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17 MARS 2010
I. INTRODUCTION
Le présent projet de loi, qui relève de la procédure bicamérale optionnelle, est issu d'une proposition de loi déposée le 30 novembre 2009 par les députés Mme Partyka et MM. Schiltz, George et Tobback (doc. Chambre, nº 52-2282/1).
Il a été adopté le 11 février 2010 en séance plénière de la Chambre par 83 voix contre 9 et 35 abstentions.
Il a été transmis le 12 février 2010 au Sénat, qui l'a évoqué le 23 février 2010.
La Commission a examiné le projet de loi au cours de sa réunion du 17 mars 2010.
II. EXPOSÉ INTRODUCTIF DU MINISTRE DU CLIMAT ET DE L'ÉNERGIE
Le projet de loi s'inscrit dans le cadre de la libéralisation du marché du gaz et de l'électricité. La directive européenne 98/30/CE impose aux sociétés intégrées de scinder leurs activités. Pour rappel, une société intégrée est une entreprise qui s'occupe du transport, mais également de l'importation et de la vente d'énergie. La directive 2003/55/CE franchit une étape supplémentaire et impose que les activités soient effectuées par des entreprises distinctes. L'étape ultérieure, qui sera d'application à partir de 2011, impose aux entreprises concernées d'avoir un actionnariat distinct. La législation belge s'est, à chaque fois, adaptée aux directives européennes.
À la suite de diverses difficultés rencontrées lors de l'application du régime spécial de transit, le législateur a adopté la loi du 10 mars 2009 modifiant la loi du 12 avril 1965 sur le gaz (Moniteur belge du 31 mars 2009, dénommée ci-après la « loi du 10 mars 2009 »). Cette loi vise à préciser les principes qui s'appliquent aux tarifs de transit du gaz naturel. À la suite de l'adoption de cette loi, la Commission européenne a décidé, en date du 8 octobre 2009, d'engager une procédure d'infraction à l'encontre de la Belgique en raison du système légal applicable au transit du gaz naturel. La Commission européenne constate que depuis 2004, le droit communautaire n'utilise plus le terme « transit ». La Commission estime que, dans l'état actuel de la législation communautaire et compte tenu des principes de base précités, des régimes tarifaires distincts ne peuvent pas s'appliquer aux activités de transit. Comme la législation communautaire ne fait pas de distinction entre le transport de gaz naturel au sein d'un État membre et le transit de gaz naturel, la Commission européenne arrive à la conclusion que l'application de tarifs distincts pour le transit génère une discrimination entre les utilisateurs du réseau qui exercent des activités analogues.
À la fin 2009, le gouvernement a modifié certains termes de l'arrêté royal de 2007 et, en parallèle, Madame Partyka et consorts ont pris l'initiative de déposer une proposition de loi à la Chambre visant à modifier la loi du 10 mars 2009 sur deux points.
Il est, tout d'abord, proposé d'abroger l'article 15/5quinquies de la loi du 12 avril 1965 relative au transport de produits gazeux et autres par canalisations (« loi gaz »), qui organise un système spécial pour le transit de gaz naturel, afin d'assurer la transparence et la stabilité nécessaires au bon fonctionnement de l'accès au réseau de transport.
Une deuxième disposition prévoit l'abrogation de l'article 15/19 de la loi relative au transport de produits gazeux et autres par canalisations, qui concerne les contrats de transit historiques. Cette disposition a été adoptée en vue de transposer l'article 32, § 1er, de la deuxième directive relative au gaz. Pour la Commission européenne, la définition des contrats historiques est trop large. Il s'agit des contrats signés dans le cadre de la transposition de la première directive (1999), et qui ont été prolongés suite à la deuxième directive. La loi de 2009 prévoit une plus ample définition de ces contrats mais, selon la Commission, l'interprétation de la notion de contrats portant sur le transit de gaz naturel est trop large. Le projet de loi vise donc à abroger les alinéa 1er et 2 de l'article 15/19. Cependant, il convient de ne pas mettre les deux alinéas sur le même pied: le premier alinéa est issu de la transposition de la deuxième directive et la Commission n'y voit pas d'objection, tandis que le deuxième pose problème. En toute hypothèse, le premier alinéa sera abrogé au plus tard le 2 mars 2011, à la veille de l'entrée en vigueur de la troisième directive. C'est l'objet de l'article 3 du projet de loi.
III. DISCUSSION GÉNÉRALE
M. Daras, rapporteur, signale qu'Écolo-Groen a rappelé de longue date au ministre que la législation actuelle posait problème. Cette position a d'ailleurs été relayée par certains membres de la majorité. Par ailleurs, il ne se réjouit pas vraiment du fait que la situation soit corrigée par une initiative parlementaire, évitant par là le passage au Conseil d'État. Le point positif est de garantir la sécurité juridique de l'accord conclu entre la CREG et Fluxys, ce qui permet à Fluxys de mieux gérer ses contrats. À ses yeux, il est important que Fluxys ait les moyens d'assurer la sécurité d'approvisionnement, ainsi que la sécurité tout court. Et à ce sujet, il y a encore du travail à accomplir, ne serait-ce que dans l'élaboration d'un cadastre des conduites. Ce n'est pas tant la distribution des dividendes qui est importante, même si l'on peut comprendre que l'autorité publique participante y soit attentive.
Il aurait souhaité que l'abrogation prenne effet au 1er juillet 2006, afin de ne pas continuer à avantager les opérateurs historiques. Or, ce n'est pas prévu par l'article 3. Il ne comprend pas cette indulgence envers les opérateurs historiques, qui sont des sociétés énormes et vis-à-vis desquelles le législateur n'a pas grand-chose à dire. Il aurait donc été opportun de saisir une occasion comme celle-ci pour intervenir. L'intervenant n'a cependant pas déposé d'amendement en ce sens, afin de ne pas répéter le travail effectué à la Chambre. Comme le texte donne à moitié, voire au trois-quarts raison à Écolo-Groen, il annonce son intention de ne pas voter contre le texte, comme cela a d'ailleurs été le cas à la Chambre.
M. Duchatelet souligne qu'il s'est également abstenu lors de la précédente modification de la loi du 12 avril 1965.
Il souligne que certains parlementaires de la majorité, à la Chambre, n'étaient pas non plus totalement satisfaits avec la proposition de loi. Il suggère que le ministre Magnette tienne davantage compte de leur opinion à l'avenir.
M. Crombez rappelle le consensus général qui s'est dégagé autour de l'objectif de la proposition de loi initiale, qui était d'appliquer une seule méthodologie de tarification à toutes les activités relatives à l'accès au réseau de transport de gaz naturel, conformément au droit communautaire et, en particulier, au principe de non-discrimination des utilisateurs du réseau. Mais comme la majorité a amendé la proposition de loi initiale, le projet de loi prévoit de ce fait que trois anciens contrats bénéficient d'une période transitoire jusqu'en mars 2011. L'intervenant souhaite savoir pourquoi.
M. Crombez annonce son intention d'amender l'article 3. Avant cela, il souhaite savoir, de la part du représentant du ministre, pourquoi une période transitoire a été prévue, notamment pour Suez et Wingas, leur octroyant un tarif préférentiel (15 euros par m³ au lieu du tarif réglementaire de 35 euros). Cela représente vingt millions d'euros pour Suez, qui a deux contrats, et dix millions d'euros pour Wingas et cela ne figurait pas dans la proposition de loi initiale.
Le représentant du ministre répond que l'objectif de la proposition de Madame Partyka et consorts était de répondre à la mise en demeure de la Commission européenne, qui n'avait pas formulé de remarque spécifique pour les trois contrats de transit. Ces articles s'inscrivent dans le cadre de la transposition de l'article 32, § 1er, de la deuxième directive, lui-même abrogé par l'article 53 de la troisième directive. En prévoyant ce régime transitoire, l'on limite les risques de recours que ces sociétés pourraient introduire et l'on s'aligne sur les autres pays européens, qui instaurent également ce régime transitoire jusqu'en mars 2011. Le cabinet du ministre mène des discussions avec la Commission européenne à ce sujet.
M. Crombez n'est pas d'accord avec cette argumentation. D'une part, la Commission européenne ne nous impose pas du tout de prendre des mesures transitoires; d'autre part, rien n'empêchait le gouvernement de s'abstenir de prévoir une période transitoire, afin de stimuler la compétitivité. Ce faisant, il ne s'expose pas nécessairement à des recours en justice, dès lors que la législation est claire. Les auteurs de la proposition de loi le confirment d'ailleurs, en connaissance de cause. Il répète donc sa question: pourquoi prévoir une période transitoire, par le biais d'un amendement adopté à la Chambre, alors que ce n'était clairement pas l'intention initiale ?
La réponse selon laquelle une des entreprises concernées intenterait une action en justice contre l'État belge n'est pas suffisante pour M. Crombez.
M. Daras souligne que le conseiller du gouvernement et du parlement n'est pas la Commission européenne, mais le Conseil d'État, qui n'a pas été consulté. Ce choix est regrettable.
Le conseiller du ministre reformule son argumentation.
Il fait remarquer que la disposition transitoire figure dans la deuxième directive.
Il précise que les autres pays de l'Union européenne se trouvent dans la même situation que nous, dès lors qu'ils n'ont pas encore transposé la troisième directive européenne. L'article 32, § 1er, de la deuxième directive reste d'application dans tous ces pays. Il y aurait eu une différence si la Belgique n'avait pas prévu cette période transitoire.
M. Crombez réitère qu'on aurait pu prévoir une libre concurrence dès le départ, sans instaurer de période transitoire, comme c'était prévu au départ. Il s'interroge sur la raison objective du choix émis par l'amendement introduit par la majorité à la Chambre, dès lors que cette modification n'est pas anodine.
Le conseiller du ministre répète son argumentation et, concernant l'intervention de Monsieur Daras, explique que la discussion a été menée à la Commission européenne parmi d'autres points abordés et rappelle que, par ailleurs, la Commission européenne doit être tenue au courant de tout projet de réglementation en la matière. Le ministre veut éviter que la Commission européenne ne formule des remarques par la suite, sur la base des textes adoptés.
M. Vande Lanotte signale qu'à défaut de justification objective, le texte peut être annulé sans difficulté par la Cour constitutionnelle. On ne pourra donc pas dire qu'on ne le savait pas.
M. Wille s'interroge sur le fait de savoir si, dans d'autres pays, un autre choix aurait été fait qu'en Belgique, qui aurait abouti à faire jouer immédiatement la libre concurrence. Il n'a, jusqu'à présent, pas encore entendu de raison objective qui justifierait le régime transitoire.
Selon le représentant du ministre, aucun pays n'a, jusqu'à présent, résilié de contrat international sur la base de la deuxième directive. Mais tous les États membres sont occupés à transposer la troisième directive, d'ici à mars 2011. La Belgique ne peut prendre le risque d'être discriminée en ne prévoyant pas de régime transitoire pour les contrats historiques.
M. Crombez se déclare absolument pas convaincu. Les auteurs de la proposition de loi ont, en effet, dès le départ, choisi de ne pas prévoir de régime transitoire et de faire jouer immédiatement la libre concurrence. Et ce, alors que nous sommes proches de la date limite de transposition de la troisième directive (mars 2011). Il n'y avait donc aucun problème à laisser la concurrence jouer immédiatement, même dans l'hypothèse où certains autres États membres instaureraient une période transitoire pour leurs contrats historiques. La troisième directive laisse un choix à cet égard. L'argument de la sécurité juridique, avancé par le représentant du ministre, devrait jouer dans les deux sens, ce qui n'est pas le cas ici, à défaut de raison objective justifiant la période transitoire.
M. Vande Lanotte relève que si la proposition initiale, qui ne prévoyait pas de période transitoire, était contraire à la directive, le Conseil d'État aurait pu le signaler. Il s'agit donc de savoir quelle est la raison objective qui justifie l'introduction d'une période transitoire. Sinon, il y a une discrimination entre les contrats. Le Conseil d'État a-t-il signalé que les choses devaient se dérouler ainsi ?
Le représentant du ministre répond qu'à sa connaissance, le Conseil d'État n'a pas rendu d'avis sur la proposition de loi initiale. Il déclare ignorer si un tel avis a été sollicité. La proposition de loi vise à ce que la Belgique se conforme à la mise en demeure de la Commission européenne. Cette mise en demeure n'a, selon lui, rien à voir avec le maintien des contrats historiques à titre transitoire, pour laquelle la Commission européenne n'a jamais émis la moindre suggestion, et qui n'est pas contraire à l'article 53 de la directive 2009/73/CE. C'est, à ses yeux, la seule raison objective.
M. Vande Lanotte remercie le représentant du ministre pour lui avoir fournir ce qui constitue, selon lui, la prétendue « raison objective ». Pour l'intervenant, au contraire, aucune conséquence ne peut être tirée du fait que la Commission européenne n'ait pas réagi sur ce point. En effet, la question n'est pas de savoir si le gouvernement peut ou non prévoir cette période transitoire. Ce n'est pas contesté. La question est de savoir quelle justification il présente à l'appui de cette décision. Il ne suffit pas qu'une entreprise concernée se plaigne de ce que la nouvelle législation lui poserait des difficultés. Si le représentant du ministre est sûr de son bon droit, à savoir qu'en instaurant la période transitoire, la loi ne viole pas le principe d'égalité, il devrait accepter que l'avis du Conseil d'État soit demandé sur cette question. C'est une demande formelle. La Commission pourrait demander au Conseil d'État un examen rapide afin de ne pas retarder ses travaux. Cela serait de nature à améliorer le travail de la Commission.
M. Duchatelet déclare n'y voir aucun inconvénient, d'autant que la législation précédente avait déjà posé des problèmes.
La proposition de demander un avis au Conseil d'État sur le présent projet de loi est rejetée par 8 voix contre 5.
IV. DISCUSSION DES ARTICLES
Art. 3
M. Crombez dépose un amendement nº 1 (doc. Sénat, nº 4-1655/2) visant à remplacer cet article par ce qui suit:
« Art. 3. — L'article 15/19 de la loi du 12 avril 1965 relative au transport de produits gazeux et autres par canalisations est abrogé avec effet au 1er juillet 2006. ».
Pour expliciter son amendement, M. Crombez renvoie à la justification de l'amendement (voir doc. Sénat, nº 4-1655/2) et à son intervention dans la discussion générale (voir le point III).
V. VOTES
L 'amendement nº 1 est rejeté par 12 voix contre 3.
L'ensemble du projet de loi a été adopté par 12 voix contre 2 et 1 abstention.
Confiance a été faite au rapporteur pour la rédaction du présent rapport.
| Le rapporteur, | Le président, |
| José DARAS. | Wouter BEKE. |
Le texte adopté par la Commission est identique au texte du projet de loi transmis par la Chambre des représentants (voir le doc. Chambre, nº 52-2282/006).