikel 11
Heden bestaat het auditoraat uit tachtig leden. Hierbij zijn niet inbegrepen de kaderuitbreidingen ingevolge de maatregelen die in 2006 werden genomen tot het wegwerken van de gerechtelijke achterstand (zie titel IX van de wetten op de Raad van State, ingevoegd bij artikel 68 en volgende van de wet van 15 september 2006 (Belgisch Staatsblad van 6 oktober 2006)).
In achtgenomen de verdubbeling van dat kader ten opzichte van 1990, is het evenzeer aangewezen om het aantal leden dat kan worden gedetacheerd te verdubbelen. Teneinde evenwel de budgettaire implicaties neutraal te houden, wordt bepaald dat slechts vier van de acht leden die kunnen worden gedetacheerd, ook effectief kunnen worden vervangen. Momenteel kunnen alle leden die worden gedetacheerd ook effectief worden vervangen.
| Guido DE PADT. |
Artikel 1
Deze wet regelt een aangelegenheid als bedoeld in artikel 77 van de Grondwet.
Art. 2
In « Titel III. Bevoegdheid van de afdeling bestuursrechtspraak » van de gecoördineerde wetten van 12 januari 1973 op de Raad van State wordt het hoofdstuk I, opgeheven bij de wet van 15 september 2006, hersteld als « Hoofdstuk I. De bemiddeling ».
Art. 3
Artikel 8 van dezelfde gecoördineerde wetten, opgeheven bij de wet van 15 september 2006, wordt hersteld als volgt :
« Art. 8. § 1. De Raad van State kan bij arrest vaststellen dat het overeenkomstig artikel 14, §§ 1 of 3, ingediende beroep tot nietigverklaring via een bemiddelingsprocedure werd afgedaan.
§ 2. Wanneer het met het onderzoek van de zaak aangewezen lid van het auditoraat, na inzage van het administratief dossier, en eventueel op vraag van een der partijen, oordeelt dat de zaak voor bemiddeling in aanmerking komt, verwijst hij de zaak naar de magistraat-bemiddelaar.
De magistraat-bemiddelaar oordeelt op definitieve wijze of de zaak voor bemiddeling in aanmerking komt.
De partijen worden onverwijld in kennis gesteld van zijn definitieve beslissing.
De beslissing van de magistraat-bemiddelaar dat de zaak voor bemiddeling in aanmerking komt brengt de opschorting van de rechtsplegingstermijnen met zich.
§ 3. De magistraat-bemiddelaar beschikt over een termijn van vier maanden om de zaak via een bemiddelingsprocedure te beslechten. Die termijn kan eenmaal met maximum twee maanden worden verlengd.
Hij stelt een verslag op over het verloop en de conclusies van zijn bemiddelingspoging.
§ 4. Indien de bemiddelingspoging binnen de vastgestelde termijn geen resultaat heeft opgeleverd, wordt de procedure hervat. »
Art. 4
Artikel 9 van dezelfde gecoördineerde wetten, opgeheven bij de wet van 15 september 2006, wordt hersteld als volgt :
« Art. 9. De partijen kunnen om een bemiddeling verzoeken, bij een eenvoudig schriftelijk verzoek dat wordt gericht aan de griffie.
In voorkomend geval worden de lopende proceduretermijnen gestuit vanaf de dag dat zij dat verzoek doen. »
Art. 5
Artikel 10 van dezelfde gecoördineerde wetten, opgeheven bij de wet van 15 september 2006, wordt hersteld als volgt :
« Art. 10. De Koning bepaalt, bij een in Ministerraad overleg besluit, de vormen en de termijnen die in het kader van de bemiddeling dienen te worden nageleefd.
Hij bepaalt tevens de voorwaarden waaraan de magistraat dient te voldoen om als bemiddelaar te worden aangeduid. »
Art. 6
In artikel 14ter van dezelfde gecoördineerde wetten, ingevoegd bij de wet van 6 augustus 1996 en gewijzigd bij de wet van 15 september 2006, wordt het woord « verordeningsbepalingen » vervangen door de woorden « akten en reglementen ».
Art. 7
In dezelfde gecoördineerde wetten wordt een artikel 14quater ingevoegd, luidende :
« Art. 14quater. § 1. Wanneer de Raad van State vaststelt dat een akte of reglement vernietigt kan worden wegens de schending van een formeel vormvereiste, kan hij het bestuursorgaan dat de akte of het reglement heeft uitgevaardigd, in de gelegenheid stellen het vastgestelde vormgebrek te herstellen of te laten herstellen.
De Raad bepaalt de termijn waarbinnen het bestuursorgaan het gebrek kan herstellen.
§ 2. Het bestuursorgaan deelt de Raad van State onverwijld mee of zij gebruik maakt van de gelegenheid om het gebrek te herstellen of te laten herstellen.
Indien het bestuursorgaan overgaat tot herstel van het gebrek, deelt het de Raad van State onverwijld mee op welke wijze het gebrek is hersteld.
§ 3. Nadat het bestuursorgaan de Raad van State heeft ingelicht overeenkomstig paragraaf 2, deelt hij aan de partijen in het geding mee op welke wijze het beroep verder wordt behandeld.
Binnen de door de Raad van State bepaalde termijn, kunnen de partijen in het geding een memorie indienen waarbij zij hun zienswijze over de wijze waarop het gebrek is hersteld, uiteenzetten.
§ 4. De Koning bepaalt, bij een in Ministerraad overlegd besluit, de procedure bedoeld in dit artikel. »
Art. 8
In artikel 17 van dezelfde gecoördineerde wetten, ingevoegd bij de wet van 16 juni 1989 en laatst gewijzigd bij de wet van 15 september 2006, worden de volgende wijzigingen aangebracht :
1º in § 2, eerste lid, worden de woorden « en op voorwaarde dat de onmiddellijke tenuitvoerlegging van de akte of het reglement een moeilijk te herstellen ernstig nadeel kan berokkenen » vervangen door de woorden « en op voorwaarde dat de vordering tot schorsing is ingegeven door hoogdringendheid. De uitspraak over de vordering tot schorsing gebeurt mede met inachtneming van de afweging tussen het algemeen belang en de belangen van de verzoeker »;
2º in § 3 worden het eerste, tweede en derde lid, vervangen als volgt :
« De vordering tot schorsing en het beroep tot nietigverklaring kunnen met één en dezelfde akte worden ingesteld. De vordering tot schorsing kan bovendien middels een afzonderlijk verzoekschrift in elke stand van het geding worden ingediend. »
Art. 9
In artikel 36 van dezelfde gecoördineerde wetten, opnieuw opgenomen bij de wet van 17 oktober 1990 en gewijzigd bij de wet van 20 juli 1991, wordt § 1 vervangen als volgt :
« § 1. Wanneer het herstel van de wettigheid inhoudt dat de vernietiging van een akte of reglement krachtens artikel 14, § 1 en § 3, gevolgd moet worden door een nieuwe bestuurshandeling kan de Raad van State de betrokken administratieve overheid opdragen, binnen een door hem gestelde termijn, een nieuw besluit te nemen of een andere handeling te verrichten met inachtneming van het vernietigingsarrest.
De Raad van State kan bepalen dat, indien of zolang de betrokken administratieve overheid niet voldoet aan het vernietigingsarrest, de overheid een in het arrest vast te stellen dwangsom verbeurt.
Wanneer uit een vernietigingsarrest voor de administratieve overheid een onthoudingsplicht ten aanzien van bepaalde beslissingen volgt, kan de persoon op wiens verzoek de vernietiging is uitgesproken, de Raad van State vragen de overheid het bevel te geven, op verbeurte van een dwangsom, de beslissingen in te trekken die ze zou hebben genomen met schending van de uit het annulatiearrest volgende onthoudingsverplichting. »
Art. 10
In artikel 76 van dezelfde gecoördineerde wetten, vervangen bij de wet van 4 augustus 1996 en laatst gewijzigd bij de wet van 15 september 2006, wordt § 1, eerste lid, aangevuld met de volgende zin :
« De leden van het auditoraat kunnen belast worden met een taak van bemiddeling, waartoe de afdeling bestuursrechtspraak, overeenkomstig artikel 87, bij arrest heeft besloten. »
Art. 11
Artikel 111bis van dezelfde gecoördineerde wetten, ingevoegd bij wet van 17 oktober 1990, wordt vervangen door de volgende bepaling :
« Art. 111bis. Niet meer dan acht leden van het auditoraat mogen worden gedetacheerd. Niet meer dan zes van de gedetacheerde leden mogen tot dezelfde taalgroep behoren.
Slechts vier gedetacheerde leden kunnen worden vervangen. »
Art. 12
De Koning bepaalt bij een in Ministerraad overlegd besluit de datum van inwerkingtreding van deze wet.
4 december 2012.
| Guido DE PADT. |
(1) E. Lancksweerdt, « Pleidooi voor een breed perspectief inzake een mogelijke hervorming van de bestuursrechtspraak », TBP, 2011, 407.
(2) R.v.S. 28 april 2011, nr. 212 825, Lauwers. In dit arrest werd de gehele stedenbouwkundige vergunning vernietigd, terwijl de betrokken buurtbewoners enkel een probleem hadden met een deelaspect van de vergunning dat sluipverkeer zou veroorzaken. De buurtbewoners verklaarden zelfs voorstander van de tramlijn te zijn. (« "Winnaar van Wijnegem" krijgt haatmails », De Standaard, 9 mei 2011)
(3) R.v.S. 9 juni 2011, nr. 213 776, Martens.
(4) « Arrest Raad van State is absurd », De Standaard, 11 oktober 2011.
(5) R.v.S. 12 augustus 2011, nr. 214 791, Peleman en consorten.
(6) « Taalbrevet ondermijnt tucht », De Standaard, 17 april 2012.
(7) R.v.S., 15 maart 2012, nr. 218. 494, Parent.
(8) Voor een bespreking van het beroep tot nietigverklaring, overeenkomstig artikel 14, § 1, van de gecoördineerde wetten op de Raad van State, kan onder meer verwezen worden naar A. Mast, J. Dujardin, M. Van Damme en J. Vande Lanotte, Overzicht van het Belgisch administratief recht, Mechelen, Kluwer, 2009, 989-1122.
(9) S. Lust, 6. Rechtsherstel door de Raad van State. Raad van State. Afdeling administratie in Administratieve Rechtsbibliotheek, Brugge, Die Keure, 2000, 217-218.
(10) M. Boes, « Evaluatie van de evolutie van bestuursrechtspraak : het dualisme op zijn retour ? », TBP, 2009, 271 en 277; M. Van Damme, « Hervormingsvoorstellen uit het verleden : richtlijnen voor de toekomst van de administratieve rechtspraak ?», Ius & Actores, 2011, 72.
(11) Een efficiëntere Federale Staat en een grotere autonomie voor de deelstaten, Institutioneelakkoord voor de zesde staatshervorming, 11 oktober 2011, nr. 3.4.1., 37. Zie ook de Ontwerpverklaring over het algemeen beleid van 1 december 2011 van de regering Di Rupo I, nr. 3.4.1., 43.
(12) Ontwerpverklaring over het algemeen beleid van 1 december 2011 van de regering Di Rupo I, 140-141.
(13) Wet 4 juni 1992 houdende algemene regels van bestuursrecht (hierna verkort : Awb), te raadplegen op http://wetten.overheid.nl.
(14) Zie in dit verband onder meer Damen, LJA, e.a., Bestuursrecht 2 : Rechtsbescherming tegen de overheid. Bestuursprocesrecht, Den Haag, Boom Juridische Uitgevers, 2009, 245 e.v.
(15) Zie onder meer E.C. Berkouwer, « De eerste ervaringen met de bestuurlijke lus », Gemeentestem, 2010, nr. 7345, 580-582; A. Collignon, « De bestuurlijke lus in de praktijk », Bouwrecht, 2010/5, 395-404.
(16) Zie in dit verband M. Leroy, « La balance des intérêts dans le référé administratif », in Liber Amicorum Robert Andersen, Brussel, Bruylant, 2009, 343-367; M. Leroy, Contentieux administratif, Limal, Anthemis, 2011, 772-776; L. Lewalle, m.m.v. L. Donnay, Contentieux administratif, Brussel, Larcier, 2008, 599-605; A. Wirtgen, « Bespreking van technieken van pragmatisch en billijk conflictbeheer door de Raad van State », in G. Debersaques, M. Van Damme, S. De Clercq en G. Laenen (eds.), 4. Rechtsbescherming door de Raad van State 15 jaar procedurele vernieuwing, Brugge, Die Keure, 2004, 298-316. Zie bijvoorbeeld R.v.S. 2 april 1993, nr. 42 543, Krier, JT, 1993, 713, noot D. Lagasse en JLMB, 1993, 724, verslag M. Quintin, noot J. Salmon; R.v.S. 30 augustus 1994, nr. 48 823, de l'Arbre en consorten; R.v.S. 22 oktober 1998, nr. 76 593, Huart en consorten; R.v.S. 18 december 2008, nr. 188 958, Sanofi Pasteur MSD.
(17) De schorsing van de tenuitvoerlegging kan enkel worden bevolen indien ernstige middelen worden aangevoerd die de vernietiging van de aangevochten beslissing kunnen verantwoorden en op voorwaarde dat de onmiddellijke tenuitvoerlegging van de aangevochten beslissing een moeilijk te herstellen ernstig nadeel kan berokkenen (artikel 17, § 2, eerste lid van de gecoördineerde wetten op de Raad van State).
(18) RvS 31 mei 1985, nr. 25 424, Heyndels; RvS, 9 juni 2009, nr. 194 015, Maselyne, RABG, 2010, 375, noot S. Lust.
(19) Artikel 65/15 van de wet van 24 december 1993.
(20) D. D'Hooghe en L. De Vuyst, « Stand van zaken en recente ontwikkelingen op het vlak van rechtsbescherming tegen de overheid » in P. Van Orshoven (ed.), Gerechtelijk recht, Themis — School voor postacademische juridische vorming, Brugge, Die Keure, 2010, 73-74; D. Verbiest, « Jurisdictionele rechtsbescherming : monistische droom en dualistische realiteit », TBP 2009, 295-296. Zo bijvoorbeeld kan de Raad voor betwistingen inzake studievoortgangsbeslissingen in het geval van een gemotiveerde vernietiging van de onrechtmatig genomen studievoortgangsbeslissing, het bestuur bevelen een nieuwe beslissing te nemen, onder door de Raad te stellen voorwaarden (artikel 2.22, § 1 decreet van 19 maart 2004 betreffende de rechtspositieregeling van de student, de medezeggenschap in het hoger onderwijs, de integratie van bepaalde afdelingen van het hoger onderwijs voor sociale promotie in de hogescholen en de begeleiding van de herstructurering van het hoger onderwijs in Vlaanderen).
(21) Decreet van 6 juli 2012 houdende wijziging van diverse bepalingen van de Vlaamse Codex Ruimtelijke Ordening, wat de Raad voor vergunningsbestwistingen betreft, Belgisch Staatsblad van 24 augustus 2012.
(22) E. Lancksweerdt, « Bemiddeling in het bestuursrecht », in D. Lindemans (ed.), Gedogen en bemiddelen in het bestuursrecht, Brugge, Die Keure, 2003, 141-184; L. De Geyter, Bemiddeling in het bestuursrecht. Alternatieve methoden tot beslechting van bestuursgeschillen, Brugge, Die Keure, 2003, 366 p.
(23) Wet van 21 februari 2005 tot wijziging van het Gerechtelijk Wetboek in verband met de bemiddeling, Belgisch Staatsblad van 22 maart 2005, ed. 2, p. 12772-12778.
(24) E. Lancksweerdt, « Publiekrechtelijke rechtspersonen en de nieuwe bemiddelingswet van 21 februari 2005 (kanttekening) », RW, 2005-2006, 1274-1278.
(25) E. Lancksweerdt, « Naar een faciliterende wetgeving voor bemiddeling met openbare besturen », TBP, 2010, 511-530, nrs. 21-24.
(26) Bemiddeling zou eveneens mogelijk moeten zijn vooraleer een zaak bij de Raad van State aanhangig wordt gemaakt. Een wijziging van de respectieve federale en gewestelijke regelgeving door bijvoorbeeld de invoering van een algemene bemiddelingswet (of -decreet) is daartoe vereist. Dit valt evenwel buiten het bestek van een hervorming van het administratief procesrecht.
(27) Zie voor een uitvoerige bespreking : R. Andersen, « La modulation dans le temps des effets des arrêts d'annulation du Conseil d'État », in Liège, Strasbourg, Bruxelles : parcours des droits de l'homme, Liber Amicorum Michel Melchior, Limal, Antemis, 2010, 381-395; L. Lewalle, m.m.v. L. Donnay, Contentieux administratif, Brussel, Larcier, 2008, 1116-1122; A. Wirtgen, « Bespreking van technieken van pragmatisch en billijk conflictbeheer door de Raad van State », in G. Debersaques, M. Van Damme, S. De Clercq en G. Laenen (eds.), 4. Rechtsbescherming door de Raad van State 15 jaar procedurele vernieuwing, Brugge, Die Keure, 2004, 283-298.
(28) Belgisch Staatsblad van 20 augustus 1996.
(29) De bijzondere wet bevat geen soortgelijke regel wanneer het Hof in een prejudicieel arrest vaststelt dat een bepaling de Grondwet schendt. Ondanks deze beperking (die uitdrukkelijk gewild was door de bijzondere wetgever) heeft het Hof zich in een recent arrest de bevoegdheid toegeëigend om ook in het kader van het prejudicieel contentieux te verklaren dat de gevolgen van ongrondwettig bevonden wetsbepalingen gehandhaafd worden totdat de wetgever nieuwe bepalingen aanneemt. (GwH, 7 juli 2011, nr. 125/2011)
(30) Wetsontwerp tot wijziging van de wetten op de Raad van State, gecoördineerd op 12 januari 1973, amendementen, Parl. St. Senaat 1995-96, nr. 321/2, 6-7.
(31) S. Lust, Raad van State, Afdeling administratie, 6. Rechtsherstel door de Raad van State, in Administratieve Rechtsbibliotheek, Brugge, Die Keure, 2000, nr. 131, 243. Zie ook S. De Taeye, Procedures voor de Raad van State, Mechelen, Kluwer uitgevers, 2003, nr. 696, 355.
(32) M. Boes, « Evaluatie van de evolutie van bestuursrechtspraak : het dualisme op zijn retour ? », TBP 2009, 271. Zie ook S. Lust, « Gevolgen van de vernietiging van een individuele beslissing : een nieuwe oplossing voor een oud zeer », (noot onder Raad van State, Maselyne, nr. 194 015, 9 juni 2009), RABG 2010, 383.
(33) Raad van State, Heyndels, nr. 25 424, 31 mei 1985; Raad van State, Maselyne, nr. 194 015, 9 juni 2009, RABG 2010, 375, noot S. Lust.
(34) S. Lust, « Gevolgen van de vernietiging van een individuele beslissing : een nieuwe oplossing voor een oud zeer », (noot onder Raad van State, Maselyne, nr. 194 015, 9 juni 2009), RABG 2010, 383.
(35) K. Lenaerts en D. Arts, Europees procesrecht, Antwerpen, Maklu, 2003, nr. 352, vn. 419; K. Lenaerts, D. Arts en I. Maselis, Procedural law of the European Union, Londen, Sweet & Maxwell, 2006, 319, vn. 619. Zie ook R. Andersen, « La modulation dans le temps des effets des arrêts d'annulation du Conseil d'État », in Liège, Strasbourg, Bruxelles : parcours des droits de l'homme, Liber Amicorum Michel Melchior, Limal, Antemis, 2010, 382-384.
(36) Zie in dit verband onder meer Damen, LJA, e.a., Bestuursrecht 2 : Rechtsbescherming tegen de overheid. Bestuursprocesrecht, Den Haag, Boom Juridische Uitgevers, 2009, 245 e.v.
(37) Deze doorbraak in de rechtspraak werd gerealiseerd bij arrest van 11 mei 2004 van de Assemblée van de Conseil d'État (CE (Assemblée), Association AC !, nr. 255886, 11 mei 2004, AJDA, 2004. Zie ook de toelichting van dit arrest en de achtergrond waartegen deze jurisprudentiële doorbraak dient te worden gezien : C. Landais en F. Lenica, « La modulation des effets dans le temps d'une annulation pour excès de pouvoir », AJDA, 2004, 1183-1190). Zie voor een meer gedetailleerde bespreking van het Franse recht terzake : R. Chapus, Droit du contentieux administratif, Paris, Montchrestien, 2008, 1104-1108.
(38) M. Boes, « Evaluatie van de evolutie van bestuursrechtspraak : het dualisme op zijn retour ? », TBP 2009, 277. Hij verwijst naar volgende rechtspraak : CE (Assemblée), Association AC !, nr. 255886, 11 mei 2004, AJDA 2004, 1183; CE, France Telecom, nr. 247886, 25 februari 2005, AJDA 2005, 1000.
(39) Wanneer de verzoekende partij de schorsing vordert bij uiterst dringende noodzakelijkheid (UDN), dient zij tevens aan te tonen dat de zaak hoogdringend is. Zij mag zelf niet te lang getalmd hebben om haar vordering in te dienen — in de rechtspraak wordt in principe een termijn van vijftien dagen gehanteerd — en zij moet bovendien aantonen dat het indienen van een gewone vordering tot schorsing te laat zou komen.
(40) Een middel is het aanvoeren van de schending van een rechtsregel of een rechtsbeginsel alsook de redenen daarom men van oordeel is dat die rechtsregel of dat rechtsbeginsel geschonden is.
(41) Artikel 65/15 van de wet van 24 december 1993.
(42) Inspiratie daarvoor werd gevonden in de wetgeving betreffende het overheidsopdrachtencontentieux en meer bepaald in artikel 3, § 2, van de wet van 16 juni 2006 betreffende de gunning, informatie aan kandidaten en inschrijvers en wachttermijn inzake overheidsopdrachten en bepaalde opdrachten voor werken, leveringen en diensten.
(43) Zie in dit verband A. Wirtgen, « Bespreking van technieken van pragmatisch en billijk conflictbeheer door de Raad van State », in G. Debersaques, M. Van Damme, S. De Clercq en G. Laenen (eds.), 4. Rechtsbescherming door de Raad van State 15 jaar procedurele vernieuwing, Brugge, Die Keure, 2004, 298-316, en de aldaar geciteerde rechtspraak. Zie ook M. Leroy, Contentieux administratif, Limal, Anthemis, 2011, 772-776; M. Leroy, « La balance des intérêts dans le référé administratif », in Liber Amicorum Robert Andersen, Brussel, Bruylant, 2009, 343-367, en de aldaar geciteerde rechtspraak; L. Lewalle, m.m.v. L. Donnay, Contentieux administratif, Brussel, Larcier, 2008, 599-605; J. Salmon, J. Jaumotte en E. Thibaut, Le Conseil d'État de Belgique, II, Brussel, Bruylant, 2012, 1568-1574.
(44) RvS 18 december 2008, nr. 188 958, Sanofi Pasteur MSD.
(45) Wet 19 juli 1991 tot wijziging van de wetten op de Raad van State, gecoördineerd op 12 januari 1973, houdende invoering van een administratief kort geding en instelling van een betrekking van griffier-informaticus, Belgisch Staatsblad van 12 oktober 1991.
(46) Ontwerp van wet tot wijziging van de wetten op de Raad van State, gecoördineerd op 12 januari 1973, houdende invoering van een administratief kort geding, Voorstel van wet waarbij de Raad van State wordt gemachtigd de schorsing van de tenuitvoerlegging van administratieve beslissingen te bevelen, Verslag namens de commissie voor de Binnenlandse Aangelegenheden, Parl. St. Senaat 1990-91, nr. 1300/2, 6-7.
(47) Belgisch Staatsblad van 11 november 1989.
(48) E. Lancksweerdt, Het administratief kort geding, Deurne, Kluwer Rechtswetenschappen België, 1993, 144.
(49) E. Lancksweerdt, Het administratief kort geding, Deurne, Kluwer Rechtswetenschappen België, 1993, 144. Zie ook M. Leroy, « L'excès de droit », Rev. b. dr. Const., 1999, 84-86.
(50) E. Lancksweerdt, Het administratief kort geding, Deurne, Kluwer Rechtswetenschappen België, 1993, 139.
(51) Zie ook J. Salmon, « Le sursis à exécution n'est pour le Conseil d'État qu'une simple faculté », (noot onder Raad van State Krier, nr. 42 543, 2 april 1993), JLMB, 1993, 735.