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27 MARS 2012
À la suite de la crise qui touche l'Europe, et qui, selon le moment, est appelée crise de l'euro, crise bancaire ou crise de la zone euro, la commission des Finances et des Affaires économiques a entendu divers experts durant l'automne 2011. Ces derniers ont exposé leur analyse des causes de la crise et ont suggéré des pistes de solutions, tant à long terme qu'à court terme.
Les experts suivants ont été entendus: Karel Lannoo (CEPS), Eric De Keuleneer (Credibe), André Sapir (ULB), Etienne de Callataij (Banque Degroof), George Hubner (ULG) et Philippe Maystadt (BEI).
L'objet de la présente proposition de résolution est de formuler, à partir des constats des experts et des débats en commission, des recommandations au gouvernement quant à la position belge concernant les éléments les plus essentiels en vue d'aboutir à long terme à une solution durable à la crise. Des solutions à court terme sont également nécessaires. Les premières mesures dans ce sens ont été prises mais elles sont insuffisantes. Des mesures à long terme sont tout aussi importantes, sinon plus, pour assurer la durabilité de la construction européenne.
La présente proposition de résolution n'a pas pour but d'examiner en détail les scénarios envisageables; elle n'a donc pas non plus pour ambition de dresser un aperçu exhaustif des causes de la crise (des crises). Elle pose néanmoins des choix délibérés en ce qui concerne les points de discussion les plus fondamentaux et elle fournit, à cet effet, les données factuelles et contextuelles nécessaires.
Une meilleure régulation des banques
L'élément déclencheur, mais aussi une des causes parmi d'autres de la crise, se résume à une crise bancaire. Ces dernières années, les banques ont de plus en plus relégué au second plan leur activité fondamentale, à savoir la collecte de dépôts et l'octroi de crédits, pour se lancer toujours plus dans des activités spéculatives. Le système financier a commencé à perdre sa crédibilité, tant auprès des investisseurs que des consommateurs.
Si la gestion des banques a pu dérailler de la sorte, c'est notamment en raison d'un manque de surveillance. Les activités bancaires dépassent les frontières des États membres, alors que le contrôle est encore organisé au niveau national. En outre, il est permis de s'interroger sur l'indépendance des régulateurs, lorsqu'on sait que ces derniers comptent dans leurs rangs de nombreux représentants des institutions qu'ils contrôlent, à savoir les banques. Un régulateur fort, rigoureux et indépendant doit veiller à la qualité, à la rentabilité et à la sûreté des produits bancaires. Le régulateur n'est pas là pour veiller à la rentabilité d'une banque.
Il faut dès lors réguler davantage le secteur financier, de telle manière que les banques se recentrent sur leurs activités fondamentales que sont la collecte des dépôts et la mise à disposition de crédits. Les activités bancaires traditionnelles devraient être isolées dans des filiales distinctes dotées de leurs propres réserves de capital, afin de ne pas être contaminées par les activités plus risquées de banques d'affaires. Une telle régulation devrait idéalement s'effectuer au niveau européen, mais elle pourrait aussi se faire à l'échelon national si nécessaire. Cette stricte séparation des activités bancaires sera d'ailleurs instaurée au Royaume-Uni.
Pour mieux lutter contre la recherche de profits exorbitants, il faudrait pouvoir mettre au point une fiscalité spécifique qui tienne compte du degré de risque des activités des institutions financières. La réalisation de bénéfices extrêmes serait alors considérée comme l'indice d'une prise de risque extrême, et elle devrait, à ce titre, faire l'objet d'une taxation supplémentaire.
Il faut en tout cas développer également un système européen de garantie des dépôts. Il existe, dans les États membres, d'énormes moyens privés susceptibles d'être affectés à la protection des dépôts au niveau européen.
Divers experts ont également plaidé pour un renforcement des normes de Bâle III. En matière de position en capital des banques, par exemple, il serait plus logique d'abandonner l'approche Tier 1 au profit d'une approche basée sur le capital de base. L'approche Tier 1 est basée sur une pondération du risque des actifs et peut ainsi donner une image biaisée. En effet, en examinant les problèmes bancaires dans la zone euro, on constate que ce ratio a augmenté, mais beaucoup moins pour les grandes banques que pour les banques de plus petite taille ou pour le secteur bancaire en général, ce qui montre que les grandes banques européennes s'estiment encore trop importantes pour qu'on les laisse s'effondrer. En ce sens, on ne peut que se réjouir de la décision du Conseil européen d'obliger (temporairement) les grandes banques européennes à porter leur capital de base à 9 %.
Le 23 juin 2011, le Sénat a adopté une résolution visant à soutenir une taxe sur les transactions financières. Cette résolution (voir le doc. Sénat, nº 5-1083/1 - 2010/2011) est maintenue.
La politique monétaire et budgétaire, une des imperfections du Traité de Maastricht
Le Traité de Maastricht a formidablement relancé l'intégration européenne et la construction des institutions de l'Union européenne, mais présente depuis son adoption quelques imperfections qui se manifestent au travers de cette crise.
Le Pacte de stabilité ne vise que la stabilité budgétaire et ignore la stabilité économique. Les indicateurs utilisés, comme le déficit budgétaire, ne sont pas suffisants pour mesurer la santé économique d'un pays. Avant l'éclatement de la crise financière, l'Espagne et l'Irlande répondaient d'ailleurs à ces critères. La bulle immobilière de ces pays n'a absolument pas été prise en compte.
Le Pacte de stabilité n'a pas tenu compte de la nature des dépenses. Lors de l'évaluation d'un plan budgétaire, il est important de faire une distinction entre les emprunts contractés pour financer des dépenses courantes et les investissements consentis, par exemple, pour les infrastructures indispensables aux générations futures.
Le Traité ne prévoyait aucun mécanisme indépendant de contrainte. De plus, la première fois que des sanctions se sont avérées nécessaires, c'est-à-dire en 2003, lors des dérapages budgétaires de la France et de l'Allemagne, elles n'ont pas été appliquées. La limite imposée, qui consistait à ne pas dépasser 3 % de déficit budgétaire, était donc dépourvue de toute crédibilité. Le mécanisme coercitif baptisé « six pack » a permis de rectifier le tir, mais les sanctions des marchés pèsent plus lourd dans la balance, à tel point qu'on peut s'interroger sur l'utilité de telles sanctions.
Lors de l'adoption du Traité, on est parti de l'idée que le système serait insensible à la crise, mais c'était faire preuve de naïveté. Le texte n'a prévu ni leviers ni mécanismes pour combattre les crises. C'est ce qui explique la création récente de fonds de stabilité plutôt improvisés. En raison d'un manque de leviers et de garde-fous, la crise de liquidité a pu dégénérer en crise de solvabilité.
En ce qui concerne l'union monétaire, au moment de l'adoption du Traité de Maastricht, la tutelle sur les acteurs financiers est restée aux mains des banques et des institutions nationales, à l'intérieur des frontières des États membres. Mais une telle supervision est insuffisante du fait de la « mise en réseau » internationale du monde financier: pour pouvoir surveiller des banques telles que Dexia et Fortis, un organe de contrôle européen est indispensable.
Le rôle de la Banque centrale européenne (BCE)
Le Traité de Maastricht ne s'est pas assigné pour objectif la stabilité financière et économique, mais la maîtrise de l'inflation en s'inspirant du modèle de la Bundesbank allemande. Les États membres en difficulté ne peuvent pas être aidés par la BCE (clause « no bailout » ou clause de non-sauvetage).
L'on a trop vite supposé que l'adoption commune d'une monnaie unique entraînerait automatiquement une convergence économique. Cette supposition a semblé se vérifier durant la phase de lancement et au cours des premières années qui ont suivi l'introduction de l'euro. Les taux d'intérêt que les pays européens périphériques devaient payer sur leurs nouveaux emprunts ont fondu comme neige au soleil et ont convergé vers ceux de l'économie allemande. Mais la crise financière a fait naître un fossé qui, depuis, n'a cessé de se creuser. Aujourd'hui, les économies européennes périphériques ne peuvent plus emprunter à des taux d'intérêt raisonnables tandis que l'Allemagne, havre de sécurité, a très peu d'intérêts à payer pour refinancer sa dette.
De même, la gestion de la dette est restée une affaire exclusivement nationale, malgré l'union monétaire. En outre, la dette est émise dans une devise de facto étrangère, sur laquelle un État membre de la zone euro n'a aucun contrôle. Si nous effectuons des comparaisons objectives, nous constatons par exemple que tous les indicateurs budgétaires de l'Espagne surclassent ceux du Royaume-Uni. Le déficit espagnol n'est que de 6,6 %, contre 9 % pour le Royaume-Uni. Le taux d'endettement de l'Espagne s'élève à 69 % alors que celui du Royaume-Uni atteint 84 %. Pourtant, le Royaume-Uni peut financer sa dette pour trois fois moins cher. La Banque d'Angleterre peut en fait jouer le rôle de prêteur de dernier recours, ce qui est interdit à la BCE. Les investisseurs savent qu'en cas de nécessité, la Banque d'Angleterre interviendrait pour financer le gouvernement britannique, ce qui est d'ailleurs le rôle normalement dévolu à une banque centrale. Mais ce n'est pas le cas dans la zone euro car c'est contraire aux règles de base de la BCE. En temps de crise, cela attise l'inquiétude des marchés. La hausse des coûts de financement devient alors inévitable.
La fonction de prêteur en dernier ressort assurée par la Réserve fédérale américaine ou la Banque d'Angleterre doit montrer aux décideurs politiques européens la voie à suivre pour la réforme de la BCE. C'est la seule manière d'enrayer la crise de la dette à court terme. La BCE se doit d'être le garant de la stabilité financière et de la santé économique de l'Europe à long terme. Cette responsabilité supplémentaire ne doit pas remplacer mais compléter son objectif légitime de lutte contre l'inflation, ce qui implique que la BCE fixe les taux d'intérêt en gardant bien ces objectifs à l'esprit. Si nous avions étendu ainsi le mandat de la BCE, nous aurions évité la hausse de taux survenue en avril 2011.
Émission d'euro-obligations
L'émission d'euro-obligations serait un moyen idéal de faire porter aux États membres de la zone euro une responsabilité collective, contrairement aux solutions adoptées dans le passé (European Financial Stability Facility), dans le cadre desquelles chaque État membre n'est responsable qu'à concurrence de sa propre contribution. Les États membres de la zone euro seraient ainsi garants les uns des autres. C'est là une forme de solidarité qui, actuellement, est presque inexistante au niveau européen.
En combinaison avec l'extension du mandat de la BCE, l'euro-obligation est un des moyens les plus efficaces pour apaiser les marchés financiers. Toutefois, il faudra accompagner ces mesures par des dispositions qui orienteront les États membres vers un assainissement durable de leurs finances publiques. C'est indispensable pour éviter des problèmes d'aléa moral et garantir une solidarité durable entre les États membres. La mise en œuvre du mécanisme « six pack », qui a été voté par la Commission européenne et le Parlement européen, mettra les États membres sur cette voie.
Croissance et assainissement vont de pair
Il ne fait aucun doute que les États membres de l'Union européenne entrent dans une période d'assainissement budgétaire, non seulement pour garantir la compétitivité européenne, mais aussi pour assurer la pérennité de nos États sociaux pour les générations futures. Ces cures d'assainissement doivent cependant s'accompagner d'une politique économique qui ne mine pas la croissance à court terme et qui permette non seulement de garantir mais aussi d'accroître le potentiel de croissance européen à long terme. C'est la seule manière de réaliser des économies vraiment efficaces. En effet, se contenter d'opérer des coupes claires dans les dépenses publiques aurait pour effet de réduire fortement la demande intérieure et, par conséquent, de diminuer considérablement les recettes fiscales.
Il est permis de se demander si, dans le climat économique actuel, tous les États membres de la zone euro pourront en même temps sauvegarder leur compétitivité et assainir leur budget. En procédant de la sorte pendant les sept ou huit dernières années, l'Allemagne s'est assuré un véritable « boom » économique en passant d'un déficit de la balance courante à un excédent. Mais tous les États membres ne sont pas en mesure d'appliquer cette politique avec un égal succès. Pour préserver la croissance économique et le potentiel de croissance économique à moyen terme, certains pays devront investir et consommer davantage si plusieurs autres sont contraints de faire des économies.
Dans ce contexte, il y a lieu de mettre en œuvre intégralement et rigoureusement la stratégie Europe 2020, et en particulier les objectifs d'investissements en matière d'innovation, d'enseignement et d'infrastructures. De plus, les économies réalisées dans les pays soumis à une cure d'assainissement drastique doivent aller de pair avec une demande accrue émanant d'autres pays et, d'une manière générale, avec des investissements susceptibles de stimuler la croissance.
Cette crise a clairement révélé, une fois de plus, que l'intégration européenne sur le plan social n'en est qu'à ses balbutiements. Même indépendamment de la crise financière, il faut que les États membres de l'Union européenne élaborent une stratégie commune et univoque, notamment sur le plan du vieillissement de la population, des défis climatiques, ainsi que de la réglementation fiscale et sociale.
Quoi qu'il en soit, l'Europe a besoin de réformes axées sur le développement durable, qui visent à la rendre plus sociale. Outre des normes écologiques, l'Europe toute entière devra appliquer des normes sociales, essentielles à la sauvegarde et au renforcement de l'État-providence. Ce n'est qu'en définissant pareilles normes de manière proactive au niveau européen que l'on pourra empêcher un nivellement par le bas sur les plans social et écologique.
La présente proposition de résolution plaide dès lors pour davantage de coordination, par exemple en matière de politique salariale et de politique de l'emploi, de la lutte contre la concurrence salariale déloyale et de l'instauration d'un salaire minimum européen.
Intégration politique incomplète de l'Union européenne
Les structures et les processus décisionnels en Europe présentent un caractère intergouvernemental très marqué. La prise de décision requiert souvent l'unanimité, laquelle a un effet paralysant et empêche de mener une politique dynamique.
Lors de la création de la zone euro, de nombreuses compétences sont restées nationales, alors que les problèmes ont précisément une dimension européenne ou internationale. Pour aborder les problèmes européens de la manière la plus efficace, il est préférable d'agir également au niveau européen, ce qui implique que les États membres cèdent une part de leur souveraineté. À cet égard, toute attitude nationaliste des États membres est une entrave à l'intégration européenne.
Cette intégration incomplète entraîne aussi aujourd'hui un déficit de contrôle démocratique et une limitation de la capacité d'action. Dans le cadre du processus décisionnel intergouvernemental, qui échappe à l'influence du Parlement européen, ce sont surtout la France et l'Allemagne qui jouent un rôle prépondérant. Ces deux pays tentent d'imposer leurs accords réciproques aux autres États membres. Même le Conseil européen est mis hors jeu. Les décisions prises risquent ainsi de perdre leur légitimité démocratique et de mettre en péril la survie même de l'Union européenne dans toutes ses composantes.
Le processus décisionnel démocratique est également compromis lorsque des technocrates prennent les décisions à la place des élus. Désigner des technocrates à des postes politiques importants pour appliquer des décisions difficiles n'est qu'une solution à court terme.
Une Europe à plusieurs vitesses sera peut-être inévitable à court et à long terme. La réalité du terrain montre que cette question est déjà dépassée. Ce sont les pays qui déterminent le rythme auquel ils mettent en œuvre les différents aspects de l'intégration européenne. Dans ce cadre, il est logique qu'un pays qui choisit délibérément de ne pas s'impliquer dans un aspect de l'intégration européenne n'ait pas son mot à dire dans le domaine concerné. Cependant, ce principe menace la clarté et la transparence de l'Union européenne.
Il faut en tout cas plaider pour une modification des traités visant à accroître les compétences du Parlement européen et à limiter les décisions intergouvernementales, ce qui est la meilleure garantie d'une intégration accrue. Ce transfert de compétences vers le Parlement européen devra intégrer un renforcement du droit de contrôle et d'initiative du Parlement européen, qui est le seul organe européen à pouvoir se prévaloir d'une légitimité démocratique directe.
La gestion de la crise
« Les hommes n'acceptent le changement que dans la nécessité et ils ne voient la nécessité que dans la crise. » Cette citation de Jean Monnet illustre bien la manière dont les dirigeants européens tentent de conjurer la crise: il faut être dans une situation difficile pour évoluer.
Si la crise a pris des proportions plus graves, qui auraient d'ailleurs pu être évitées, c'est en partie à cause de la manière dont elle a été gérée. Les mesures et les réformes annoncées sont toujours mises en œuvre pas à pas, et la communication manque souvent de clarté.
D'une manière générale, les solutions qui ont été mises au point jusqu'à présent sont insuffisantes. Les marchés financiers ne sont pas encore complètement encadrés et la crise de la zone euro n'est toujours pas écartée. Plusieurs mesures ont également été prises pour favoriser l'intégration européenne, mais elle ne vont pas assez loin. Il faut y remédier.
| Ludo SANNEN. | |
| Fauzaya TALHAOUI. | |
| Philippe MAHOUX. | |
| Marie ARENA. |
Le Sénat,
A. considérant que la crise de la dette dans la zone euro découle de la crise bancaire et que la surveillance et la régulation des banques sont insuffisantes;
B. considérant que le Traité de Maastricht a insufflé un formidable élan à l'intégration européenne mais qu'il présente une série d'imperfections révélées par la crise;
C. considérant que l'intégration européenne est insuffisante sur les plans politique, social, économique et écologique;
D. considérant que des solutions durables sont nécessaires à long terme sur les plans social, économique et écologique et qu'une politique équilibrée est indispensable au niveau européen;
E. considérant que les procédures décisionnelles en Europe n'ont pas une assise démocratique suffisante,
Demande au gouvernement:
1. de jouer un rôle de pointe dans la sauvegarde des acquis sociaux et d'une croissance durable en Europe par le biais d'une intégration politique plus poussée et d'une approche efficace de la crise en Europe;
2. d'insister au sein du Conseil des ministres de l'Union européenne sur la nécessité, en vue de permettre une gestion efficace et efficiente de la crise à court terme, de confier à la Banque centrale européenne un mandat étendu qui lui permette de faire office de prêteur en dernier ressort (lender of last resort);
3. de plaider en faveur d'une gestion commune de la dette souveraine, basée notamment sur la création d'une agence de stabilisation de la dette de la zone euro et l'émission d'euro-obligations;
4. de défendre l'idée de la création d'une agence de notation européenne;
5. de plaider en faveur d'une régulation accrue du secteur bancaire, par le biais de mesures telles que la séparation stricte des banques d'épargne et des banques d'affaires, la labellisation de produits financiers, une interdiction des produits financiers toxiques, un système européen de garantie des dépôts et une surveillance européenne des activités bancaires;
6. de plaider en faveur de l'instauration d'une taxe sur les transactions financières conformément à la résolution visant à soutenir une taxe sur les transactions financières, adoptée par le Sénat le 23 juin 2011;
7. d'œuvrer à l'inscription du principe d'équilibre budgétaire structurel et de réduction de la dette en droit belge qui garantirait également une croissance durable, exclusive et créatrice d'emplois de qualité à court et à long terme au moyen d'investissements ciblés et de défendre ainsi une quadruple discipline budgétaire, fiscale, sociale et environnementale;
8. d'insister à cet égard sur la nécessité de poursuivre la stratégie UE 2020;
9. de plaider en faveur d'une intégration socioéconomique accrue, qui s'appuierait notamment sur une régulation et le développement des services d'intérêt général sur la base du Traité de Lisbonne, sur une harmonisation fiscale visant à une convergence vers des normes sociales plus élevées et sur une coordination en matière de politique salariale afin d'éviter un dumping salarial intra-européen;
10. de plaider en faveur de la définition d'objectifs européens clairs en matière de lutte contre le réchauffement climatique et en faveur de la transition vers une société sobre en carbone qui consommerait moins de matières premières;
11. de renforcer la légitimité démocratique de l'Union européenne en œuvrant à la transparence des procédures décisionnelles intergouvernementales et au renforcement des procédures supranationales dans lesquelles le Parlement européen aurait le dernier mot;
12. de plaider en faveur d'une action européenne concertée au niveau mondial.
9 février 2012.
| Ludo SANNEN. | |
| Fauzaya TALHAOUI. | |
| Philippe MAHOUX. | |
| Marie ARENA. |