5-1304/1

5-1304/1

Sénat de Belgique

SESSION DE 2011-2012

9 NOVEMBRE 2011


Proposition de loi modifiant l'article 136 du Code d'instruction criminelle en ce qui concerne le délai d'instruction

(Déposée par Mme Martine Taelman)


DÉVELOPPEMENTS


Toute personne a droit à ce que sa cause soit entendue dans un délai raisonnable lorsqu'il s'agit de statuer sur ses droits et obligations de caractère civil ou sur le bien-fondé de toute accusation en matière pénale dirigée contre elle. Ce droit est formulé notamment à l'article 6.1 de la Convention européenne des droits de l'homme (1) . L'article 13 de la CEDH prévoit également que toute personne dont les droits et libertés reconnus dans la Convention sont violés doit avoir droit à un recours effectif devant une instance nationale.

La CEDH est d'application directe.

La Cour européenne des droits de l'homme (2) fait débuter le délai raisonnable dès l'instant où une personne se trouve « accusée », c'est-à-dire qu'il peut s'agir, par exemple, de l'arrestation, de l'inculpation ou de l'ouverture de l'enquête préliminaire (3) . La CEDH apprécie le caractère raisonnable de la durée de la procédure à la lumière des circonstances de la cause, en particulier de la complexité de l'affaire, du comportement du requérant et de celui des autorités compétentes et de la question de l'enjeu qu'elle représente pour le requérant. Dans le cas d'une affaire belge où s'était posée la question de la violation du délai raisonnable dans la phase d'instruction, la Cour européenne a cependant estimé, compte tenu du secret qui couvre l'instruction de l'affaire, devoir s'en tenir à une évaluation globale sans pouvoir examiner tous les critères en détail (4) . Du fait de ce principe, les parties n'ont en effet pu fournir à la Cour aucune information substantielle concernant le déroulement de l'instruction.

Afin de remédier à l'insécurité juridique qui régnait dans notre pays au sujet des conséquences juridiques du dépassement du délai raisonnable, le législateur a inséré l'article 21ter dans le Titre préliminaire du Code de procédure pénale (5) . Si la durée des poursuites pénales dépasse le délai raisonnable, le juge peut dès lors prononcer une condamnation par simple déclaration de culpabilité ou prononcer une peine inférieure à la peine minimale prévue par la loi. Cette disposition crée donc un recours effectif, ainsi qu'il est requis en vertu de l'article 13 de la CEDH, lorsque le délai raisonnable n'est pas respecté dans des affaires déjà examinées par une juridiction de jugement.

Dans son avis sur la proposition de loi insérant un article 21ter, le Conseil d'État s'interrogeait déjà sur la manière dont le délai raisonnable devrait être appréhendé par rapport aux juridictions d'instruction (6) . Il se peut, finalement, que celles-ci constatent déjà au moment de leur saisine un dépassement du délai raisonnable, l'instruction s'étant anormalement déroulée. Le Conseil d'État a reconnu que les juridictions d'instruction ne sont pas, en règle, assujetties aux prescriptions de l'article 6 de la CEDH lorsqu'elles ne décident pas du bien-fondé d'une accusation en matière pénale, tout en constatant que la CEDH prend de plus en plus en considération les phases d'instruction qui précèdent le procès (7) , et a dès lors jugé qu'il serait utile que le législateur règle la question de la violation du délai raisonnable au stade des phases préparatoires au procès.

Aucune suite n'a cependant été donnée à cette suggestion. Le législateur a motivé sa décision en faisant valoir que, selon jurisprudence constante de la CEDH, il y a lieu de considérer la procédure menée dans le cadre du contrôle de conformité à l'article 6 dans son ensemble (8) . Certains aspects de l'instruction préparatoire doivent aussi être appréciés par la juridiction de jugement. Il appartient donc au juge du fond de se prononcer sur une violation éventuelle du droit à un procès équitable, même si la violation s'est déjà produite au cours de l'instruction préparatoire. On considérait en effet que l'article 6.1 de la CEDH ne s'appliquait pas à l'instruction préparatoire.

Par la suite, ce point de vue a été confirmé à plusieurs reprises par la jurisprudence de la Cour de cassation, qui considère qu'il appartient aux juridictions de jugement d'apprécier si, à la lumière des éléments de chaque cause, une cause a été examinée dans un délai raisonnable au sens de l'article 6 de la CEDH (9) . Si tel n'est pas le cas, le juge du fond doit en établir les conséquences possibles. La Cour de cassation rejette résolument l'argument selon lequel la réparation de la violation du délai raisonnable doit également pouvoir être demandée devant les juridictions d'instruction, qui ne statuent pas sur le fond de la cause (10) . C'est donc le juge du fond qui détermine si une cause a été examinée dans un délai raisonnable pendant l'instruction préparatoire et, en cas de dépassement de ce délai, quelle est la réparation appropriée. Et ce, alors qu'au cours de l'instruction, il est encore loin d'être certain que l'inculpé sera effectivement renvoyé devant un juge du fond.

Parallèlement à la question du dépassement du délai raisonnable, il y a la problématique relative à l'article 13 de la CEDH, qui oblige les états à prévoir un recours effectif pour remédier à une violation d'un droit reconnu dans la Convention. Dans le cadre d'un dépassement du délai raisonnable, le prévenu qui y est confronté doit avoir la possibilité soit d'accélérer une décision sur le fond soit d'obtenir une réparation appropriée pour un dépassement qui s'est déjà produit. Selon la Cour européenne, la disposition de l'article 13 de la CEDH implique que le recours devant une instance nationale doit avoir pour conséquence que celle-ci peut se prononcer sur un droit garanti par la Convention et qu'elle doit également pouvoir — en cas de violation de ce droit — fixer des mesures de réparation (11) . La Cour accepte cependant que certains États ne prévoient qu'une mesure compensatoire, à condition que la procédure d'obtention de la compensation se déroule suffisamment rapidement, que l'exécution de la mesure soit rapide et que la procédure — à l'instar de celle visant à accélérer la cause — fasse encourir le moins de frais possible au demandeur (12) .

La préférence absolue de la Cour va cependant à un recours ayant un effet préventif. Un recours qui vise à accélérer la procédure, de manière à ce que celle-ci ne soit pas exagérément longue, est le plus effectif et le plus efficace et offre un avantage indéniable par rapport à un recours prévoyant uniquement une compensation, parce qu'il évite les violations successives au cours d'une même procédure et ne se limite pas à « réparer » la violation a posteriori, comme dans le cas d'une mesure compensatoire.

Certains pays se sont avérés de relativement bons entendeurs de la jurisprudence de la Cour et ont instauré une nouvelle réglementation légale. Les modifications des législations slovène (13) et polonaise (14) visent à accélérer les affaires (pénales) en cours ou à accorder des dommages et intérêts lorsqu'un dépassement du délai raisonnable est constaté. Il est à noter que la procédure n'est d'application que si un tribunal a été saisi de l'affaire, et non au cours de l'instruction préparatoire. Si la Cour a acquis la conviction que la réglementation des deux pays est concluante pour la phase sur le fond (15) , il reste à attendre son appréciation lorsqu'elle sera appelée à se prononcer sur un éventuel dépassement du délai raisonnable durant la phase de l'instruction.

Dans un passé récent, la Belgique a en effet été condamnée à plusieurs reprises par la Cour européenne des droits de l'homme (16) pour violation des articles 6.1 et 13 de la Convention, une violation que la Cour infère plus ou moins directement de la jurisprudence de la Cour de cassation mentionnée ci-dessus. S'il peut apparaître, dès l'instruction, que des problèmes se poseront quant au respect du délai raisonnable, le suspect devra néanmoins attendre que le juge du fond se penche sur une éventuelle violation et statue à cet égard. La Cour a dès lors estimé que la Belgique ne prévoit pas de recours effectif en cas de dépassement du délai raisonnable dès l'instruction. L'argument selon lequel l'inculpé peut, depuis la loi du 12 mars 1998 et conformément à l'article 136 du Code d'instruction criminelle, saisir la chambre des mises en accusation de l'affaire lorsque celle-ci traîne depuis plus d'un an, n'est pas parvenu à convaincre la Cour du contraire. Si elle peut éventuellement faire en sorte d'accélérer le déroulement ultérieur de l'instruction, la chambre des mises en accusation n'est aucunement en mesure de mettre effectivement un terme au dépassement du délai raisonnable, ni de prévoir une réparation efficace pour l'intéressé.

La présente proposition de loi entend combler cette lacune dans la législation belge, afin que les dispositions de l'ordre juridique belge soient davantage en concordance avec les exigences de la Convention européenne des droits de l'homme — l'article 13 en l'espèce — et la jurisprudence de la même Cour. Pour réaliser cet objectif, il convient d'adapter l'article 136 du Code d'instruction criminelle de manière à permettre à la chambre des mises en accusation de constater l'extinction de l'action publique et d'accorder au requérant des dommages et intérêts à titre de compensation lorsque le dépassement du délai raisonnable est intervenu avant l'entrée en vigueur de la nouvelle disposition. En outre, la chambre des mises en accusation devrait pouvoir imposer des délais stricts à respecter lors du déroulement ultérieur de l'instruction. En cas de non-respect, la sanction est l'extinction de l'action publique. Il s'agit plus particulièrement d'un délai durant lequel les poursuites doivent être arrêtées ou l'affaire doit être portée devant la juridiction de jugement. Le champ d'application de l'article 136 du Code d'instruction criminelle ne peut alors plus se limiter aux instructions mais doit être étendu, de manière à ce que l'information, elle aussi, en relève.

Pour concrétiser ces intentions, on peut envisager de s'inspirer de l'exemple bulgare, dont les mérites ont été vantés par la Cour européenne (17) . En Bulgarie (18) , l'inculpé peut soumettre toute affaire à l'instruction depuis un ou deux ans, selon la gravité des faits, à un juge unique. Ce dernier doit alors statuer sur la poursuite de l'affaire dans les sept jours en chambre du conseil. Deux options s'offrent à lui: il renvoie l'affaire au ministère public ou il met un terme définitif aux poursuites. Lorsque l'affaire en cause est renvoyée au ministère public, ce dernier dispose d'un délai de deux mois pour la soumettre à la juridiction de fond ou pour mettre fin aux poursuites. Si le ministère public ne se conforme pas à cette obligation, le juge qui a statué sur la demande de l'inculpé met fin aux poursuites pénales. L'inculpé qui n'a pas exercé son droit de déposer pareille demande est automatiquement privé du droit de déposer une plainte recevable auprès de la Cour de Strasbourg car il n'a dès lors pas épuisé ses voies de recours internes.

Les adversaires de la présente proposition soutiendront peut-être qu'une réglementation aussi poussée fait le jeu des avocats dits « procéduriers ». On pourra cependant leur rétorquer que ces avocats s'adressent déjà régulièrement à la Cour de Strasbourg à l'heure actuelle, faute, précisément, d'une législation belge claire et suffisante à cet égard, ce qui a pour conséquence que la Cour européenne dispose d'une grande liberté pour conclure à une violation, toutes les parties étant par ailleurs dans l'incertitude quant à l'issue de la décision. En revanche, si un cadre légal clair est adopté, on saura immédiatement si une violation a eu lieu ou non, ce qui permettra de régler simultanément la question de la liberté d'appréciation de la Cour européenne et celle de l'insécurité juridique. En outre, les intervenants du système juridique belge sauront également à quoi s'en tenir, quels sont leurs droits et quelles sont leurs obligations. Cela permettra d'éviter toute discussion sur la définition de la notion de délai raisonnable.

La jurisprudence de la CEDH indique par ailleurs qu'un problème peut également se poser, quant à l'application de l'article 136 du Code d'instruction criminelle, à la lumière des dispositions de l'article 61bis, alinéa 2, de ce Code, qui prévoit en effet que toute personne à l'égard de laquelle l'action publique est engagée dans le cadre de l'instruction bénéficie des mêmes droits que l'inculpé, la Cour estimant toutefois que l'article 136 soulève, à cet égard, des questions de droit qui n'ont pas encore été résolues (19) .

Enfin, il ne faut pas non plus négliger les intérêts de la partie civile. Si la plupart des plaintes concernant le dépassement du délai raisonnable émanent, logiquement, des suspects, il peut également arriver que la partie civile ait tout intérêt à ce qu'une affaire soit traitée dans un délai raisonnable.

COMMENTAIRE DES ARTICLES

Article 2

L'article 136 du Code d'instruction criminelle est adapté en ce sens que la chambre des mises en accusation est compétente pour estimer si le délai raisonnable a été dépassé, tant pour les instructions que pour les informations. Lorsque la chambre des mises en accusation constate qu'il y a en effet eu dépassement du délai raisonnable, l'extinction de l'action publique peut être prononcée, ou la procédure peut être accélérée. Si le dépassement a eu lieu avant l'entrée en vigueur du nouvel article 136 du Code d'instruction criminelle, la chambre des mises en accusation peut octroyer une indemnisation.

Pour la mise en œuvre de cette procédure, il convient de fixer des délais clairs, tant en ce qui concerne la notion de « délai raisonnable » que pour la poursuite de l'instruction, à savoir, concrètement, un délai au cours duquel les poursuites pénales doivent être arrêtées ou au cours duquel l'affaire doit être portée devant la juridiction de jugement. Le non-respect de ces délais entraînera l'extinction de l'action publique.

Il est prévu qu'un inculpé dont l'affaire est à l'instruction depuis un an ou deux ans, en fonction de la gravité des faits, peut soumettre celle-ci à un juge (unique). Pour déterminer la gravité des faits, le critère retenu est la sanction qui peut être prononcée: pour les faits pouvant être punis d'une peine d'emprisonnement, d'une détention ou d'une réclusion d'au moins cinq ans (20) , une période de deux ans est considérée comme un délai raisonnable.

Dans les sept jours, le juge doit statuer en chambre du conseil sur le déroulement ultérieur de l'affaire. À cet égard, il dispose de deux possibilités: soit l'affaire est transmise une nouvelle fois au ministère public, soit les poursuites sont arrêtées. Lorsque l'affaire est transmise une nouvelle fois au ministère public, ce dernier a deux mois pour porter l'affaire devant la juridiction de fond ou pour arrêter les poursuites. Si le ministère public ne remplit pas cette obligation, les poursuites sont arrêtées par le juge qui s'est prononcé sur la demande de l'inculpé.

Conformément au prescrit de l'alinéa 2 de l'article 61bis du Code d'instruction criminelle, toute personne à l'égard de laquelle l'action publique est engagée dans le cadre d'une instruction bénéficie des mêmes droits que l'inculpé.

La partie civile doit également pouvoir faire usage de la nouvelle réglementation; dans certains cas, cette partie aura intérêt à ce qu'une affaire soit traitée dans un délai raisonnable.

Article 3

Le nouvel article 136 du Code d'instruction criminelle sortit ses effets immédiatement, de sorte qu'il s'appliquera également aux instructions déjà en cours au moment de l'entrée en vigueur. L'on évite ainsi que les procédures en question s'éternisent, et le recours a l'effet préventif pour lequel la Cour européenne des droits de l'homme a marqué sa préférence. Le versement de dommages-intérêts en tant que compensation ne répare la violation qu'a posteriori et, si la Cour européenne le considère comme un recours effectif, elle l'accueille toutefois moins favorablement. Pour cette raison, des dommages-intérêts ne peuvent être accordés que si le délai légal a déjà expiré avant que la nouvelle réglementation, sur la base de laquelle la demande est introduite, soit entrée en vigueur.

Martine TAELMAN.

PROPOSITION DE LOI


Article 1er

La présente loi règle une matière visée à l'article 78 de la Constitution.

Art. 2

L'article 136 du Code d'instruction criminelle est remplacé par ce qui suit:

« Art. 136. La chambre des mises en accusation contrôle d'office le cours des instructions, peut demander des rapports sur l'état des affaires et peut prendre connaissance des dossiers. Elle peut déléguer un de ses membres et statuer conformément aux articles 235 et 235bis.

Si l'information ou l'instruction n'est pas clôturée après une année, la chambre des mises en accusation peut être saisie par requête motivée adressée au greffe de la cour d'appel par l'inculpé, toute personne à l'égard de laquelle l'action publique est engagée dans le cadre de l'instruction ou la partie civile. Lorsque les instructions concernent des faits qui sont punissables d'une peine d'emprisonnement criminelle ou correctionnelle d'au moins cinq ans, le délai pour la clôture de l'instruction est de deux ans. La chambre des mises en accusation agit conformément à l'alinéa précédent et à l'article 136bis. La chambre des mises en accusation statue dans les sept jours sur la requête par arrêt motivé, qui est communiqué au procureur général, à la partie requérante et aux parties entendues.

En cas de dépassement du délai d'un an ou, le cas échéant, de deux ans pour l'information ou l'instruction, la chambre des mises en accusation peut décider de l'extinction de l'action publique ou renvoyer l'affaire au ministère public. Dans ce dernier cas, le ministère public doit, dans un délai de deux mois, saisir le juge au fond de l'affaire ou mettre fin aux poursuites pénales. Dans les cas où le ministère public omet de faire l'un ou l'autre, la chambre des mises en accusation prend connaissance du dossier et décide de l'extinction de l'action publique.

Le requérant ne peut déposer de requête ayant le même objet avant l'expiration du délai de six mois à compter de la dernière décision. »

Art. 3

Si le délai d'un an, respectivement de deux ans, prévu à l'article 136 du Code d'instruction criminelle était déjà dépassé au moment de l'entrée en vigueur de la présente loi, la chambre des mises en accusation peut, à la demande du requérant, accorder une indemnisation à ce dernier.

26 janvier 2011.

Martine TAELMAN.

(1) Ci-après: « CEDH ».

(2) Ci-après « CEDH ».

(3) CEDH 22 mai 1998, Hozee c. Pays-Bas, Recueil des arrêts et décisions 1998-III, § 43.

(4) CEDH 15 juillet 2002, Stratégies et Communications et Dumoulin c. Belgique, via www.echr.coe.int, § 45.

(5) Proposition de loi insérant un article 21ter dans le Titre préliminaire du Code de procédure pénale, doc. Chambre, no 1961/1 - 1998/1999.

(6) Avis du Conseil d'État sur la proposition de loi insérant un article 21ter dans le Titre préliminaire du Code de procédure pénale, 25 mars 1999, doc. Chambre, no 1961/4 - 1998/1999, p. 6-7.

(7) CEDH 24 novembre 1993 Imbrioscia c. Suisse, série A no 275, § 36; CEDH 10 février 1995, Allenet de Ribemon c. France, série A no 308, § 35.

(8) Rapport fait au nom de la commission de la Justice sur la proposition de loi insérant un article 21ter dans le Titre préliminaire du Code de procédure pénale, 25 mars 1999, Doc. Parl. Chambre, no 1961/5-98/99, p. 11.

(9) Cass. 6 octobre 1999; Cass. 14 février 2001; Cass. 12 mars 2003; Cass. 26 mars 2003; Cass. 8 novembre 2005, via www.juridat.be.

(10) Cass. 8 novembre 2005, p. 4, via www.juridat.be.

(11) Voir, entre autres: CEDH 15 novembre 1996, Chahal c. Royaume-Uni, § 145; CEDH 28 juillet 1998, Ergi c. Turquie, § 96, CEDH 26 mai 2005, Debelic c. Croatie, § 44, via www.echr.coe.int.

(12) CEDH 29 juin 2006, Pocuca c. Croatie, § 39, via www.echr.coe.int.

(13) Act of 21 August 2006 on the protection of the right to a trial without undue delay, Official Journal, No. 49/2006.

(14) Law of 17 June 2004 on complaints about a breach of the right to a trial within reasonable time.

(15) CEDH, 3 mai 2007, Grzincic c. Slovénie, § 98; CEDH 1er mars 2005, Charzynski c. Pologne, § 42; CEDH 22 mai 2007, Kaszczyniec c. Pologne, § 68, via www.echr.coe.int.

(16) CEDH 15 juillet 2002, Stratégies et Communications et Dumoulin c. Belgique; CEDH 25 septembre 2007, De Clerck c. Belgique; CEDH 13 mai 2008, Beheyt c. Belgique, via www.echr.coe.int.

(17) CEDH, 12 avril 2007, Ganchev c. Bulgarie, cf. www.echr.coe.int.

(18) La réglementation bulgare figure dans les articles 368 et 369 du Criminal Procedure Code, State Gazette No 86/28.10 2005, cf. www.mjeli.government.bg.

(19) CEDH, 15 juillet 2002, Stratégies et Communications et Dumoulin c. Belgique, § 55, cf. www.echr.coe.int.

(20) Également suivant l'exemple bulgare, où la distinction est effectuée sur la base du critère « serious crime », dont on peut trouver la définition à l'article 93 du Penal Code, State Gazette No 26/02.04.1968, et plus spécifiquement pour cet article, No 50/01.06.1995 et No 153/23/12/1998, via www.mvr.bg.