Sénat de Belgique

SESSION DE 2010-2011

21 JUIN 2011

Proposition de résolution visant à lutter contre les mutilations génitales féminines

RAPPORT

FAIT AU NOM DE LA COMMISSION DES RELATIONS EXTÉRIEURES ET DE LA DÉFENSE PAR

M. DE GROOTE ET MME SAÏDI

I. INTRODUCTION

La commission a examiné la proposition de résolution qui fait l'objet du présent rapport au cours de ses réunions des 14 et 21 juin 2011.

II. EXPOSÉ INTRODUCTIF DE MME DE BETHUNE, AUTEURE PRINCIPALE DE LA PROPOSITION DE RÉSOLUTION

Les mutilations génitales féminines touchent des millions de femmes et de jeunes filles. Le problème se pose avec acuité dans plusieurs pays africains et dans quelques pays asiatiques, mais il est aussi de plus en plus fréquent en Europe au sein de la diaspora des pays concernés. Plusieurs actions concrètes ont donc déjà été entreprises afin de mettre un terme à ces pratiques.

Le 14 mai 2009, le Sénat a adopté une proposition de résolution visant à lutter contre les mutilations génitales féminines (voir doc. Sénat, nº 4-533/6). Celle-ci avait une portée générale alors que la proposition qui fait l'objet du présent rapport vise plutôt à faire en sorte que la lutte contre les mutilations génitales féminines dans le monde soit une priorité non seulement de la politique étrangère de la Belgique, mais aussi de la coopération bilatérale qu'elle développe avec tous les pays partenaires concernés.

La proposition en discussion se veut une réponse aux conclusions que l'AWEPA a présentées lors de la conférence qu'elle a organisée à Bruxelles le 22 octobre 2010 dans le cadre de la présidence belge de l'Union européenne et qui plaident en faveur d'une coopération interparlementaire dans la lutte contre les mutilations génitales féminines.

Le Protocole de Maputo, qui a été signé le 11 juillet 2003 par cinquante-trois chefs d'État de l'Union africaine, est le seul texte de loi international qui consacre l'illégalité des mutilations génitales féminines. Sur ce point, l'Afrique prend donc l'initiative.

Entre-temps, sous l'égide du FNUAP et de l'UNICEF, un plan d'action a été mis au point afin de faire cesser les mutilations génitales féminines dans le monde. Ce plan repose sur la mise en œuvre d'une double stratégie qui consiste, d'une part, à proclamer l'illégalité de ces pratiques et, d'autre part, à adopter une approche de type communautaire. Ce n'est pas en effet en promulguant un décret ou une loi, mais bien en prenant appui sur la société civile que l'on parvient à infléchir des traditions millénaires.

Le Trust Fund qui a été créé dans le but de soutenir le programme d'éradication mondiale des mutilations génitales féminines élaboré par le FNUAP et l'UNICEF est sous-financé parce que de nombreux pays, dont la Belgique, n'y ont pas apporté leur contribution. La proposition de résolution à l'examen demande donc à notre gouvernement de contribuer financièrement au Trust Fund et ce, à partir du budget 2011.

Elle lui demande aussi d'apporter une contribution financière au Trust Fund de faire de l'élimination des mutilations génitales féminines une priorité dans le cadre de sa coopération bilatérale avec tous les pays partenaires concernés, de plaider au niveau européen en faveur de l'élaboration d'une stratégie européenne ainsi que d'un cadre légal et de reconnaître et soutenir les ONG et les autres organisations actives sur le terrain.

Pour la première fois, des engagements concrets ont été pris dans le cadre du Plan d'action national (2010-2014) de lutte contre la violence entre partenaires et d'autres formes de violences intrafamiliales en vue de lutter contre les mutilations génitales féminines, mais, pour honorer ces engagements, il faut prévoir les moyens nécessaires.

La proposition de résolution à l'examen aura donc un impact financier, dû essentiellement à notre contribution au programme du FNUAP et de l'UNICEF et aux moyens à prévoir dans le cadre du Plan d'action national.

III. DISCUSSION GÉNÉRALE

Mme Temmerman souligne que sous la précédente législature, le Comité d'avis pour l'égalité des chances entre les femmes et les hommes avait organisé des auditions dans le cadre de l'examen de la proposition de résolution visant à lutter contre les mutilations génitales féminines (doc. Sénat, nº 4-533/1) et qu'il avait aussi rendu un avis à ce sujet (doc. Sénat, nº 4-533/3). L'intervenante constate que, depuis lors, peu d'initiatives ont été prises en vue de lutter contre les mutilations génitales féminines. Il s'impose donc, selon elle, de poursuivre le travail qui a été entamé. Dans cette optique, elle déposera plusieurs amendements fondamentaux.

Mme de Bethune rappelle que si les auteurs de la proposition de résolution en discussion ne se sont pas inspirés de l'avis précité, c'est parce que celui-ci portait sur une résolution à caractère plus général alors que le texte examiné aujourd'hui vise un objectif bien précis, à savoir faire de la lutte contre les mutilations génitales féminines une priorité de la politique étrangère de la Belgique.

IV. DISCUSSION DES AMENDEMENTS

Considérants

Point Abis (nouveau)

Mme Temmerman et M. Anciaux déposent l'amendement nº 3 qui vise à insérer, dans les considérants, un point Abis nouveau faisant explicitement référence à l'Organisation mondiale contre la torture (OMCT) qui reconnaît depuis longtemps les mutilations génitales féminines comme une forme de torture. La défense des cultures et des traditions trouve sa limite dans le respect des droits humains fondamentaux et dans l'interdiction de pareilles pratiques assimilées à des actes de torture.

L'amendement nº 3 est adopté à l'unanimité des 10 membres présents.

Point Fbis (nouveau)

Mme Saïdi et consorts déposent l'amendement nº 2 qui tend à insérer un nouveau point Fbis. Il renvoie à l'article 38 de la Convention d'Istanbul du Conseil de l'Europe relative à la prévention et la lutte contre la violence à l'égard des femmes et la violence domestique, qui porte sur les mutilations génitales féminines. Il s'agit d'actualiser les considérants.

Mme Saïdi renvoie également à son amendement nº 1 au point 4 du dispositif, qui tend à l'actualiser avec une référence à la même Convention.

Selon Mme de Bethune, les amendements n^os 1 et 2 constituent d'importantes actualisations de la proposition de résolution. Depuis le dépôt de la proposition de résolution, on a assisté à l'adoption de la Convention du Conseil de l'Europe sur la prévention et la lutte contre la violence à l'égard des femmes et la violence domestique. Le Conseil de l'Europe dispose ainsi, désormais, d'un cadre légal clair interdisant explicitement les mutilations génitales féminines. Auparavant, le Protocole de Maputo de 1993 était le seul instrument juridique international qui permettait de lutter contre cette pratique.

L'amendement nº 2 est adopté à l'unanimité des 10 membres présents.

Point H

Mme Temmerman et M. Anciaux déposent l'amendement nº 4 visant à remplacer, dans le point H, la référence à l'article 405 du Code pénal par une référence à l'article 409, qui concerne les peines encourues par les auteurs de mutilations génitales féminines.

L'amendement nº 4 est adopté à l'unanimité des 10 membres présents.

Selon M. Vanlouwe, le point H amendé pourrait être formulé de manière plus simple d'un point de vue légistique, à savoir comme suit: « vu l'article 409 du Code pénal belge disposant que « quiconque aura pratiqué, facilité ou favorisé toute forme de mutilation des organes génitaux d'une personne de sexe féminin, avec ou sans consentement de cette dernière, sera puni d'un emprisonnement de trois ans à cinq ans, la tentative étant également punissable; ».

La commission approuve cette correction de texte du point H.

Point Hbis

Mme Temmerman et M. Anciaux déposent l'amendement nº 5, qui vise à insérer un point Hbis dans lequel il est précisé explicitement que les mutilations sont parfois pratiquées pendant des vacances dans le pays d'origine et que, dans les familles à risque, on ignore souvent que les mutilations génitales féminines sont interdites en Belgique.

L'amendement nº 5 est adopté à l'unanimité des 10 membres présents.

Point I

Mme de Bethune et consorts déposent l'amendement nº 16 visant à compléter le point I par une référence à l'avis du Comité d'avis pour l'égalité des chances entre les femmes et les hommes sur la proposition de résolution visant à lutter contre les mutilations génitales féminines (doc. Sénat, nº 4-533/3).

L'amendement nº 16 est adopté à l'unanimité des 10 membres présents.

Point T (nouveau)

Mme Temmerman et M. Anciaux déposent l'amendement nº 6 visant à ajouter un point T qui dispose qu'un contrôle gynécologique général des petites filles pour vérifier si elles ont été excisées ou non peut poser des problèmes. En effet, un contrôle est perçu comme répressif et n'est donc pas le moyen approprié pour mettre fin à la tradition dénoncée. L'ONE ne suit les enfants que jusqu'à l'âge de six ans et les médecins scolaires n'ont pas non plus la formation ad hoc. De plus, un examen gynécologique approfondi peut avoir des conséquences traumatisantes pour l'enfant et ses effets peuvent être stigmatisants si l'on examine uniquement les filles issues de pays où sont pratiquées les mutilations génitales féminines. Le risque de mauvais diagnostic est considérable.

Selon Mme Temmerman, un certain nombre d'organisations, telles que « Groupe pour l'abolition des mutilations sexuelles » (GAMS), sont favorables à un tel examen gynécologique lors de la visite médicale annuelle pour toutes les filles, et donc pas uniquement pour celles issues de pays à risque, afin de vérifier si elles n'ont pas été excisées durant l'année écoulée. Elle juge toutefois un tel examen inacceptable car il peut avoir des conséquences traumatisantes pour les filles.

Mme de Bethune estime que les mots « un contrôle est perçu comme répressif et n'est donc pas le moyen approprié pour mettre fin à la tradition dénoncée. L'ONE ne suit les enfants que jusqu'à l'âge de six ans et les médecins scolaires n'ont pas non plus la formation ad hoc. Un examen gynécologique approfondi peut avoir des conséquences traumatisantes pour la petite fille. De plus, il peut avoir un effet stigmatisant si seules les filles issues de pays où sont pratiquées les mutilations génitales féminines y sont soumises; le risque de mauvais diagnostic est considérable; » peuvent être supprimés du texte de l'amendement visé. Il serait suffisant de faire référence à l'avis sur la proposition de résolution visant à lutter contre les mutilations génitales féminines (doc. Sénat, nº 4-533/3). L'intervenante renvoie à cet égard à son amendement nº 16 visant à compléter le point I des considérants.

La commission décide d'abréger le texte de l'amendement nº 6 comme suit: « T. considérant qu'un contrôle gynécologique général des petites filles pour vérifier si elles ont été excisées ou non peut poser des problèmes; ».

L'amendement nº 6 ainsi corrigé est adopté à l'unanimité des 10 membres présents.

Dispositif

Point 3

Mme Temmerman et M. Anciaux déposent l'amendement nº 7 visant à compléter le point 3 du dispositif. Il est proposé au gouvernement de faire de l'élimination des mutilations génitales féminines une priorité dans le cadre de sa coopération bilatérale avec tous les pays partenaires concernés et de mettre sur pied à cet effet des actions de sensibilisation visant à induire des changements de comportement. Il lui est également demandé, dans le même contexte, de créer un cadre juridique et médical permettant le signalement et le dépistage des mutilations génitales féminines;

Mme de Bethune fait remarquer que le Sénat ne peut pas demander au gouvernement de mettre en place des actions mais bien de soutenir des actions. Elle propose par conséquent de remplacer les mots « de mettre sur pied » par les mots « de soutenir ».La commission marque son accord sur cette suggestion.

L'amendement nº 7 ainsi corrigé est adopté à l'unanimité des 10 membres présents.

Point 3bis (nouveau)

Mme Temmerman et M. Anciaux déposent l'amendement nº 8 visant à insérer un point 3bis dans lequel il est demandé au gouvernement de refuser que l'on médicalise les mutilations pour ne pas accréditer l'idée que celles-ci sont autorisées sous certaines conditions. Ce point fait l'objet de nombreux débats sur le plan international. En effet, un certain nombre d'organisations proposent qu'une petite intervention soit pratiquée dans l'environnement sûr d'un milieu hospitalier afin d'éviter aux filles concernées de graves mutilations génitales. Même si ce souci est compréhensible, il convient de ne faire aucune concession pour éviter toute institutionnalisation de cette pratique.

L'amendement nº 8 est adopté à l'unanimité des 10 membres présents.

Point 4

Mme Saïdi et consorts déposent l'amendement nº 1 qui vise à remplacer le point 4 par ce qui suit: « de ratifier le plus rapidement possible la Convention d'Istanbul, adoptée le 11 mai 2011, qui stipule en son article 38 que les parties prennent les mesures législatives ou autres nécessaires pour ériger en infractions pénales les mutilations génitales féminines, lorsqu'elles sont commises intentionnellement; ».

Mme Saïdi explique qu'il s'agit d'actualiser le dispositif de la proposition de résolution. Elle renvoie également à son amendement nº 2 qui vise à actualiser les considérants en insérant un nouveau point Fbis.

L'amendement nº 1 est adopté à l'unanimité des 10 membres présents.

Point 4bis (nouveau)

Mme Temmerman et M. Anciaux déposent l'amendement nº 9 visant à insérer un point 4bis nouveau qui fait référence à l'application de l'article 48/3 de la loi du 15 décembre 1980 sur l'accès au territoire, le séjour, l'établissement et l'éloignement des étrangers, telle que modifiée par la loi du 15 septembre 2006, qui dispose que le statut de réfugié peut être accordé aux personnes qui subissent ou qui risquent de subir des actes de persécution « dirigés contre des personnes en raison de leur sexe ».

L'amendement nº 9 est adopté à l'unanimité des 10 membres présents.

Point 5bis (nouveau)

Mme Temmerman et M. Anciaux déposent l'amendement nº 10 visant à insérer un point 5bis nouveau qui concerne l'exécution de la loi du 28 novembre 2000, entrée en vigueur le 27 mars 2001, insérant l'article 409 dans le Code pénal.

M. Vanlouwe propose de simplifier le texte de l'amendement nº 10 en le remplaçant par les mots « de veiller à l'exécution de l'article 409 du Code pénal; ».

M. Vanlouwe fait aussi remarquer que le contrôle de la mise en œuvre d'un article du Code pénal relève de la compétence des autorités judiciaires et des services de police.

À la lumière de la remarque formulée par M. Vanlouwe, M. Anciaux et Mme Temmerman déposent l'amendement nº 14 qui vise à remplacer le texte de l'amendement nº 10 par ce qui suit: « de donner la priorité à la politique des poursuites dans la lutte contre les mutilations génitales féminines; ».

M. Anciaux estime que le Sénat peut demander au gouvernement de donner la priorité à la politique des poursuites pour les délits concernant des mutilations génitales féminines. En effet, le ministre de la Justice détermine la politique des poursuites avec le Collège des procureurs généraux.

L'amendement nº 14 est adopté à l'unanimité des 10 membres présents. L'amendement nº 10 est retiré par ses auteurs.

Point 5ter (nouveau)

Mme Temmerman et M. Anciaux déposent l'amendement nº 11 qui vise à insérer un point 5ter nouveau demandant que l'on organise chaque année une campagne de sensibilisation à l'attention des familles à risque qui partent en vacances dans leur pays d'origine, pour les informer du fait que les mutilations génitales féminines sont interdites en Belgique.

Mme Arena estime qu'il faut également associer les communes à la sensibilisation des populations sur l'interdiction légale des mutilations génitales féminines en Belgique. Les communes ont effectué un travail important dans le cadre de la lutte contre les mariages forcés. À la veille des vacances, une information a été donnée systématiquement aux jeunes filles qui quittaient le territoire afin de les inviter à garder leurs passeports et à éviter qu'elles se trouvent dans des situations de non-choix par rapport aux mariages forcés.

M. De Bruyn demande s'il ne faut pas aussi associer les Communautés à cette campagne annuelle de sensibilisation.

La commission accepte d'apporter à l'amendement nº 11 le correctif suivant: « de demander à Fedasil de donner aux Communautés la possibilité de mettre sur pied chaque année des campagnes de sensibilisation ciblant les familles à risque qui partent en vacances dans leur pays d'origine, afin d'attirer leur attention sur l'interdiction des mutilations génitales féminines en Belgique ».

L'amendement nº 11 ainsi corrigé est adopté à l'unanimité des 10 membres présents.

Point 5quater (nouveau)

Mme Temmerman et M. Anciaux déposent l'amendement nº 12 visant à insérer un point 5quater (nouveau). Ils y recommandent d'élaborer un module sur les mutilations génitales féminines à l'intention des sages-femmes et des kinésithérapeutes, mais aussi à l'intention des collaborateurs de l'ONE et de Kind en Gezin, des enseignants, des avocats, des magistrats et des personnes qui accueillent les demandeurs d'asile, en s'inspirant du module intégré au cursus de base des médecins et au programme du postgraduat pour les gynécologues.

Mme Arena estime que dans cet amendement, il y a à la fois des compétences fédérales et des compétences qui relèvent des Communautés. En fonction de ce constat, on pourrait reformuler l'amendement en prévoyant que le pouvoir fédéral s'engage à soutenir les accompagnateurs des demandeurs d'asile, les magistrats et les avocats et à se concerter avec les Communautés pour les autres groupes.

Mme de Bethune demande si cela relève de la compétence des autorités fédérales. Une proposition de résolution en la matière est à l'ordre du jour au Parlement flamand et le gouvernement flamand traite lui aussi de cette problématique.

À la lumière de ces remarques, M. Anciaux et Mme Temmerman déposent l'amendement nº 15, en remplacement de l'amendement nº 12, rédigé comme suit: « de demander aux Communautés de continuer à être vigilantes par rapport aux mutilations génitales féminines dans le cadre de leurs politiques en matière d'Aide sociale, de Santé, de Famille et d'Enseignement; ».

L'amendement nº 15 est adopté à l'unanimité des 10 membres présents. L'amendement nº 12 est retiré par ses auteurs.

Point 6

Mme Temmerman et M. Anciaux déposent l'amendement nº 13 afin de remplacer le point 6 par ce qui suit: « de soutenir les efforts des organisations non gouvernementales (ONG), des universités et des autres organisations actives aux niveaux local, national, régional et international, et, à cette fin, de libérer des fonds et des moyens en vue de financer une étude sur la question des mutilations génitales féminines, afin de pouvoir déterminer avec une plus grande précision quelle est la population à risque dans notre pays et de pouvoir choisir une bonne stratégie pour l'avenir; ».

Mme de Bethune estime que l'objet du point 6 risque d'être dénaturé en faisant également référence à des organisations plus puissantes telles que les universités. Il s'agit, en effet, principalement de groupes intermédiaires spécifiques, en l'occurrence, qui sont actifs depuis des années déjà et qui ne bénéficient d'aucune forme de reconnaissance ou de financement. Des moyens ont déjà été dégagés pour les recherches. Le SPF Affaires sociales a ainsi publié une étude dernièrement au sujet de la prévalence des mutilations génitales féminines et du risque de mutilations génitales féminines en Belgique

La commission décide de corriger l'amendement nº 13 comme suit: « de soutenir les efforts des organisations non gouvernementales (ONG), des universités et des autres organisations actives aux niveaux local, national, régional et international, et, à cette fin, de libérer des fonds et des moyens afin de mener des campagnes et d'effectuer des recherches; ».

L'amendement nº 13 ainsi corrigé est adopté à l'unanimité des 10 membres présents.

V. VOTE FINAL

L'ensemble de la proposition de résolution amendée est adopté à l'unanimité des 10 membres présents.

Confiance a été faite aux rapporteurs pour la rédaction du présent rapport.

Texte adopté par la commission (voir le doc. Sénat, nº 5-896/4 - 2010/2011).