4-1743/1

4-1743/1

Belgische Senaat

ZITTING 2009-2010

1 APRIL 2010


Wetsvoorstel voor een steviger financiŽle grondslag voor de banken

(Ingediend door de heer Josť Daras en mevrouw Freya Piryns)


TOELICHTING


1. Verschillende oorzaken van de crisis

Een vroegere voorzitter van een grote Belgische bank zei dat niemand deze crisis had zien aankomen. Nochtans zijn er sedert 1970 wereldwijd 124 bankcrisissen geweest, meer dan drie per jaar dus. Landen als ItaliŽ, Finland, de Verenigde Staten, Noorwegen en Zweden werden de afgelopen dertig jaren getroffen. FinanciŽle crisissen zijn geen incidentele gebeurtenissen, maar recurrent. Wat deze crisis anders maakt dan de 123 voorgaande, is zijn omvang en ernst.

De effectisering van Amerikaanse subprimes is al uitgebreid beschreven. Aangezien heel wat banken over de hele wereld deze effecten gekocht hebben, komt de ontwaarding ervan heel hard aan. De Belgische banken hebben zo dus eigenlijk met het spaargeld van de gezinnen de aankoop van huizen in de Verenigde Staten gefinancierd in plaats van de Belgische economie. In de geglobaliseerde financiŽle wereld zijn alle banken onderling verbonden omdat zij fondsen lenen op de interbankaire markt en effecten kopen van andere banken (subprimes dus bijvoorbeeld). Als een bank dan in grote financiŽle moeilijkheden komt, staat de hele bankwereld onder druk. Daar speelt de logica van de gemondialiseerde financiŽn en van het vrij verkeer van kapitaal. De gevolgen kunnen verwoestend zijn.

De financiŽle mondialisering is echter alleen maar de katalysator die crisissen versnelt en vergroot. De werkelijke oorzaken liggen veel dieper. De huidige crisis is een algemene schuldencrisis die een algemene crisis in de vraag tot gevolg heeft. Uit onderstaande grafiek blijkt dat de schuldenlast van de particuliere sector (huishoudens en bedrijven) de jongste veertig jaren in de landen van de eurozone meer dan verdubbeld is.

Dat is het gevolg van de stagnering van de inkomsten van de huishoudens. De grafiek hieronder toont aan dat de werkelijke salarissen sedert 1970 in de landen van de eurozone gemiddeld langzamer zijn gestegen dan de productiviteitswinsten. Huishoudens verdienen niet genoeg meer om de producten te kopen die zij produceren, en bouwen de schulden op om hun levensstijl te behouden.

De schuldenlast is uiteraard een probleem : het gedeelte van het inkomen dat beschikbaar is voor consumptie vermindert, door de intresten op die schulden. Uiteindelijk neemt de vraag van de huishoudens af.

In alle grotere geÔndustrialiseerde landen is deze aanzienlijke stijging van de schuldenlast merkbaar. De Angelsaksische landen worden nog harder getroffen omdat de relatieve en absolute verarming er veel sterker is dan op het Europese vasteland.

De hoorzittingen van de bijzondere commissie hebben nog een andere sleutelfactor van de financiŽle crisis blootgelegd, namelijk hebzucht. Als bankiers besmet worden met hebzucht, zijn de gevolgen nog veel groter, aangezien alle economische spelers die gevolgen dragen. Om hun rentabiliteit kunstmatig op te krikken hebben de banken overdreven veel schulden gemaakt. Zo wordt een beroep gedaan op de zogenoemde schuldhefboom. Banken hebben fondsen geleend op de kapitaalmarkt om in zeer rendabele producten te investeren. Voor die aankopen hebben zij blind vertrouwd op de ratings van de ratingbureaus. Een vroegere voorzitter van een grote Belgische bank die aan het buitenland is verpatst, vatte perfect samen hoe er tot voor kort werd gedacht in de bankwereld : ę Iedereen kocht gestructureerde producten en vertrouwde blindelings op de ratingbureaus. Niemand evalueerde de producten. Ľ Het probleem dat bijna niemand op tijd heeft aangekaart, was dat de ratingbureaus werden betaald door de uitgevers van de producten om te zeggen dat het uitstekende producten waren. Deze flagrante belangenvermenging heeft erg gewogen op de kwaliteit van deze externe evaluaties. Banken hebben schulden gemaakt om producten aan te kopen waarvan ze niet zelf het risico hebben geanalyseerd. Dit uiterst speculatieve gedrag heeft de banken aan de rand van de afgrond gebracht, en de staten zijn ter hulp moeten schieten. De Belgische banken hebben dus geld geleend aan onvermogende Amerikaanse huishoudens (naar Belgische normen mensen die op de wanbetalerslijst van de nationale bank zouden staan) in plaats van geld te lenen aan huishoudens en bedrijven in BelgiŽ. Die onaanvaardbare situatie mag zich absoluut niet meer herhalen.

De combinatie van boekhoudregels en solvabiliteitsregels van de banken heeft de crisis nog vergroot. Zoals de directeur-generaal van een grote Belgische bank tijdens de hoorzitting van de bijzondere commissie zei : ę Les rŤgles comptables et les normes de B‚le II ont un effet procyclique trop important. Je n'ťtais absolument pas demandeur de ces normes car elles augmentent la volatilitť du compte de rťsultats. Ľ De banken die financiŽle activa bezitten (aandelen, obligaties) waarvan de waarde stijgt, boeken winsten en kunnen dividenden uitdelen, terwijl zij slechts een virtuele winst hebben geboekt (zolang zij die activa niet verkopen is de meerwaarde uitsluitend virtueel). Als de economische conjunctuur daalt en de financiŽle markten tegenslagen kennen, zijn de banken verplicht verliezen te boeken op hun effectenportefeuille. De Basel II-normen versterken dat procyclische karakter nog, aangezien de vereiste van eigen middelen voor de banken afhangt van de kwaliteit van de financiŽle producten in portefeuille zoals die gemeten wordt door de ratingbureaus. Als de financiŽle markten de risico's onderschatten kunnen de banken dus hun eigen middelen drastisch inkrimpen. Als de ratings daarentegen verlaagd worden (van AA naar B bijvoorbeeld) moeten de banken hun eigen middelen fors aansterken in een context waarin niemand die middelen nog wil verschaffen.

De banken verlaten dus hun basisopdracht, de financiering van projecten van particulieren en bedrijven, om zich over te geven aan speculatieve en op het eerste gezicht meer rendabele activiteiten. Nu betaalt de hele economische sector het gelag. De banken moeten de verliezen boeken op deze activa die snel hun waarde verliezen (de gedeeltelijke niet-terugbetaling van schulden op effecten doet die effecten in waarde dalen) en zich snel schuldenvrij maken. Na dit fiasco zijn de banken extreem voorzichtig geworden en hanteren zij veel strengere voorwaarden om bedrijven en gezinnen krediet te verlenen.

De gezinnen en bedrijven anticiperen ook op economische problemen en verminderen hun kredietaanvragen. In deze periode van grote onzekerheid trachten alle particuliere actoren hun schulden te verlagen en meer te sparen. De toegekende kredieten dalen dus sterk door de gelijktijdige afname van het aanbod en de vraag. Dat versterkt de crisis nog meer.

De spiraal van schuldverlaging en deflatie kan wel eens catastrofale gevolgen hebben. De deflatie verhoogt de schuldenlast en maakt de schulden moeilijker af te lossen (de werkelijke voeten stijgen ook al dalen de nominale voeten, de inkomsten dalen terwijl de schulden niet verminderen). Om te vermijden dat de grote depressie van de jaren 1930 zich herhaalt, pompen de staten massaal liquide middelen in het systeem en voeren zij economische herstelplannen uit. De stijging van de schuldenlast van de staten is dus onvermijdelijk om de schuldverlaging van de particuliere actoren op te vangen.

2. De verantwoordelijkheid van de actoren

Het zelfregulerende financiŽle systeem heeft gefaald. Het regelgevend kader was niet bedoeld om het financiŽle systeem veiliger te maken, maar om de financiŽle spelers steeds grotere winsten te laten maken. In de financiŽle wereld wordt de verantwoordelijkheid vaak gedeeld. Banken, ratingbureaus, toezichthouders en de politiek hebben zich allemaal laten meeslepen.

De bankiers hebben strategieŽn aangenomen waarbij zij ę voorrang (...) verlenen aan rendabiliteit en groei, waarbij ze wel de letter maar niet de geest van de regelgeving eerbiedigden. Ľ (1) . Zij hebben geÔnvesteerd in producten zonder de risico's ervan in te schatten en het spaargeld van de gezinnen in gevaar gebracht. De banken hebben ook buitensporige schulden gemaakt om deze financiŽle producten aan te kopen. De gemiddelde schuldhefboom (balanstotaal/eigen middelen) over de periode 2004-2008 was 36 voor Fortis, 33 voor Dexia en 19 voor KBC. Deze hefbomen zijn absoluut overdreven, zeker voor de eerste twee gevallen. De bankleiding heeft duidelijk niet de nodige omzichtigheid aan de dag gelegd bij het leiden van een dergelijke onderneming.

Ter verdediging moet wel worden toegegeven dat hun verloning nu niet meteen aanzette tot matiging en reflectie. De bonussen en stock-options hebben de bankleiding ertoe aangezet extreme rendementen na te streven door buitensporige risico's te nemen. Het is zorgwekkend dat we vandaag moeten vaststellen dat sommige bankiers weigeren hun fouten toe te geven en zonder verpinken ruime bonussen en vertrekpremies opstrijken terwijl de balans er rampzalig uitziet.

De privťratingbureaus hebben eveneens gefaald door de financiŽle producten niet correct te evalueren. Een van de belangrijkste redenen is het manifeste belangenconflict waarmee zij worden geconfronteerd, aangezien zij betaald worden door de uitgevers van de financiŽle producten die deze ratings vragen. Deze bureaus hebben ook een nagenoeg wereldwijd monopolie aangezien zij met z'n drieŽn (Moody's, Fitch, Standard & Poors) 90 % van de wereldmarkt in handen hebben.

De supervisors hebben de speculatie-orgie geen halt toegeroepen, omdat ze daar noch de wil noch de moed voor hadden. In tegenstelling tot wat zij tijdens de hoorzittingen in de commissie hebben beweerd, beschikken zij wťl over de nodige middelen om banken van bepaalde excessen te weerhouden. In BelgiŽ heeft de CBFA tal van opdrachten en middelen om die uit te voeren. Een van de opdrachten is het toezien op de financiŽle situatie van de financiŽle instellingen (banken, verzekeringen, beleggingsinstellingen, ...). Hiertoe beschikt de CBFA over de bevoegdheid om reglementen op te stellen waarin zij de banken gedetailleerde normen kan opleggen inzake solvabiliteit, liquiditeit en beperking van het risico (2) . De CBFA kan een bank verplichten meer eigen middelen te hebben (lagere hefboom) dan wat zij krachtens de regels van Basel II vaststelt (3) . De passiviteit van de CBFA ten aanzien van de liquiditeit van de banken is ook treffend. De verantwoordelijke voor de interne audit van Fortis verklaarde in de bijzondere commissie dat sedert 2003 heel wat negatieve rapporten werden geschreven over het beheer van de liquiditeiten bij Fortis, die geleid hebben tot een inspectie van de CBFA in 2005. Waarom heeft de CBFA niets ondernomen om de schuldhefboom en de liquiditeitsbehoefte van de Belgische banken te beperken ? Zijn zij te nauw betrokken bij de financiŽle instellingen door de verstrengelde carriŤres ? Hebben we hier te maken met het ę Greenspan-complex Ľ, naar de vroegere voorzitter van de American Federal Reserve, waarbij de regulator ervan overtuigd is dat de autoregulering van de financiŽn hem ontslaat van iedere ingreep ?

De politici hebben de veranderingen aan het financiŽle systeem aangebracht die de speculanten gevraagd hebben. De akkoorden van Basel II, dus akkoorden tussen private banken over de eigen middelen, zijn gevalideerd door de Europese richtlijn CRD. De versoepeling of zelfs opheffing van de scheiding van de bankberoepen die ontstaan is na de crisis van 1929, is een ander voorbeeld (versoepeling van de regels als ę Glass-Steagall Act Ľ).

De Belgische regering is ook deels verantwoordelijk met haar amateuristische en overhaaste aanpak van de crisis. In tegenstelling tot wat zij beweert zijn de problemen niet plots opgedoken op 26 september 2008, maar sluimerden zij al maanden (de CBFA volgde de liquiditeitscrisis sedert augustus 2007) en was de situatie al kritiek vanaf 16 september 2008. De redding van Fortis was geknoei van begin tot einde. Terwijl buurlanden crisiswetgeving hebben goedgekeurd om sneller en efficiŽnter te kunnen optreden in tijden van crisis (nationalisering van een bank) en juridische procedures van aandeelhouders te voorkomen, heeft onze regering dit niet gedaan. Er bestaan nu nog steeds geen standaardprocedures voor de redding van de banken, terwijl dat wel een aanbeveling is van heel wat internationale organisaties. In plaats van waarborgen te verlenen voor de verliezen op de toxische producten van Fortis en Dexia, had de Belgische staat beter de gezonde activa en de bankdeposito's opgekocht om een of meerdere ę good banks Ľ op te richten. Dat zou voor de belastingbetalers veel interessanter geweest zijn, zij zijn immers totaal niet verantwoordelijk voor de huidige crisis en moeten toch de fouten van de banken financieel dragen.

Het financiŽle systeem werkt irrationeel. In gunstige tijden hebben de financiers te veel vertrouwen en nemen zij te grote risico's. Als het economisch klimaat minder goed is, zijn zij weer te voorzichtig en te achterdochtig. Vertrouwen is, meer dan feiten, bepalend voor de beslissingen in de financiŽle wereld. Dat verklaart waarom bankiers activa hebben gekocht die een kat in de zak bleken. Leugens zijn alomtegenwoordig in het financiŽle systeem. De ratings van de ratingbureaus zijn gedaald, de balansen van de banken zijn geschaad door operaties buiten de balans, enz. Vertrouwen en leugens zijn echter geen goede combinatie. Er zijn radicale maatregelen nodig om het vertrouwen van de burger in de financiŽle sector en in de banken in het bijzonder, te herstellen.

3. Mogelijke veranderingen

Voor deze ernstige en wellicht ook langdurige crisis, zijn er meerdere oorzaken. De zelfregulering van de financiŽle markten heeft geleid tot de grootste crisis sedert de grote depressie van de jaren 30. Er zijn daadkrachtige maatregelen nodig om te voorkomen dat een dergelijke crisis zich nogmaals voordoet. Deze crisis vraagt om meerdere radicale en duurzame oplossingen. De verschillende machtsniveaus zullen dringend over deze oplossingen moeten debatteren en daarbij rekening houden met vier eenvoudige beginselen :

— betere identificatie van het risico;

— beperking van het risico;

— betere bescherming tegen het risico;

— betere governance;

Deze oplossingen moeten op Europees en op Belgisch niveau worden uitgedacht. De huidige crisis toont aan dat de lidstaten beter moeten samenwerken. Europa mag echter geen excuus zijn om op nationaal niveau geen maatregelen te treffen. Meer dan ooit moet het subsidiariteitsbeginsel omzichtig worden toegepast.

Dit wetsvoorstel zet de eerste stap in de richting van dit hervormingsprogramma.

4. Het Canadese voorbeeld

Het Canadese banklandschap wordt net als in BelgiŽ overheerst door een handvol instellingen met systemisch belang. De vergelijking met de Canadese banksector is dus zeer zinvol.

De Canadese regelgeving is een erg geslaagd voorbeeld. De Canadese banken hebben dankzij de regelgeving stabielere resultaten dan hun buitenlandse tegenhangers. Onderstaande grafieken tonen aan dat het rendement van de Canadese banken niet moet onderdoen voor de Amerikaanse en Europese banken ťn dat zij veel minder te lijden hebben gehad onder de crisis.

Bron : Bank of Canada, 2009

De waardeverminderingen van de activa die de Canadese banken tot nu toe hebben doorgevoerd — de voornaamste bron van financiering in onze economie — waren veeleer beperkt, wat klopt met hun strikte praktijken inzake lenen en hun geringe blootstelling aan instrumenten met sterk in waarde verminderde activa.

Typisch voor de Canadese banksector is dat de Canadese eisen voor eigen middelen verder gaan dan Basel II. Ook de hang naar risico van de Canadese banken lijkt beperkt, aangezien zij aanzienlijk meer eigen middelen aanhouden dan de supervisor vraagt. Bovendien is de effectisering van door de banken verleende hypotheekleningen er beperkter en behouden de banken een deel van de risico's in hun balans. Ten slotte leggen ook de banktoezichthouders de banken een maximale hefboomratio op. Dat laatste is ongetwijfeld de grootste garantie voor de stabiliteit van de Canadese banken.

Uit deze grafiek blijkt dat de gemiddelde schuldhefboom van de Canadese banken ongeveer 16 % is, terwijl de regulator een maximum van 20 oplegt. De Canadese banken zijn dus voorzichtiger dan wordt geŽist.

Het verschil met de situatie van de Belgische banken is enorm. De gemiddelde schuldhefboom (balanstotaal/eigen middelen) over de periode 2004-2008 was 36 voor Fortis, 33 voor Dexia en 19 voor KBC. Vergeleken met het Canadese voorbeeld zijn de hefbomen van de Belgische banken — zeker van de eerste twee — echt overdreven.

De eigen middelen van de Canadese banken bedragen 6,25 % van de balans, terwijl dit voor Fortis maar 2,7 % en voor Dexia maar 3 % is.

5. De solvabiliteit van de banken contracyclisch versterken

De huidige crisis toont duidelijk aan dat een ondoordachte rush op producten rampzalige gevolgen heeft. Het banksysteem is te belangrijk om het zomaar over te laten aan de leerling-tovenaars uit de financiŽle wereld. Een gezond bankbeheer is niet per definitie minder rendabel.

De huidige normen voor eigen middelen liggen veel te laag. De nieuwe Basel II normen werden verbeterd om rekening te houden met het kredietrisico, het operationele risico en het marktrisico. { eigen middelen van de bank > 8 % van [kredietrisico's (75 %) + marktrisico (5 %) + operationele risico's (20 %)] }. De banken stellen echter hun eigen modellen op voor het risico dat de regulator valideert (in BelgiŽ de CBFA) en bepalen dus zelf hoeveel eigen middelen nodig zijn.

In theorie zijn sedert Basel II de eigen middelen beter aangepast aan de risico's. In werkelijkheid zijn de risico's minder doorzichtig en de eigen middelen ontoereikend voor de werkelijke risico's. Dat heel wat banken nog ernstige solvabiliteitsproblemen hadden of hebben is hiervan het bewijs.

Wij achten een strengere regelgeving inzake eigen middelen nodig, zoals al met succes is ingevoerd in Canada en Spanje. De invoering van een systeem van variabele eigen middelen in functie van de economische conjunctuur met een vast minimum lijkt ons de goede oplossing. Het kapitaal zou dan 6 % van het passief bedragen en de reserves het variabele deel afhankelijk van de risico's en de economische conjunctuur (4) . In een aantrekkende economie zouden de banken dan verplicht hun winsten moeten reserveren tot een niveau van 4 % van hun totale passiva. De toevoeging van deze reserves aan het kapitaal zou 10 % van de passiva inhouden. De behoefte aan eigen middelen zou ook afhangen van het kredietrisico, het marktrisico en de operationele risico's van de traditionele banken. In een dalende conjunctuur zouden de eisen voor eigen middelen worden versoepeld, zodat de banken ruimte hebben om de verliezen te dekken met de daartoe aangelegde reserves.

Een dynamisch systeem is veel efficiŽnter dan het huidige systeem. Basel II verplicht de banken tot herkapitalisatie om hun verliezen te compenseren naargelang de economische situatie verslechtert (de risico's verhogen doordat meer terugbetalingen niet gebeuren en er dus meer eigen middelen nodig zijn). In een slechte economische context kan herkapitalisatie voor een bank heel moeilijk worden aangezien de aandeelhouders niet staan te trappelen om de verliezen te dragen. Dan is het de Staat die de banken moet redden. Die logica moet worden omgedraaid en de banken moeten verplicht worden zich in gunstige tijden te wapenen tegen bankroet. De dynamische provisie beperkt de krediettoename in tijden van economische expansie en voorkomt dat krediet omwille van onvoldoende eigen middelen wordt gerantsoeneerd in tijden van recessie.

Dit wetsvoorstel strekt ertoe een systeem in te stellen van dynamische eigen middelen en de solvabiliteit van de banken duurzaam te versterken. Aangezien de banken zich momenteel in een kritieke financiŽle situatie bevinden, zou het niet goed zijn hen op korte termijn een bijkomende beperking op te leggen. Het wetsvoorstel voorziet dan ook in een overgangsperiode van zeven jaar.

TOELICHTING BIJ DE ARTIKELEN

Artikel 2

Er wordt voorgesteld artikel 43, ß 1, van de wet van 22 maart 1993 op het statuut van en het toezicht op de kredietinstellingen aan te vullen met een nieuw lid, om te voorzien in een stelsel van variabel eigen vermogen, afhankelijk van de economische conjunctuur, met als absoluut minimum 6 % van het balanstotaal.

Met dit nieuwe lid is het de bedoeling dat tegen uiterlijk 1 januari 2017 het eigen vermogen van de kredietinstellingen 10 % van hun balanstotaal bedraagt. De daartoe aan te leggen reserves (4 % van het balanstotaal) moeten dienen om de eventuele operationele verliezen van de kredietinstellingen op te vangen.

De toezichthoudende instantie (de CBFA of de Nationale Bank van BelgiŽ) zal een reglement aannemen, waarin de wijze wordt gepreciseerd waarop de nieuwe maatregel wordt toegepast; daarin zal met name worden aangegeven volgens welke criteria die reserves zullen mogen variŽren, afhankelijk van de economische conjunctuur en andere pertinente factoren. Er wordt hier geopteerd voor het begrip ę toezichthoudende instantie Ľ omdat bepaalde taken die thans door de CBFA worden uitgeoefend, naar verluidt naar de BNB worden overgeheveld.

Josť DARAS.
Freya PIRYNS.

WETSVOORSTEL


Artikel 1

Deze wet regelt een aangelegenheid als bedoeld in artikel 78 van de Grondwet.

Art. 2

In artikel 43 van de wet van 22 maart 1993 op het statuut van en het toezicht op de kredietinstellingen, vervangen bij de wet van 15 mei 2007, wordt ß 1 aangevuld met een derde lid, luidende :

ę Onverminderd het hiervoor bepaalde, moet het kapitaal van de kredietinstellingen op elk ogenblik ten minste 6 % bedragen van het balanstotaal van de betrokken instelling. Daarenboven moeten de kredietinstellingen geleidelijk reserves aanleggen tot 4 % van het balanstotaal.

De toezichthoudende instantie bepaalt bij reglement de nadere regels voor de uitvoering van dit lid. De toezichthoudende instantie kan strengere normen opleggen voor de zogenaamde systeeminstellingen, alsook voorzien in een overgangsperiode tot 1 januari 2017. Ľ

10 februari 2010.

Josť DARAS.
Freya PIRYNS.

(1) Voorlopig verslag namens de bijzondere commissie belast met het onderzoek naar de financiŽle en bankcrisis, 10 april 2009, blz. 32.

(2) Artikel 43, ßß 1 en 2, van de wet van 22 maart 1993 op het statuut van en het toezicht op de kredietinstellingen.

(3) Artikel 43, ß 3, van de wet van 22 maart 1993 op het statuut van en het toezicht op de kredietinstellingen.

(4) Momenteel wordt de behoefte aan eigen middelen uitgedrukt op basis van het risico en niet op basis van de totale balans.