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19 AVRIL 2012
L'arrêt rendu par le Conseil d'État à propos de la ligne de tram Deurne-Wijnegem (1) ainsi que des arrêts connexes (2) ont mis en évidence certains problèmes liés à la procédure devant le Conseil d'État, notamment en ce qui concerne les effets des arrêts du Conseil en cas de suspension ou d'annulation. À cet égard s'est posée chaque fois la question de savoir si le Conseil d'État n'aurait pas pu atténuer les effets de l'annulation ou prendre d'autres mesures, a fortiori dans les cas où l'annulation trouvait son origine dans une violation de prescriptions purement formelles, qui n'empêche pas en soi la réalisation du dossier.
La réforme du Conseil d'État de 2006 avait un objectif précis et limité, à savoir la résorption de l'énorme arriéré existant au sein de la plus haute juridiction administrative. Les lois de réforme de 2006 et leurs arrêtés d'exécution ont certes permis quelques avancées dans cette direction, mais ils n'ont pas apporté de réponse aux questions plus fondamentales de la mission première du Conseil d'État et des limites de l'exercice de cette mission. En ce qui concerne ce dernier point, le Conseil d'État fonctionne toujours dans les limites du cadre légal qui a été défini en grande partie dans les années 70.
La doctrine est pour le moins confuse en ce qui concerne les effets juridiques des arrêts d'annulation du Conseil d'État (3) , notamment quant à la question de savoir s'ils ont effet rétroactif ou non (ils produisent leurs effets ex tunc et les règles annulées seraient donc réputées n'avoir jamais existé; en outre, les arrêts du Conseil d'État qui annulent un acte administratif ont autorité de chose jugée erga omnes (4) ).
S'agissant de la section du contentieux administratif, l'article 14 des lois coordonnées sur le Conseil d'État dispose:
« La section statue par voie d'arrêts sur les recours en annulation pour violation des formes soit substantielles, soit prescrites à peine de nullité, excès ou détournement de pouvoir, formés contre les actes et règlements:
1. des diverses autorités administratives;
2. des assemblées législatives ou de leurs organes, en ce compris les médiateurs institués auprès de ces assemblées, de la Cour des comptes et de la Cour constitutionnelle, du Conseil d'État et des juridictions administratives ainsi que des organes du pouvoir judiciaire et du Conseil supérieur de la Justice relatifs aux marchés publics et aux membres de leur personnel. »
Les lois coordonnées sur le Conseil d'État ne déterminent donc pas expressis verbis les effets d'une annulation.
Dans son ouvrage de référence, A. Mast précise simplement que les arrêts d'annulation s'appliquent erga omnes, sans détailler davantage ce principe. Il justifie la rétroactivité par le fait que l'illégalité a été commise au moment où l'acte juridique annulé a été accompli (5) .
P. Lewalle s'attarde sur les conséquences de l'effet rétroactif, mais sans en expliquer la raison d'être. En ce qui concerne « l'autorité absolue de chose jugée inhérente à l'arrêt d'annulation », il souligne, en se référant à l'ouvrage de P. Weil et d'E. Laferrière, que « l'autorité erga omnes des arrêts d'annulation est postulée par le caractère objectif du recours pour excès de pouvoir, ainsi que, plus fondamentalement, par son caractère institutionnel et organique. » (6)
P. Lewalle indique qu'il est question du caractère erga omnes des arrêts d'annulation dans les travaux préparatoires de la loi du 23 décembre 1946 portant création d'un Conseil d'État (7) .
L'explication la plus convaincante de l'effet rétroactif et du caractère erga omnes des arrêts d'annulation est donnée par Sabien Lust. Selon elle, ces effets sont liés à la nature même de la sanction. Elle fait le rapprochement avec le concept de nullité en droit privé, où la nullité d'un contrat signifie que celui-ci est réputé n'avoir jamais existé et que les parties se retrouvent placées dans la situation qui était la leur avant la conclusion du contrat annulé. Mais étant donné qu'en droit privé, le contrat ne lie que les parties, la nullité n'a d'effet qu'inter partes. En droit public, la situation est différente. L'acte administratif unilatéral est opposable à tous et pas seulement au requérant, et il lie également l'autorité administrative elle-même. Un acte administratif entaché de nullité ne peut pas à la fois exister pour certaines personnes et ne pas exister pour d'autres (8) .
L'insertion de l'article 14ter dans les lois coordonnées sur le Conseil d'État a donné lieu à une brève, mais intéressante discussion sur les effets d'un arrêt d'annulation (Art. 14ter: « Si la section du contentieux administratif l'estime nécessaire, elle indique, par voie de disposition générale, ceux des effets des dispositions d'actes réglementaires annulées qui doivent être considérés comme définitifs ou maintenus provisoirement pour le délai qu'elle détermine. »).
On trouve aussi dans la jurisprudence du Conseil d'État des arrêts dissonants en ce qui concerne à la fois l'effet rétroactif et le caractère erga omnes d'un arrêt d'annulation (9) . Pour ce qui est du caractère erga omnes, le Conseil d'État a déjà jugé à plusieurs reprises que l'annulation d'une décision de nomination n'a pas pour effet de permettre aux intéressés qui auraient omis d'intenter personnellement un recours en annulation contre une décision de nomination d'un autre candidat, de se prévaloir de l'annulation de cette décision intervenue à la suite du recours d'un autre candidat plus vigilant (10) .
Certains éléments de la jurisprudence du Conseil d'État lui-même indiquent donc que l'on peut fixer des limites aux principes mêmes du caractère erga omnes et de l'effet rétroactif des arrêts d'annulation (11) .
Dans des pays comme la France ou les Pays-Bas, qui appliquent un système très semblable au nôtre, le législateur a aussi renoncé depuis longtemps au principe qui voudrait que la juridiction administrative se limite à l'annulation de l'acte administratif attaqué et que cette annulation ait effet rétroactif et soit opposable à tous par définition.
A. Le Conseil d'État français
L'auteur M. Leroy qualifie le Conseil d'État français de « repoussoir ou modèle, mais référence constante » (12) . Dans l'arrêt « Association AC ! » du 11 mai 2004 (13) , le Conseil d'État s'est attribué, de manière prétorienne, la compétence de décider que même des actes administratifs individuels annulés peuvent continuer à produire leurs effets.
Les tribunaux administratifs français disposent d'un pouvoir d'injonction. À cet égard, le Code de Justice administrative dispose ce qui suit:
« Article L911-Lorsque sa décision implique nécessairement qu'une personne morale de droit public ou un organisme de droit privé chargé de la gestion d'un service public prenne une mesure d'exécution dans un sens déterminé, la juridiction, saisie de conclusions en ce sens, prescrit, par la même décision, cette mesure assortie, le cas échéant, d'un délai d'exécution.
Article L911-2 Lorsque sa décision implique nécessairement qu'une personne morale de droit public ou un organisme de droit privé chargé de la gestion d'un service public prenne à nouveau une décision après une nouvelle instruction, la juridiction, saisie de conclusions en ce sens, prescrit, par la même décision juridictionnelle, que cette nouvelle décision doit intervenir dans un délai déterminé. »
B. Le Conseil d'État néerlandais
Les Pays-Bas ont, eux aussi, abandonné la conception étroite des effets de l'annulation d'un acte administratif.
L'article 8:72, alinéa 4, de l'Algemene Wet Bestuursrecht (loi générale d'administration) dispose ce qui suit:
« 4. Si le tribunal dit le recours fondé, il peut:
a. charger l'organe d'administration de prendre une nouvelle décision ou d'accomplir un nouvel acte en se conformant à ce jugement;
b. prévoir que la préparation de la nouvelle décision ne doit pas ou pas entièrement se faire en conformité avec les exigences visées à la section 3.4;
c. prévoir que son jugement se substitue à la décision ou à la partie de décision annulée. » (traduction)
Cette disposition présente une forte similitude avec le pouvoir d'injonction que le Code de Justice administrativeconfère aux juridictions administratives françaises (cf. supra).
Article 2
Cet article vise à conférer à la section du contentieux administratif du Conseil d'État, dans le prolongement des compétences dont sont déjà dotés les Conseils d'État français et néerlandais, la compétence d'adresser aux autorités administratives compétentes, après l'annulation d'un acte administratif, des instructions sur les modalités de la décision à prendre en lieu et place de la décision annulée.
Article 3
L'article 14 des lois coordonnées sur le Conseil d'État prévoit seulement la possibilité, pour la section du contentieux administratif, d'indiquer, par voie de disposition générale, ceux des effets des dispositions d'actes réglementaires annulées qui doivent être considérés comme définitifs ou maintenus provisoirement pour le délai qu'elle détermine. Cette possibilité n'est donc prévue que pour les décisions à caractère réglementaire et non pas pour les décisions individuelles. La présente proposition de loi vise à donner au Conseil d'État la possibilité d'indiquer, pour tous les actes et règlements annulés, les effets qui doivent être maintenus selon lui.
La Cour constitutionnelle a, elle aussi, le pouvoir de maintenir les effets d'une loi, d'un décret ou d'une ordonnance annulée. L'article 8 de la loi spéciale du 6 janvier 1989 sur la Cour constitutionnelle dispose ce qui suit:
« Si le recours est fondé, la Cour constitutionnelle annule, en tout ou en partie, la loi, le décret ou la règle visée à l'article 134 de la Constitution qui fait l'objet du recours. Si la Cour l'estime nécessaire, elle indique, par voie de disposition générale, ceux des effets des dispositions annulées qui doivent être considérés comme définitifs ou maintenus provisoirement pour le délai qu'elle détermine. »
L'alinéa 2 de l'article proposé va plus loin. C'est précisément pour les actes administratifs, d'intérêt public majeur, qu'il est essentiel de statuer sur les effets d'une annulation. Il s'agit généralement de décisions qui ont fait l'objet d'une étude d'incidence sur l'environnement ou d'un rapport de sécurité, ou qui en ont été dispensées. L'auteur estime qu'en pareil cas, la juridiction administrative est tenue de statuer sur le maintien ou non de tous les effets ou d'une partie des effets de l'acte administratif annulé.
Ce n'est pas nouveau. Le 20 décembre 1995 déjà, M. Vandeurzen, lorsqu'il était député, avait déposé une proposition de loi visant à mettre fin à l'insécurité juridique qui découle de l'annulation de décisions administratives par le Conseil d'État (14) . L'attribution au Conseil d'État d'une compétence analogue permet d'éviter l'insécurité juridique liée aux effets d'une annulation. Le Conseil d'État peut désormais déterminer expressément ceux des effets de l'acte juridique annulé qui doivent être maintenus, fût-ce pour un délai déterminé.
Article 4
Cet article vise à permettre au Conseil d'État de maintenir une affaire pendante et d'accorder à l'autorité un délai donné afin de remédier à certains vices de formes ou d'autre nature. De cette manière, une annulation n'est pas nécessaire. En l'espèce, le Conseil d'État constate une illégalité, mais accorde un délai déterminé pour la rectifier.
Dans le rapport de la commission Projets d'investissements sous la présidence du gouverneur de la province d'Anvers, Mme Cathy Berx (la commission dite Berx), les propositions suivantes sont faites (nos 40 à 43 inclus):
« Proposition 40: permet à une autorité administrative dont une décision est contestée auprès d'une juridiction administrative de corriger à temps les vices de procédure et de forme qui entraînent ou qui sont susceptibles d'entraîner l'illégalité d'un acte administratif.
Proposition 41: considère les vices de forme et de procédure comme non pertinents lorsque l'on y a remédié et/ou lorsqu'ils ont été rectifiés correctement, après une suspension de la procédure judiciaire à cet effet. Plus concrètement, un acte administratif ne doit plus être annulé au motif qu'il est illégal lorsque par exemple:
— la demande nécessaire à la promulgation de l'acte administratif a été introduite postérieurement;
— la motivation nécessaire a été fournie par après;
— la consultation nécessaire d'un intéressé a eu lieu par après;
— il a été satisfait à l'obligation d'audition par après;
— un avis nécessaire a été recueilli par après.
De plus en plus souvent, les citoyens obtiennent, à juste titre, la possibilité de compléter un dossier incomplet. Au même titre, il faut donner aux autorités administratives l'occasion de rectifier à temps des vices de forme et de procédure.
La rectification a posteriori de vices de forme ne peut effectivement pas être utilisée comme stratégie.
Proposition 42: prévoit la possibilité pour chaque autorité administrative de corriger à tout moment des erreurs linguistiques, de calcul et des inexactitudes flagrantes.
Proposition 43: accorde à l'autorité administrative la possibilité de convertir un acte administratif erroné en un autre, lorsqu'il a le même objet, qu'il a pu être pris légalement par l'autorité de promulgation conformément à la procédure et à la forme prévues et que les conditions pour sa promulgation sont remplies.
Lorsqu'une autorité administrative recourt à une de ces possibilités pour corriger des vices de procédure et/ou de forme, le litige dont la juridiction administrative a été saisie ne concerne évidemment plus que l'acte administratif rectifié et plus celui qui avait été contesté initialement. »
L'article 4 de la présente proposition de loi insère dès lors un article 14quater nouveau, pour lequel les auteurs se sont inspirés de la législation néerlandaise relative au Conseil d'État.
Grâce à ladite disposition, lorsque le Conseil d'État constate un vice dans l'acte ou le règlement contesté, dans le cadre d'un recours en annulation, il peut ordonner à l'autorité concernée de le corriger ou de le faire corriger. L'affaire demeure pendante pendant le terme fixé par le Conseil d'État afin de permettre à l'autorité compétente de corriger les vices constatés.
En outre, il est évident que, lorsque l'autorité recourt à une de ces possibilités, le litige dont est saisi le Conseil d'État ne concerne plus que l'acte administratif rectifié et plus celui qui avait été contesté initialement.
| Peter VAN ROMPUY. | |
| Sabine de BETHUNE. | |
| Dirk CLAES. | |
| Jan DURNEZ. | |
| Rik TORFS. |
Article 1er
Le présent article règle une matière visée à l'article 77 de la Constitution.
Art. 2
L'article 14, § 1er, des lois coordonnées du 12 janvier 1973 sur le Conseil d'État, modifié en dernier lieu par la loi du 21 février 2010, est complété par un alinéa rédigé comme suit:
« En cas d'annulation d'un acte ou d'un règlement, la section peut donner à l'autorité administrative compétente des instructions sur la manière dont un nouvel acte ou règlement doit, le cas échéant, être pris ».
Art. 3
À l'article 14ter des lois coordonnées du 12 janvier 1973 sur le Conseil d'État, modifié par la loi du 15 septembre 2006, les modifications suivantes sont apportées:
1. les mots « dispositions d'actes réglementaires annulées » sont remplacés par les mots « actes et règlements annulés »;
2. l'article est complété par un alinéa rédigé comme suit:
« Lorsqu'un rapport d'incidence sur l'environnement ou un rapport de sécurité a été établi préalablement aux actes ou règlements annulés, ou lorsqu'une dispense d'établissement d'un tel rapport a été accordée, la section doit indiquer ceux des effets des actes ou règlements annulés qui doivent être considérés comme définitifs ou comme provisoirement maintenus pour le délai qu'elle détermine. »
Art. 4
Il est inséré dans les mêmes lois un article 14quater nouveau, rédigé comme suit:
« Art. 14quater. Dans les cas visés à l'article 14, § 1er, la section du contentieux administratif peut toutefois ordonner à l'autorité concernée de corriger ou de faire corriger le vice constaté dans l'acte ou le règlement contesté, dans le délai qu'elle a fixé, à moins que les intéressés qui ne sont pas parties à la cause puissent être lésés de manière disproportionnée. »
11 janvier 2012.
| Peter VAN ROMPUY. | |
| Sabine de BETHUNE. | |
| Dirk CLAES. | |
| Jan DURNEZ. | |
| Rik TORFS. |
(1) Arrêt du 28 avril 2011, no 212 825 (annulation du permis de construire octroyé à la S.A. BAM pour l'aménagement de la ligne de tram Deurne-Wijnegem et annulation de la dispense, accordée à la S.A. BAM, de l'obligation d'établir un rapport d'incidence sur l'environnement préalablement à l'aménagement de cette ligne de tram et à la révision de tout son tracé).
(2) Voir, par exemple, l'arrêt du 9 juin 2011, no 213 776 (annulation de deux décisions prises pas le Collège des bourgmestre et échevins de la ville d'Anvers de (1) licencier un fonctionnaire absent depuis longtemps sans raison valable et (2) de récupérer les traitements et indemnités perçus par celui-ci).
(3) Voir par exemple: A. Mast, J. Dujardin, M. Van Damme en J. Vande Lanotte, Overzicht van het Belgisch administratief Recht, 18e ed., Mechelen, Kluwer, 2009, 1061-1067 (ci-après désigné sous le nom « MAST »); P. Lewalle,Contentieux Administratif, Collection de la Faculté de droit de l'Université de Liège, 2e ed. Bruxelles, Larcier, 2002, 935-960; P. Lewalle, « L'annulation des actes et règlements administratifs par le Conseil d'État. Conséquences », dans: Les nullités en droit belge, Actes du colloque organisé le 7 juin 1991 par la Conférence libre du Jeune Barreau de Liège, Liège, ASBL Éditions du Jeune Barreau de Liège, 363-375 et S. Lust, Raad van State, Afdeling administratie. 6. Rechtsherstel door de Raad van State, Bruges, Die Keure, p. 229-242.
(4) Cass. 6 février 2009, Arr. Cass. 2009, 407; Pas. 2009, 358;RW2010-11, 1601 (résumé); TBP2010 (reproduction F. Meersschaut), 555; TGR-TWVR2009, 240; T. Gem. 2010, 130, note D.Van Heuven.
(5) Mast, 1061-1067.
(6) P. Lewalle, Contentieux Administratif, Collection de la Faculté de droit de l'Université de Liège, 2e éd., Bruxelles, Larcier, 2002, 935-960. Voir aussi: P. Lewalle, « L'annulation des actes et règlements administratifs par le Conseil d'État. Conséquences », dans: Les nullités en droit belge, Actes du colloque organisé le 7 juin 1991 par la Conférence libre du Jeune Barreau de Liège, Liège, ASBL Éditions du Jeune Barreau de Liège, 363-375.
(7) Il se réfère à Doc. Parl. Sénat, S.E.1, 1939, nos 80, 223 et 232. À la p. 48 de la version française du doc no 80, on peut lire: « Or, s'il le déclare nul, les Cours et Tribunaux n'auront plus à en faire application. » À la p. 49: « Étant donné que l'acte annulé doit être considéré comme vicié ab initio, il faut en conclure comme suit: ... ».
(8) S. Lust, o.c., 229-242.
(9) Voir entre autres: CE 31 mai 1985, nos 25 424.
(10) Par exemple: CE 16 octobre 1998, no 76 474, Delcourt; Mast 1061.
(11) L'étenduede l'effet rétroactif des arrêts d'annulation est bien entendu limitée, comme l'illustre l'application de la doctrine du « fonctionnaire de fait », selon laquelle les actes juridiques posés par un fonctionnaire dont la nomination a été annulée sont tout de même réputés avoir été établis valablement. Toutefois, ces limites ne portent pas atteinte au principe même de l'effet rétroactif.
(12) M. Leroy, Contentieux Administratif, 2e éd., Bruxelles, Bruylant, 2000, 53.
(13) CE, ass., 11 mai 2004, no 255 886, Assoc. AC ! et autres, Rec. CE 2004, p. 197, concl. Devys; JCP G 2004, no 10189, note J. Bigot.
(14) Doc. Parl. Chambre, 95/96 no 341/1.