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26 OCTOBRE 2012
1. Introduction
De plus en plus d'enfants quittent leur pays d'origine. Ils arrivent en Belgique pour fuir la guerre, la famine, en tant que victimes du trafic d'êtres humains ou poussés par d'autres circonstances. Obligés de se débrouiller sans la protection d'un parent ou d'un tuteur, ils sont très exposés aux risques de violence, d'exploitation ou même de disparition. Sans domicile fixe, ils ne peuvent même pas donner suite aux convocations des autorités à des entretiens concernant leur situation de séjour. Apporter une solution durable au problème de leur présence massive et relativement incontrôlée sur notre territoire constitue dès lors un défi majeur.
Au cours des dernières années, le gouvernement belge a pris de nombreuses initiatives pour améliorer la situation de ces mineurs étrangers non accompagnés et des mineurs européens non accompagnés. Citons par exemple l'instauration du système de tutelle, la création d'une instance spécialisée et de structures d'accueil, le service « Signalement des mineurs européens non accompagnés en situation de vulnérabilité », l'adaptation de la loi relative à l'accueil, etc. Malgré cela, la situation des mineurs non accompagnés en Belgique demeure très difficile.
L'afflux de mineurs étrangers non accompagnés dans notre pays s'est fortement accru ces dernières années.
En 2011, 3 209 mineurs étrangers non accompagnés ont été signalés. Cette même année, l'Office des étrangers a reçu 1 483 (1) demandes d'asile, pour 896 seulement en 2010. À la fin 2011, les mineurs étrangers non accompagnés accueillis par Fedasil et ses partenaires au cours de cette année étaient au nombre de 1 281 (+ 64 % par rapport au nombre enregistré à la fin 2010) (2) . La crise de l'asile a contraint Fedasil à élargir rapidement la capacité d'accueil pour les mineurs étrangers non accompagnés, qui est ainsi passée de 591 places début novembre 2010 à 1 124 places au début décembre 2011 (3) . Il n'en reste pas moins que 171 mineurs étrangers non accompagnés logent encore à l'hôtel et qu'en 2011, 461 mineurs non accompagnés ayant déclaré être « sans accueil » ont été signalés au service des Tutelles. Selon certaines sources émanant de la société civile, des dizaines de mineurs non accompagnés vivent dans la rue ou dans des squats à Bruxelles (4) , ce qui est inacceptable.
Concernant les chiffres, il faut savoir qu'aucune statistique n'indique exactement combien de mineurs étrangers non accompagnés séjournent en Belgique. Il n'existe aucun système d'enregistrement uniforme des mineurs étrangers non accompagnés dans notre pays. Les seuls éléments sur lesquels nous pouvons nous baser sont les nouvelles données enregistrées par l'Office des étrangers, la police et le service des Tutelles, mais ces statistiques se chevauchent. Certains mineurs étrangers non accompagnés figurent plusieurs fois dans les mêmes statistiques, non seulement parce qu'ils peuvent prendre une autre identité, mais aussi parce qu'un mineur étranger non accompagné qui introduit deux demandes d'asile ou est interpellé deux fois par la police au cours de la même année, compte pour deux dans les statistiques. À l'inverse, un grand nombre de mineurs étrangers non accompagnés qui ne sont jamais signalés par la police ou qui ne se présentent jamais à l'Office des étrangers ou au service des Tutelles n'apparaissent pas dans les statistiques.
2. Législation et compétence
Définition juridique: qui est mineur étranger non accompagné ?
Dans la loi sur le séjour (5) (article 61/14, 1º) et dans la loi sur la tutelle (l'article 5) (6) , un mineur étranger non accompagné est défini comme toute personne qui:
— est âgée de moins de dix-huit ans;
— n'est pas accompagnée par une personne exerçant l'autorité parentale ou la tutelle sur elle en vertu de la loi applicable conformément à l'article 35 de la loi du 16 juillet 2004 portant le Code de droit international privé;
— est ressortissante d'un pays non membre de l'Espace économique européen. Les citoyens de l'Union ne relèvent pas du champ d'application de la définition et ne peuvent dès lors pas recourir à la procédure spéciale de séjour qui a été instaurée pour les mineurs étrangers non accompagnés. Ces citoyens-là sont soumis à l'application de la circulaire relative aux mineurs européens non accompagnés en situation de vulnérabilité;
— a été identifiée définitivement par le service des Tutelles (institué par le titre XIII, chapitre VI, « Tutelle des mineurs étrangers non accompagnés « de la loi-programme du 24 décembre 2002) comme mineur étranger non accompagné, et qui est dans une des situations suivantes:
• soit avoir demandé la reconnaissance de la qualité de réfugié;
• soit ne pas satisfaire aux conditions d'accès au territoire et de séjour déterminées par les lois sur l'accès au territoire, le séjour, l'établissement et l'éloignement des étrangers.
Législation belge relative à l'accueil des mineurs étrangers non accompagnés
Les mineurs non accompagnés qui arrivent en Belgique suivent, en principe, un trajet d'accueil spécifique. La « loi sur la tutelle », qui fait l'objet de l'article 479 de la loi-programme (I) du 24 décembre 2002, la loi du 12 janvier 2007 sur l'accueil des demandeurs d'asile et de certaines autres catégories d'étrangers, ainsi que les arrêtés royaux relatifs à l'accueil des mineurs étrangers, disposent clairement que les mineurs étrangers non accompagnés, qu'ils soient demandeurs d'asile ou non, sont pris en charge dans des structures d'accueil adaptées.
Réglementation, normes et recommandations internationales
La politique que la Belgique mène en la matière est également influencée par des règles, des normes et des recommandations internationales, contraignantes ou non selon les cas. Au rang des normes contraignantes majeures figurent notamment la Convention relative aux droits de l'enfant (7) et la résolution du Conseil de l'Union européenne du 26 juin 1997 concernant les mineurs non accompagnés ressortissants de pays tiers (8) . Ces textes prévoient que les mineurs étrangers non accompagnés ont droit à une protection accrue. La Belgique a l'obligation de garantir une protection suffisante aux mineurs étrangers non accompagnés sur son territoire, ce qui implique:
— qu'elle doit s'employer à réunir le mineur et ses parents;
— qu'elle doit prendre en charge le mineur étranger non accompagné en attendant qu'une solution durable soit trouvée et le protéger contre les abus et l'exploitation;
— qu'elle ne peut pas procéder à la reconduite du mineur vers son pays d'origine sans qu'il soit accompagné, à moins qu'il n'y ait suffisamment de garanties pour sa prise en charge sur place.
Par ailleurs, selon la Convention relative aux droits de l'enfant, tous les enfants sans distinction aucune — indépendamment de toute considération liée au pays d'origine, à la religion, à la composition de la famille, au statut, etc. (article 2) — ont droit à un accueil devant leur permettre de mener une vie conforme à la dignité humaine. À cet égard, l'intérêt supérieur de l'enfant doit être une considération primordiale (article 3). En outre, un enfant qui est considéré comme réfugié ou qui a demandé le statut de réfugié doit bénéficier d'une protection particulière (article 22).
Possibilités de séjour en Belgique pour les mineurs étrangers non accompagnés
Il y a trois possibilités:
— le mineur étranger non accompagné peut demander l'asile; il peut alors séjourner en Belgique en tant que « demandeur d'asile mineur non accompagné » pendant la durée de la procédure;
— le mineur étranger non accompagné peut éventuellement prétendre au statut de victime de la traite des êtres humains;
— il demande un permis de séjour en tant que mineur étranger non accompagné. Cette procédure n'est accessible qu'aux mineurs étrangers non accompagnés qui n'ont pas introduit de demande d'asile ni une autre demande de séjour ou qui l'ont fait mais ont été déboutés.
Compétence
Si un mineur étranger non accompagné demande l'asile, c'est le niveau fédéral qui demeure compétent en matière d'accueil. L'intéressé est pris en charge dans un centre ouvert collectif ou dans une structure d'accueil locale de Fedasil ou de l'un de ses partenaires. Parmi les structures d'accueil, il y a les centres d'accueil fédéraux, les centres de la Croix-Rouge, les structures d'accueil locales gérées par les centres publics d'action sociale (CPAS) et les structures d'accueil des organisations non gouvernementales (ONG) (le Vluchtelingenwerk, le Ciré).
L'accueil des mineurs étrangers non accompagnés en situation d'accueil problématique relève de la compétence des communautés, lesquelles en confient la responsabilité à leurs services respectifs de l'aide à la jeunesse. Les mineurs étrangers non accompagnés sont considérés comme des mineurs qui se trouvent dans une « situation éducationnelle problématique » (parce qu'ils sont mineurs et sont dans un pays étranger sans leurs parents) et relèvent donc de la responsabilité des services de l'aide à la jeunesse.
3. Prise en charge
Prise en charge matérielle des mineurs non accompagnés
Selon la loi relative à l'accueil, toute personne ayant le statut de mineur étranger non accompagné a le droit, à partir du moment où elle a été identifiée définitivement comme telle par le service des Tutelles, de bénéficier d'une prise en charge dans des structures d'accueil adaptées et ce, quel que soit son statut de séjour.
Prise en charge en trois phases et suivant le statut (9)
La Belgique a élaboré une procédure d'accueil qui se décline en trois phases: la phase d'observation et d'orientation, la phase de transition et l'hébergement stable ou l'accueil en autonomie.
1. Phase d'observation et d'orientation
Dans une première phase, le mineur étranger non accompagné est placé pendant vingt-quatre heures dans un Centre d'observation et d'orientation et ce, quel que soit son statut de séjour.
La personne ayant le statut de mineur étranger non accompagné y séjourne en principe pendant quinze jours (période renouvelable une fois). Durant le séjour, le service des Tutelles procédera à l'identification, à l'enregistrement et à l'attribution d'un tuteur.
2. Phase de transition
Après le séjour dans le centre d'observation et d'orientation, la personne ayant le statut de mineur étranger non accompagné est prise en charge dans une structure d'accueil qui est différente, en principe, selon que la personne a introduit ou non une demande d'asile:
— si le mineur étranger non accompagné a demandé l'asile, il est pris en charge par Fedasil dans un délai de deux semaines (lorsque sa demande d'asile est refusée, il peut, dans la pratique, rester dans le centre d'accueil jusqu'à sa majorité);
— si le mineur étranger non accompagné n'a pas demandé l'asile, il est pris en charge, en principe, par les services d'aide à la jeunesse des communautés.
3. Hébergement stable ou accueil en autonomie
Si après quatre mois de séjour dans une structure d'accueil, la personne ayant le statut de mineur étranger non accompagné a encore droit à l'accueil et présente une certaine maturité, elle peut accéder à la troisième phase.
Lors de cette phase, les personnes ayant le statut de mineur étranger non accompagné bénéficient d'un hébergement plus stable ou d'un accueil en autonomie correspondant au mieux à leur situation. Cette phase prévoit notamment la possibilité d'un logement autonome sous la supervision d'un service agréé par les communautés.
La personne est alors prise en charge dans le cadre d'une initiative locale d'accueil (ILA).
Jusqu'à ses dix-huit ans, un mineur étranger non accompagné ne peut pas être expulsé, qu'il ait demandé l'asile ou non:
— si, à sa majorité, une décision n'a pas encore été rendue sur sa demande d'asile, il est orienté vers une structure d'accueil pour demandeurs d'asile adultes. S'il atteint la majorité et qu'il ne dispose plus d'une autorisation de séjour, il doit quitter le réseau d'accueil;
— s'il a obtenu un droit de séjour, son droit à l'accueil prend fin deux mois après la signification de la décision lui octroyant un droit de séjour. Il doit quitter le réseau d'accueil dans ce délai.
Il peut alors rechercher un logement personnel, éventuellement avec l'aide du CPAS.
Si le mineur étranger non accompagné n'a pas encore pu quitter le réseau d'accueil à l'expiration du délai de deux mois, son tuteur doit introduire auprès de Fedasil une demande de report de départ du réseau d'accueil.
Ce système en trois phases a été profondément perturbé par la « crise de l'asile ».
Le manque de places dans les structures d'accueil, et ce dans les trois phases, est un problème récurrent. Le processus d'identification dans la première phase dure souvent plus de quinze jours, ce qui a pour effet de freiner la transition vers la deuxième phase d'accueil et de saturer les centres d'observation et d'orientation. Si les communautés ne sont pas en mesure d'héberger les mineurs étrangers non accompagnés (non-demandeurs d'asile), c'est Fedasil qui doit pourvoir à leur logement. Cet accord devrait garantir que les mineurs étrangers non accompagnés ne soient pas abandonnés à leur sort lorsqu'il n'y a pas suffisamment de places dans les centres d'accueil, mais son application ne permet pas à tous les mineurs concernés de bénéficier de l'hébergement qui convient le mieux à leur situation. Des non-demandeurs d'asile doivent ainsi séjourner dans un centre d'accueil pour demandeurs d'asile, alors qu'ils ont besoin d'une prise en charge plus spécialisée. Les centres de Fedasil sont, eux aussi, saturés et le manque de places criant contraint Fedasil à héberger des mineurs dans des lieux de transit ou des hôtels.
La transition difficile de la phase 2 (accueil collectif) à la phase 3 (accueil durable ou logement autonome supervisé) accroît encore le taux d'occupation, déjà élevé. En raison d'un manque de logements adéquats, d'une part, et de l'insuffisance de l'encadrement et de l'aide proposés aux mineurs dans leur recherche d'un logement convenable sur le marché privé, d'autre part, les jeunes restent plus longtemps dans les centres d'accueil.
La qualité de l'encadrement dans les centres d'accueil fédéraux n'est pas non plus la même que dans les structures communautaires.
Dans les centres communautaires, l'encadrement est relativement bon, mais le nombre de places disponibles dans les centres spécialisés de ce type est très limité. Certains jeunes qui ne sont pas admis dans l'un de ces centres finissent par demander l'asile pour obtenir une place dans un centre d'accueil pour mineurs étrangers non accompagnés demandeurs d'asile. Par manque de moyens et d'infrastructures, l'encadrement (psychologique) des jeunes est pratiquement inexistant dans ces centres fédéraux (10) .
| Fatma PEHLIVAN. | |
| Caroline DÉSIR. | |
| Dirk CLAES. | |
| Zakia KHATTABI. | |
| Freya PIRYNS. | |
| Dalila DOUIFI. | |
| Bert ANCIAUX. |
Le Sénat,
A. vu le fait que le nombre de mineurs étrangers non accompagnés qui arrivent en Belgique ne cesse d'augmenter, alors que le nombre de jeunes qui quittent les structures d'accueil en possession d'un titre de séjour est très faible (11) ;
B. considérant que les modalités de prise en charge des mineurs non accompagnés dépendent dans une mesure excessive de leur statut administratif et tiennent peu compte de leurs besoins spécifiques, et que dans ses observations finales de 2010, le Comité des droits de l'enfant des Nations unies (12) a appelé notre pays à respecter son obligation de garantir une protection et une assistance spécifiques à tous les enfants non accompagnés, qu'ils aient introduit ou non une demande d'asile;
C. considérant qu'en l'absence d'approche intégrée entre les instances fédérales et les communautés, la gestion de la transition entre les différentes phases d'accueil et la qualité de la prise en charge ne sont pas optimales;
D. considérant que faute de moyens, les structures existantes ne parviennent pas à élargir ni à améliorer l'offre en matière d'accompagnement (psychologique);
E. vu le fait que les mineurs non accompagnés originaires de pays européens ne sont pas reconnus comme des mineurs étrangers non accompagnés et n'ont pas le droit de bénéficier d'une prise en charge durable ni de se voir désigner un tuteur. Ces enfants ont pourtant les mêmes besoins que les mineurs non accompagnés originaires de pays tiers. Étant donné que ceux-ci représentent une large frange des mineurs étrangers non accompagnés en Belgique, un service spécialisé de « Signalement des mineurs européens non accompagnés en situation de vulnérabilité » (« SMEV », en abrégé) a été créé. La prise en charge dans un centre d'observation et d'orientation dure un mois au maximum et seule une partie des mineurs étrangers non accompagnés européens (à savoir ceux qui se trouvent en situation de vulnérabilité (13) ) peuvent en bénéficier. La « loi sur l'accueil » dit clairement que le fait de ne pas être accompagné peut être considéré en soi comme un état de vulnérabilité (article 36) (14) ;
F. considérant qu'il n'existe pas de système uniforme pour l'enregistrement et la tenue de statistiques sur les mineurs étrangers non accompagnés, le service des Tutelles disposant de statistiques autres que celles de l'Office des étrangers,
Demande au gouvernement:
1. d'augmenter la capacité d'accueil de manière qu'il n'y ait plus de mineurs étrangers non accompagnés qui se retrouvent dans la rue, à l'hôtel ou dans d'autres structures inadaptées. À cet égard, il importe de consacrer suffisamment d'attention à l'élargissement de l'offre d'accueil au cours des deuxième et troisième phases de la politique d'accueil des mineurs étrangers non accompagnés. Cela permettrait aux centres d'observation et d'orientation de mieux s'acquitter de leur tâche au cours de la première phase de l'accueil et d'orienter plus rapidement les mineurs vers d'autres structures;
2. de respecter le principe de non-discrimination. Il faut garantir une prise en charge pour tous les mineurs étrangers non accompagnés, qu'ils aient ou non introduit une demande d'asile et quelle que soit leur origine ou leur « situation de vulnérabilité ». Ces places d'accueil doivent être adaptées aux besoins spécifiques des mineurs vulnérables;
3. de prévoir un accord de coopération entre les instances fédérales (Fedasil) et les communautés (Aide à la Jeunesse — Bijzondere Jeugdzorg). Une clarification officielle du rôle et des responsabilités concernant la prise en charge et l'orientation des mineurs étrangers non accompagnés dans les structures d'accueil est d'une importance capitale pour améliorer la situation des mineurs étrangers non accompagnés en Belgique. Il faut renforcer l'efficacité de l'échange d'informations entre les différentes parties concernées (Office des étrangers, services de police, centres d'accueil) et faire en sorte que celles-ci adoptent une vision commune;
4. d'améliorer l'encadrement et l'assistance. À cet effet, il faut prévoir des moyens et du personnel qualifié en suffisance. Tous les centres d'accueil doivent être soumis à des directives identiques en ce qui concerne le cadre du personnel et l'encadrement. Ils doivent répondre aux besoins des mineurs. Il faut créer davantage de possibilités afin de permettre aux mineurs non accompagnés d'acquérir des aptitudes et intensifier le dialogue avec eux sur les sujets qui les intéressent. Il est préférable que les mineurs non accompagnés soient pris en charge dans des centres d'accueil de petite dimension et que les enfants de moins de douze ans soient placés dans des familles d'accueil. Il serait d'ailleurs indiqué d'organiser des campagnes de sensibilisation intensives afin d'augmenter le nombre de familles candidates à l'accueil (15) ;
5. d'élaborer une réglementation afin de faire en sorte que les mineurs européens non accompagnés bénéficient eux aussi d'une protection spécifique et puissent se voir désigner un tuteur. Étant donné que la législation européenne sur la libre circulation des personnes s'applique aux mineurs européens non accompagnés, il est impossible d'appliquer à ceux-ci la politique en vigueur pour les mineurs non accompagnés ressortissants de pays tiers.
6. de développer un système d'enregistrement uniforme et centralisé concernant les mineurs non accompagnés. Cela permettrait d'améliorer la circulation des informations, de rendre la gestion des données plus efficace et plus rapide et, partant, de disposer d'un état des lieux plus précis quant au lieu de séjour, à l'âge et à la procédure de chaque mineur étranger non accompagné. La problématique des mineurs étrangers non accompagnés est transfrontalière par définition. Le développement d'une banque de données uniforme en Belgique pourrait favoriser la mise en place d'une banque de données similaire au niveau européen.
29 mai 2012.
| Fatma PEHLIVAN. | |
| Caroline DÉSIR. | |
| Dirk CLAES. | |
| Zakia KHATTABI. | |
| Freya PIRYNS. | |
| Dalila DOUIFI. | |
| Bert ANCIAUX. |
(1) Chiffres extraits des statistiques d'asile du Commissariat général aux réfugiés et aux apatrides (CGRA).
(2) Chiffres extraits du rapport annuel 2011 de Fedasil.
(3) Note de politique « Accueil » de la secrétaire d'État à l'Asile et la Migration, Mme Maggie De Block.
(4) Position Paper Opvangcrisis Kinderrechtencoalitie (Coalition flamande pour les droits de l'enfant).
(5) Il faut entendre par « loi sur le séjour »: la loi du 15 décembre 1980 sur l'accès au territoire, le séjour, l'établissement et l'éloignement des étrangers.
(6) Il faut entendre par « loi sur la tutelle »: le chapitre 6 « Tutelle des mineurs étrangers non accompagnés » du titre XIII de la loi-programme du 24 décembre 2002, modifiée par les lois-programmes des 22 décembre 2003 et 27 décembre 2004.
(7) Convention internationale relative aux droits de l'enfant (1989).
(8) Résolution du Conseil de l'Union européenne du 26 juin 1997 concernant les mineurs non accompagnés ressortissants de pays tiers.
(9) Carrefour Migration-Intégration: http://www.kruispuntmi.be/vreemdelingenrecht/wegwijs.aspx ?id=14886.
(10) Réseau européen des migrations REM: brochure « Mineurs non accompagnés en Belgique ».
(11) Note de politique « Accueil » de la secrétaire d'État à l'Asile et la Migration, Mme Maggie De Block.
(12) Observations finales 2010 du Comité des droits de l'enfant des Nations unies.
(13) C'est-à-dire ceux en situation administrative irrégulière ou qui connaissent une situation sociale instable; ou en cas de grossesse, de handicap mental ou physique; ou les victimes de la traite ou du trafic des êtres humains, et les mendiants (Kruispunt Migratie en Integratie, « Verblijf in België van niet begeleide minderjarige vreemdelingen », http://www.kruispuntmi.be/vreemdelingenrecht/wegwijs.aspx ?id=148).
(14) Il faut entendre par « loi sur l'accueil » la loi du 12 janvier 2007 sur l'accueil des demandeurs d'asile et de certaines autres catégories d'étrangers. L'article 36 de cette loi dispose ce qui suit: « Afin de répondre aux besoins spécifiques de personnes vulnérables telles que les mineurs, les mineurs non accompagnés, les parents isolés accompagnés de mineurs, les femmes enceintes, les personnes ayant un handicap, les victimes de la traite des êtres humains, les personnes victimes de violence ou de tortures ou encore les personnes âgées, l'Agence ou le partenaire conclut des conventions avec des institutions ou associations spécialisées.[...] »
(15) Childfocus, Dossier « Le profil et le trajet des demandeurs d'asile mineurs d'âge non accompagnés en Belgique », http://www.childfocus.be/uploads/Docsmanager/71-191-dossier_fr_crop.pdf.