5-1067/4 | 5-1067/4 |
27 JUNI 2012
De Raad van State, afdeling Wetgeving, op 20 maart 2012 door de Voorzitster van de Senaat verzocht haar, binnen een termijn van dertig dagen, verlengd tot vijfenveertig dagen (1) , en nogmaals verlengd tot 19 juni 2012 (2) , van advies te dienen over een wetsvoorstel « tot wijziging van de bepalingen van het Gerechtelijk Wetboek betreffende de tucht » (Ingediend door de heer Francis Delpérée c.s.) (Parl. St. Senaat 2011-12, nr. 5-1067/1) en amendementen erop (Parl. St. Senaat 2011-12, nrs. 5-1067/2 en 5-1067/3), heeft, na de zaak te hebben onderzocht op de zittingen van 17 april 2012 en 5 juni 2012 (derde kamer) en 22 mei 2012 (algemene vergadering), het volgende advies gegeven :
1. Met toepassing van artikel 84, § 3, eerste lid, van de wetten op de Raad van State, gecoördineerd op 12 januari 1973, heeft de afdeling Wetgeving zich toegespitst op het onderzoek van de bevoegdheid van de steller van de handeling, van de rechtsgrond (3) , alsmede van de vraag of aan de te vervullen vormvereisten is voldaan.
Daarnaast bevat dit advies ook opmerkingen over andere punten. Daaruit mag echter niet worden afgeleid dat de afdeling Wetgeving binnen de haar toegemeten termijn een exhaustief onderzoek van het wetsvoorstel en de amendementen heeft kunnen verrichten.
Strekking van het voorstel en de amendementen
A. Het wetsvoorstel
2. Het voor advies voorgelegde wetsvoorstel strekt ertoe de tuchtprocedure van de magistraten en de personeelsleden van de rechterlijke orde grondig te wijzigen. De grote lijnen van de voorgestelde regeling komen neer op het volgende.
1. Oprichting en organisatie van de tuchtrechtbanken
3. Het voorstel strekt ertoe vier tuchtrechtbanken op te richten : een niet-permanente Franstalige tuchtrechtbank, met zetel in Namen, en een niet-permanente Nederlandstalige tuchtrechtbank, met zetel in Gent (4) , enerzijds, en een niet-permanente Franstalige tuchtrechtbank in hoger beroep en een niet-permanente Nederlandstalige tuchtrechtbank in hoger beroep, beide met zetel in Brussel (5) , anderzijds.
De tuchtrechtbanken worden opgevat als rechtscolleges van de rechterlijke orde, « aangezien krachtens artikel 152 van de Grondwet geen rechter uit zijn ambt kan worden ontzet of worden geschorst dan door een vonnis » (6) .
4. Wanneer de tuchtrechtbank (van eerste aanleg) zitting houdt ten aanzien van een magistraat van de zetel, is de kamer samengesteld uit twee rechters in de tuchtrechtbank en een assessor uit een rechtscollege van hetzelfde niveau als de vervolgde persoon. Wanneer de tuchtrechtbank zitting houdt ten aanzien van een magistraat van het openbaar ministerie, is de kamer samengesteld uit twee rechters in de tuchtrechtbank en een assessor aangewezen uit de magistraten van het openbaar ministerie van hetzelfde rechtscollege als de vervolgde persoon. Wanneer de tuchtrechtbank zitting houdt ten aanzien van een lid van het gerechtspersoneel, is de kamer samengesteld uit twee rechters in de tuchtrechtbank en een assessor aangewezen uit de assessoren die aangewezen zijn door de minister van Justitie, en die van een niveau zijn dat ten minste gelijk is aan het niveau van de persoon tegen wie de tuchtprocedure loopt (7) .
In een zaak die bij een tuchtrechtbank (van eerste aanleg) aanhangig is gemaakt, kan ook een onderzoeksmagistraat worden aangewezen (8) .
In hoger beroep is de samenstelling op hetzelfde principe gebaseerd als in eerste aanleg : de kamers van de tuchtrechtbanken in hoger beroep bestaan uit twee raadsheren in de tuchtrechtbank in hoger beroep en een raadsheer-assessor, behorend tot de beroepscategorie van de vervolgde persoon en van hetzelfde niveau (9) .
De rechters in de tuchtrechtbanken, de raadsheren in de tuchtrechtbanken in hoger beroep en de onderzoeksmagistraten worden aangewezen uit de magistraten die gedurende minstens tien jaar het ambt van magistraat van het openbaar ministerie of van de zetel hebben uitgeoefend en die nog nooit een tuchtsanctie hebben opgelopen. Zij worden door de Koning aangewezen, op voordracht van de benoemingscommissie van de Hoge Raad voor Justitie, voor een termijn van zeven jaar. Korpschefs en leden van de Hoge Raad voor de Justitie kunnen niet worden aangewezen in de tuchtorganen (10) .
De leden-assessoren van de tuchtrechtbank en van de tuchtrechtbank in hoger beroep worden aangewezen uit de werkende of op rust gestelde magistraten en uit het gerechtspersoneel van de niveaus A en B, die tien ambtsjaren binnen de rechterlijke orde hebben vervuld, waarvan vijf jaar respectievelijk in het ambt van magistraat van de zetel, van magistraat van het openbaar ministerie of van personeelslid van het niveau A of B, en die geen enkele tuchtstraf hebben opgelopen. Ook zij worden aangewezen voor een termijn van zeven jaar. De magistraten van de zetel worden aangewezen door de korpsoversten, uit lijsten samengesteld door de algemene vergaderingen van de betrokken rechtscolleges. De magistraten van het openbaar ministerie worden eveneens aangewezen door de korpsoversten, uit lijsten samengesteld door de betrokken korpsvergaderingen. De personeelsleden worden aangewezen door de minister van Justitie, op advies van de hiërarchische meerderen (11) .
In elke zaak wordt de bevoegde kamer samengesteld door de rechter of de raadsheer die de tuchtrechtbank of de tuchtrechtbank in hoger beroep voorzit. Bij die samenstelling wordt erop toegezien dat de aangewezen leden niet benoemd zijn, noch een opdracht hebben ontvangen in eenzelfde rechtscollege, parket, griffie, parketsecretariaat of steundienst als de persoon die tuchtrechtelijk vervolgd wordt. Zij mogen zich evenmin in een hiërarchisch verband verhouden tot de betrokkene (12) .
De onderzoeksmagistraat en de leden van de kamer van de tuchtrechtbank (in eerste aanleg) kunnen worden gewraakt. De wraking wordt beoordeeld door de tuchtrechtbank in hoger beroep (13) .
2. Rechtspleging
5. Zaken kunnen bij de tuchtrechtbank aanhangig gemaakt worden hetzij door de korpsoverste van de rechtbank of het parket waarvan de betrokkene deel uitmaakt (of uitzonderlijk, ten aanzien van een korpsoverste zelf, door een andere instantie), hetzij door het openbaar ministerie (eventueel op injunctie van de minister van Justitie), hetzij door de betrokkene wanneer hij beroep instelt tegen een verhulde tuchtstraf waarvan hij zich slachtoffer acht (14) .
Vooraleer een zaak aanhangig te maken bij de tuchtrechtbank, voert de korpsoverste of een magistraat die hij aanwijst een voorafgaand onderzoek uit (15) . Dit onderzoek mag niet meer dan drie maanden in beslag nemen. De betrokkene wordt van de opening van het onderzoek op de hoogte gebracht (16) .
Wanneer een ordemaatregel is genomen, maakt de korpsoverste de zaak onverwijld aanhangig bij de tuchtrechtbank. In dat geval brengt de tuchtrechtbank kort vóór het einde van de schorsing de korpsoverste op de hoogte van de stand van de tuchtprocedure en brengt zij een advies uit over een eventuele verlenging van de ordemaatregel (17) .
Particulieren en de Hoge Raad voor de Justitie kunnen een tuchtrechtelijke klacht indienen bij de korpsoverste. Als de klacht ontvankelijk is, wordt een voorafgaand onderzoek uitgevoerd. Indien de korpsoverste binnen drie maanden geen beslissing heeft genomen over het verdere gevolg, kan de klager of de Hoge Raad voor Justitie zich wenden tot het openbaar ministerie, met het verzoek een klacht aanhangig te maken bij de tuchtrechtbank (18) .
Bij de tuchtrechtbank kunnen enkel feiten aanhangig gemaakt worden die zich hebben voorgedaan of die vastgesteld zijn of meegedeeld zijn aan de korpsoverste binnen zes maanden die voorafgaan aan de datum van aanhangigmaking (19) .
De tuchtrechtbank behandelt de zaak in beginsel in openbare zitting. Hierop zijn afwijkingen mogelijk (20) .
De tuchtrechtbank spreekt zich binnen een maand uit over de ontvankelijkheid van het verzoek en over de noodzaak tot aanwijzing van een onderzoeksmagistraat. Als de tuchtrechtbank beslist dat een onderzoek vereist is, wijst de voorzitter van de tuchtrechtbank een onderzoeksmagistraat aan. Deze onderzoeksmagistraat hoort de betrokkene en eventueel ook andere personen. Uiterlijk vier maanden na zijn aanwijzing zendt hij zijn onderzoeksrapport naar de kamer van de tuchtrechtbank (21) .
De tuchtrechtbank roept de betrokkene op om voor haar te verschijnen, binnen drie maanden na de aanhangigmaking van de zaak (als geen onderzoeksmagistraat werd aangesteld) of binnen twee maanden na de verzending van het onderzoeksrapport aan de leden van de kamer (als wel een onderzoeksmagistraat werd aangesteld). De betrokkene moet in persoon verschijnen, maar kan zich laten bijstaan. Hij kan de leden van de kamer wraken (22) .
Het vonnis volgt binnen twee maanden na de zitting. Bij strafrechtelijke vervolging kan de kamer haar beslissing echter opschorten tot aan de definitieve rechterlijke beslissing (23) . Indien de kamer met betrekking tot een magistraat van het openbaar ministerie van oordeel is dat de betrokkene moet worden afgezet, neemt zij niet zelf de beslissing, maar zendt zij een voorstel daartoe aan de Koning, zijnde de overheid die op grond van artikel 153 van de Grondwet tot het nemen van een dergelijke beslissing bevoegd is. (24)
De magistraat die een als tuchtmaatregel verhulde ordemaatregel betwist, kan tegen deze beslissing beroep instellen bij de tuchtrechtbank. Dat beroep heeft geen schorsende werking (25) .
Behoudens de afzetting van de magistraten van het openbaar ministerie kan tegen de tuchtstraffen binnen dertig dagen na de kennisgeving ervan hoger beroep worden ingesteld bij de tuchtrechtbank in hoger beroep. Dezelfde beroepsmogelijkheid staat open ten aanzien van de maatregelen die, overeenkomstig de thans vigerende artikelen 407 en 408 van het Gerechtelijk Wetboek, worden genomen ten aanzien van personen die zonder verlof afwezig waren. Het hoger beroep schorst de onmiddellijke uitvoering van de tuchtstraf. Ook het openbaar ministerie bij de tuchtrechtbank, de korpsoverste en het openbaar ministerie bij het rechtscollege waar de betrokkene werkzaam is, kunnen hoger beroep instellen tegen de beslissing waarbij al dan niet een tuchtstraf wordt opgelegd (26) .
Tegen een door de korpsoverste bevolen schorsing bij wege van ordemaatregel en tegen de weigering om een ordemaatregel op te leggen, kan beroep worden ingesteld bij de tuchtrechtbank in hoger beroep. Die beroepsmogelijkheid staat open voor de geschorste persoon en voor het openbaar ministerie bij het rechtscollege waarbij de betrokkene werkzaam is. Dit beroep heeft geen schorsende werking (27) .
Er wordt voorzien in de mogelijkheid voor de tuchtrechtelijk bestrafte persoon om de herziening te vragen ingeval er een nieuw element is (28) .
3. Koppeling van evaluatie en tucht
6. Wanneer een magistraat of een personeelslid achtereenvolgens twee evaluaties met de vermelding « onvoldoende » heeft gekregen, maakt de korpsoverste een tuchtzaak aanhangig bij de tuchtrechtbank (29) .
De sanctie, voor magistraten, van de inhouding gedurende zes maanden van de laatste driejaarlijkse verhogingen, en voor personeelsleden, van het verlies gedurende één jaar van de uitwerking van de eerstvolgende tussentijdse verhoging, die volgt na de toekenning van één vermelding « onvoldoende », wordt opgeheven (30) .
4. Tuchtstraffen
7. Het onderscheid tussen lichte tuchtstraffen en zware tuchtstraffen verdwijnt. Ook de lijst van tuchtstraffen wordt aangepast. Het wetsvoorstel voorziet in de volgende tuchtstraffen : vermaning, blaam, inhouding van wedde, overplaatsing bij tuchtmaatregel, tuchtschorsing, lagere inschaling of verlies van de laatste weddebijslag, terugzetting of intrekking van het mandaat bedoeld in artikel 58bis, ontzetting uit het ambt en afzetting (31) .
Er wordt onder meer bepaald dat de ontzetting uit het ambt en de afzetting niet het verlies van het pensioen met zich brengen (32) .
De tuchtstraffen terechtwijzing, blaam, inhouding van wedde, overplaatsing bij tuchtmaatregel, tuchtschorsing, lagere inschaling en terugzetting worden ambtshalve uitgewist na een bepaalde termijn, die verschillend is voor elk van die straffen (33) .
5. Ordemaatregelen
8. Een ordemaatregel kan voortaan door de korpsoverste worden opgelegd voor een periode van hoogstens drie maanden. Zij kan wel worden verlengd, telkens voor een periode van hoogstens drie maanden, tot de eindbeslissing. Het openbaar ministerie kan zich ambtshalve, of op injunctie van de minister van Justitie, wenden tot de korpsoverste met een verzoek tot schorsing in het belang van de dienst (34) .
Een ordemaatregel of een verlenging daarvan kan enkel worden opgelegd nadat de betrokkene gehoord is of behoorlijk is opgeroepen of, wanneer het verhoor van de persoon in kwestie onmogelijk is, hij zijn verweermiddelen schriftelijk heeft kunnen doen gelden of zich heeft kunnen laten vertegenwoordigen. (35)
6. Inwerkingtreding
9. Aan de Koning wordt opgedragen om de inwerkingtreding van elke bepaling van de voorgestelde wet te bepalen (36) .
Er wordt voorzien in een overgangsregeling, onder meer voor de hangende procedures (37) .
B. De amendementen
10. De amendementen nrs. 1 en 2 van de heer Mahoux strekken tot weglating van de voorgestelde bepalingen in verband met de koppeling van een tweede negatieve evaluatie aan een tuchtstraf.
Amendement nr. 3 van de heer Mahoux strekt tot weglating van de voorgestelde bepaling in verband met de overplaatsing bij tuchtmaatregel.
De amendementen nrs. 4 tot 18 van de heren Vanlouwe en Boogaerts beogen hoofdzakelijk het volgende :
— het versterken van de mogelijkheid van controle door de Hoge Raad voor de Justitie op het verloop van de tuchtprocedures (amendementen nrs. 4 en 7);
— een aanpassing van de samenstelling van de kamers van de tuchtrechtbank (in eerste aanleg) en de tuchtrechtbank in hoger beroep : deze zouden bestaan uit een rechter (raadsheer) in de tuchtrechtbank, een gewone assessor (raadsheer-assessor) en een buitengewone assesor (raadsheer-assessor). De buitengewone assessor zou in de plaats komen van één van de rechters in de tuchtrechtbank. Aldus zou een niet-magistraat (advocaat of hoogleraar) toegevoegd worden aan de kamer, om te vermijden dat een vermoeden van corporatisme zou ontstaan (amendementen nrs. 8 tot10; zie ook amendement nr. 17);
— de invoering van een lotingprocedure voor de aanwijzing van de magistraten die effectief zitting kunnen hebben als gewone assessor, na de selectie van kandidaten door de algemene vergadering van het korps waarvan zij deel uitmaken (amendement nr. 10);
— de invoering van een aanwijzingsprocedure voor de buitengewone assessoren, bestaande uit een aanwijzing van kandidaten door de raden van de ordes van advocaten en de universiteiten en vervolgens een loting (amendement nr. 10);
— het inkorten van bepaalde termijnen in de tuchtprocedure (amendementen nrs. 11 tot 14);
— het bepalen van een uiterste datum voor de inwerkingtreding van de voorgestelde wet, namelijk 1 januari 2014 (amendement nr. 18).
Amendement nr. 19 van de heer Mahoux strekt ertoe om aan de eerste voorzitter van het hof van beroep en de eerste voorzitter van het arbeidshof de bevoegdheid te verlenen om het openbaar ministerie aan te manen een dossier over een magistraat van het openbaar ministerie aanhangig te maken bij de tuchtrechtbank.
De amendementen nrs. 20 tot 25 van mevrouw Khattabi beogen hoofdzakelijk het volgende :
— het opstellen van een deontologische code, volgens een door de Koning te bepalen procedure (amendement nr. 20);
— het voorzien in de mogelijkheid voor de Hoge Raad voor de Justitie om inzage te krijgen in het tuchtdossier van een persoon die kandidaat is voor een benoeming of een aanwijzing in de rechterlijke orde (amendement nr. 21);
— het toekennen van het recht om een tuchtzaak aanhangig te maken aan elke (belanghebbende) magistraat of elk belanghebbend personeelslid van de rechterlijke orde, aan de Hoge Raad voor de Justitie en aan de stafhouders van de ordes van advocaten (amendement nr. 22);
— een aanpassing van de samenstelling van de kamers van de tuchtrechtbank (in eerste aanleg) en de tuchtrechtbank in hoger beroep : deze zouden bestaan uit een rechter (raadsheer) in de tuchtrechtbank, een gewone assessor (raadsheer-assessor) en een buitengewone assesor (raadsheer-assessor). De buitengewone assessor zou in de plaats komen van één van de rechters in de tuchtrechtbank. Aldus zou een niet-magistraat (advocaat, hoogleraar of persoon met een nuttige beroepservaring) toegevoegd worden aan de kamer, om te vermijden dat een vermoeden van corporatisme zou ontstaan (amendementen nrs. 23 tot 25);
— de invoering van een aanwijzingsprocedure voor de buitengewone assessoren, bestaande uit een aanwijzing van kandidaten door de Hoge Raad voor de Justitie en vervolgens een loting (amendement nr. 25).
De amendementen nrs. 26 tot 40 van de regering beogen hoofdzakelijk het volgende :
— de afschaffing van het afzonderlijk mandaat van onderzoeksmagistraat en griffier in de tuchtrechtbank (amendementen nrs. 26, 27, 29 en 30);
— de beperking van de mogelijkheid om aangewezen te worden als rechter in de tuchtrechtbank (in eerste aanleg) of de tuchtrechtbank in hoger beroep tot magistraten van de zetel (en dus niet meer voor magistraten van het openbaar ministerie), en de beperking van de aanwijzing tot één niet-hernieuwbare termijn (van zeven jaar) (amendement nr. 28);
— het toekennen aan de korpsoversten van de bevoegdheid om lichte tuchtstraffen (vermaning en blaam) op te leggen (amendementen nrs. 31, 36 en 37), met mogelijkheid om tegen een dergelijke tuchtstraf beroep in te stellen bij de tuchtrechtbank (in eerste aanleg) (amendement nr. 40);
— de aanwijzing van de procureurs des Konings te Namen en te Gent om het ambt van openbaar ministerie bij respectievelijk de Franstalige en de Nederlandstalige tuchtrechtbank (in eerste aanleg) uit te oefenen, en de aanwijzing van de procureur-generaal bij het hof van beroep te Brussel om het ambt van openbaar ministerie bij de tuchtrechtbank in hoger beroep uit te oefenen (amendementen nrs. 32 en 33);
— de beperking van de aanwijzing van de leden-assessoren van de tuchtrechtbank (in eerste aanleg) en de tuchtrechtbank in hoger beroep tot één niet-hernieuwbare termijn van vijf jaar (amendement nr. 34);
— de invoering van de regel dat de met het onderzoek belaste magistraat wordt aangewezen uit de rechters in de tuchtrechtbank (amendement nr. 38);
— de invoering van een wrakingsstelsel voor de leden van de kamer van de tuchtrechtbank in hoger beroep (amendement nr. 40).
Voorafgaande opmerkingen
A. Normatief kader
11. In beginsel onderzoekt de Raad van State een aan hem voorgelegd wetsvoorstel in het licht van onder meer de Grondwet en de internationale verdragen die ter zake relevant zijn.
Wat betreft het in aanmerking te nemen grondwettelijke kader, stelt de Raad van State vast dat de indieners van het voor advies voorgelegde wetsvoorstel terzelfder tijd twee voorstellen tot herziening van de Grondwet hebben ingediend, het ene strekkend tot herziening van artikel 152 van de Grondwet (38) , het andere tot herziening van artikel 157 van de Grondwet (39) . Het eerste voorstel bevat bepalingen in verband met bepaalde tuchtstraffen die aan rechters kunnen worden opgelegd, het tweede voorziet in de oprichting van tuchtgerechten. Uit de toelichting bij het eerste voorstel tot herziening van de Grondwet blijkt dat de twee voorstellen tot herziening van de Grondwet en het voorliggende wetsvoorstel bedoeld zijn als een geheel van samenhangende bepalingen, en dat met name de herziene bepalingen van de Grondwet bedoeld zijn om een grondwettelijke basis te bieden aan de voorgestelde wet.
Uit de genoemde toelichting mag evenwel niet worden afgeleid dat het thans voorliggende voorstel van wet beschouwd wordt als de enig mogelijke manier om uitvoering te geven aan de herziene bepalingen van de Grondwet en dus dat het de bedoeling zou zijn dat de grondwetgever een impliciete goedkeuring zou verlenen aan de voorgestelde wet, vóór de aanneming ervan. Het wetsvoorstel kan met andere woorden niet geacht worden een (toekomstig) oordeel van de grondwetgever zelf tot uiting te brengen.
Het voorgaande neemt niet weg dat de Raad van State, gelet op de context waarin het voor advies voorgelegde voorstel is ingediend, dat voorstel zal onderzoeken in het licht van de artikelen 152 en 157 van de Grondwet, zoals die zullen luiden na goedkeuring van de hiervóór genoemde voorstellen tot herziening van de Grondwet.
Uiteraard wordt het voorliggende advies gegeven onder het uitdrukkelijke voorbehoud dat de herziene bepalingen van de artikelen 152 en 157 van de Grondwet, zoals die per hypothese uiteindelijk zullen worden aangenomen, in overeenstemming zullen zijn met de thans voorliggende voorstellen tot herziening van de Grondwet, of dat die uiteindelijke teksten in elk geval, mochten in de voorgestelde teksten nog wijzigingen worden aangebracht, ten aanzien van het onderzochte wetsvoorstel dezelfde rechtsgevolgen zullen hebben als de thans voorgestelde herzieningen van de Grondwet. Bovendien kan de Raad van State alleen maar uitgaan van de voorstellen tot herziening van de Grondwet in de interpretatie die daaraan mede op grond van de toelichting bij die voorstellen moet worden gegeven. Het voorliggende advies wordt dan ook gegeven onder het uitdrukkelijke voorbehoud dat uit de parlementaire voorbereiding van de herziening van de Grondwet niet volgt dat de genoemde voorstellen tot herziening van de Grondwet, ook al blijven de teksten formeel ongewijzigd, in feite een andere draagwijdte krijgen dan die welke oorspronkelijk bedoeld was door de indieners ervan (40) .
12. In het licht van de voorgestelde herziening van de artikelen 152 en 157 van de Grondwet is er geen reden om stil te staan bij mogelijke grondwettigheidsbezwaren tegen de bepalingen van het voorliggende voorstel waarbij tuchtgerechten worden opgericht, waarbij wordt voorzien in de aanwijzing van de leden van die tuchtgerechten voor een bepaalde duur en in de gedeeltelijke samenstelling van die tuchtgerechten uit assessoren die geen magistraat van de rechterlijke orde zijn, of waarbij de overplaatsing als tuchtstraf ten aanzien van magistraten van de zetel wordt ingevoerd. Het is immers uitdrukkelijk de bedoeling van de indieners van de genoemde voorstellen tot herziening van de Grondwet om het aannemen van dergelijke bepalingen mogelijk te maken (41) .
B. De toepasselijkheid van artikel 6 van het Europees Verdrag over de rechten van de mens op tuchtprocedures tegen magistraten en leden van het gerechtspersoneel
13. De vraag rijst of de Raad van State bij het onderzoek van het voorliggende wetsvoorstel rekening moet houden met de waarborgen die zijn vervat in artikel 6 van het Europees Verdrag over de rechten van de mens en artikel 14 van het Internationaal Verdrag inzake burgerlijke en politieke rechten. Die vraag houdt verband met de toepasselijkheid van die verdragsbepalingen op tuchtprocedures tegen magistraten en leden van het gerechtspersoneel.
Voor de toepasselijkheid van de eerstgenoemde verdragsbepaling is het arrest van het Europees Hof voor de rechten van de mens van 19 april 2007 in de zaak Vilho Eskelinen e.a. t. Finland van belang. Daarin oordeelde het Hof dat geschillen waarbij personeelsleden van de overheid zijn betrokken in beginsel onder toepassing van die bepaling vallen, en slechts uitzonderlijk aan de toepassing ervan onttrokken kunnen worden :
« (...) in order for the (...) State to be able to rely (...) on the applicant's status as a civil servant in excluding the protection embodied in Article 6, two conditions must be fulfilled. Firstly, the State in its national law must have expressly excluded access to a court for the post or category of staff in question. Secondly, the exclusion must be justified on objective grounds in the State's interest. » (42)
Als het nationale recht voorziet in de toegang tot een rechter voor de beslechting van een geschil waarbij een ambtenaar of een andere persoon bekleed met overheidsgezag betrokken is, moet dus worden aangenomen dat het geschil onder de toepassing valt van artikel 6, lid 1, van het Europees Verdrag. Die regel geldt onder meer voor tuchtrechtelijke procedures tegen magistraten (43) .
In zoverre het voor advies voorgelegde wetsvoorstel en de amendementen voorzien in een procedure voor de tuchtrechtbank (in eerste aanleg) of de tuchtrechtbank in hoger beroep, gaat het om een procedure voor een rechterlijke instantie. Die procedure dient dan ook te beantwoorden aan de vereisten van artikel 6, lid 1, van het Europees Verdrag (44) . Het is niet nodig te onderzoeken of die procedure daarenboven dient te beantwoorden aan de vereisten van artikel 14, lid 1, van het Internationaal Verdrag, die overigens gelijklopend zijn.
14. Wat betreft de inhoud van het recht op een eerlijk proces, gewaarborgd bij artikel 6, lid 1, van het Europees Verdrag, in tuchtprocedures, zijn ook de bepalingen van artikel 6, leden 2 en 3, van het Europees Verdrag relevant. In de zaak Albert en Le Compte t. België overwoog het Europees Hof in dit verband het volgende :
« For its part, the Court considered it unnecessary to give a ruling on the applicability of paragraph 1 of Article 6 under the criminal head, but decided to examine in the context of the interpretation of the notion of « fair trial » in paragraph 1 the substance of the complaints made by the applicant under paragraphs 2 and 3 (...). In the opinion of the Court, the principles set out in paragraph 2 and in the provisions of paragraph 3 invoked by Dr. Albert (that is to say, only sub-paragraphs (a), (b) and (d)) are applicable, mutatis mutandis, to disciplinary proceedings subject to paragraph 1 in the same way as in the case of a person charged with a criminal offence. » (45)
Aldus dient de Raad van State onder meer na te gaan of de voorgestelde procedure beantwoordt aan de volgende specifieke waarborgen van artikel 6, leden 2 en 3, van het Europees Verdrag :
— het vermoeden van onschuld en de regel dat de bewijslast rust op de vervolgende partij (artikel 6, lid 2);
— het recht om op de hoogte te worden gesteld van de aard en de reden van de beschuldiging (artikel 6, lid 3, a);
— het recht om te beschikken over voldoende tijd en faciliteiten welke nodig zijn voor de voorbereiding van de verdediging (artikel 6, lid 3, b);
— het recht om getuigen te ondervragen en te doen oproepen (artikel 6, lid 3, d).
Meer in het algemeen dient de tuchtprocedure het mogelijk te maken om het recht van verdediging uit te oefenen. Aldus moet de tuchtrechtelijk vervolgde persoon onder meer het recht hebben om gehoord te worden, om het tuchtdossier in te zien, en om zich te laten bijstaan of te laten vertegenwoordigen door een raadsman (46) .
Op die punten doet het wetsvoorstel overigens geen vragen rijzen.
Algemene opmerkingen
A. Oprichting en samenstelling van de tuchtgerechten
1. Oprichting van de tuchtgerechten
15. Zoals hiervóór is opgemerkt, zou voor de oprichting van de tuchtgerechten een grondwettelijke basis worden geboden door artikel 157 van de Grondwet, zoals die bepaling volgens de indieners van het voorliggende voorstel herzien zou moeten worden (zie opmerking 12). Gelet op die context, zijn er bij de oprichting geen verdere opmerkingen te maken.
2. Betrokkenheid van de Hoge Raad voor de Justitie bij de samenstelling van de tuchtgerechten
16. Volgens het voorgestelde artikel 259bis/10 van het Gerechtelijk Wetboek (artikel 4 van het wetsvoorstel) zijn de benoemingscommissies van de Hoge Raad voor de Justitie bevoegd voor de voordracht van kandidaten voor de aanwijzing tot rechter in de tuchtrechtbank, raadsheer in de tuchtrechtbank in hoger beroep en onderzoeksmagistraat in de tuchtrechtbank. In dezelfde zin bepaalt het voorgestelde artikel 259sexies/1 van het Gerechtelijk Wetboek (artikel 5 van het wetsvoorstel) dat de rechters in de tuchtrechtbank, de raadsheren in de tuchtrechtbank in hoger beroep en de onderzoeksmagistraten in de tuchtrechtbank worden aangewezen door de Koning, op voordracht van de benoemingscommissie van de Hoge Raad voor de Justitie.
Amendement nr. 25 (voorgestelde artikel 411, § 5/1) voorziet in een aanwijzing van de buitengewone assessoren door de Hoge Raad voor de Justitie (47) .
Die voorstellen doen de vraag rijzen of de Hoge Raad voor de Justitie wel met een dergelijke opdracht kan worden belast.
17. Artikel 151, § 3, van de Grondwet regelt de bevoegdheden van de Hoge Raad voor de Justitie :
« § 3. De Hoge Raad voor de Justitie oefent zijn bevoegdheden uit in volgende materies :
1º de voordracht van de kandidaten voor een benoeming tot rechter, zoals bedoeld in § 4, eerste lid, of tot ambtenaar van het openbaar ministerie;
2º de voordracht van de kandidaten voor een aanwijzing in de functies bedoeld in § 5, eerste lid, en in de functies van korpschef bij het openbaar ministerie;
3º de toegang tot het ambt van rechter of van ambtenaar van het openbaar ministerie;
4º de vorming van de rechters en de ambtenaren van het openbaar ministerie;
5º het opstellen van standaardprofielen voor de aanwijzingen bedoeld in het 2º;
6º het geven van adviezen en voorstellen inzake de algemene werking en de organisatie van de rechterlijke orde;
7º het algemeen toezicht op en de bevordering van het gebruik van de interne controlemiddelen;
8º met uitsluiting van enige tuchtrechtelijke en strafrechtelijke bevoegdheid :
— het ontvangen en het opvolgen van klachten inzake de werking van de rechterlijke orde;
— het instellen van een onderzoek naar de werking van de rechterlijke orde.
Onder de voorwaarden en op de wijze bepaald bij de wet, worden de bevoegdheden vermeld onder het 1º tot en met het 4º toegewezen aan de bevoegde benoemings- en aanwijzingscommissie en de bevoegdheden vermeld onder het 5º tot en met het 8º toegewezen aan de bevoegde advies- en onderzoekscommissie. De wet bepaalt in welke gevallen en op welke wijze de benoemings- en aanwijzingscommissies enerzijds, en de advies- en onderzoekscommissies anderzijds, hun bevoegdheden gezamenlijk uitoefenen.
Een wet aan te nemen met de meerderheid bepaald in artikel 4, laatste lid, bepaalt de overige bevoegdheden van deze Raad. »
Uit de opsomming van bevoegdheden in artikel 151, § 3, eerste lid, van de Grondwet blijkt dat de bevoegdheden van de Hoge Raad voor de Justitie limitatief begrepen moeten worden, uiteraard onder voorbehoud van een uitbreiding van die bevoegdheden bij bijzondere wet, overeenkomstig artikel 151, § 3, derde lid (48) .
In de opsomming van artikel 151, § 3, eerste lid, van de Grondwet komt niet de bevoegdheid voor die de indieners van het wetsvoorstel en van amendement nr. 25 aan de Hoge Raad voor de Justitie willen toekennen. Op dit punt stroken de artikelen 4 en 5 van het wetsvoorstel en amendement nr. 25 dus niet met artikel 151, § 3, van de Grondwet.
Om de Hoge Raad voor de Justitie te betrekken bij de aanwijzing van de leden van de tuchtgerechten, dient vooraf ofwel de grondwetgever, ofwel de bijzondere wetgever een initiatief te nemen. De grondwetgever zou artikel 151, § 3, eerste lid, van de Grondwet kunnen wijzigen (49) . Ook de bijzondere wetgever zou, met toepassing van artikel 151, § 3, derde lid, van de Grondwet, de bevoegdheid van de Hoge Raad voor de Justitie kunnen uitbreiden.
3. Tijdelijk karakter van de aanwijzing
18. Uit de voorgestelde artikelen 58bis en 259sexies/1 van het Gerechtelijk Wetboek (artikelen 3 en 5 van het wetsvoorstel) blijkt dat voorzien wordt in tijdelijke mandaten voor de rechters in de tuchtrechtbank, de raadsheren in de tuchtrechtbank in hoger beroep en de onderzoeksmagistraten in de tuchtrechtbank. Het gaat dus niet om benoemingen voor het leven.
Zoals hiervóór is opgemerkt, zou voor de beperking van de duur van het mandaat een grondwettelijke basis worden geboden door artikel 157 van de Grondwet, zoals die bepaling volgens de indieners van het voorliggende voorstel herzien zou moeten worden (zie opmerking 12). Gelet op die context, zijn er bij het tijdelijke karakter van het mandaat geen verdere opmerkingen van grondwettelijke aard te maken.
Ook vanuit het oogpunt van artikel 6, lid 1, van het Europees Verdrag over de rechten van de mens doet de voorgestelde regeling geen vragen rijzen. Weliswaar is de onafzetbaarheid van de rechters, onder voorbehoud van bijzondere redenen, een element van de onafhankelijkheid van de rechterlijke instanties. Het gaat echter om een onafzetbaarheid tijdens de uitoefening van het mandaat (50) . Artikel 6, lid 1, van het Europees Verdrag legt de staten niet op om rechters voor het leven in een bepaald ambt te benoemen.
4. Gedeeltelijke samenstelling uit leden die niet behoren tot de rechterlijke orde
19. Volgens het wetsvoorstel bestaat een kamer van de tuchtrechtbank (in eerste aanleg) uit twee rechters in de tuchtrechtbank en één assessor (voorgestelde artikel 409, § 2; artikel 18 van het wetsvoorstel), en bestaat een kamer van de tuchtrechtbank in hoger beroep uit twee raadsheren in de tuchtrechtbank in hoger beroep en één raadsheer-assessor (voorgestelde artikel 410, vijfde tot zevende lid; artikel 20 van het wetsvoorstel). Zowel de rechters of de raadsheren als de assessoren zijn magistraten.
Zowel in de amendementen nrs. 8, 9 en 10 als in de amendementen nrs. 23, 24 en 25 wordt voorgesteld om de tuchtrechtbank samen te stellen uit één rechter in de tuchtrechtbank, één gewone assessor en één buitengewone assessor, en om de tuchtrechtbank in hoger beroep samen te stellen uit één raadsheer in de tuchtrechtbank in hoger beroep, één gewone raadsheer-assessor en één buitengewone raadsheer-assessor. Terwijl de gewone assessor en gewone raadsheer-assessor magistraten zijn, zijn de buitengewone assessor en buitengewone raadsheer-assessor personen die buiten de rechterlijke orde staan. De vraag rijst of de gedeeltelijke samenstelling uit « externe » leden op grondwettelijke of verdragsrechtelijke bezwaren stuit.
20. Zoals hiervóór is opgemerkt, zou voor de aanwijzing van externe leden een grondwettelijke basis worden geboden door artikel 157 van de Grondwet, zoals die bepaling volgens de indieners van het voorliggende voorstel herzien zou moeten worden (zie opmerking 12). Gelet op die context, zijn er bij de aanwijzing van externe leden geen verdere opmerkingen van grondwettelijke aard te maken.
21. Voor het overige moet ervan worden uitgegaan dat de wetgever over een ruime appreciatiemarge beschikt (51) . Uiteraard moet hij wel de vereisten van onafhankelijkheid en onpartijdigheid van de rechter en de waarborgen van een eerlijk proces in acht nemen.
Op zich is er geen bezwaar dat lekenrechters deelnemen aan de tuchtrechtspraak (52) . Specifiek in verband met tuchtprocedures tegen magistraten stelt de Raad van State vast dat de « Consultative Council of European Judges » (CCJE), een raadgevend orgaan van de Raad van Europa, geen bezwaar heeft tegen de deelname van externe leden aan de tuchtrechtspraak, mits het tuchtrechtelijk bevoegde orgaan voldoende waarborgen van onafhankelijkheid vertoont :
« 71. The CCJE has already expressed the view that disciplinary proceedings against any judge should only be determined by an independent authority (or « tribunal ») operating procedures which guarantee full rights of defence [...]. It also considers that the body responsible for appointing such a tribunal can and should be the independent body (with substantial judicial representation chosen democratically by other judges) which [...] should generally be responsible for appointing judges (53) . That in no way excludes the inclusion in the membership of a disciplinary tribunal of persons other than judges (thus averting the risk of corporatism), always provided that such other persons are not members of the legislature, government or administration. » (54)
De Raad van State is eveneens van oordeel dat er geen bezwaar bestaat tegen de eventuele aanwezigheid van externe assessoren in de tuchtgerechten.
5. Ad hoc samenstelling van de kamers van de tuchtgerechten
22. Volgens het voorgestelde artikel 411, § 7, eerste lid, van het Gerechtelijk Wetboek (artikel 22 van het wetsvoorstel) wordt de kamer van de tuchtrechtbank (in eerste aanleg) of de tuchtrechtbank in hoger beroep samengesteld door de magistraat van de zetel met de meeste anciënniteit (dus door de voorzitter van het tuchtgerecht), binnen vijf dagen nadat een dossier aan het tuchtgerecht is overgemaakt. Per zaak wordt de kamer dus samengesteld, waarbij de leden worden gekozen uit de pool van rechters en assessoren, aangewezen overeenkomstig het voorgestelde artikel 411, §§ 1 tot 6, en mits inachtneming van de uitsluitingsgronden opgesomd in het voorgestelde artikel 411, § 7, tweede lid.
De aanwijzing van de leden van een kamer mag geen middel zijn om de samenstelling van de zetel voor de behandeling van een welbepaalde zaak te beïnvloeden. Evenmin mogen de omstandigheden waarin die aanwijzing gebeurt, van aard zijn bij de tuchtrechtelijk vervolgde persoon en bij derden een schijn van partijdigheid of van afhankelijkheid te doen rijzen (55) . De enkele omstandigheid dat de samenstelling van een kamer gebeurt in functie van een bepaalde zaak, volstaat echter niet om een verdenking van partijdigheid te doen rijzen in hoofde van de aangewezen leden. Het behoort de voorzitter van het tuchtgerecht ervoor te waken dat de aanwijzing geen ander doel nastreeft dan de behoeften van de dienst. Tot bewijs van het tegendeel moet de voorzitter geacht worden ter zake enkel de goede werking van de dienst op het oog te hebben gehad en worden ook alle leden geacht onpartijdig te kunnen oordelen.
Om beter tegemoet te komen aan de vereisten inzake de onpartijdigheid van het tuchtgerecht, verdient het niettemin aanbeveling om te voorzien in een bepaald systeem voor de aanwijzing van de leden van een kamer. Dat systeem zou bijvoorbeeld kunnen inhouden dat de voorzitter de leden aanwijst volgens een welbepaalde beurtrol, met dien verstande dat hij geen leden mag aanwijzen voor wie een uitsluitingsgrond geldt.
B. Rechtspleging
1. Tuchtrechtelijk regime van de magistraten van het openbaar ministerie
23. In het systeem uitgewerkt in het wetsvoorstel worden de tuchtzaken die leden van het openbaar ministerie betreffen volgens dezelfde regels behandeld als de tuchtzaken tegen magistraten van de zetel, met de enkele uitzondering dat indien de tuchtrechtbank van oordeel is dat een magistraat van het openbaar ministerie moet worden afgezet, zij een met reden omkleed voorstel tot afzetting naar de Koning zendt (voorgesteld artikel 418, § 3, derde lid, van het Gerechtelijk Wetboek; artikel 33 van het wetsvoorstel). De tuchtrechtbank in hoger beroep spreekt zich bijgevolg niet uit over deze afzetting (voorgesteld artikel 420, § 1, eerste lid, van het Gerechtelijk Wetboek; artikel 35 van het wetsvoorstel) (56) .
Die afwijkende regeling is ingegeven door het feit dat artikel 153 van de Grondwet bepaalt dat de Koning de ambtenaren van het openbaar ministerie bij de hoven en rechtbanken ontslaat (57) .
24. In zoverre het wetsvoorstel voorziet in een regeling die voor de magistraten van de zetel en voor die van het openbaar ministerie grotendeels gelijk is, komt het tegemoet aan de kritiek die de Raad van State eerder gemaakt heeft in verband met een regeling die voor de twee categorieën van magistraten verschillend was :
« Hoewel de wetgever krachtens de verschillende redactie van de artikelen 152 en 153 van de Grondwet ontegensprekelijk gemachtigd is om een verschillende tuchtregeling op te stellen voor leden van het openbaar ministerie en zittende magistraten, is het evenwel geraden te herinneren aan artikel 151 van de Grondwet, waarin de onafhankelijkheid van het openbaar ministerie wordt bekrachtigd. Dat artikel is een recent artikel, dat in de Grondwet de hoedanigheid van magistraat versterkt die aan de leden van het openbaar ministerie is toegekend.
Artikel 153 van de Grondwet bepaalt uitdrukkelijk dat alleen de Koning bevoegd is om leden van het openbaar ministerie te ontslaan. Die tekst staat er niet aan in de weg dat andere straffen — zoals de inhouding van wedde of de intrekking van het mandaat — ook door organen van de rechterlijke orde worden uitgesproken.
De wetgever dient na te gaan of het, gelet op het principe van de onafhankelijkheid dat vervat is in artikel 151 van de Grondwet, niet wenselijk zou zijn dat bepaalde zware tuchtstraffen die aan leden van het openbaar ministerie kunnen worden opgelegd, zowel in eerste als in tweede aanleg door organen van de rechterlijke orde zouden kunnen worden uitgesproken. » (58)
25. In zoverre het wetsvoorstel voorziet in een afwijkende regeling wat betreft de afzetting van een magistraat van het openbaar ministerie, moet het volgende worden opgemerkt.
Vanuit grondwettelijk oogpunt bestaat er geen bezwaar tegen het feit dat het wetsvoorstel beoogt, ter bescherming van de rechten van de tuchtrechtelijk vervolgde persoon, de uitoefening door de Koning van de aan hem voorbehouden bevoegdheid afhankelijk te maken van het optreden -in een welbepaalde zin- van een ander orgaan, te dezen de tuchtrechtbank (in eerste aanleg). De Grondwet zou zich wel verzetten tegen een regeling waarbij een andere overheid bevoegd gemaakt wordt om een magistraat van het openbaar ministerie af te zetten, of waarbij de Koning verplicht zou worden om de afzetting op te leggen als een in het kader van de tuchtprocedure optredende overheid hem een voorstel in die zin zou doen. Het wetsvoorstel bevat echter geen zodanige regeling.
Het wetsvoorstel is evenwel onduidelijk over wat er verder moet gebeuren als de Koning het voorstel van de tuchtrechtbank tot afzetting niet wenst te volgen. Moet de Koning het dossier dan terugsturen naar de tuchtrechtbank, opdat deze de zaak opnieuw zou beoordelen en eventueel een lichtere tuchtstraf zou kunnen opleggen, of kan de Koning dan zelf een lichtere tuchtstraf opleggen ? Het staat aan de wetgevende Kamers om het wetsvoorstel op dit punt aan te vullen.
2. Het optreden van de Hoge Raad voor de Justitie in de tuchtprocedure
26. Het wetsvoorstel en sommige amendementen voorzien in bepaalde mogelijkheden tot optreden van de Hoge Raad voor de Justitie in het kader van de tuchtprocedure :
— volgens het voorgestelde artikel 414, eerste lid, van het Gerechtelijk Wetboek (artikel 27 van het wetsvoorstel) kan de Hoge Raad voor de Justitie een tuchtrechtelijke klacht aanhangig maken bij de overheid bedoeld in het voorgestelde artikel 412, § 1 (dit is de korpsoverste of, in welbepaalde gevallen, een hogere instantie);
— volgens amendement nr. 22 (voorgesteld artikel 412, § 5, van het Gerechtelijk Wetboek) kan de Hoge Raad voor de Justitie een zaak rechtstreeks aanhangig maken bij de tuchtrechtbank;
— volgens amendement nr. 4 (voorgesteld artikel 259bis-14, § 1, van het Gerechtelijk Wetboek) is de verenigde advies- en onderzoekscommissie van de Hoge Raad bevoegd om « toezicht » (en niet louter een « algemeen toezicht ») uit te oefenen op de wijze waarop de interne controle binnen de rechterlijke orde wordt uitgeoefend (59) .
27. Bij artikel 151, § 3, eerste lid, 8º, van de Grondwet worden aan de Hoge Raad voor de Justitie bepaalde bevoegdheden toegekend, « met uitsluiting van enige tuchtrechtelijke en strafrechtelijke bevoegdheid ».
Uit de parlementaire voorbereiding van de herziening van artikel 151 van de Grondwet blijkt dat de Hoge Raad voor de Justitie onbevoegd is om zich te mengen in individuele tuchtdossiers (60) , en dus onbevoegd is om een tuchtprocedure op gang te brengen of om de daartoe bevoegde overheid te dwingen dat te doen (61) . Hij is daarentegen wel bevoegd om feiten ter kennis te brengen van de tuchtoverheid, hetgeen ertoe kan leiden dat deze de tuchtprocedure op gang brengt (62) .
Daaruit volgt dat de mededeling van tuchtrechtelijke klachten aan de overheid bedoeld in het voorgestelde artikel 412, § 1, van het Gerechtelijk Wetboek (voorgestelde artikel 414, eerste lid, van het Gerechtelijk Wetboek; artikel 27 van het wetsvoorstel) verenigbaar is met artikel 151 van de Grondwet. Het rechtstreeks aanhangig maken van de zaak bij de tuchtrechtbank (amendement nr. 22; voorgestelde artikel 412, § 5, van het Gerechtelijk Wetboek) is daarentegen strijdig met die grondwetsbepaling.
28. Amendement nr. 4 strekt ertoe de bevoegdheid van de Hoge Raad voor de Justitie uit te breiden tot een toezicht a posteriori op het verloop van de tuchtprocedures, zonder dat dit toezicht beperkt blijft tot een « algemeen » toezicht.
De tekst van artikel 259bis-14, § 1, van het Gerechtelijk Wetboek, zoals het na goedkeuring van het amendement zou luiden, kan de indruk wekken dat de Hoge Raad voor de Justitie een oordeel zou kunnen uitspreken over het concrete verloop van de tuchtprocedures. Dat blijkt echter niet de bedoeling te zijn van de indieners van het amendement. In de toelichting benadrukken zij dat het amendement geen betrekking heeft op de tuchtprocedure zelf, maar enkel en alleen op « het al dan niet instellen van een procedure en de uitvoering van de tuchtstraf » (63) . Aldus geïnterpreteerd, blijft het amendement binnen de perken van artikel 151, § 3, van de Grondwet. De bedoeling van de indieners van het amendement zou echter beter tot uiting gebracht moeten worden in de tekst van het amendement.
3. De mogelijkheid om de zaak te behandelen met gesloten deuren
29. Het voorgestelde artikel 416 van het Gerechtelijk Wetboek (artikel 30 van het wetsvoorstel) bepaalt dat de tuchtrechtbanken de zaak in openbare terechtzitting behandelen, « tenzij de betrokkene verzoekt om een zitting achter gesloten deuren » (eerste lid). Daarnaast kan de tuchtrechtbank ook zelf beslissen om in bepaalde gevallen de zaak met gesloten deuren te behandelen (tweede lid).
Het voorstel moet worden onderzocht in het licht van artikel 148, eerste lid, van de Grondwet, van artikel 6, lid 1, van het Europees Verdrag voor de rechten van de mens, en van artikel 14, lid 1, van het Internationaal Verdrag inzake burgerlijke en politieke rechten.
Artikel 148, eerste lid, van de Grondwet luidt als volgt :
« De terechtzittingen van de rechtbanken zijn openbaar, tenzij de openbaarheid gevaar oplevert voor de orde of de goede zeden; in dit geval wordt zulks door de rechtbank bij vonnis verklaard. »
Artikel 6, lid 1, van het Europees Verdrag over de rechten van de mens, bepaalt dat eenieder, onder meer bij een geschil over zijn burgerlijke rechten en verplichtingen, recht heeft op een openbare behandeling van zijn zaak. De toegang tot de rechtszaal kan evenwel aan de pers en het publiek worden ontzegd gedurende het gehele proces of een deel daarvan, « in het belang van de goede zeden, van de openbare orde of 's lands veiligheid in een democratische samenleving, wanneer de belangen van minderjarigen of de bescherming van het privéleven van partijen bij het proces dit eisen of, in die mate als door de rechter onder bepaalde omstandigheden strikt noodzakelijk wordt geoordeeld, wanneer openbaarmaking de belangen van de rechtspraak zou schaden ». Artikel 14, lid 1, van het Internationaal Verdrag inzake burgerlijke en politieke rechten bevat een bepaling in dezelfde zin.
Artikel 148, eerste lid, van de Grondwet mag niet los van artikel 6, lid 1, van het Europees Verdrag worden gelezen.
Gelet op de noodzaak om rekening te houden met de bepalingen van het Europees Verdrag bij de interpretatie van analoge bepalingen van de Belgische Grondwet, daar beide instrumenten in talrijke opzichten een onlosmakelijk geheel vormen (64) , kunnen de principes die op artikel 6, lid 1, van het Europees Verdrag van toepassing zijn, getransponeerd worden bij de interpretatie van artikel 148, eerste lid, van de Grondwet (65) .
30. In dat verband moet vooreerst rekening gehouden worden met de rechtspraak van het Europees Hof voor de rechten van de mens, volgens welke het geoorloofd is om te bepalen dat, als de betrokkene in een tuchtzaak afstand doet van het recht op een openbare behandeling van de zaak, het proces effectief met gesloten deuren wordt gevoerd (66) . In latere arresten, die weliswaar in de regel geen betrekking hebben op tuchtzaken, heeft het Europees Hof de mogelijkheid voor de betrokkene om afstand te doen van de openbaarheid afhankelijk gesteld van de voorwaarde dat die afstand niet indruist tegen een belangrijk openbaar belang (67) .
Te dezen bepaalt het voorgestelde artikel 416, eerste lid, van het Gerechtelijk Wetboek dat de tuchtrechtbanken de zaak in beginsel in openbare terechtzitting behandelen. Daarmee geven de indieners van het voorstel aan dat de behandeling van tuchtzaken tegen magistraten in beginsel niet is omgeven met discretie. Door te voorzien in een principieel openbare behandeling van de tuchtzaak, gaan zij integendeel impliciet ervan uit dat bij de behandeling van tuchtzaken tegen magistraten niet enkel het belang van de vervolgde persoon, maar ook het algemeen belang betrokken is. Op die manier beogen zij op dit punt een zekere convergentie tussen de tuchtprocedure en de strafprocedure tot stand te brengen.
In een dergelijke context kan aan de betrokkene niet zonder meer het recht worden verleend om de behandeling met gesloten deuren te verkrijgen. Overeenkomstig de regel vervat in het laatste zinsdeel van artikel 148, eerste lid, van de Grondwet, komt het integendeel aan de rechter toe om het belang van de betrokkene bij een behandeling met gesloten deuren af te wegen tegen het algemeen belang dat gebaat is met een openbare behandeling van de zaak (68) .
De tekst van het voorgestelde artikel 416, eerste lid, dient dus aangepast te worden. De Raad van State suggereert om die bepaling op te splitsen in twee leden, luidend als volgt :
« De tuchtrechtbanken behandelen de zaak in openbare terechtzitting.
De betrokkene kan de tuchtrechtbank verzoeken om de zaak met gesloten deuren te behandelen. De rechtbank gaat op dit verzoek in, tenzij zij van oordeel is dat het algemeen belang zich daartegen verzet. »
31. Voorts bepaalt het voorgestelde artikel 416, tweede lid, dat de tuchtrechtbank ook kan beslissen, desnoods zelfs tegen de wens in van de tuchtrechtelijk vervolgde persoon, om in welbepaalde gevallen achter gesloten deuren zitting te houden. De bedoelde gevallen stemmen bijna woordelijk overeen met die welke worden opgesomd in artikel 6, lid 1, van het Europees Verdrag. Er wordt weliswaar geen gewag gemaakt van « 's lands veiligheid in een democratische samenleving », maar gelet op de aard van de zaken die voor de tuchtgerechten komen, lijkt het niet nodig om die afwijkingsgrond te vermelden. Voorts wordt « het privé-leven van de persoon tegen wie vervolging is ingesteld » vermeld, in plaats van « het privéleven van partijen bij het proces », maar ook deze aanpassing is verantwoord, gelet op de aard van de tuchtprocedure. Overigens zal de behandeling van de zaak in voorkomend geval ook omwille van het privé-leven van derden met gesloten deuren moeten plaatsvinden. Het sluiten der deuren kan immers vereist zijn op grond van het recht op eerbiediging van het privé-leven (artikel 22 van de Grondwet, artikel 8 van het Europees Verdrag en artikel 17 van het Internationaal Verdrag), een aspect van de « orde » bedoeld in artikel 148, eerste lid, van de Grondwet en de « openbare orde » bedoeld in artikel 6, lid 1, van het Europees Verdrag en artikel 14, lid 1, van het Internationaal Verdrag (69) .
Gelet op al het voorgaande, doet het voorgestelde tweede lid van artikel 416 van het Gerechtelijk Wetboek geen bezwaren rijzen.
Bijzondere opmerkingen
Artikel 5
32. In het voorgestelde artikel 259sexies/1 van het Gerechtelijk Wetboek wordt niet bepaald hoeveel magistraten worden aangewezen als rechter in de tuchtrechtbank (in eerste aanleg), als raadsheer in de tuchtrechtbank in hoger beroep en als onderzoeksmagistraat in de tuchtrechtbank. De voorgestelde regeling zou op dit punt aangevuld moeten worden.
Artikelen 6 en 7
33. Het voorgestelde artikel 259decies, § 3, van het Gerechtelijk Wetboek bepaalt dat wanneer een magistraat achtereenvolgens twee evaluaties met de vermelding « onvoldoende » heeft gekregen, de korpschef de zaak aanhangig maakt bij de tuchtrechtbank. Het voorgestelde artikel 287ter, § 6, van het Gerechtelijk Wetboek bevat een gelijkaardige regeling voor de personeelsleden.
In de toelichting wordt gesteld dat de tuchtrechtbank zal beslissen over de straf die de betrokken persoon zal worden opgelegd (70) .
De Raad van State acht het nuttig erop te wijzen dat de tuchtrechtbank in de eerste plaats zal moeten nagaan of de betrokkene zijn ambtsplichten heeft verzuimd, door zijn gedrag afbreuk heeft gedaan aan de waardigheid van zijn ambt, of de taken van zijn ambt heeft verwaarloosd en zodoende afbreuk heeft gedaan aan de goede werking van de justitie of aan het vertrouwen in die instelling (zie artikel 404 van het Gerechtelijk Wetboek). Dit zal allicht vaak het geval zijn wanneer twee opeenvolgende evaluaties « onvoldoende » zijn toegekend, maar toch is dat niet noodzakelijk zo. De ongeschiktheid om het ambt uit te oefenen is immers niet noodzakelijk het gevolg van een verwijtbare tekortkoming.
Artikel 15
34. In de Nederlandse tekst van het voorgestelde artikel 406, § 1, voorlaatste lid, van het Gerechtelijk Wetboek dienen de woorden « hoger beroep » vervangen te worden door « beroep » (71) .
Artikelen 18 en 20
35. In het voorgestelde artikel 409, § 1, tweede lid, van het Gerechtelijk Wetboek (artikel 18 van het wetsvoorstel) wordt bepaald dat er binnen de Franstalige tuchtrechtbank (in eerste aanleg) een kamer is die kennis neemt van de zaken met betrekking tot de Duitstalige leden en personeelsleden van de rechterlijke orde en dat die kamer bestaat uit minstens één magistraat van de zetel die blijk geeft van de kennis van de Duitse taal. In het voorgestelde artikel 410, vierde lid (artikel 20 van het wetsvoorstel) wordt bepaald dat er in de Franstalige tuchtrechtbank in hoger beroep een kamer is die samengesteld is uit minstens één magistraat van de zetel die blijk geeft van de kennis van de Duitse taal.
Gelet op de reële situatie in verband met het aantal Duitstalige magistraten is die regeling, ook al verleent ze aan Duitstaligen minder waarborgen dan aan Nederlandstaligen en Franstaligen, redelijk verantwoord en niet in strijd met de beginselen van gelijkheid en niet-discriminatie (72) .
Niettemin dient rekening te worden gehouden met het feit dat de tuchtrechtelijk vervolgde persoon het recht heeft om begrepen te worden door alle leden van het tuchtcollege dat over zijn zaak uitspraak moet doen. Dit brengt in voorkomend geval met zich, enerzijds, dat de in het Duits afgelegde verklaringen van de betrokkene door tolken vertaald moeten worden, opdat die verklaringen voor alle leden van de kamer begrijpbaar zouden zijn, en anderzijds, dat de in het Duits gestelde stukken die als informatie of als overtuigingsstukken ter beschikking van de leden van de kamer worden gesteld, in vertaling voorhanden zijn (73) . Ook al kan worden aangenomen dat de mogelijkheid om een beroep te doen op tolken en vertalers bestaat zonder dat deze uitdrukkelijk in de wet vermeld wordt (74) , toch verdient het aanbeveling om een regeling terzake in de wet op te nemen. De wetgevende Kamers zouden zich daarbij kunnen laten inspireren door een aantal bepalingen van de wet van 15 juni 1935 « op het gebruik der talen in gerechtszaken », of het toepassingsgebied van een aantal bepalingen van die wet kunnen uitbreiden tot de tuchtrechtbanken.
36. Er moet worden vermeden dat de voorgestelde regeling tot gevolg heeft dat een tuchtprocedure ten aanzien van een Duitstalig lid of personeelslid van de gerechtelijke orde geblokkeerd wordt, bijvoorbeeld doordat het ene lid van de kamer dat blijk geeft van de kennis van de Duitse taal gewraakt wordt. De wetgevende Kamers zouden zich kunnen laten inspireren door de regeling vervat in artikel 30bis van de genoemde wet van 15 juni 1935. Volgens die bepaling mag de rechtspleging, in geval van onmogelijkheid op wettige wijze een gerecht samen te stellen dat moet berechten in de Duitse taal, in het Frans gevoerd worden, met de mogelijkheid, indien één van de partijen het vraagt of ambtshalve, dat een beroep wordt gedaan op vertalers (of tolken).
37. Ter wille van het parallellisme met het voorgestelde artikel 409, § 1, tweede lid, van het Gerechtelijk Wetboek zou ook in het voorgestelde artikel 410, vierde lid, bepaald moet worden dat de daarin vervatte regeling (enkel) geldt voor zaken met betrekking tot Duitstalige leden en personeelsleden van de gerechtelijke orde.
Artikel 22
38. Volgens het voorgestelde artikel 411, § 1, derde lid, van het Gerechtelijk Wetboek neemt het mandaat van de leden-assessoren (die volgens het voorgestelde artikel 411, § 2, eerste lid, worden aangewezen uit de werkende beroepsmagistraten of op rust gestelde magistraten en uit het gerechtspersoneel van het niveau A en B) een einde wanneer zij een tuchtstraf krijgen opgelegd.
De vraag rijst of die bepaling voor de magistraten niet aangevuld zou moeten worden met een bepaling als die van het voorgestelde artikel 259sexies/1, vijfde lid, van het Gerechtelijk Wetboek (artikel 5 van het wetsvoorstel), naar luid waarvan het mandaat van rechter in de tuchtrechtbank, van raadsheer in de tuchtrechtbank in hoger beroep en van onderzoeksmagistraat in de tuchtrechtbank een einde neemt « wanneer de betrokkene een opdracht bedoeld in de artikelen 308, 323bis, 327 en 327bis aanvaardt ».
39. Het voorgestelde artikel 411 van het Gerechtelijk Wetboek gaat in het algemeen over de leden-assessoren. Paragraaf 7 heeft echter een andere draagwijdte (voorzitterschap van de tuchtrechtbank (in eerste aanleg) en de tuchtrechtbank in hoger beroep, en samenstelling van de kamer voor het beoordelen van een bepaalde zaak). Die paragraaf zou dan ook beter het voorwerp uitmaken van een afzonderlijk artikel.
40. Volgens het voorgestelde artikel 411, § 7, tweede lid, van het Gerechtelijk Wetboek mogen de leden van de kamer niet benoemd zijn of opdracht hebben ontvangen in eenzelfde rechtscollege, parket, griffie, parketsecretariaat of steundienst als de persoon die tuchtrechtelijk vervolgd wordt.
De vraag rijst hoe de kamer samengesteld moet worden als het gaat om een tuchtzaak ten aanzien van een magistraat of een personeelslid van het Hof van Cassatie. Volgens de voorgestelde artikelen 409, § 2, en 410, vijfde tot zevende lid, van het Gerechtelijk Wetboek (artikelen 18 en 20 van het wetsvoorstel) moeten de leden van de kamer van hetzelfde niveau zijn als de vervolgde persoon. De combinatie van die regel met die van het voorgestelde artikel 411, § 7, tweede lid, is niet mogelijk in het geval van het Hof van Cassatie.
De voorgestelde bepalingen zouden moeten worden aangevuld met een bijzondere regeling voor de magistraten en de personeelsleden van het Hof van Cassatie.
Artikel 24
41. Volgens het voorgestelde artikel 412, § 2, van het Gerechtelijk Wetboek kan een zaak bij de tuchtrechtbank aanhangig gemaakt worden door « het openbaar ministerie bij het rechtscollege waar de betrokkene werkzaam is ».
Indien het de bedoeling is dat het openbaar ministerie ook ten aanzien van vrederechters over een vorderingsrecht beschikt, zou daarvoor in een bijzondere regeling voorzien moeten worden. Bij een vredegerecht is er immers geen parket.
42. Volgens het voorgestelde artikel 412, § 3, van het Gerechtelijk Wetboek kan bij de tuchtrechtbank (in eerste aanleg) beroep worden ingesteld tegen een maatregel die door de betrokkene wordt beschouwd als een verhulde tuchtstraf.
Die mogelijkheid wordt enkel geopend voor magistraten. De Raad van State vraagt zich af of er een reden is waarom zij niet ook geldt voor personeelsleden van de rechterlijke orde.
De aandacht van de wetgevende Kamers wordt bovendien gevestigd op de regeling vervat in het voorgestelde artikel 420, § 2, van het Gerechtelijk Wetboek (artikel 35 van het wetsvoorstel). Volgens die bepaling wordt het beroep tegen een ordemaatregel ingesteld bij de tuchtrechtbank in hoger beroep, niet bij de tuchtrechtbank in eerste aanleg. De vraag rijst of de voorgestelde artikelen 412, § 3, en 420, § 2, op dit punt niet op elkaar afgestemd moeten worden.
Artikel 27
43. In de Nederlandse tekst van het voorgestelde artikel 414, zesde lid, van het Gerechtelijk Wetboek moeten de woorden « tijdens de zitting » vervangen worden door « tijdens het verhoor ».
Artikel 29
44. Volgens het voorgestelde artikel 415, eerste lid, van het Gerechtelijk Wetboek kunnen bij de tuchtrechtbank enkel feiten aanhangig gemaakt worden « die zich hebben voorgedaan of die vastgesteld zijn of meegedeeld zijn aan de overheid bedoeld in artikel 412, § 1, binnen zes maanden die voorafgaan aan de datum van de aanhangigmaking ervan ».
Die bepaling is op een dubbelzinnige wijze geredigeerd. De korpsoverste kan immers op een bepaald ogenblik kennis krijgen van feiten die zich eerder hebben voorgedaan. Dient dan te worden uitgegaan van het ogenblik waarop de feiten zich hebben voorgedaan, of van het ogenblik waarop de korpsoverste het bestaan ervan heeft ontdekt of ze aan hem zijn meegedeeld ?
In de toelichting bij het wetsvoorstel wordt gesteld dat de termijn van zes maanden loopt vanaf het ogenblik waarop de korpsoverste « kennis heeft van een problematische situatie » (75) . Dat is de regel die thans vervat is in artikel 418 van het Gerechtelijk Wetboek (« binnen zes maanden nadat de tuchtoverheid bevoegd om de tuchtprocedure in te stellen kennis heeft gekregen van de feiten »). De voorgestelde bepaling zou de formulering van dat artikel best overnemen.
Indien de wetgevende Kamers van oordeel zijn dat de tuchtrechtbanken bovendien geen tuchtstraffen kunnen opleggen voor feiten die zich een zekere tijd in het verleden (meer dan zes maanden voordat de tuchtzaak aanhangig is gemaakt) hebben voorgedaan, zou het voorstel met een bepaling in die zin kunnen worden aangevuld.
45. Volgens het voorgestelde artikel 415, tweede lid, van het Gerechtelijk Wetboek staat de tuchtvordering los van de strafvordering en de burgerlijke vordering. Niettemin wordt, wanneer dezelfde feiten aanleiding geven tot een strafvordering, de termijn van zes maanden voor het aanhangig maken van een tuchtzaak opgeschort tot de kennisgeving van de definitieve rechterlijke beslissing.
In verband met een in gelijkaardige bewoordingen gestelde bepaling (artikel L 1215-27 van het Waalse Wetboek van de plaatselijke democratie en de decentralisatie) (76) heeft de algemene vergadering van de afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State opgemerkt dat deze bepaling gelezen moet worden in samenhang met het beginsel van de redelijke termijn, zoals dit geldt voor tuchtprocedures gevoerd voor bestuurlijke organen :
« Overwegende dat de tuchtoverheid op grond van deze bepaling de tuchtrechtelijke vervolging kan uitstellen tot na de afloop van de strafrechtelijke procedure, maar er niet toe verplicht is; dat de tuchtoverheid die, wanneer deze het opportuun acht, gebruik maakt van de mogelijkheid om pas een tuchtrechtelijke vervolging in te stellen na afloop van de strafrechtelijke procedure, dient te letten op het beginsel van de redelijke termijn; dat zij de tuchtrechtelijke vervolging alleen mag uitstellen wanneer zij op grondslag van de onderzoeksmiddelen waarover zij beschikt geen beoordeling kan geven van de feiten die het personeelslid ten laste worden gelegd; dat zij een personeelslid dat een tuchtmaatregel riskeert niet te lang in onzekerheid mag laten verkeren aangaande zijn lot; dat de verplichting om het dossier van het personeelslid met bekwame spoed te behandelen, de tuchtoverheid noodzaakt om het administratieve onderzoek zo grondig mogelijk te voeren, zodanig dat zij zich ervan kan vergewissen dat het in voorkomend geval voor haar in redelijkheid onmogelijk is om uitspraak te doen voordat de strafrechter een definitieve beslissing genomen heeft. » (77)
Mutatis mutandis zijn deze overwegingen ook van toepassing op het predisciplinair onderzoek bedoeld in het voorgestelde artikel 413, § 1, van het Gerechtelijk Wetboek (artikel 26 van het wetsvoorstel) en op het aanhangig maken van de tuchtzaak bij de tuchtrechtbank, bedoeld in het voorgestelde artikel 415, tweede lid.
Artikel 32
46. Volgens de eerste zin van het voorgestelde artikel 417, § 3, eerste lid, van het Gerechtelijk Wetboek is de onderzoeksmagistraat bevoegd om alle nodige maatregelen te nemen in het tuchtonderzoek, afgezien van strafrechtelijke onderzoeksmaatregelen en dwangmaatregelen. Volgens de tweede zin kan de onderzoeksmagistraat getuigen horen, overgaan tot confrontaties en expertises laten uitvoeren.
Het verband tussen de eerste en de tweede zin is niet duidelijk. De in de tweede zin vermelde maatregelen bestaan immers ook als strafrechtelijke onderzoeksmaatregelen (78) . De bevoegdheden van de onderzoeksmagistraat zouden nader gepreciseerd moeten worden, minstens in een toelichting tijdens de parlementaire behandeling van het wetsvoorstel.
47. In de Nederlandse tekst van het voorgestelde artikel 417, § 3, zesde lid, dienen de woorden « elke terechtzitting » vervangen te worden door « elk verhoor ».
48. Het onderzoeksdossier wordt overeenkomstig het voorgestelde artikel 417, § 3, zevende lid, tien dagen vóór de verschijning (vóór de onderzoeksmagistraat) ter beschikking gesteld van de betrokkene en van de persoon die hem bijstaat.
De betrokkene heeft het recht om de onderzoeksmagistraat te vragen om bijkomende onderzoekshandelingen te verrichten (voorgestelde artikel 417, § 3, tweede lid). Om dat recht nuttig te kunnen uitoefenen, kan het wenselijk zijn dat hij weet welke onderzoekshandelingen reeds zijn verricht, en welke niet. Het komt de Raad van State voor dat de regeling best zou worden aangevuld met een bepaling die de betrokkene de mogelijkheid biedt om op elk ogenblik aan de onderzoeksmagistraat te vragen om het dossier te mogen inzien (79) .
Artikel 33
49. Volgens het voorgestelde artikel 418, § 3, tweede lid, van het Gerechtelijk Wetboek kan, in geval van strafrechtelijke vervolging, de tuchtrechtbank haar beslissing opschorten tot de definitieve rechterlijke beslissing.
De tuchtrechtbank zal hierbij wel rekening moeten houden met het beginsel van de redelijke termijn. Mutatis mutandis wordt verwezen naar hetgeen in verband daarmee is opgemerkt bij het voorgestelde artikel 415, tweede lid, van het Gerechtelijk Wetboek (opmerking 45).
Artikel 35
50. Het voorgestelde artikel 420 van het Gerechtelijk Wetboek heeft betrekking op de rechtspleging voor de tuchtrechtbank in hoger beroep. Daarin wordt niet voorzien in een onderzoek door een onderzoeksmagistraat. In de toelichting bij het voorstel wordt daarentegen gesteld dat er zowel bij de tuchtrechtbank in eerste aanleg als bij de tuchtrechtbank in hoger beroep een onderzoeksmagistraat is (80) . Kennelijk is de toelichting niet in overeenstemming met de tekst.
De wetgevende Kamers dienen na te gaan of er in bepaalde gevallen geen reden is voor de tuchtrechtbank in hoger beroep om een onderzoeksmagistraat aan te stellen, hetzij voor het verrichten van bijkomende onderzoeksmaatregelen (in geval van hoger beroep tegen een vonnis van de tuchtrechtbank), hetzij voor het verrichten van onderzoeksmaatregelen zonder meer (in geval van beroep tegen een ordemaatregel).
51. Volgens het voorgestelde artikel 420, § 1, eerste lid, van het Gerechtelijk Wetboek kan bij de tuchtrechtbank in hoger beroep onder meer hoger beroep worden ingesteld tegen de maatregelen bedoeld in artikel 408 van dat wetboek. Die laatste bepaling heeft betrekking op de raadsheren en rechters in sociale zaken, de rechters in handelszaken en de assessoren in strafuitvoeringszaken die, ofschoon regelmatig opgeroepen, zonder geldige reden op meer dan drie zittingen over een tijdvak van zes maanden afwezig zijn geweest. De bedoelde personen worden als ontslagnemend beschouwd en vervangen. De vigerende tekst voorziet niet in een beslissing door een rechterlijke overheid, en het wetsvoorstel voorziet niet in een wijziging van dat artikel. Het komt de Raad van State voor dat artikel 408 niet thuishoort in de opsomming van maatregelen waartegen hoger beroep kan worden ingesteld.
52. Noch in het voorgestelde artikel 420 van het Gerechtelijk Wetboek, noch in een andere bepaling wordt voorzien in een mogelijkheid tot wraking van de leden van de kamer van de tuchtrechtbank in hoger beroep. In een dergelijke mogelijkheid wordt wel voorzien, wat betreft de leden van de kamer van de tuchtrechtbank in eerste aanleg, in het voorgestelde artikel 417, § 2, tweede lid (artikel 32 van het wetsvoorstel), en wat betreft de onderzoeksmagistraat bij de tuchtrechtbank in eerste aanleg, in het voorgestelde artikel 418, § 2, tweede lid (artikel 33 van het wetsvoorstel). Het voorgestelde artikel 420 zou met een gelijkaardige bepaling aangevuld moeten worden. Amendement nr. 40 strekt daar overigens toe.
Amendementen nrs. 8, 9 en 10
53. De amendementen nrs. 8, 9 en 10 voorzien in de gedeeltelijke samenstelling van de tuchtorganen uit buitengewone leden-assessoren (die tien jaar beroepservaring aan de balie of als hoogleraar moeten hebben). Zoals hiervóór is opgemerkt, bestaat er op zich geen bezwaar tegen een dergelijke samenstelling (zie opmerkingen 20 en 21).
Wel moet ook voor de buitengewone leden-assessoren voorzien worden in waarborgen inzake hun onafhankelijkheid. Zo zou bijvoorbeeld kunnen worden bepaald dat de hoedanigheid van buitengewoon lid-assessor onverenigbaar is met de uitoefening van een politiek mandaat. Ook in andere onverenigbaarheden zou kunnen worden voorzien (81) .
Amendement nr. 21
54. Amendement nr. 21 voorziet onder meer in de mogelijkheid voor de Hoge Raad voor de Justitie om, wanneer een persoon kandidaat is voor een benoeming of een aanwijzing, inzage te vragen in diens tuchtdossier.
In zoverre een recht van inzage in een hangend dossier zou worden verleend, dus nog vóór de tuchtrechtbank uitspraak heeft gedaan over de tuchtvordering, dient rekening te worden gehouden met het vermoeden van onschuld. De Hoge Raad voor de Justitie zal met de nodige omzichtigheid met de gegevens van het tuchtdossier moeten omgaan. De wetgever zou in dit verband beperkingen kunnen opleggen, ter bescherming van de rechten van de betrokkene.
In zoverre ook een recht van inzage in een afgesloten dossier zou worden verleend, dient rekening te worden gehouden met de uitwissing van de tuchtstraffen na verloop van tijd (voorgestelde artikel 421; artikel 36 van het wetsvoorstel). Het zou logisch zijn om het recht van toegang te beperken tot dossiers waarin de straf nog niet is uitgewist.
Amendementen nrs. 23, 24 en 25
55. Ook de amendementen nrs. 23, 24 en 25 voorzien in de gedeeltelijke samenstelling van de tuchtorganen uit buitengewone assessoren en buitengewone raadsheren-assessoren (die tien jaar beroepservaring aan de balie of als hoogleraar moeten hebben, of een andere nuttige beroepservaring van tien jaar).
Opmerking 53 geldt ook voor deze amendementen.
56. In amendement nr. 25 wordt voorzien in een aanwijzing van de buitengewone assessoren (en de buitengewone raadsheren-assesoren ?) door de Hoge Raad voor de Justitie (voorgestelde artikel 411, § 5/1, eerste lid, van het Gerechtelijk Wetboek), ook al is er eveneens sprake van een aanwijzing bij loting (voorgestelde artikel 411, § 5/1, derde lid).
Hiervóór is reeds opgemerkt dat artikel 151, § 3, van de Grondwet het voor de wetgever niet mogelijk maakt om de Hoge Raad voor de Justitie te betrekken bij de aanwijzing van de leden van de tuchtgerechten (opmerking 17). Amendement nr. 25 is dan ook aan een herwerking toe.
Amendement nr. 40
57. In de Nederlandse tekst van het voorgestelde artikel 420, § 3, eerste en derde lid, van het Gerechtelijk Wetboek wordt telkens gewag gemaakt van een « hoger beroep » tegen een lichte tuchtstraf, opgelegd door de korpsoverste; in de Franse tekst wordt gewag gemaakt van respectievelijk een « recours » (beroep) en een « appel » (hoger beroep). Die tegenstrijdigheid moet worden weggewerkt. Als het de bedoeling is dat de tuchtrechtbank slechts over een annulatiebevoegdheid beschikt, schrijve men « beroep »/« recours »; indien het de bedoeling is dat de tuchtrechtbank over een hervormingsbevoegdheid beschikt, schrijve men « hoger beroep »/« appel ».
De algemene vergadering van de afdeling Wetgeving was samengesteld uit :
De heer R. ANDERSEN, eerste voorzitter.
De heren M. VAN DAMME, Y. KREINS en P. LEMMENS, kamervoorzitters.
De heren J. BAERT, J. SMETS, P. VANDERNOOT en J. JAUMOTTE, staatsraden.
Mevrouw M. BAGUET, de heren B. SEUTIN, W. VAN VAERENBERGH, S. BODART, J. VELAERS, L. DENYS, Y. DE CORDT en S. VAN DROOGHENBROECK, assessoren van de afdeling Wetgeving.
Mevrouw D. LANGBEEN, hoofdgriffier.
De heer M. FAUCONIER, toegevoegd griffier.
Het verslag werd uitgebracht door de heer X. DELGRANGE, eerste auditeur-afdelingshoofd en mevrouw N. VAN LEUVEN, auditeur.
De overeenstemming tussen de Nederlandse en de Franse tekst werd nagezien onder toezicht van de heer P. LEMMENS.
| De hoofdgriffier, | De eerste voorzitter, |
| D. LANBEEN. | R. ANDERSEN. |
De derde kamer was samengesteld uit
De heer P. LEMMENS, kamervoorzitter.
De heren J. SMETS en B. SEUTIN, staatsraden.
De heer J. VELAERS, assessor van de afdeling Wetgeving.
Mevrouw G. VERBERCKMOES, griffier.
Het verslag werd uitgebracht door mevrouw N. VAN LEUVEN, auditeur.
De overeenstemming tussen de Nederlandse en de Franse tekst werd nagezien onder toezicht van de heer P. LEMMENS.
| De griffier, | De voorzitter, |
| G. VERBERCKMOES. | P. LEMMENS. |
(1) Deze verlenging vloeit voort uit artikel 84, § 1, eerste lid, 1°, van de wetten op de Raad van State, gecoördineerd op 12 januari 1973, waarin wordt bepaald dat de termijn van dertig dagen verlengd wordt tot vijfenveertig dagen in het geval waarin het advies gegeven wordt door de algemene vergadering met toepassing van artikel 85.
(2) Per brief van 17 april 2012.
(3) Aangezien het om een wetsvoorstel en om amendementen erop gaat, wordt onder « rechtsgrond » de overeenstemming met hogere rechtsnormen verstaan.
(4) Voorgesteld artikel 409, § 1, van het Gerechtelijk Wetboek (artikel 18 van het voorstel).
(5) Voorgesteld artikel 410, eerste lid, van het Gerechtelijk Wetboek (artikel 20 van het voorstel).
(6) Toelichting, Parl. St., Senaat, 2010-2011, nr. 5-1067/1, p. 3.
(7) Voorgesteld artikel 409, § 2, van het Gerechtelijk Wetboek (artikel 18 van het voorstel).
(8) Voorgesteld artikel 417 van het Gerechtelijk Wetboek (artikel 32 van het voorstel).
(9) Voorgesteld artikel 410, vijfde tot zevende lid, van het Gerechtelijk Wetboek (artikel 20 van het voorstel).
(10) Voorgesteld artikel 259sexies/1 van het Gerechtelijk Wetboek (artikel 5 van het voorstel).
(11) Voorgesteld artikel 411, §§ 1 tot 6, van het Gerechtelijk Wetboek (artikel 22 van het voorstel).
(12) Voorgesteld artikel 411, § 7, van het Gerechtelijk Wetboek (artikel 22 van het voorstel).
(13) Voorgestelde artikelen 417, § 2, tweede lid, en 418, § 2, tweede lid, van het Gerechtelijk Wetboek (artikelen 32 en 33 van het voorstel).
(14) Voorgesteld artikel 412, §§ 1, 2 en 3, van het Gerechtelijk Wetboek (artikel 24 van het voorstel).
(15) In de toelichting bij het voorstel wordt dit onderzoek een « predisciplinair of deontologisch onderzoek » genoemd (p. 15).
(16) Voorgesteld artikel 413, § 1, van het Gerechtelijk Wetboek (artikel 26 van het voorstel).
(17) Voorgesteld artikel 413, § 4, van het Gerechtelijk Wetboek (artikel 26 van het voorstel).
(18) Voorgesteld artikel 414 van het Gerechtelijk Wetboek (artikel 27 van het voorstel).
(19) Voorgesteld artikel 415 van het Gerechtelijk Wetboek (artikel 29 van het voorstel).
(20) Voorgesteld artikel 416 van het Gerechtelijk Wetboek (artikel 30 van het voorstel).
(21) Voorgesteld artikel 417 van het Gerechtelijk Wetboek; artikel 32 van het voorstel).
(22) Voorgesteld artikel 418, §§ 1 en 2, van het Gerechtelijk Wetboek (artikel 33 van het voorstel).
(23) Voorgesteld artikel 418, § 3, eerste en tweede lid, van het Gerechtelijk Wetboek (artikel 33 van het voorstel).
(24) Voorgesteld artikel 418, § 3, derde lid, van het Gerechtelijk Wetboek (artikel 33 van het voorstel).
(25) Voorgesteld artikel 418, § 4, van het Gerechtelijk Wetboek (artikel 33 van het voorstel).
(26) Voorgesteld artikel 420, § 1, van het Gerechtelijk Wetboek (artikel 35 van het voorstel).
(27) Voorgesteld artikel 420, § 2, van het Gerechtelijk Wetboek (artikel 35 van het voorstel).
(28) Voorgesteld artikel 422 van het Gerechtelijk Wetboek (artikel 37 van het voorstel).
(29) Voorgestelde artikelen 259decies, § 3, en 287ter, § 6, van het Gerechtelijk Wetboek (artikelen 6 en 7 van het voorstel).
(30) Opheffing van artikel 360quater van het Gerechtelijk Wetboek (artikel 11 van het voorstel); vervanging van artikel 287ter, § 6, van het Gerechtelijk Wetboek (artikel 7 van het voorstel).
(31) Voorgesteld artikel 405, § 1, van het Gerechtelijk Wetboek (artikel 12 van het voorstel).
(32) Voorgesteld artikel 405, § 8, van het Gerechtelijk Wetboek (artikel 12 van het voorstel).
(33) Voorgesteld artikel 421 van het Gerechtelijk Wetboek (artikel 36 van het voorstel).
(34) Voorgesteld artikel 406, § 1, tweede lid, van het Gerechtelijk Wetboek (artikel 15, 1o, van het voorstel).
(35) Voorgesteld artikel 406, § 1, derde lid, van het Gerechtelijk Wetboek (artikel 15, 2o, van het voorstel).
(36) Artikel 43 van het voorstel.
(37) Artikel 42 van het voorstel.
(38) Voorstel tot herziening van artikel 152 van de Grondwet, Parl. St., Senaat, 2010-2011, nr. 5-1065/1.
(39) Voorstel tot herziening van artikel 157 van de Grondwet, Parl. St., Senaat, 2010-2011, nr. 5-1066/1.
(40) Zie in dezelfde zin, onder meer, Raad van State, alg. verg. afd. Wetg., advies 51.214/AV van 2 mei 2012, Parl. St., Senaat, 2011-2012, nr. 5-1560/2, pp. 4-5, nr. 5, met verdere verwijzingen.
(41) Zie Parl. St., Senaat, 2010-2011, nr. 5-1065/1, pp. 3-5.
(42) EHRM (grote kamer), 19 april 2007, Vilho Eskelinen e.a. t. Finland, nr. 63235/00, ECHR, 2007-II, § 62.
(43) EHRM, 5 februari 2009, Olujić t. Kroatië, nr. 22330/05, §§ 31-43.
(44) Zie in dit verband, onder meer, P. Maffei, « Tuchtrecht voor magistraten en EVRM », in De wet voorbij. Liber amicorum Luc Huybrechts, Antwerpen, 2010, 259-272.
(45) EHRM, 10 februari 1983, Albert en Le Compte t. België, Publ. Court, reeks A, vol. 58, § 39.
(46) Rdpl. Raad van State, afd. Wetg., advies 32.373/2 van 29 oktober 2001 over het ontwerp dat geleid heeft tot de wet van 7 juli 2002 tot wijziging van deel II, boek II, titel V, van het Gerechtelijk Wetboek betreffende de tucht en tot intrekking van de wet van 7 mei 1999 tot wijziging, wat het tuchtrecht voor de leden van de Rechterlijke Orde betreft, van het Gerechtelijk Wetboek, Parl. St., Kamer, 2001-2002, nr. 50-1553/1, (36), pp. 40-42.
(47) Zoals de tekst van het voorgestelde artikel 411, § 5/1, is geredigeerd, zou de taak van de Hoge Raad voor de Justitie wel beperkt zijn tot het organiseren van een loting onder de kandidaten.
(48) Zie verklaring van de eerste minister in het kader van de parlementaire bespreking van het voorstel dat geleid heeft tot de herziening van artikel 151 van de Grondwet, verslag namens de Verenigde Commissies voor de herziening van de Grondwet en de hervorming der instellingen en voor de Justitie, Parl. St., Kamer, 1997-1998, nr. 49-1675/4, p. 43.
(49) In de toelichting bij het voor advies voorgelegde wetsvoorstel wordt gesteld dat « de preconstituante heeft geoordeeld dat de bepaling van artikel 151 van de Grondwet niet voor herziening vatbaar hoeft te worden verklaard » (Parl. St., Senaat, 2010-2011, nr. 5-1076/1, p. 2). Die opmerking is niet correct. Volgens de verklaring tot herziening van de Grondwet, aangenomen op 6 mei 2010 (Belgisch Staatsblad, 7 mei 2010), is onder meer artikel 151, § 3, voor herziening vatbaar verklaard, « om een algemene bevoegdheidsdiscussie over de Hoge Raad voor de Justitie te kunnen voeren, onder meer naar aanleiding van een nieuw beheersmodel voor Justitie ».
(50) Zie, onder meer, EHRM, 28 juni 1984, Campbell en Fell t. Verenigd Koninkrijk, Publ. Court, reeks A, vol. 80, § 80.
(51) Zie Grondwettelijk Hof, 17 maart 2004, nr. 39/2004, B.6.3.
(52) Zie bijvoorbeeld, in verband met de paritaire samenstelling (magistraten-artsen) van de raden van beroep van de Orde van geneesheren, EHRM, 23 juni 1981, Le Compte, Van Leuven en De Meyere t. België, Publ. Court, reeks A, vol. 43, § 57.
(53) De Raad van State merkt op dat deze specifieke suggestie stuit op artikel 151, § 3, van de Grondwet, dat de Hoge Raad voor de Justitie thans geen bevoegdheid verleent om op te treden in het kader van de aanwijzing van de leden van het tuchtrechtelijk bevoegde orgaan (zie opmerking 17, hiervóór).
(54) Consultative Council of European Judges, advies nr. 3 « on the principles and rules governing judges » professional conduct, in particular ethics, incompatible behaviour and impartiality », aangenomen tijdens de bijeenkomst van 13 tot 15 november 2002, § 71.
(55) Vgl. Cass., 19 april 2007, AR P.06 1605.N, Arr. Cass., 2007, nr. 194.
(56) Er wordt niet uitdrukkelijk bepaald dat de tuchtrechtbank in hoger beroep, wanneer zij op hoger beroep van een partij die van oordeel is dat de tuchtrechtbank in eerste aanleg een te milde straf heeft opgelegd, beslist dat de vervolgde magistraat van het openbaar ministerie moet worden afgezet, een voorstel tot afzetting moet richten tot de Koning. Die conclusie lijkt echter te volgen uit de combinatie van de voorgestelde artikelen 418, § 3, derde lid, en 420, § 1, van het Gerechtelijk Wetboek (artikelen 33 en 35 van het wetsvoorstel). Het verdient aanbeveling dit mogelijke optreden van de tuchtrechtbank in hoger beroep uitdrukkelijk te regelen.
(57) Toelichting, Parl. St., Senaat, 2010-2011, nr. 5-1067/1, p. 3.
(58) Raad van State, afd. Wetg., advies 32.373/2 van 29 oktober 2001, hiervóór vermeld, p. 38.
(59) Volgens de indiener van het amendement, die op dit punt verwijst naar een advies van de Hoge Raad voor de Justitie van 25 november 2009, is het de bedoeling om de Hoge Raad voor de Justitie bevoegd te maken voor een toezicht a posteriori op het verloop van de tuchtprocedures (Parl. St., Senaat, 2011-2012, nr. 5-1067/3, p. 1).
(60) Verslag namens de Verenigde Commissies voor de herziening van de Grondwet en de hervorming der instellingen en voor de Justitie over de herziening van artikel 151 van de Grondwet, Parl. St., Kamer, 1997-1998, nr. 49-1675/4, verklaringen van de heer Landuyt, p. 17, en van de heer Duquesne (voorzitter), p. 25.
(61) Aangehaald verslag, verklaringen van de heer Landuyt, p. 17, en van de eerste minister, pp. 40 en 41.
(62) Aangehaald verslag, verklaringen van de heer Landuyt, p. 17, van de heer Duquesne (voorzitter), pp. 25 en 40, en van de eerste minister, p. 40. Zie hierover P. Martens, « Le Conseil supérieur de la Justice et la discipline des magistrats », in M. Verdussen (dir.), Le Conseil supérieur de la Justice, Bruylant, Brussel, 1999, (179), pp. 182-183.
(63) Parl. St., Senaat, 2011-2012, nr. 5-1067/3, p. 2.
(64) Zie, onder meer, Grondwettelijk Hof, 11 januari 2012, nr. 2/2012, B.21.2.
(65) Raad van State, afd. Wetg., advies 44.203/2 van 2 juni 2008 over een wetsvoorstel tot wijziging van artikel 757 van het Gerechtelijk Wetboek, betreffende het sluiten der deuren in familiezaken, Parl. St., Senaat, 2007-2008, nr. 4-295/2, p. 4, nr. 6.
(66) EHRM, 23 juni 1981, Le Compte, Van Leuven en De Meyere, Publ. Court, reeks A, vol. 43, § 59; EHRM, 10 februari 1983, Albert en Le Compte, Publ. Court, reeks A, vol. 58, § 35; EHRM, 30 november 1987, H. t. België, Publ. Court, reeks A, vol. 127-B, § 54.
(67) Zie, onder meer, EHRM, 21 februari 1990, Håkansson en Sturesson t. Zweden, Publ. Court, reeks A, vol. 171-A, § 66; EHRM, 24 juni 1993, Schuler-Zgraggen t. Oostenrijk, Publ. Court, reeks A, vol. 263, § 58. Het voorbehoud is door het Hof ook in herinnering gebracht in een tuchtzaak, zonder daaruit evenwel concrete gevolgen af te leiden : EHRM, 15 december 2005, Hurter t. Zwitserland, nr. 53146/99, § 28.
(68) Zie aldus J. Van Compernolle, « À propos d'une garantie constitutionnelle du procès équitable : la publicité de la justice », in Liber Amicorum Paul Martens. L'humanisme dans la résolution des conflits. Utopie ou réalité ?, Brussel, 2007, p. 519, nr. 14, met verwijzing naar Ph. Frumer, La renonciation aux droits et libertés, Brussel, 2001, 209.
(69) Raad van State, afd. Wetg., advies 23.090/8 van 20 september 1994 over een voorstel van wet tot oprichting van de Orde der tandartsen, Parl. St., Senaat, B.Z. 1991-1992, nr. 427-2, pp. 22-23; Raad van State, afd. Wetg., advies 44.203/2 van 2 juni 2008, aangehaald, p. 3, nr. 4.
(70) Parl. St., Senaat, 2010-2011, nr. 5-1067/1, p. 7.
(71) Tenminste indien het de bedoeling is dat de tuchtrechtbank in hoger beroep slechts over een annulatiebevoegdheid beschikt. Zie het voorgestelde artikel 420, § 2, van het Gerechtelijk Wetboek (artikel 35 van het wetsvoorstel). Vgl. opmerking 57, hierna.
(72) Zie aldus, in verband met de regeling voor de Nationale Tuchtraad, Grondwettelijk Hof, 31 mei 2001, nr. 74/2001, B.7.3.
(73) Rdpl., in verband met tuchtprocedures tegen ambtenaren, onder meer, Raad van State, 25 januari 2007, Keymolen, nr. 167 106, overw. 3.2; Raad van State, 19 april 2010, Leleu, nr. 203 062, overw. 31; Raad van State, 31 augustus 2009, Claeys, nr. 195 647, overw. 7.1.
(74) Zie het aangehaalde arrest nr. 74/2001 van het Grondwettelijk Hof van 31 mei 2001, overwegingen B.7.4 en B.13.
(75) Parl. St., Senaat, 2010-2011, nr. 5-1067/1, p. 17.
(76) Het bedoelde artikel L 1215-27 luidt als volgt : « De tuchtoverheid kan geen tuchtrechtelijke vervolgingen meer instellen na verstrijken van een termijn van zes maanden na de datum waarop zij de strafbare feiten heeft vastgesteld of er kennis van genomen heeft. In geval van strafrechtelijke vervolgingen voor dezelfde feiten gaat die termijn in de dag waarop de gerechtelijke overheid er de tuchtrechtelijke overheid over inlicht dat er een in kracht van gewijsde getreden beslissing tot stand gekomen is of dat de strafrechtelijke procedure niet voortgezet wordt. (...) »
(77) Raad van State, alg. verg. afd. Bestuursrechtspraak, 20 februari 2009, Darville, nr. 190
(78) Naast bijvoorbeeld aanhouding, huiszoeking, inbeslagname en telefoontap.
(79) Vergelijk, in verband met de inzage in het dossier tijdens een strafrechtelijk onderzoek, artikel 61ter van het Wetboek van strafvordering.
(80) Parl. St., Senaat, 2010-2011, nr. 5-1067/1, p. 4.
(81) Zie thans, in verband met de externe leden van de Nationale Tuchtraad, artikel 409, § 4, van het Gerechtelijk Wetboek : die leden mogen geen politiek mandaat uitoefenen en mogen geen lid zijn van de Hoge Raad voor de Justitie.