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27 MAI 2011
La présente proposition de loi reprend en l'adaptant le texte d'une proposition qui a déjà été déposée au Sénat le 21 décembre 2007 (doc. Sénat, nº 4-493/1 - 2007/2008).
La présente proposition de loi vise à interdire une pratique indigne d'une démocratie comme la nôtre: l'enfermement d'enfants en centres fermés.
Pour les auteurs de cette proposition, il est plus que nécessaire de lancer en Belgique aujourd'hui un grand débat global et structurel sur le concept de migration, afin d'élaborer une politique d'avantage novatrice et cohérente en la matière. Dans ce cadre, le principe même d'existence des centres fermés devrait selon nous être remis en cause. Les auteurs de cette proposition estiment qu'il y a en tout état de cause urgence à légiférer sans délai afin que la Belgique se conforme aux accords internationaux qu'elle a signés et qu'enfin cesse le scandale qui consiste actuellement à enfermer derrière les grilles des centres fermés des mineurs d'âge, au mépris de leur bien-être et de leur développement psychologique.
En 1999 déjà, à la demande du tribunal de première instance de Bruxelles, le Centre de guidance de l'Université libre de Bruxelles (ULB) (1) avait étudié le cas des enfants détenus en centres fermés. La conclusion était sans appel: la détention d'un enfant au motif de la situation administrative de ses parents n'est pas acceptable et peut s'assimiler à de la « maltraitance psychologique ». Ainsi, le rapport énumérait les nombreux symptômes observés chez ses enfants (énurésie, eczéma, déprime...) qui étaient apparus en raison des « seules conditions de vie des centres fermés ». Il montrait comment l'identité familiale est « ébranlée par l'échec, la culpabilité, l'absence d'avenir envisageable ». Les conséquences de cet enfermement sur le développement de l'enfant sont considérées comme « inévitables ».
Malgré la prise de conscience temporaire qu'a entraîné ce rapport, le gouvernement a persisté dans sa dangereuse confusion entre politique d'asile et politique de gestion des flux migratoires. L'enfermement était pensé avant tout comme une mesure dissuasive: « il faut montrer clairement que la détention est possible pendant toute la durée nécessaire à l'expulsion. Ce signal doit être clair si l'on veut que la politique d'éloignement soit crédible (2) ». Pourtant, pour être conforme au prescrit de l'article 5 de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales du 4 novembre 1950, tel qu'interprété par la Cour européenne des droits de l'homme dans l'arrêt Amuur/France, la législation en cette matière doit n'autoriser la détention qu'aux seules fins admises par la convention, à savoir: l'éloignement du territoire (3) .
Ce cas de figure n'est évidemment pas applicable aux demandeurs d'asile, quel que soit leur mode d'entrée sur le territoire. En effet, les détenir en vue de leur expulsion alors qu'ils sont en cours de procédure équivaudrait à préjuger des suites réservées à leur demande d'asile. Ce paradoxe se comprend facilement, par analogie avec le principe de la présomption d'innocence qui prévaut en matière de détention préventive. Cette analogie reste toutefois limitée; en effet, les demandeurs d'asile ne peuvent se voir reprocher aucun type d'infraction à la loi. Il faut au contraire bien comprendre que les personnes qui se déclarent réfugiées dans les délais prescrits et demandent l'asile sont en séjour régulier jusqu'à ce qu'il soit statué sur leur demande (4) .
L'allongement de la durée de détention avait aussi pour objectif d'inciter l'étranger détenu à collaborer avec les autorités belges et étrangères à son propre rapatriement: « il faut faire comprendre qu'un étranger qui refuse toute collaboration avec les autorités compétentes ne sera pas récompensé par une libération (5) . »
La Cour constitutionnelle considère toutefois que l'absence de collaboration de l'étranger ne peut justifier une prolongation de la privation de liberté, et que le principe de prolongations illimitées en nombre des mesures de détention ou de maintien en un lieu déterminé d'étrangers constitue une atteinte disproportionnée à la liberté individuelle (6) .
En outre, ce raisonnement aboutissant à placer en détention en centres fermés les étrangers demandeurs d'asile, ne prend pas en compte le fait que les demandeurs d'asile ont connu dans leur pays d'origine des expériences traumatisantes. Ils sont dès lors placés devant un choix impossible: retourner d'où ils viennent au risque de subir des traitements inhumains et dégradants, ou être placés en détention en centre fermé.
Six ans après cette étude du Centre de guidance de l'ULB (avril 2005), c'est à une situation semblable qu'a réagi le CIRE, en dénonçant la présence de nombreux enfants dans les centres fermés (une quarantaine à l'époque, répartis dans les centres 127 et 127bis). En juin 2003, à son entrée en fonction, le gouvernement Verhofstadt II avait déclaré que « ne seront plus accueillis dans les centres fermés à la frontière des mineurs non-accompagnés qui demandent l'asile à la frontière ». Cette pratique est pourtant restée d'application.
Le 27 mai 2005, une série d'associations (CIRE, VWV, JRS, Aide aux personnes déplacées, Centre social protestant, Caritas, Service droit des jeunes, la Ligue des droits de l'homme et le MRAX) ont voulu alarmer les parlementaires à propos de cette question et ont organisé une visite parlementaire au centre 127bis. Ce fut l'occasion pour le délégué général aux Droits de l'enfant de la Communauté française de souligner à nouveau la position prise dans son rapport (7) , selon laquelle « le 127bis n'est pas un lieu adapté au bien- être et au bon développement d'un enfant, et que donc aucun enfant ne devrait s'y trouver ». Il mettait d'ailleurs en garde contre l'éventuelle séparation des enfants de leurs parents comme « solution » à cette problématique.
La rencontre avec ces enfants privés soudain de scolarité (un droit constitutionnel), enfermés entre barbelés et vigiles et soumis à un régime carcéral strict (horaire de promenade, ambiance stressante et déprimante...) ne laisse d'émouvoir. Ainsi comme l'affirme le CIRE, « il suffit d'imaginer le parcours de ces enfants pour percevoir le non-sens que représente leur enfermement. De l'humiliation des parents au moment de l'arrestation, surtout lorsque l'enfant est « récupéré » à l'école, à la détention en tant que telle, le traumatisme est profond. Dans les centres fermés, au fil des semaines, on voit les enfants s'user, devenir taciturnes, perdre l'envie du jeu et de la découverte ... Le centre fermé abîme chaque année la vie de centaine d'enfants, sans que personne ne s'en émeuve (8) . »
L'on sait que les conditions de détention en centres fermés ont valu à la Belgique plusieurs condamnations et rapports défavorables d'instances comme le haut commissariat aux réfugiés des Nations unies (9) , Amnesty International (10) , le Comité européen pour la prévention de la torture et des peines ou traitements inhumains ou dégradants (11) ou encore la Fédération internationale des droits de l'homme (12) .
En mai 2007, le Haut commissariat aux réfugiés des Nations unies adressa aux partis politiques une lettre recommandant que « l'enfermement des demandeurs d'asile n'est en tout cas pas souhaitable, surtout lorsqu'il s'agit de personnes vulnérables notamment d'enfants, de mineurs non accompagnés ou de personnes ayant besoin de soins médicaux ou psychologiques (...) » (13) .
L'article 3 de la Convention internationale des droits de l'enfant stipule que « dans toutes les décisions qui concernent les enfants, l'intérêt supérieur de l'enfant doit être une considération primordiale » (14) . Cette notion d'intérêt supérieur de l'enfant doit donc bien être centrale dans l'approche politique de la question de l'enfermement des enfants. Et en l'occurence, les témoignages et prises de position qui dénoncent le caractère inacceptable de la politique menée aujourd'hui en la matière se multiplient depuis plusieurs années dans notre pays.
Dans son tout récent rapport intitulé « Le coût humain de la détention. Centres fermés pour étrangers en Belgique », Médecins sans frontières identifie des catégories de personnes qu'il est « impossible de maintenir en détention », que ce soit pour raisons médicales ou psychologiques. Les enfants se retrouvent dans cette catégorie, au même titre que les patients souffrant de maladies graves et les femmes enceintes.
Dans son rapport « Heen en retour, kinderrechten op de vlucht » (15) , la Commissaire flamande aux droits de l'enfant, Ankie Vandekerckhove formule une série de recommandations afin d'améliorer le sort des enfants sans papiers dans notre pays. La toute première de ces recommandations concerne l'enfermement des enfants qui est à proscrire, vu les conditions de vie abominables dans les centres fermés où les enfants souffrent souvent de maladies psychosomatiques (dépression, apathie, chute de cheveux...). La commissaire s'oppose également à toute possibilité d'aménagements spécifiques des centres fermés visant à améliorer les conditions d'accueil des enfants dans la mesure où il est pour elle tout bonnement inconcevable que des enfants se retrouvent enfermés.
Le 8 août 2007, c'est le délégué général francophone aux Droits de l'enfant, Claude Lelièvre, qui était tout aussi explicite dans le rapport rédigé suite à la visite du Centre 127bis le 28 juillet dernier puisqu'il y affirme: « Je maintiens que l'établissement fermé 127bis n'est pas un lieu adapté au bien-être et au bon développement d'un enfant, et que donc aucun enfant ne devrait s'y trouver (16) . »
Enfin, l'étude réalisée en 2007 par SumResearch à la demande de l'Office des étrangers et portant sur les alternatives à la détention des familles avec enfants dans les centres fermés précise aussi clairement dans son introduction que « le principe de départ est que l'on n'enferme pas un enfant. Il existe une très grande indignation éthique face à la détention d'enfants, et il existe un consensus social qui ne tolère pas la détention des enfants. Tant du point de vue des droits de l'enfant que de son bien-être, la détention est difficile à justifier ». SumResearch dénonce aussi le fait que « sur la base de l'étude, (...) la détention d'enfants est actuellement pratiquée de manière plutôt arbitraire (...) ». Les auteurs de l'étude précisent et rappellent enfin que selon eux tout doit être mis en œuvre pour éviter que des enfants soient enfermés et précise qu' « il s'agit là non seulement d'un devoir moral, mais aussi d'une conviction fondamentale: enfermer un enfant en raison de l'illégalité du séjour de ses parents est disproportionné et néfaste pour l'épanouissement de cet enfant » (17) .
La Belgique a également déjà été condamnée à deux reprises pour détention d'enfants par la Cour européenne des droits de l'homme.
Le 1er octobre 2008, la ministre de l'Intérieur de l'époque, Mme Turtelboom, a lancé le projet pilote des logements provisoires. Depuis lors, des familles avec des enfants mineurs en attente de rapatriement sont logées dans des structures d'accueil ouvertes et bénéficient d'un encadrement intensif assuré par l'un des coaches de l'Office des étrangers, afin que leur retour soit organisé dans des conditions humaines. Les intéressés peuvent poursuivre leur vie de famille dans ces logements, et les enfants aller à l'école. Quatre-vingt % des familles ne disparaissent pas dans la nature mais continuent de collaborer avec les coaches.
Les logements provisoires belges font, à juste titre, figure d'exemple sur la scène internationale, du Royaume-Uni au Japon, en passant par les Pays-Bas. Fin de l'année dernière, la Belgique en faisait encore la promotion, avec succès, sous la présidence belge de l'Union européenne.
Le retour à la détention d'enfants n'est pas une option envisageable. Par ailleurs, la détention a un coût élevé : en 2009, les frais de personnel dans les centres fermés s'élevaient à 185 euros par personne et par jour, contre 90 euros dans les logements provisoires. Ces logements représentent donc une solution non seulement plus humaine, mais aussi moins onéreuse.
Toutefois, il n'y a aucune garantie que ce projet se poursuive et qu'à terme, des enfants ne soient pas à nouveau détenus dans des centres fermés. En effet, l'interdiction de détenir des enfants dans des centres fermés n'est pas encore ancrée dans notre législation.
L'objectif qui sous-tend la présente proposition de loi est d'empêcher que l'on puisse revenir à des pratiques du passé et de donner un fondement légal au principe de la non-détention des enfants en centre fermé.
| Freya PIRYNS. Claudia NIESSEN. |
Article 1er
La présente loi règle une matière visée à l'article 78 de la Constitution.
Art. 2
Un article 74/9, rédigé comme suit, est inséré dans la loi du 15 décembre 1980 relative à l'accès au territoire, le séjour, l'établissement et l'éloignement des étrangers:
« Art. 74/9 — Aucun mineur, au sens de la Convention relative aux droits de l'enfant du 20 novembre 1989, ne peut être placé ou mis en détention en application d'une disposition de la présente loi.
Les mineurs ne peuvent en aucun cas être séparés de leurs parents sur base d'une disposition de la présente loi. »
12 mai 2011.
| Freya PIRYNS. Claudia NIESSEN. |
(1) Rapport d'expertise dans l'affaire Awada/État belge, élaboré par le Centre de guidance de l'ULB le 24 septembre 1999.
(2) Réponse du ministre de l'Intérieur, doc. Chambre, no 364/7-95/96, p. 30.
(3) S. Saroléa, « La jurisprudence récente de la Cour européenne des droits de l'homme en matière d'éloignement et de détention des étrangers au départ de l'arrêt Chahal », Revue du droit des étrangers, 1997, no 92, p. 27 et S. Saroléa, « Contrôler la détention des étrangers en séjour irrégulier: comment et pourquoi ? », Revue du droit des étrangers, 1997, no 93, p. 207.
(4) J.-Y. Carlier et S. Saroléa, « L'érosion du droit des étrangers. À propos des avant-projets de loi modifiant la loi du 15 décembre 1980, plus particulièrement en matière d'asile », Revue du droit des étrangers, 1995, p. 356.
(5) Discussion générale, doc. Chambre, no 364/7-1995/1996, p. 71.
(6) Cour constitutionnelle no 43/98, 22 avril 1998, JLMB, 1998, p. 884 à 900.
(7) Délégué général aux droits de l'enfant, groupe de travail relatif à la détention des mineurs, accompagnés et non accompagnés, dans les centres fermés pour étrangers en situation illégale, rapport — recommandations, 15 décembre 1999.
(8) « Les centres fermés ne sont pas un jardin d'enfants », Carte blanche publiée dans La Libre Belgique, 23 mai 2005 pour le CIRE.
(9) Voir La Libre Belgique, 9 décembre 2005.
(10) Vincent Forest, président, Détention d'enfants mineurs au centre 127bis: lettre au ministre de l'Intérieur du 23 décembre 2005. Rapport annuel 2004, nombreuses notes mensuelles d'actualité en matière d'asile.
(11) Rapport du 18 juin 1998 faisant suite à des visites dans vingt-deux lieux de détention effectuées en septembre 1997.
(12) « Les centres fermés: l'arrière-cour de la démocratie », Rapport sur la situation des étrangers et en particulier des demandeurs d'asile retenus dans les centres fermés, mai 1999.
(13) Note adressée aux partis politiques concernant la protection des réfugiés, bénéficiant de la protection subsidiaire et des apatrides en Belgique, UNHCR, mai 2007.
(14) Convention internationale des droits de l'enfant, adopté par l'Assemblée générale des Nations unies, novembre 1989.
(15) Voir I, 2 octobre 2007.
(16) Rapport faisant suite à la visite du centre 127bis du 28 juillet 2007 du délégué général de la Communauté française aux Droits de l'enfant, 8 août 2007.
(17) « Étude portant sur les alternatives à la détention de familles avec enfants dans les centres fermés en vue de leur éloignement », SumResearch, avril 2007, p. 19.