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22 MAI 2012
La présente proposition de loi vise la mise en place d'une Commission de Régulation de la Publicité en Belgique, afin de mieux encadrer les pratiques commerciales, promotionnelles et de marketing, ceci quels que soient leurs supports.
Le législateur répond ainsi à l'appel des nombreuses associations (1) de la société civile, francophones et néerlandophones, qui demandent et soutiennent la mise en place rapide d'une régulation publique de la publicité tout en garantissant une liberté de création propre à l'activité publicitaire.
Le contrôle de la publicité relève d'un enjeu transversal de notre société. Éducation, santé, égalité des chances, citoyenneté, surendettement, développement durable, assuétudes, sont autant de thématiques pour lesquelles organismes d'éducation, autorités et finances publiques sont actives via de nombreuses politiques et campagnes de prévention et de sensibilisation.
Si la loi du 6 avril 2010 relative aux pratiques du marché et à la protection du consommateur protège les consommateurs d'une publicité trompeuse et déloyale par une importante réglementation économique, il n'existe toujours pas aujourd'hui de contrôle public de l'éthique publicitaire. Or, il s'agit d'un enjeu fondamental compte tenu du poids considérable de la publicité dans notre société, de son omniprésence ainsi que de son influence sur nos représentations sociales et nos comportements de consommation, plus particulièrement chez les jeunes et les consommateurs vulnérables.
Deux exemples parmi d'autres peuvent illustrer cet état des choses.
Premièrement, en matière d'environnement, il a été souligné qu'il était fondamental d'agir et vite, au vu des enjeux en la matière. La publicité a tendance à inciter à la consommation sans prise en compte de la rareté croissante des ressources et du caractère non durable de notre mode de consommation. Or, la surexploitation de ressources naturelles doit absolument être freinée et la consommation ramenée à des niveaux soutenables, tant d'un point de vue environnemental que social. En outre, la protection de l'environnement est devenue un argument de vente pour une multitude de produits, nombre d'entre eux n'étant pourtant pas bénéfiques à l'environnement. L'utilisation des allégations environnementales est donc, dans bien des cas, abusive. Celles-ci sont non seulement trompeuses pour le consommateur mais également déloyales pour les fabricants impliqués dans une démarche de réorientation moins polluante. C'est d'ailleurs ce qui avait justifié la création d'une commission sur l'étiquetage et la publicité écologique, à la fin des années 90, mais elle a fait long feu.
Deuxièmement, en matière de crédit, vu l'augmentation constante des ménages surendettés, il semble également impératif de développer des politiques de prévention dignes de ce nom. Le contrôle en amont de la publicité sur le crédit pourrait constituer un instrument des plus efficaces. Ce point fait d'ailleurs partie des priorités énoncées dans la note de politique générale de l'actuel ministre en charge de la Protection des consommateurs.
Tous les systèmes économiques montrent qu'en l'absence d'une régulation publique, les intérêts individuels entrent en conflit. Une régulation publique permet d'échapper à l'influence de tout opérateur actif dans le secteur soumis à régulation, tenté de défendre ses intérêts propres plutôt que l'intérêt général. La défense de l'intérêt général doit donc reposer sur une indépendance du contrôle effectué.
L'autorégulation a quant à elle démontré qu'elle était utile mais insuffisante. Actuellement, c'est le Jury d'Éthique Publicitaire (JEP), qui a pour mission de contrôler la conformité des messages publicitaires en se fondant sur la législation et les codes d'autodiscipline. Mais le JEP est un organe issu du secteur lui-même, à savoir le Conseil de la publicité, lequel a pour but premier « la promotion, la valorisation et la défense de la communication publicitaire et de sa liberté, facteur d'expansion économique ». De nombreuses plaintes déposées au JEP n'ont aucun suivi, le délai de traitement des plaintes rend souvent l'action du JEP inefficace et la plupart des organisations de consommateurs s'en déclarent très insatisfaites (cf. le mémorandum déposé auprès des parlementaires)
Défense de l'intérêt général, indépendance, sécurité juridique, égalité de traitement, caractère contraignant, telles sont les garanties offertes par une régulation publique.
Dans cet esprit, la présente proposition de loi porte création d'une Commission de Régulation de la Publicité chargée de remplir les trois grandes missions suivantes:
1. OBSERVATION
L'observation indépendante de l'ensemble des pratiques publicitaires afin de mieux comprendre les enjeux et ainsi agir plus efficacement sur la régulation de la publicité. Cette mission d'observation peut se traduire par:
— la production d'analyses et études scientifiques sur la thématique publicitaire;
— la collecte dans un but de transparence de toutes les données disponibles relatives au secteur de la publicité au sens large, quel qu'en soit le type de support;
— la production d'avis et de recommandations aux pouvoirs publics et aux annonceurs, d'initiative ou à la demande de ces derniers;
— la réalisation d'un outil d'évaluation de l'impact sociétal et environnemental de la publicité.
2. CONTRÔLE
Un contrôle des pratiques publicitaires qui ne soit pas uniquement conditionné à une procédure de plainte. Un large pouvoir d'auto-saisine doit être reconnu à la Commission et aboutir à des sanctions dissuasives et contraignantes. Cette mission de contrôle peut se traduire par:
— la création au sein de la Commission d'une direction de contrôle et de traitement des plaintes compétente pour prendre des décisions contraignantes et dissuasives telles que l'interdiction de diffusion, des sanctions financières, etc.;
— la redirection, le cas échéant, des plaintes des consommateurs vers les organes compétents;
— l'élaboration d'outils indispensables à un contrôle effectif et efficace en complément de la législation.
3. PRÉVENTION
Une mission dirigée vers le consommateur pour son information et sa protection, mais aussi vers l'ensemble des opérateurs du secteur de la publicité (annonceurs, diffuseurs, etc.). Cette mission de prévention peut se traduire par:
— l'aide dans les limites de sa mission à toute personne morale ou physique ou entreprise sollicitant une consultation et/ou information;
— le développement de politiques incitatives convaincantes avant diffusion de messages publicitaires afin d'éviter un maximum de sanctions a posteriori;
— la communication des observations réalisées par la Commission, notamment pour alimenter le travail des acteurs de l'éducation mais aussi des responsables politiques et des citoyens;
— le soutien à des démarches éducatives.
Il est prévu que la Commission transmette un rapport d'activité annuel à la Chambre des représentants. Ce rapport garantissant à la fois la transparence et l'indépendance de son fonctionnement.
Les articles 4 et 5 enfin précisent la composition et l'organisation de la Commission. Les organes de la Commission sont le comité de direction et le conseil général. Le comité de direction et le conseil général établissent chacun un règlement d'ordre intérieur qui est transmis pour information à la Chambre des représentants.
Le comité de direction assure la gestion opérationnelle de la Commission et accomplit les actes nécessaires ou utiles à l'exécution de ses missions. Il est un collège qui délibère selon les règles usuelles des assemblées délibérantes.
Le conseil général est quant à lui composé de façon équilibrée de représentants du gouvernement fédéral, de représentants des organisations des consommateurs, usagers, patients, de représentants des entreprises en ce compris les créatifs, régies et diffuseurs publicitaires, ainsi que des représentants du monde scientifique spécialisés dans les sciences de la communication. Les entités fédérées seront invitées à déléguer des représentants. Certaines d'entre elles se sont d'ailleurs prononcées pour la mise en œuvre d'une instance de régulation de la publicité. Ainsi, dans la résolution du 26 novembre 2011 relative à l'incompatibilité entre les messages de prévention de la FédérationWallonie-Bruxelles contre les assuétudes et les pratiques commerciales en matière d'alcool, il est demandé au gouvernement de « soutenir toute démarche au niveau fédéral, en concertation avec les acteurs de terrain, en vue de créer un Conseil fédéral de la publicité, public, transparent et indépendant, au pouvoir réellement contraignant, dont les missions comprendraient notamment un volet de contrôle, de sanction, d'observation et d'avis » (2) .
Le conseil général a pour missions:
1º d'initiative ou à la demande du ministre, de définir des orientations pour l'application de la présente loi et de ses arrêtés d'exécution;
2º de formuler un avis sur toute question qui lui est soumise par le comité de direction;
3º d'être un forum de discussion sur les objectifs et les stratégies en matière de publicité.
Les services de la commission, décrits dans l'article 5, sont organisés en une présidence et trois directions. Les trois directions sont les suivantes:
1º une direction du fonctionnement de la publicité, responsable notamment des matières visées à l'article 137bis, § 1er, points 1º et 3º;
2º une direction du contrôle de la publicité, responsable notamment des matières visées à l'article 137bis, § 1er, point 2º;
3º une direction administrative, responsable notamment de la gestion administrative et financière de la Commission, des études juridiques et de la documentation.
| Cécile THIBAUT. |
| Freya PIRYNS. |
Article 1er
La présente loi règle une matière visée à l'article 78 de la Constitution.
Art. 2
Dans la loi du 6 avril 2010 relative aux pratiques du marché et à la protection du consommateur, il est inséré un chapitre 10/1 intitulé « Commission de Régulation de la Publicité ».
Art. 3
Dans le chapitre 10/1 inséré par l'article 2, il est inséré un article 137/1 rédigé comme suit:
« Art. 137/1. § 1er. Il est créé une Commission de Régulation de la Publicité dénommée ci-après « Commission ». La Commission est un organisme autonome ayant la personnalité juridique et ayant son siège dans l'arrondissement administratif de Bruxelles-Capitale.
La Commission prend en étroite concertation avec les autorités fédérales concernées, le cas échéant et ce sans préjudice de leurs compétences, toutes les mesures raisonnables pour atteindre les objectifs suivants:
1º L'observation de l'ensemble des pratiques publicitaires, afin de mieux comprendre les enjeux et ainsi agir plus efficacement sur la régulation de la publicité. Cette mission d'observation se traduit notamment par:
— la production d'analyses et études scientifiques sur la thématique publicitaire;
— la collecte dans un but de transparence de toutes les données disponibles relatives au secteur de la publicité au sens large, quel qu'en soit le type de support;
— la production d'avis et de recommandations aux pouvoirs publics et aux annonceurs, d'initiative ou à la demande de ces derniers, et ce dans les limites des compétences de la Commission;
— la réalisation d'un outil d'évaluation de l'impact sociétal et environnemental de la publicité.
2º Le contrôle des pratiques publicitaires, sans que ce contrôle ne soit uniquement conditionné à une procédure de plainte. Un pouvoir d'auto-saisine est reconnu à la Commission et peut aboutir à des sanctions dissuasives et contraignantes. Cette mission de contrôle se traduit notamment par:
— la création au sein de la Commission d'une direction du contrôle de la publicité et de traitement des plaintes compétente pour prendre des décisions contraignantes et dissuasives telles, que notamment, l'interdiction de diffusion, des sanctions financières;
— la redirection, le cas échéant, des plaintes des consommateurs vers les organes compétents;
— l'élaboration d'outils indispensables à un contrôle effectif et efficace en complément de la législation.
3º Une mission de prévention dirigée vers le consommateur pour son information et sa protection, mais aussi vers l'ensemble des opérateurs du secteur de la publicité. Cette mission de prévention se traduit notamment par:
— l'aide dans les limites des compétences de la Commission à toute personne sollicitant une consultation et/ou information;
— le développement de politiques incitatives convaincantes avant diffusion afin d'éviter des sanctions a posteriori;
— la communication des observations réalisées par la Commission
— le soutien à des démarches éducatives.
§ 2. La Commission motive et justifie pleinement ses décisions afin d'en permettre le contrôle juridictionnel. Les modalités applicables pour ces motivations et justifications sont précisées dans le règlement d'ordre intérieur du comité de direction de la Commission.
§ 3. La Commission veille à ce que son personnel et les personnes chargées de sa gestion agissent indépendamment de tout intérêt commercial ou privé.
§ 4. La Commission établit chaque année un rapport d'activité qu'elle transmet avant le 1er mai de l'année suivant l'exercice concerné à la Chambre des représentants. Ce rapport est publié sur le site Internet de la Commission. »
Art. 4
Dans le chapitre 10/1 inséré par l'article 2, il est inséré un article 137/2 rédigé comme suit:
« Art. 137/2. § 1er. Les organes de la Commission sont le comité de direction et le conseil général. Le comité de direction et le conseil général établissent chacun un règlement d'ordre intérieur qui est transmis pour information à la Chambre des représentants.
§ 2. Le comité de direction assure la gestion opérationnelle de la Commission et accomplit les actes nécessaires ou utiles à l'exécution des missions visées à l'article 137/1, § 1er. Il est un collège qui délibère selon les règles usuelles des assemblées délibérantes.
Le comité de direction est composé d'un président et de trois autres membres nommés par arrêté royal délibéré en Conseil des ministres pour un terme renouvelable une fois de cinq ans. Par dérogation à ce qui précède, lors de la constitution de la Commission, deux membres sont nommés pour un terme initial de trois ans. Le président et les membres du comité de direction sont choisis en raison de leurs compétences, notamment dans les matières relevant de leur compétence: pour le président, en ce qui concerne la gestion de la commission; pour les membres, en ce qui concerne les directions qu'ils sont appelés à diriger.
Par arrêté délibéré en Conseil des ministres, le Roi définit la procédure d'évaluation de la nomination ou du renouvellement du mandat de président ou de membre du comité de direction.
Par arrêté délibéré en Conseil des ministres, le Roi définit les incompatibilités avec le mandat de président ou de membre du comité de direction et les règles applicables en matière de conflits d'intérêt.
§ 3. Le conseil général est composé de façon équilibrée de représentants du gouvernement fédéral, de représentants des organisations des consommateurs, usagers, patients, de représentants des entreprises en ce compris les créatifs, régies et diffuseurs publicitaires, ainsi que des représentants du monde scientifique spécialisés dans les sciences de la communication. Les gouvernements des entités fédérées compétentes seront invités à déléguer des représentants. Par arrêté délibéré en Conseil des ministres, après consultation des gouvernements des entités fédérées compétentes, le Roi détermine la composition et le fonctionnement du conseil général.
Le conseil général a pour missions:
1º d'initiative ou à la demande du ministre, de définir des orientations pour l'application de la présente loi et de ses arrêtés d'exécution;
2º de formuler un avis sur toute question qui lui est soumise par le comité de direction;
3º d'être un forum de discussion sur les objectifs et les stratégies en matière de publicité.
Le conseil général peut demander des études ou avis au comité de direction.
Le conseil général peut effectuer des études et soumettre des avis à la demande du ministre.
Le conseil général dispose pour l'exercice de ses missions d'un budget adéquat.
Art. 5
Dans le chapitre 10/1 inséré par l'article 2, il est inséré un article 137/3 rédigé comme suit:
« Art. 137/3. § 1er. Les services de la commission sont organisés en une présidence et trois directions. Les trois directions sont les suivantes:
1º une direction du fonctionnement de la publicité, responsable notamment des matières visées à l'article 137/1, § 1er, points 1º et 3º;
2º une direction du contrôle de la publicité, responsable notamment des matières visées à l'article 137/1, § 1er, point 2º;
3º une direction administrative, responsable notamment de la gestion administrative et financière de la Commission, des études juridiques et de la documentation.
Art. 6
Dans le chapitre 10/1 inséré par l'article 2, il est inséré un article 137/4 rédigé comme suit:
« Art. 137/4. § 1er. Les plaintes des consommateurs sont introduites auprès de la direction du contrôle de la publicité de la Commission.
Par arrêté délibéré en Conseil des ministres, le Roi définit les modalités de recevabilité et de traitement des plaintes.
§ 2. Toute partie intéressée s'estimant lésée à la suite d'une décision prise par la Commission peut, dans un délai de quinze jours suivant la publication ou la notification de cette décision, déposer une plainte en réexamen auprès de la Commission.
Cette plainte n'a pas d'effet suspensif et n'exclut pas l'introduction d'un recours ni ne constitue un préalable nécessaire à l'introduction d'un recours devant la juridiction compétente.
La plainte en réexamen est adressée par lettre recommandée ou par dépôt avec accusé de réception au siège de la Commission. Elle comporte une copie de la décision critiquée ainsi que les motifs justifiant une révision.
La Commission prend sa décision relative à la plainte dans un délai de deux mois à dater du dépôt de la plainte en réexamen.
§ 3. Les versions définitives des décisions du comité de direction ou du conseil général de la Commission sont publiques et sont publiées sur le site web de la Commission, tout en préservant la confidentialité des informations commercialement sensibles et/ou des données à caractère personnel. »
29 mars 2012.
| Cécile THIBAUT. |
| Freya PIRYNS. |
(1) Algemeen Belgisch Vakverbond — A.B.V.V.; Algemeen Christelijk Werknemersverbond — A.C.W.; algemene Centrale van Liberale Vakbonden van België — A.C.L.V.B.; Alliance Nationale des Mutualités Chrétiennes — M.C.; Association 21; Astrac; Belgische Federatie van de Sociale en Coöperative Economie — Febecoop; Beweging van Mensen met Laag Inkomen en Kinderen; Centrale Générale des Syndicats Libéraux de Belgique — C.G.S.L.B.; Centre coopératif de l'Éducation Permanente; Centre d'Appui aux services de médiation de dettes de la Région de Bruxelles-Capitale; Centre de Référence en province de Liège — GILS; Centre de Référence de médiation de dettes pour la province de Namur — Medenam; Centre féminin d'Éducation Permanente; Centre pour l'Égalité des Chances et de la Lutte contre le Racisme; Centrum Kauwenberg; Landsbond der Christelijke Mutualiteit — C.M.; Conseil de la Jeunesse; CRIOC — Centre de Recherche et d'Information des Organisations des consommateurs; Délégation Générale aux Droits de l'Enfant; Écolife; Éducation santé; Équipes Populaires — E.P.; Fédération belge de l'économie sociale et coopérative — Febecoop; Fédération Générale du Travail de Belgique — F.G.T.B.; Fedito bruxelloise; Fedito wallonne; Femmes Prévoyantes Socialistes — F.P.S; Forum Universitaire de Coopération Internationale et de Développement — F.U.C.I.D.; Gezinsbond; Greenpeace; Infor-drogues;Institut pour un développement durable; Inter-Environnement Bruxelles; Inter-Environnement Wallonie; Komimo; Kristelijke rbeidersvrouwenbeweging — K.A.V.; Kristelijke Werknemersbeweging — K.W.B.; Latitude Jeunes; Ligue des familles; Mobiel 21; Mouvement Ouvrier Chrétien — MOC; Nadine Fraselle, gestionnaire de recherche UCL; Nationaal Verbond van Socialistische Mutualiteiten — N.V.S.M.; Netwerk Bewust Verbruiken; Office des Pharmacies Coopératives de Belgique — OPHACO; OIVO — Onderzoeks en Informatiecentrum van verbruikersorganisaties; POSECO — Centre d'information pour une économie positive; Question Santé; Réseau de consommateurs responsables; Réseau financement alternatif; Service Droits des jeunes; Solidarité des Alternatives Wallonnes et Bruxelloises — SAW-B; Tourisme Autrement; Union Nationale des Mutualités Socialistes; Univers Santé; Verbraucherschutzzentrale Oostbelgie — VSZ; Verbruikersateljee; Vereniging der Coöperatieve Apotheken van België; Vereniging voor Alcohol en andere Drugproblemen — VAD; Vie Féminine; VIVA — Socialistische Vrouwen Verening; Vlaams Centrum Schuldenlast; Vlaams Instituut voor Gezondheidspromotie en Ziektepreventie; Vlaams Netwerk van Verenigingen Waar Armen het Woord Nemen.
(2) Le 14 février dernier, Isabelle Meerhaeghe interrogeait la ministre Laanan sur le suivi donné en la matière. La ministre précisait à cette occasion que « l'appui à l'installation d'un Conseil fédéral de la publicité fait partie des engagements du gouvernement repris dans la déclaration de politique communautaire. Je compte prendre activement part à cette démarche qui, à mon avis, doit être concertée entre les différents niveaux de pouvoir compétents et faire l'objet d'initiatives communes. J'attends donc que la concertation avec le ministre fédéral ait lieu avant de consulter le secteur. Le gouvernement fédéral ayant pour l'instant d'autres priorités, je suppose qu'il faudra patienter. »