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9 JANVIER 2013
I. INTRODUCTION
La proposition de résolution qui fait l'objet de ce rapport a été examinée par la commission lors de ses réunions du 5 juin, 20 novembre et 18 décembre 2012.
II. EXPOSÉ INTRODUCTIF DE MME ARENA, AUTEUR DE LA PROPOSITION DE RÉSOLUTION
Ces dernières années, force est de constater que les résultats politiques en termes d'amélioration de la vie sociale et économique n'ont pas été à la hauteur en République démocratique du Congo (RDC). Les avancées sur le plan du développement social et humain sont largement insuffisantes. Le pays se situe en queue de peloton dans l'Indice de développement humain du Programme des Nations unies pour le Développement (PNUD).
Pourtant, le pays dispose de suffisamment de richesses propres pour prétendre à un développement qui assure le bien-être et la prospérité de ses populations. Il s'agit avant tout de volonté politique de valoriser de manière correcte auprès de la population locale l'exploitation de ces richesses.
La Belgique comme les autres partenaires internationaux peut accompagner les nouvelles autorités dans cette voie, à condition cependant que la situation des droits de l'homme, que la justice sociale et que les conditions d'investissement soient améliorées.
Dans cette optique de développement durable, l'assainissement du secteur des ressources naturelles constitue l'un des chantiers les plus urgents à mettre en œuvre par le gouvernement en place.
La Belgique peut plaider la cause de la RDC auprès des instances internationales, dont les choix politiques et économiques influencent directement l'évolution du contexte en RDC. Tel est l'objet de cette proposition de résolution.
L'État congolais fait preuve de faiblesse face à l'ampleur des défis malgré les richesses minières abondantes du pays. Globalement, une meilleure gouvernance du secteur des ressources naturelles doit constituer une priorité incontournable pour le gouvernement congolais et de ses partenaires économiques et financiers.
L'oratrice souligne que du 11 septembre 2010 au 10 mars 2011, suite à l'avènement de la loi américaine Dodd/Frank, les exportations de minerais depuis les provinces des Nord et Sud Kivu, et du Maniema ont été suspendues par le Président Kabila. Les conséquences de ce blocus ont été défavorables en termes de sécurité et d'organisation du secteur minier artisanal. De plus, les conditions de vie des personnes dépendant directement et indirectement du secteur ont détérioré.
Depuis plusieurs années, face à l'absence de volonté politique, ainsi qu'à la faiblesse de l'État congolais à réguler l'exploitation des ressources naturelles, de nombreuses initiatives visant une meilleure gestion de celles-ci ont vu le jour. Ces initiatives émanent de différents types d'acteurs (institutionnels ou privés) et s'adressent à des aspects spécifiques des problématiques susmentionnées. Celles qui sont reprises ci-dessous peuvent être considérées comme les opportunités les plus significatives en vue de réguler le secteur et de pacifier la région.
Les initiatives prises en RDC sont les suivantes:
— programme de stabilisation et de reconstruction des zones sortant des conflits armés (STAREC);
— mise en place de « centres de négoces » pilotes pour les commerçants;
— projet d'appui à la gouvernance du secteur minier de la RDC (PROMINES);
— initiative pour la Transparence des industries extractives (ITIE);
— projet de chaine commerciales certifiées: l'institut fédéral allemand de géosciences a mis au point un système de certification plus large des sites de production-, incluant aussi de critères de transparence et d'éthique environnementale et sociale qui permettra le traçage des minerais via l'emballage et l'étiquetage des cargaisons sortant des mines. Une certification géochimique est également envisagée;
— la note circulaire du ministère des Mines congolais sur l'obligation de diligence raisonnable: en octobre 2011, le ministère des Mines congolais a publié une note circulaire exigeant des entreprises le respect des principes de la diligence raisonnable élaborés par l'OCDE. Cette note s'applique à l'ensemble des organisations et personnes impliquées dans l'exploitation, le transport, la commercialisation, le traitement et l'exportation des « quatre minerais du conflit ». des sanctions administratives sont prévues. Sur le terrain, force est de constater que ces mesures peinent à être mises en œuvre.
Les initiatives multilatérales en cours:
— Conseil de Sécurité des Nations unies: en 2007 et 2008, la Belgique s'est fortement impliquée dans la problématique du lien entre les ressources naturelles et les conflits, trois perspectives ont été explorées: l'évaluation des ressources comme cause des conflits, l'évaluation des ressources comme moyen de perpétuation des conflits et l'évaluation des ressources comme moyen de reconstruction et de développement post-conflit;
— le groupe d'experts sur l'exploitation illégale des ressources naturelles et autres formes de richesse de la République démocratique du Congo: ce groupe a établi la liste exhaustive des entreprises commerciales et des particuliers qui ont violé les principes directeurs de l'OCDE. Il recommande au Conseil de Sécurité d'imposer des restrictions à certaines entreprises commerciales et individus, notamment: l'interdiction de déplacements et le gel des avoirs personnels de certains, l'interdiction pour certaines sociétés et individus d'accéder à des institutions bancaires et financières, de recevoir les financements d'institutions financières internationales ou même d'établir des relations commerciales avec elles;
— les principes directeurs du professeur John Ruggie, représentant spécial du secrétaire général des Nations unies chargé de la question des droits de l'homme et des sociétés transnationales et autres entreprises. Ces principes visent à mieux gérer les affaires et à protéger des droits de l'homme;
— les principes directeurs de l'OCDE à l'intention des entreprises multinationales;
— le guide de l'OCDE sur le devoir de diligence pour des chaînes d'approvisionnement responsables en minerais provenant de zones de conflit ou à haut risque;
— la Conférence internationale sur la Région des Grands Lacs (CIRGL).
Les initiatives européennes sont:
— l'initiative sur les Matières premières (Raw Material Initiative) de la Commission européenne;
— le rapport sur une stratégie efficace des matières premières pour l'Europe;
— la nouvelle stratégie européenne en matière de RSE;
— la communication de la Commission européenne sur « le commerce, croissance et développements »: en janvier 2012, la Commission européenne a publié une communication sur « le commerce, croissance et développements » (COM (2012) 22). L'Union européenne s'engage à étudier « les moyens d'améliorer la transparence tout au long de la chaîne d'approvisionnement, y compris le aspects de « diligence raisonnable »;
— la révision des directives « transparence » et « Comptabilité »: en octobre 2011, la Commission européenne a publié ses propositions de révision des directives « Transparence » (2004/109/EC) et « Comptabilité » (78/660/CEE 83/349/CEE) relatives au reporting financier des entreprises. Ces propositions ont notamment pour objectif d'améliorer la transparence autour des revenus générés par les entreprises extractives (gaz, mine et pétrole) et forestiers, en les obligeant à déclarer publiquement les parlements qu'elles versent aux gouvernements centraux et locaux des pays dans lesquels elles opèrent. Le 18 septembre 2012, la commission des Affaires juridiques du Parlement européen a donné son avis sur les propositions, proposant une série d'amendements destinés à élargir le champ d'application et le type d'informations financières à divulguer. Les nouvelles règles impliqueraient des sanctions plus strictes en cas de non-respect. La version finale des révisions devrait être adoptée par le Conseil européen début 2013;
— la proposition de directive sur le reporting non financier des entreprises: la Commission européenne prépare une proposition de directive relative au reporting non financier des entreprises. Cette proposition devrait contraindre les entreprises européennes à rendre compte non seulement de l'impact des activités, mais aussi des risques et de leur gestion, dans le domaine de l'environnement, du travail décent, de la corruption, du respect des droits de l'homme et du genre. La proposition de directive devrait être publié fin 2012.
Enfin, les initiatives prises par le secteur privé:
— Industrie de l'étain (ITRI): l'ITRI est un consortium représentant l'industrie de l'étain. Il a mis sur pied un groupe de travail connu sous le nom d'« Initiative sur le chaîne d'approvisionnement de l'étain » (ITRI Tin Supply Chain Initiative -iTSCi), qui vise à promouvoir la traçabilité des matières premières de la Région des Grands Lacs. À terme, il envisage la mise en place de mécanismes permettant l'identification précise de l'origine des matières premières et de l'identité des acteurs impliqués dans le commerce les produits concernés;
— Global E-Sustainability Initiative (GESI) et Conflict-Free Smelter-CFS: en 2009, le Groupe de travail Extraction (Extractives Workgroup), créé en 2008 par la Globale-Sustainability Initiative (GESI) et la « Coalition citoyenne de l'Industrie électronique » (Electronics IndustryCitizenship Coalition-EICC), a lancé un projet pour améliorer la transparence dans la chaîne d'approvisionnement des minerais.
Pour ces raisons, la proposition de résolution demande au gouvernement:
1. Dans le cadre de sa politique nationale:
— de promouvoir l'implication des sociétés civiles des pays du nord afin de responsabiliser les consommateurs belges;
— de réviser la loi Ducroire en vue de renforcer ou introduire des clauses conditionnant l'octroi des garanties de l'État au respect des normes de RSE;
— de mettre en place un instrument national belge pour poursuivre les entreprises identifiées par l'ONU comme ne respectant pas les droits de l'homme et environnementaux.
2. dans le cadre de sa politique étrangère multilatérale:
— d'encourager une intégration des normes de diligence raisonnable de l'OCDE dans la loi nationale du Congo, mais aussi du Rwanda et des autres pays où les minerais sont commercialisés, transformés ou employés dans le secteur de la fabrication de produits finis;
— de plaider auprès des différentes instances internationales pour une application contraignante des normes OCDE pour toute industrie qui dispose d'intrants miniers;
— de plaider pour l'instauration de tribunaux pénaux internationaux pour les crimes économiques internationaux;
— de plaider auprès de l'Union européenne pour l'adoption d'un cadre juridique contraignant qui exige la responsabilité des multinationales européennes et de leurs filiales de par le monde;
— de plaider auprès de l'Union européenne pour l'exigence d'un reporting non financier des entreprises, sur la base de la « due diligence » (diligence raisonnable) de l'OCDE;
— de plaider auprès de l'Union européenne pour l'instauration d'une cohérence entre sa politique d'approvisionnement en matières premières (Raw Material Initiative) et sa politique extérieure de développement et de promotion de la paix;
3. dans le cadre de ses relations diplomatiques et de partenariats avec la République démocratique du Congo:
— de mettre en œuvre des programmes de développement et de renforcement des capacités orientés vers le secteur minier artisanal;
— de soutenir concrètement l'État congolais dans la mise en place des codes miniers et forestiers;
— d'encourager les autorités congolaises à accroître la transparence sur les contrats miniers;
— d'encourager les autorités congolaises à faire preuve de plus de transparence concernant la divulgation de l'identité des réels propriétaires des compagnies afin de les empêcher de se dissimuler derrière les règles de confidentialité en vigueur dans les paradis fiscaux;
— d'encourager les autorités congolaises à poursuivre en justice les membres de l'armée régulière du pays (FARDC) impliqués de manière illégale dans le commerce de minerais ou les auteurs d'actes d'extorsion dans ce secteur;
— d'encourager les autorités congolaises à retirer les militaires des mines et à les tenir à l'écart du commerce de minerais.
III. DISCUSSION GÉNÉRALE
La représentante du ministre des Affaires étrangères, signale que le dossier du Congo est un des grands thèmes de la politique africaine du gouvernement. La problématique des ressources naturelles liées aux conflits constituait également une des priorités de la Belgique lors de sa participation au Conseil de sécurité en 2007 et 2008 avec pour objectif de maintenir cette thématique à l'ordre du jour des Nations unies et la mise en place de résolutions à cet égard.
L'oratrice a l'impression qu'il y a, dans la proposition de résolution à l'examen, certaines recommandations qui risquent de s'avérer difficiles à mettre en œuvre.
Il convient cependant de mettre en exergue l'initiative concernant la Conférence internationale sur la Région des Grands Lacs (CIRGL) qui émane de la région elle-même. Avec l'appui de l'OCDE, les pays de la région cherchent à mettre en place eux-mêmes un système de certification et de traçabilité des minerais. Il faut d'abord définir les endroits de production qui sont propres, à savoir qui ne sont pas entachés par la présence de groupes armés ou de financements de conflits armés. Il faut par ailleurs arriver à tracer ces productions propres jusqu'au point d'exportation. Il convient d'encourager la volonté politique pour faire aboutir ce processus.
Le point 1 de la proposition de résolution se réfère à la mise en place d'un label « libre de conflits ». Ceci demande une identification des productions « libre de conflits ». Or, à l'heure actuelle, ce processus ne fait que démarrer par le biais de quelques projets pilotes.
Le point 3 de la proposition de résolution qui demande au gouvernement de se munir d'un type de compétence universelle « économique, sociale et environnementale » semble difficilement réalisable.
La mise en place d'un tribunal international pour les crimes économiques avancée par le point 6 n'est pas souhaitée par bon nombre de pays à l'heure actuelle. Le gouvernement belge entend cependant encourager la lutte contre l'impunité.
Pour ce qui est de l'application de la loi Dodd-Frank, la Security and Exchange Commission aux États-Unis chargée de la mise en œuvre de cette loi éprouve de grandes difficultés à publier ses règlements. À ce stade, on constate que sur le terrain, les effets de la loi Dodd-Frank semblent être plutôt néfastes pour les petits producteurs au Congo.
Les principes internationaux de l'efficacité de l'aide recommandent la coordination entre donateurs qui se focalisent sur deux ou trois secteurs prioritaires. Or, si la proposition de résolution suggère qu'on adopte de nouveaux secteurs prioritaires comme la protection des forêts, il faut conformément à ces principes opérer des choix quant aux secteurs prioritaires à retenir.
Les points 11 et 12 du dispositif, touchent à des aspects cruciaux de la problématique et correspondent aux plaidoiries du gouvernement envers les autorités congolaises pour continuer à faire preuve de transparence en matière des contrats miniers. Lors de son voyage en RDC du 26 au 28 mars 2012, M. Reynders, ministre des Affaires étrangères, a insisté auprès du gouvernement congolais pour publier les contrats miniers.
M. Miller estime que cette proposition de résolution touche à des politiques qui revêtent un caractère essentiel pour construire un nouvel avenir pour la RDC et traduit des ambitions politiques. Il faut cependant avoir une résolution praticable en tenant compte des observations du gouvernement.
Mme Arena fait remarquer que la proposition de résolution ne met pas la responsabilité pour les problèmes de la RDC uniquement sur l'État congolais. Force est de constater qu'il y a un déficit d'État en RDC. Or, pour veiller à la traçabilité des minerais on a besoin de services d'administration, de douanes et d'un dispositif efficace de justice et sécurité.
Il faut évidemment renforcer les capacités congolaises. De plus, une responsabilité incombe également au consommateur final. C'est pourquoi la proposition de résolution plaide pour que la Belgique fasse la promotion d'un « label hors conflit » au niveau de l'Union européenne. Il faut que le consommateur sache ce qu'il consomme.
Bien que la loi Dodd-Frank ne soit pas idéale, les États-Unis ont par cette loi, mis un pas de plus de ce que l'Union européenne n'a fait. L'Union européenne qui se targue d'être le lieu de protection des droits de l'homme n'a pas fait tout ce qu'elle pouvait pour résoudre cette question.
En outre, notre pays devrait plaider pour que la responsabilité sociale des entreprises qui se trouvent sur son territoire, voire sur le territoire de l'Union européenne soit engagée.
Bien que la RDC soit dotée de richesses, elle demeure un des pays les plus pauvres au monde et plus de 70 % de la population vit en deçà du seuil de pauvreté. Étant donné ces éléments, la proposition de résolution a l'ambition politique d'améliorer la situation de la population congolaise.
M. Anciaux fait remarquer que la RDC est l'un des pays les plus riches au monde alors que sa population est l'une des plus pauvres. Si les richesses nationales étaient correctement exploitées de manière à contribuer au bien-être de la population, ce paradoxe disparaîtrait. La proposition de résolution à l'examen appelle l'autorité fédérale à prendre ses responsabilités dans la lutte contre les abus en matière d'exploitation, mais elle considère que l'Europe aussi a un rôle à jouer. La mise en œuvre de toutes les recommandations figurant dans la proposition de résolution à l'examen constituerait une avancée majeure en vue du règlement du problème.
M. Miller partage les préoccupations énoncées dans cette proposition de résolution. Cependant, quelques objectifs sont irréalistes. Afin d'y remédier, l'orateur a déposé quelques amendements.
Mme Arena souligne qu'il est important d'encourager la mise en œuvre d'une économie du développement humain, social et environnemental. Tous les amendements risquent de dénaturer la proposition de résolution. Il faut qu'on ait le courage de ses convictions.
IV. DISCUSSION DES AMENDEMENTS
Considérants
Point Cbis (nouveau)
Mmes Zrihen et Arena déposent l'amendement nº 7 qui tend à insérer un nouveau point Cbis aux considérants, rédigé comme suit: « Cbis. considérant la résolution visant à imposer aux entreprises de production d'électronique, de téléphonie mobile et autres technologies de l'information et de communication distribuant sur le territoire belge à faire œuvre de plus de transparence dans leur politique d'approvisionnement en minerais et matériaux nécessaires à productions (doc. Sénat, nº 5-1475/4), adoptée le 10 juillet 2012 à l'unanimité en Commission des Finances et des Affaires économiques du Sénat et le 19 juillet 2012 par une large majorité en séance plénière du Sénat; ».
Mme Zrihen précise que les deux références à cette résolution adoptée par le Sénat, le 19 juillet 2012 vise à montrer qu'il y a un travail cohérent effectué en matière de « minerais de conflit ».
L'amendement nº 7 est adopté par 9 voix et 1 abstention.
Dispositif
Point 1
MM. De Decker et Miller déposent l'amendement nº 3 qui tend à supprimer au point 1 du dispositif, les mots « La Belgique dans sa compétence « protection des consommateurs » devrait mettre en place un dispositif qui permette d'informer les citoyens belges concernant l'origine des produits, via le label « libre de conflit » ou « conflict free ». Le but serait de responsabiliser davantage le consommateur au Nord, mais aussi les distributeurs. »
M. Miller estime que la création de labels « libre de conflit » est totalement irréalisable. Des projets pilotes pourraient être lancés, mais la traçabilité et la certification sont très difficiles à mettre en œuvre dans la pratique. Il vaut mieux d'abord encourager les initiatives existantes de traçabilité et certification avant d'imposer de tenir compte d'une traçabilité qui n'existe pas encore. En outre, la Belgique ne peut pas seule imposer un label de ce type; elle doit le faire au sein de l'Union européenne.
Mme Matz fait observer qu'à l'heure actuelle, aucune règle juridique permet de punir des crimes de nature économique.
M. Daems demande qui décerne le label « libre de conflit » et sous quelles conditions. L'octroi d'un label à un produit a, en effet, un impact direct sur la valeur de marché dudit produit. Est-ce compatible avec les règles du droit économique belge, européen et international ? L'Organisation mondiale du commerce (OMC) ne risque-t-elle pas de recevoir des protestations de la part d'exportateurs qui n'ont pas obtenu le label « libre de conflit » et qui voient donc diminuer la valeur commerciale de leurs produits ? L'idée est intéressante en soi, mais conçue de manière aussi large, elle risque de poser problème.
Mme Arena estime qu'on fait deux poids deux mesures. La traçabilité des minerais nocifs pour les Congolais n'est pas censée avoir la même importance que la traçabilité des minerais pour protéger par exemple des Belges ou des Européens. Tous les rapports des Nations unies indiquent le lieu des conflits, les liens entre eux et l'exploitation des minerais ainsi que le rôle qu'y jouent les entreprises. Des entreprises belges ont été citées pour avoir alimenté les conflits.
Selon un rapport de 2012 de « Justice et Paix » intitulé « Les entreprises belges et l'exploitation minière en RD Congo et au Pérou, Panorama et réflexion sur le dialogue entre ONG et entreprise », trois secteurs belges sont confrontés à cet alimentation des conflits, à savoir l'exploitation, le commerce et la transformation et le secteur financier. Plusieurs banques, actives en Belgique, ont à plus de 2 milliards d'euro soutenu des entreprises présentes sur les zones identifiées par l'ONU comme étant des zones de conflits. De cette façon, l'argent de l'épargnant belge a été utilisé pour soutenir des entreprises qui ont financé des conflits.
Mme Arena souligne qu'il faut se montrer cohérent et être disposé à mettre en pratique ce qu'on a déclaré. Il faut que notre pays puisse aider les entreprises pour informer le consommateur belge sur ce qu'elles font.
M. Miller comprend le souci de Mme Arena, mais il estime que les propositions de Mme Arena prévoient des concepts insuffisamment clarifiés et par conséquent peu praticables. L'introduction d'un label « libre de conflit » risque de nuire aux intérêts des petits paysans locaux.
M. Mahoux estime que le label vise à identifier un produit écoulé en Belgique, comme n'étant pas produit dans le cadre des rapports d'exploitation de la population. Il s'étonne du fait qu'on pense que ce label puisse nuire à la population locale. Un label protège les producteurs et garantit les conditions dans lesquelles la production se fait.
Le label tend à promouvoir les produits à destination de la Belgique, qui s'inscrivent dans le cadre de relations de travail correctes. La clarification apportée par le label, protège les paysans locaux.
M. De Decker signale qu'il y a beaucoup de produits, dont les minerais qui émanent justement des zones de conflits. Le fait de dissuader le consommateur d'acheter ces produits en provenance d'Afrique est susceptible de freiner son taux de croissance qui est à l'heure actuelle, de 7 à 8 %. Ce taux de croissance doit évidemment bénéficier à toute la population améliorant les soins de santé et l'éducation. Par ailleurs, il faut que les recettes fiscales s'augmentent.
M. Mahoux répond qu'au début, on a tenu les mêmes propos au sujet du processus de Kimberley.
Mme Arena concède qu'il faut bien sûr saluer le taux de croissance. Or, le taux de pauvreté de la population reste très haut. Il convient de contrôler les filières des minerais qui quittent la RDC par le biais de la traçabilité ce qui permet d'éviter que les moyens financiers soient utilisés pour nourrir la délinquance locale et les livraisons d'armes.
Il faut que la Belgique mette en place un processus en concertation avec le partenaire congolais.
Pourquoi la Belgique qui a des rapports privilégiées avec la RDC ne pourrait-elle pas travailler au même dispositif que met en place actuellement l'Allemagne en matière de géo-science ?
M. Miller répond qu'il faut approfondir la notion de traçabilité. Le label « libre de conflit » provoque trop de difficultés et il est donc nécessaire de trouver une solution alternative. Il faut lancer le dialogue avec les responsables économiques. L'orateur souligne qu'il a toujours pris les processus de Kimberley au sérieux.
M. De Decker souhaite être éclairé par des auditions sur la traçabilité des minerais. Quel est le chemin que parcourent les minerais à partir de leur extraction jusqu'à ce qu'ils arrivent chez le client ?
Mme Arena invite les membres à lire le rapport « Exploitation et trafic des richesses naturelles dans l'Est du Congo » du 5 mai 2010 (doc. Sénat, nº 4-1629/1). Le rapport précité de « Justice et Paix » reprend les flux économiques et financiers.
Mme Arena et consorts déposent l'amendement nº 8 qui tend à remplacer le premier point du dispositif, par ce qui suit: « dans le cadre de sa politique nationale et étrangère multilatérale:
1. que, dans le cadre des politiques de « protection des consommateurs », soient mises en place des initiatives nationales et européennes qui visent à informer les consommateurs et les distributeurs du caractère « propre » des minerais entrant dans la composition du produit mis en vente en Belgique et/ou en Europe; ».
Mme Arena précise qu'il s'agit d'une clarification et d'une simplification du texte. Cette nouvelle formulation conserve l'esprit du paragraphe qui vise à informer les consommateurs et les distributeurs sur les « minerais des conflits », tout en laissant l'opportunité de choisir l'option la plus réaliste pour assurer l'information au public, que ce soit via un label ou non.
M. Miller constate que l'amendement nº 8 constitue un compromis entre les différents points de vue.
M. Vastersavendts est d'avis qu'il faut mettre en place un système de traçage infaillible, mais l'intervenant craint que l'amendement nº 8 n'engendre des tracasseries administratives. C'est pourquoi il dépose le sous-amendement nº 16 qui vise à remplacer les mots « que, dans le cadre des politiques de « protection des consommateurs », soient mises en place des initiatives nationales et européennes qui visent à informer les consommateurs et les distributeurs » par les mots « de vérifier, dans le cadre des politiques de « protection des consommateurs », comment les consommateurs et les distributeurs peuvent être informés ». Notre pays possède une grande expertise en matière de traçabilité des aliments, mais il est difficile d'appliquer la même méthode aux minéraux.
M. Vanlouwe se demande s'il est possible de vérifier en Europe l'origine « propre » des minéraux utilisés dans la fabrication de produits. Le vendeur, le fournisseur et le distributeur doivent prouver que leurs produits ont une « origine propre ». Cela signifie que l'on considère que leur origine est présumée non conforme. Il y a pourtant une distinction entre, d'une part, les entreprises qui souhaitent investir correctement en RDC et, d'autre part, la politique des autorités congolaises, qui est entachée de nombreux manquements.
M. Anciaux affirme qu'il faut tenir compte des problèmes liés à l'origine propre sans toutefois rendre le commerce impossible.
Mme Zrihen estime que le principe du « caveat emptor » (que l'acheteur soit vigilant) selon lequel ce dernier doit faire preuve de « due diligence », revêt un caractère fondamental. Il constitue un des critères d'examen sur lesquels on peut se baser pour évaluer les transactions financières.
Mme Arena signale qu'à l'heure actuelle, faute de traçabilité, même les entreprises qui désirent investir de manière correcte, sont soupçonnées de ne pas agir de manière propre. La proposition de résolution insiste pour que le principe du due diligence soit appliqué par toutes les entreprises tant en amont qu'en aval de la chaîne d'approvisionnement. De cette façon, une image d'origine propre des minerais peut être créée des deux côtés de la chaîne.
Mme Zrihen renvoie au secteur du commerce équitable où la notion de traçabilité a bien fonctionné. Concernant la traçabilité des minerais, il faut tenir compte de toutes les initiatives déjà prises. Pour une approche plus concrète de la question de la traçabilité des minerais, l'oratrice se réfère à la résolution visant à imposer aux entreprises de production d'électronique, de téléphonie mobile et autres technologies de l'information et de communication distribuant sur le territoire belge à faire œuvre de plus de transparence dans leur politique d'approvisionnement en minerais et matériaux nécessaires à leurs productions, adoptée par le Sénat, le 19 juillet 2012 (doc. Sénat, nº 5-1475/4).
L'amendement nº 3 est retiré par les auteurs. L'amendement nº 16, sous amendement à l'amendement nº 8 est adopté par 9 voix et 1 abstention. L'amendement nº 8 ainsi amendé est adopté par 9 voix et 1 abstention.
Point 2
Mme Arena dépose l'amendement nº 1 qui tend à remplacer le point 2 par ce qui suit: « mettre en place un groupe de travail qui analysera la possibilité pour le Ducroire de renforcer ou d'introduire des clauses conditionnant l'octroi des garanties de l'État au respect des normes de RSE. Le Ducroire est l'agence publique d'aide à l'exportation et aux investissements belges à l'étranger garantis par le gouvernement belge dans le cadre de sa politique de coopération. C'est un levier politique potentiellement important en vue de contraindre les acteurs privés au respect de certaines normes en matières sociales et environnementales, de droits de l'homme et de lutte contre la corruption; ».
Mme Arena précise que les sénateurs ont eux-mêmes le droit de prendre des initiatives législatives et ils ne doivent par conséquent pas demander au gouvernement de prendre ce type d'initiative à leur place.
M. Daems est réticent à toute modification de la législation sur le Ducroire. L'octroi de la garantie de l'État est de plus en plus subordonné à des conditions manquant de clarté, ce qui est de nature à faire diminuer l'activité économique tant du côté belge que du côté congolais. La réduction de l'aide à un pays comme le Congo touche d'ailleurs en premier lieu les petits agriculteurs.
M. Anciaux est partisan de l'approche en plusieurs phases, qui est préconisée dans l'amendement nº 1.
M. Vanlouwe demande si l'amendement nº 1 propose de modifier la loi. Il semble curieux que le Sénat, en tant que législateur, demande au groupe de travail de modifier la loi.
Mme Arena précise qu'il est seulement proposé que le gouvernement puisse, dans le fonctionnement interne du Ducroire, intégrer des clauses qui portent sur la responsabilité sociale des entreprises.
M. Vanlouwe trouve que l'amendement nº 1 doit aussi faire référence à l'implication des Régions dans le fonctionnement de l'Office du ducroire.
Mme Arena estime qu'il ne faut pas inclure de référence spécifique puisque si les Régions sont impliquées dans le fonctionnement du Ducroire elles le seront a fortiori pour des cas particuliers.
M. Torfs trouve que la deuxième moitié de l'amendement nº 1 est superflue parce qu'elle ne fait que décrire les compétences de l'Office du Ducroire.
M. Anciaux propose de remplacer dans l'amendement nº 1 les mots « le Ducroire » par les mots « l'Office du Ducroire ».
La commission accepte de corriger l'amendement nº 1 comme suit: « mettre en place un groupe de travail qui analysera la possibilité, pour l'Office du Ducroire, de renforcer ou d'introduire des clauses conditionnant l'octroi de la garantie de l'État au respect des normes de RSE. »
L'amendement nº 1 ainsi corrigé est adopté par 9 voix et 1 abstention.
Point 3
MM. De Decker et Miller déposent l'amendement nº 4 qui vise à supprimer le point 3.
M. Miller précise que l'ambition exprimée au point 3 semble démesurée. La Belgique s'est déjà octroyée une compétence universelle en matière de crimes de guerre et crimes contre l'humanité et ce principe a été fortement critiqué à l'étranger. Le fait d'ajouter encore une compétence universelle en matière de violation « des droits environnementaux » semble être une bonne idée au départ mais tellement vaste et compliqué, qu'elle est peu praticable.
Mme Arena signale que dans des rapports récents des Nations unies, un certain nombre d'entreprises ont été citées. Les Nations unies demandent que les pays de ces entreprises mettent en place un dispositif légal qui permet de poursuivre celles-ci sur la scène internationale. Il s'agit de faire vérifier leurs transactions et leurs bilans par les Nations unies. La Belgique n'a pas souhaité mettre en œuvre un tel dispositif mais il faut qu'elle prenne sa responsabilité en la matière. De plus, on devrait créer une instance internationale qui puisse poursuivre les crimes économiques.
Les principes internationaux de l'OCDE se basent sur trois grands piliers, notamment, la responsabilité de protéger, de contrôler et de réparer. Si l'État en question ne peut pas procéder à la réparation, le niveau internationale doit s'en charger.
Mme Arena et consorts déposent l'amendement nº 9 qui tend à remplacer le point 3 par ce qui suit: « de réfléchir à la faisabilité d'un mécanisme judiciaire national ou international qui permette de poursuivre les entreprises ou les individus identifiés comme ne respectant pas les droits de l'homme et la diligence raisonnable. Il s'agit aussi de suivre les recommandations issues des rapports du groupe d'experts des Nations unies qui ont identifié des individus comme étant les auteurs de graves atteintes aux droits de l'homme liées à l'exploitation et au commerce des ressources naturelles; »
Mme Arena explique qu'il s'agit d'une clarification de l'intention: suppression de la référence à la compétence universelle qui prête à confusion et ne renforce pas l'idée centrale du paragraphe.
L'amendement nº 4 est retiré par les auteurs. L'amendement nº 9 est adopté par 9 voix et 1 abstention.
Point 4
Mme Arena dépose l'amendement nº 2 qui vise à supprimer au point 4 du dispositif, les mots « du Congo, mais aussi ».
Mme Arena précise que la RDC a déjà intégré la notion de diligence raisonnable dans sa loi nationale.
L'amendement nº 2 est adopté par 9 voix et 1 abstention.
Point 5
MM. De Decker et Miller déposent l'amendement nº 5 qui tend à remplacer le point 5, par ce qui suit: « de soutenir le travail réalisé conjointement par les pays de la région à travers la GIRGL et l'OCDE en vue de la mise sur pied d'un mécanisme de traçabilité et de certification des minerais dits de conflit ».
M. Miller explique que la Belgique ne peut pas s'octroyer le droit de rendre contraignantes les mesures OCDE en dehors de l'OCDE. Il s'agit avant tout de « guidelines », donc de recommandations. Un plaidoyer en faveur de la mise en « œuvre la plus large possible de ces guidelines est beaucoup plus efficace. Il est bien préférable d'encourager la coopération entre l'OCDE et la CIRGL (Conférence internationale pour la Région des Grands Lacs) dans la mise sur pied d'un mécanisme de certification et de traçabilité des minerais de conflit.
Mme Arena et consorts déposent l'amendement nº 10 qui tend à remplacer le point 5 du dispositif, par ce qui suit: « de plaider auprès des différentes instances internationales pour une application contraignante des normes OCDE pour toute industrie qui dispose d'intrants miniers; ».
L'amendement nº 5 est retiré par ses auteurs. L'amendement nº 10 est adopté par 9 voix et 1 abstention.
Point 5bis (nouveau)
Mme Arena et consorts déposent l'amendement nº 11 qui tend à insérer un nouveau point 5bis rédigé comme suit: « de plaider au niveau européen pour la mise en place d'une « fiscalité propre », selon laquelle ne pourrait être commercialisés sur le territoire européen que des produits démontrant qu'ils n'ont aucune composante non identifiée. Il faudrait prévoir un système incitatif aux « minerais propres » c'est à dire une fiscalité plus lourde sur les composants non identifiés ou identifiés « non propres », et une fiscalité moins lourde sur les produits dont les composants sont identifiés « propres ». La perception de cette taxe européenne devrait être réinvestie dans des mécanismes accompagnant la traçabilité des minerais dans les pays d'origines »;
Mme Arena explique qu'il s'agit de clarifier le contenu et d'augmenter la lisibilité du point 5 en séparant les deux idées.
M. Vanlouwe déplore que l'on renverse à nouveau la charge de la preuve et que l'on considère que les entreprises ne travaillent pas correctement.
M. Torfs trouve que le renversement de la charge de la preuve n'a rien d'exceptionnel, mais il souhaite que l'on définisse la notion de « propre ».
M. Anciaux répond que l'amendement nº 9 prône de concevoir un mécanisme juridique permettant de poursuivre les entreprises et les individus qui ne respectent pas les droits de l'homme et qui n'appliquent pas le principe de « due diligence ».
M. Torfs déclare que l'amendement nº 9 parle de réfléchir à la faisabilité d'un tel mécanisme juridique tandis que l'amendement nº 11 plaide pour sa mise en place. Par ailleurs, il y a aussi une différence entre les concepts « traçabilité » et « propre ». Quels sont du reste les critères minima qui sont retenus lorsque l'on passe de l'opportunité d'un tel mécanisme à sa mise en place concrète ?
Mme Arena signale que le Parlement européen recommande aux entreprises d'inscrire dans leur bilan, pays par pays, la nature des échanges qu'elles ont fait en matière minière. Il y a donc une prise en compte de la traçabilité par le biais de l'inscription dans les bilans d'entreprises. Les entreprises qui font l'effort de la traçabilité sont récompensées et les autres sont sanctionnées. Ceci constitue un première.
M. Vastersavendts souligne que si certains produits provenant de zones de conflit sont utilisés dans un processus de production, l'intéressé doit s'expliquer sur l'utilisation des dits produits. Le système proposé, qui est assorti de conséquences sur le plan fiscal, ne résistera de surcroît pas à l'examen de l'Organisation mondiale du commerce (OMC).
M. Anciaux considère que les règles de l'OMC ne sont pas pertinentes en l'espèce.
M. Miller estime par contre que les règles de l'OMC ont leur importance dans le contexte de la proposition de résolution, car elles ne traduisent pas forcément une vision libérale.
Afin de répondre à ces objections, Mme Arena dépose l'amendement nº 17 qui tend à insérer un nouveau point 5bis au dispositif, rédigé comme suit: « de plaider au niveau européen pour la mise en place d'un mécanisme favorisant l'utilisation de ressources identifiées, l'objectif étant que ne pourrait être commercialisés sur le territoire européen que des produits démontrant qu'ils n'ont aucune composante non identifiée. Il faudrait prévoir un système incitatif à l'utilisation de minerais propres; »
Mme Arena fait remarquer que l'amendement nº 17 vise à mettre en place à terme, un système de traçabilité des minerais sur le territoire de l'Union européenne. On peut, par ailleurs, retirer systématiquement la question de la fiscalité.
M. Miller partage les réserves de M. Vastersavendts vis-à-vis de l'amendement nº 11 mais il peut se rallier à la formulation de l'amendement nº 17.
Les amendements nºs 6 et 12 sont retirés par les auteurs. L'amendement nº 18 est adopté par 9 voix et 1 abstention.
Point 6
MM. De Decker et Miller déposent l'amendement nº 6 qui vise à supprimer le point 6.
M. Miller précise qu'il est très peu probable que la communauté internationale souhaite la mise sur pied d'un nouveau Tribunal international qui aurait vocation à juger les crimes économiques; l'idée n' étant pas réaliste.
Mme Arena et consorts déposent l'amendement nº 12 qui tend à remplacer le point 6 par ce qui suit: « de plaider pour la conclusion d'une convention sur la lutte contre les crimes économiques menant à la mise sur pied d'un tribunal (ou d'une cour) pénal (e) international (e) pour les sanctionner;
Mme Arena précise qu'il s'agit ici de demander à la Belgique de jouer un rôle moteur sur ce qui devrait constituer la prochaine étape juridique qui permettrait de rendre effective la notion de « réparation » contenue dans les principes de l'ONU et de l'OCDE.
M. Vastersavendts se demande s'il ne vaudrait pas mieux confier à une institution existante la compétence de jugement en matière de crimes économiques.
M. Vanlouwe se rallie aux propos du préopinant. L'intervenant trouve illogique de vouloir créer une nouvelle instance judiciaire alors qu'il n'existe aucune définition internationale de la notion de crimes économiques.
Mme Arena dépose ensuite l'amendement nº 18 qui tend à remplacer le point 6 du dispositif par ce qui suit: « de plaider pour la conclusion d'une convention permettant de définir les crimes économiques et pour lesquels la responsabilité, y compris pénale, des multinationales et leurs filiales pourrait être engagée; ».
M. Vanlouwe constate que l'on veut substituer à l'État congolais, qui fonctionne mal, une instance judiciaire internationale pour juger les crimes économiques, alors que ces deux niveaux devraient travailler de manière complémentaire dans ce domaine.
Mme Arena précise que l'amendement nº 18 donne la priorité à une définition internationale du crime économique sans se prononcer sur l'instance judiciaire nationale ou internationale qui sera compétente.
Les amendements nº 6 et 12 sont retirés par leurs auteurs. L'amendement nº 18 est adopté par 9 voix et 1 abstention.
Point 7
Mme Arena et consorts déposent l'amendement nº 13 qui tend à remplacer le point 7 par ce qui suit: « de plaider auprès de l'Union européenne pour l'adoption d'un cadre juridique contraignant qui exige la responsabilité sociale des multinationales européennes et de leurs filiales de par le monde; ».
L'amendement nº 13 est adopté par 9 voix et 1 abstention.
Point 7bis (nouveau)
Mme Arena et consorts déposent l'amendement nº 14 qui tend à insérer un nouveau point 7bis dans le dispositif, rédigé comme suit: « de plaider au niveau de l'Europe pour un soutien socio-économique du secteur minier artisanal; ».
L'amendement nº 14 est adopté par 9 voix et 1 abstention.
Point 10
Mme Arena et consorts déposent l'amendement nº 15 qui tend à remplacer le point 10 du dispositif par ce qui suit: « de développer des programmes de renforcement des capacités orientés vers le secteur minier artisanal. Notamment dans le cadre de son prochain programme de coopération (PIC) qui commencera en 2013, la Belgique devrait développer des approches qui appuient l'activité minière artisanale. L'éducation, les capacités de gestion et d'administration des acteurs locaux doivent être renforcées afin de favoriser leur autonomie; ».
Mme Arena explique qu'il faut supprimer le mot « développement » qui apparaît deux fois ainsi que la référence aux produits miniers libres de conflits, redondante avec une recommandation précédente.
L'amendement nº 15 est adopté par 9 voix et 1 abstention.
VI. VOTES
L'ensemble de la proposition de résolution amendée est adopté par 9 voix et 1 abstention.
Confiance a été faite au rapporteur pour la rédaction du présent rapport.
Le rapporteur, | Le président, |
Richard MILLER. | Karl VANLOUWE. |
Texte adopté par la commission (voir le doc. Sénat, nº 5-1520/5 — 2012/2013).