5-1447/1 | 5-1447/1 |
24 JANUARI 2012
Uit de bewoordingen van artikel 9ter van de vreemdelingenwet (« reëel risico (...) op een onmenselijke of vernederende behandeling wanneer er geen adequate behandeling is in zijn land van herkomst of het land waar hij verblijft ») blijkt dat België regularisatie op medische gronden beschouwt als een specialis van subsidiaire bescherming, zoals die wordt gedefinieerd in artikel 48/4 van de Vreemdelingenwet, in overeenstemming met artikel 15 j artikel 2, onder e), van richtlijn 2004/83/EG van de Raad van 29 april 2004 inzake minimumnormen voor de erkenning van onderdanen van derde landen en staatlozen als vluchteling of als persoon die anderszins internationale bescherming behoeft, en de inhoud van de verleende bescherming :
« Artikel 48/4. — § 1. De subsidiaire beschermingsstatus wordt toegekend aan de vreemdeling, die niet voor de vluchtelingenstatus in aanmerking komt en die geen beroep kan doen op artikel 9ter, en ten aanzien van wie er zwaarwegende gronden bestaan om aan te nemen dat, wanneer hij naar zijn land van herkomst, of in het geval van een staatloze, naar het land waar hij vroeger gewoonlijk verbleef, terugkeert, een reëel risico zou lopen op ernstige schade zoals bepaald in paragraaf 2 en die zich niet onder de bescherming van dat land kan of, wegens dat risico, wil stellen en niet onder de uitsluitingsgronden zoals bepaald in artikel 55/4, valt.
§ 2. Ernstige schade bestaat uit :
a) doodstraf of executie; of,
b) foltering of onmenselijke of vernederende behandeling of bestraffing van een verzoeker in zijn land van herkomst; of,
c) ernstige bedreiging van het leven of de persoon van een burger als gevolg van willekeurig geweld in het geval van een internationaal of binnenlands gewapend conflict. »
Artikel 9ter bestaat dus naast artikel 48/4 van de vreemdelingenwet als subsidiaire beschermingsprocedure, waarbij beide procedures elkaar wederzijds uitsluiten, zoals blijkt uit de verwijzing naar artikel 9ter in artikel 48/4 van de Vreemdelingenwet. De beslissende instantie is echter DVZ en niet het CGVS, zoals in laatstgenoemde procedure het geval is. Uit artikel 6 van richtlijn 2004/83/EG blijkt echter dat de status van subsidiaire bescherming wordt verleend tegen het reële risico op ernstige schade in geval van terugkeer naar het land van herkomst, voor zover er sprake is van een directe of indirecte verantwoordelijkheid van de staat van het land van herkomst voor het optreden van die schade, net zoals de status van vluchteling slechts wordt verleend tegen het risico op vervolging, waarvoor die staat direct of indirect verantwoordelijk is :
« Artikel 6. — Actoren van vervolging of ernstige schade kunnen onder meer zijn :
a) de staat;
b) partijen of organisaties die de staat of een aanzienlijk deel van zijn grondgebied beheersen;
c) niet-overheidsactoren, indien kan worden aangetoond dat de actoren als bedoeld in de punten a) en b), inclusief internationale organisaties, geen bescherming als bedoeld in artikel 7 kunnen of willen bieden tegen vervolging of ernstige schade. »
In principe is er, in het geval van een vreemdeling die in het land van herkomst verstoken blijft van een adequate behandeling tegen een ernstige ziekte waaraan hij lijdt, geen sprake van een directe of indirecte verantwoordelijkheid van de betrokken staat. Dat zou slechts anders zijn indien personen ingevolge de wetgeving of het bestuur van de betrokken staat geen toegang zouden hebben tot een adequate behandeling die in het algemeen in dat land wel beschikbaar is en dit bijvoorbeeld op basis van discriminatiegronden zoals ras, etniciteit, politieke gezindheid, religieuze aanhorigheid of seksuele geaardheid, of nog indien hun in het land van herkomst door particuliere personen of organisaties de toegang tot die behandeling op de genoemde gronden wordt ontzegd, terwijl er geen alternatief voorhanden is, en de staat weigert tegen die particuliere discriminatie op te treden. In het geval dat de adequate behandeling in het land van herkomst geheel ontbreekt als gevolg van het algemene welvaartspeil en van de stand van de gezondheidszorg en geneeskunde in dat land, kan de staat echter niet worden aangezien als de « actor » van de ernstige schade die de vreemdeling bij zijn terugkeer naar het land van herkomst vermoedelijk zal oplopen. Er is dan overigens evenmin sprake van discriminatie, want iedereen die in dat land aan een bepaalde ziekte lijdt, blijft verstoken van een adequate behandeling. De indieners zijn bijgevolg van oordeel dat richtlijn 2004/83/EG niet van toepassing is op het geval van regularisatie op louter medische gronden. Het is dan ook een hypothese die niet in deze richtlijn voorzien wordt. Op geen enkele wijze dwingt deze richtlijn tot regularisatie om medische redenen, buiten de uitzonderlijke gevallen waarin de verantwoordelijkheid van de betrokken staat in vorenbedoelde zin in het geding zou zijn, in welk geval de (reguliere) status van subsidiaire bescherming zou moeten worden verleend. Deze zienswijze wordt volgens ons bevestigd doordat artikel 15 van de richtlijn, dat het begrip « ernstige schade » definieert, geen verwijzing bevat naar het verstoken blijven van een adequate behandeling tegen een ernstige ziekte waaraan men lijdt :
« Artikel 15. — Ernstige schade bestaat uit :
a) doodstraf of executie; of
b) foltering of onmenselijke of vernederende behandeling of bestraffing van een verzoeker in zijn land van herkomst; of :
c) ernstige en individuele bedreiging van het leven of de persoon van een burger als gevolg van willekeurig geweld in het kader van een internationaal of binnenlands gewapend conflict. »
Hoewel ook in artikel 9ter van de vreemdelingenwet sprake is van « onmenselijke of vernederende behandeling », blijkt uit artikel 15, onder b), van de richtlijn, waar « behandeling » op betekenisvolle wijze samen met « bestraffing » wordt genoemd, dat het moet gaan om een behandeling van overheidswege of waarvoor de betrokken staat op zijn minst indirect verantwoordelijk is. De algehele afwezigheid van een adequate behandeling in het land van herkomst kan daarom m.i. niet worden aangemerkt als een « onmenselijke of vernederende behandeling » in de zin van richtlijn 2004/83/EG.
Richtlijn 2004/83/EG is op haar beurt geïnspireerd door artikel 3 EVRM, dat luidt als volgt :
« Artikel 3. — Niemand mag worden onderworpen aan folteringen of aan onmenselijke of vernederende behandelingen of bestraffingen. »
In bepaalde gevallen zal uit deze bepaling voor de verdragspartijen een refoulement- of uitwijzingsverbod voortvloeien. Dat zal echter eveneens slechts het geval zijn indien de directe of indirecte verantwoordelijkheid in het geding is van de staat waarnaar een vreemdeling wordt teruggestuurd. Het EHRM geeft aan artikel 3 EVRM een te ruime interpretatie door uit te gaan van de mogelijkheid dat het terugsturen van een vreemdeling die aan een ernstige ziekte leidt, naar een land waar een adequate behandeling voor die ziekte ontbreekt, een schending vormt van artikel 3 EVRM. Anderzijds is het zo dat zelfs het Hof van Straatsburg zeer veel restricties stelt en duidelijk maakt dat het om zeer uitzonderlijke gevallen gaat. In de zaak N. vs. Verenigd Koninkrijk heeft het EHRM op 27 mei 2008 een overzicht gegeven van zijn eigen rechtspraak over de eventuele schending van artikel 3 EVRM ingevolge het terugsturen van een ernstig zieke vreemdeling naar zijn land van herkomst. Tevens heeft het Hof in dat arrest uit die rechtspraak een aantal principes dienaangaande afgeleid. Deze kunnen als volgt worden samengevat :
— in principe kunnen vreemdelingen die het voorwerp uitmaken van een uitwijzing, geen aanspraak maken op de voortzetting van hun verblijf om verder te kunnen genieten van medische, sociale of andere vormen van bijstand en diensten die worden verstrekt door de uitwijzende staat;
— het terugsturen van een vreemdeling die lijdt aan een ernstige mentale of fysieke ziekte naar een land waar een adequate behandeling voor die ziekte ontbreekt of waar de behandeling van die ziekte achterblijft ten opzichte van de uitwijzende staat, kan een schending opleveren van artikel 3 EVRM, maar uitsluitend in een zeer uitzonderlijk geval, als er zich dwingende humanitaire redenen tegen de verwijdering van die vreemdeling verzetten;
— hoewel het EHRM andere « zeer uitzonderlijke omstandigheden » waarin sprake is van « dwingende humanitaire overwegingen » niet bij voorbaat uitsluit, moet de aanvrager in principe in een vergevorderd (kritiek) of terminaal stadium van de ziekte verkeren, terwijl bovendien de verzorging of medische behandeling in het land van herkomst niet verzekerd is en er daar zelfs geen familie in staat of bereid is om hem te voorzien van « even a basic level of food, shelter or social support »;
— deze restrictieve benadering is ingegeven door het feit dat de beweerde toekomstige schade niet zou voortvloeien uit het intentionele handelen of nalaten van openbare autoriteiten of niet-statelijke organen, maar uit een natuurlijk verlopende ziekte en het gebrek aan afdoende middelen om die ziekte te bestrijden in het land van herkomst, en door het feit dat aan het EVRM in het algemeen « a search for a fair balance between the demands of the general interest of the community and the requirement of the protection of the individual's fundamental rights » ten grondslag ligt;
— artikel 3 EVRM verplicht de verdragspartijen niet om verschillen tussen landen inzake medische, sociale of economische ontwikkeling uit te vlakken door « the provision of free and unlimited health care to all aliens without a stay within its jurisdiction », hetgeen de verdragspartijen met een te grote last zou opzadelen.
Artikel 9ter van de vreemdelingenwet wekt op zijn minst de indruk minder stringente eisen te stellen aan een regularisatie om medische redenen dan uit de door het EHRM geformuleerde beginselen voortvloeit. Voorwaarde is immers blijkens paragraaf 1, eerste lid, dat de vreemdeling « op zodanige wijze lijdt aan een ziekte dat deze ziekte een reëel risico inhoudt op een onmenselijke of vernederende behandeling wanneer er geen adequate behandeling is in zijn land van herkomst of het land waar hij verblijft ». Elke verwijzing naar het vergevorderde of terminale karakter van de ziekte ontbreekt in artikel 9ter. Uit het overzicht van de rechtspraak van het EHRM blijkt nochtans duidelijk dat het loutere vooruitzicht van een verminderde levensverwachting als gevolg van de uitwijzing van een zieke vreemdeling niet volstaat om artikel 3 EVRM door die uitwijzing geschonden te achten.
Het wetsvoorstel strekt er derhalve toe artikel 9ter van de Vreemdelingenwet op te heffen. Voor zover men zich wenst te conformeren aan de al bij al restrictieve rechtspraak van het EHRM op dit vlak, kan in zeer uitzonderlijke gevallen een verblijfsmachtiging eveneens worden verstrekt op basis van artikel 9bis van de vreemdelingenwet, waarbij de minister gebruik kan maken van zijn discretionaire bevoegdheid. Een afzonderlijke wettelijke bepaling inzake medische regularisatie is noch voor de implementatie van richtlijn 2004/83/EG, noch ter vermijding van een eventuele schending van artikel 3 EVRM nodig. Zij is niet alleen overbodig, maar bovendien gevaarlijk omwille van het aanzuigeffect dat ervan uit gaat.
| Filip DEWINTER. | |
| Yves BUYSSE. | |
| Bart LAEREMANS. | |
| Anke VAN DERMEERSCH. |
Artikel 1
Deze wet regelt een aangelegenheid als bedoeld in artikel 78 van de Grondwet.
Art. 2
Artikel 9ter van de wet van 15 december 1980 betreffende de toegang tot het grondgebied, het verblijf, de vestiging en de verwijdering van vreemdelingen, vervangen bij de wet van 29 december 2010, wordt opgeheven.
13 januari 2012.
| Filip DEWINTER. | |
| Yves BUYSSE. | |
| Bart LAEREMANS. | |
| Anke VAN DERMEERSCH. |