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18 DÉCEMBRE 2012
I. INTRODUCTION
Le projet de loi qui fait l'objet du présent rapport et qui relève de la procédure bicamérale facultative a été déposé initialement à la Chambre des représentants par le gouvernement (doc. Chambre, nº 53-2457/1).
Il a été adopté par la Chambre des représentants le 13 décembre 2012, par 86 voix contre 35 et 10 abstentions, et transmis le 14 décembre au Sénat, qui l'a évoqué le 17 décembre suivant.
La commission l'a examiné au cours de sa réunion du 18 décembre 2012.
II. EXPOSÉ INTRODUCTIF DE MME JOËLLE MILQUET, VICE-PREMIÈRE MINISTRE ET MINISTRE DE L'INTÉRIEUR ET DE L'ÉGALITE DES CHANCES
Toutes les communes ne disposent pas nécessairement d'un service d'incendie. Dans l'attente des futures zones de secours, la loi du 31 décembre 1963 sur la protection civile reste d'application et prévoit que les communes sont réunies en « groupes régionaux ».
Le gouverneur de province détermine, dans chaque groupe régional, la commune qui en constitue le centre de groupe. La commune qui est centre de groupe est, de facto, celle qui organise le service d'incendie afin d'assurer les missions de protection. C'est cette commune qui engage les moyens financiers pour assurer le fonctionnement du service. Les autres communes du groupe régional, qui ne disposent pas d'un service d'incendie, peuvent avoir recours au service d'incendie de la « commune-centre groupe » moyennant le paiement d'une redevance forfaitaire et annuelle. Ces communes sont appelées les « communes protégées ».
L'article 10 de la loi précitée règle la répartition du coût des services publics de lutte contre les incendies entre les communes protégées et celles qui forment un « centre de groupe ».
En ce qui concerne les communes protégées, le texte définit la formule précise pour le calcul de la redevance. Cette formule tient compte du revenu cadastral et de la population de ces communes. Les communes protégées versent des avances trimestrielles et le gouverneur détermine, à la clôture des comptes, le montant définitif de la redevance annuelle.
Le calcul de cette redevance tient compte des frais dits admissibles des communes-centres de groupe, c'est-à-dire les frais admissibles pour le calcul de la redevance, et de la quote-part de chaque commune concernée.
Le gouverneur détermine le mode de calcul de la quote-part des communes-centres de groupe.
Un arrêté royal du 25 octobre 2006 déterminait les normes applicables pour la fixation des frais admissibles et de ladite quote-part. Par un arrêt nº 204 782 du 4 juin 2010, le Conseil d'État a annulé cet arrêté royal. Dans cet arrêt, le Conseil d'État estimait que la délégation faite au gouverneur était illégale et excessive. Il jugeait également qu'il y avait une discrimination entre les communes puisque ces dernières étaient soumises à l'arbitraire du gouverneur.
En conséquence de cet arrêt, les gouverneurs ne disposent plus de base légale pour procéder à la répartition des frais des services publics d'incendie entre communes-centres de groupes et communes protégées.
Il en résulte que depuis 2006, les communes-centres de groupe ne perçoivent rien de plus que le montant des avances trimestrielles calculées légalement sur la base de la dernière redevance définitivement arrêtée à ce jour, à savoir celle de l'exercice 2006.
La ministre indique que ces avances sont insuffisantes au regard de l'augmentation des frais réels : augmentation des charges de personnel, de fonctionnement, de matériel, etc. Il est donc nécessaire, pour permettre une clarté dans la gestion des finances communales, de rétablir la sécurité juridique en donnant aux gouverneurs de province la base légale leur permettant de procéder à la régularisation définitive de la répartition des frais des services publics d'incendie entre les communes-centres de groupe et les communes protégées.
Le projet de loi à l'examen vise à combler le vide juridique créé par l'arrêt d'annulation précité en inscrivant, dans la loi, les critères que le gouverneur de la province doit prendre en compte lorsqu'il procède à la répartition des frais des services d'incendie. Pour ce faire, le texte reprend les principes de l'arrêté royal du 25 octobre 2006 annulé par le Conseil d'État tout en répondant aux observations formulées par ce dernier dans son arrêt.
La ministre insiste sur le fait que le mode de répartition des frais proposé n'est appelé à s'appliquer que pour la période qui précède la mise en place des zones de secours. Cette disposition sera en réalité d'application pour une période d'un an puisque dans le cadre de la réforme des zones de secours, une répartition nouvelle sera mise en œuvre.
En outre, afin de répondre aux observations du Conseil d'État concernant l'avant-projet de loi, la tutelle du ministre de l'Intérieur sur les décisions du gouverneur de province est maintenue. Le projet de loi à l'examen oblige le gouverneur de province, lorsqu'il fixe la quote-part des communes-centres de groupe, à tenir compte de deux critères objectifs, à savoir le chiffre de la population et le revenu cadastral.
Le gouverneur peut donc, en fonction des circonstances régionales et locales — telles que la présence de risques spécifiques ou la présence d'un aéroport, d'un port, d'autoroutes, d'une prison ou d'un zoning — prendre en compte, de manière marginale, d'autres critères objectifs dans la détermination de la quote-part. Cette compétence ne pourra être exercée que de manière marginale, les critères principaux restant le revenu cadastral et la population. Pour éviter une interprétation extensive des critères marginaux, une circulaire établira une liste des critères d'identification spécifique.
À l'estime de la ministre, les balises figurant dans la loi, auxquelles s'ajoutent l'obligation pour le gouverneur de motiver formellement sa décision et celle de recueillir préalablement l'avis du conseil communal concerné par la décision, suffisent pour faire admettre que le pouvoir de décision individuelle laissé au gouverneur est suffisamment circonscrit par la loi.
De plus, le respect de toutes ces balises et obligations qui s'imposent au gouverneur fait également l'objet d'un contrôle dans le cadre de la tutelle d'approbation exercée par le ministre de 'Intérieur.
Enfin, la ministre précise encore que le projet de loi à l'examen a reçu l'accord de l'Union des villes et communes de Wallonie et de la Vereniging van Vlaamse steden en gemeenten ainsi que des gouverneurs. Les associations représentatives des villes et des communes ont insisté sur la nécessité de régulariser la situation vu l'impact du vide juridique actuel sur le budget des pouvoirs locaux.
III. DISCUSSION GÉNÉRALE
Madame Thibaut constate que la ministre a déclaré que ce texte renforçait la tutelle du ministre de l'Intérieur sur les gouverneurs. Cependant, concernant ce pouvoir discrétionnaire, l'intervenante constate que le ministre de l'Intérieur n'a pas cette tutelle lorsque le gouverneur prélève de sa propre initiative des montants sur le compte des communes débitrices. Elle souhaite de plus amples explications sur ce point.
La ministre de l'Intérieur déclare que dans le projet de loi initial, aucune tutelle n'était prévue. Suite aux remarques du Conseil d'Etat, lequel craignait d'éventuelles dérives sur ce point, la tutelle a été réinstaurée. Il s'agit d'une tutelle d'opportunité qui porte uniquement sur l'exécution de l'arrêté royal à prendre et sur les critères de répartition qui y seront établis.
M. Broers aimerait savoir si les arriérés de paiement seront régularisés à court terme. De nombreuses communes-centres de groupe ont déjà dû fournir d'importants efforts financiers, parfois à tort.
Une deuxième observation concerne le flou artistique qui entoure les critères marginaux applicables. La population et le revenu cadastral sont des données mesurables et objectives. La ministre affirme en outre qu'une circulaire fixera d'autres critères, comme la présence d'autoroutes, d'aéroports, de zones industrielles, etc. Comment cela sera-t-il défini concrètement dans la circulaire ?
L'intervenant constate qu'il est important d'avancer dans ce dossier, mais pense qu'il sera nécessaire, dans un proche avenir, de rediscuter plus en détail de la question du financement.
La ministre comprend la position de M. Broers. Elle souligne que les divers acteurs concernés, notamment les associations de villes et communes tant wallonne que flamande, ont demandé que le gouverneur puisse disposer d'un pouvoir de décision limité afin d'être en mesure de répondre à des problèmes locaux spécifiques. L'autonomie du gouverneur sera détaillée dans une circulaire en concertation avec ces associations. Des critères supplémentaires, autres que la population et le revenu cadastral, seront également prévus dans cette circulaire, ce qui permettra de créer un cadre répondant aux différentes observations du Conseil d'État.
M. Claes constate que par le passé, la répartition des frais entre les communes protégées et les communes-centres posait problème lorsqu'un gouverneur décidait unilatéralement de la modifier. Cette situation compliquait également l'organisation des services d'incendie dans ces communes-centres.
L'élaboration de critères objectifs, telle que prévue dans le projet de loi, constitue donc une nette amélioration.
Mais d'après l'intervenant, l'amélioration la plus significative est l'octroi, dans le cadre de la réforme, de la personnalité juridique aux zones. Elle permettra aux communes protégées d'avoir également leur mot à dire dans l'organisation des services d'incendie.
M. De Padt aimerait savoir si la ministre a une idée de la différence entre les avances payées depuis 2006 et les redevances définitives qui seront dues par les communes protégées. En effet, il est indiqué dans les développements que les communes-centres ont du mal à boucler leur financement et que le manque de précision quant au montant des redevances définitives est en partie à l'origine de ce problème.
Il serait de bon aloi que les communes protégées connaissent le montant précis des redevances pour qu'elles puissent éventuellement les payer en plusieurs fois.
La ministre répond qu'il s'agit de montants peu élevés et raisonnables. La régularisation qui sera effectuée à partir de 2006 tiendra compte de la nouvelle base légale. L'administration est en train d'établir le décompte définitif des arriérés.
IV. VOTES
Les articles 1er à 3 du projet de loi n'appellent aucun commentaire.
L'ensemble du projet de loi est adopté par 9 voix et 1 abstention.
Confiance a été faite au rapporteur pour la rédaction du présent rapport.
| La rapporteuse, | Le président, |
| Cécile THIBAUT. | Philippe MOUREAUX. |
Le texte adopté par la commission est identique au texte du projet de loi transmis par la Chambre des représentants (voir le doc. Chambre, nº 53-2457/4 — 2012/2013).