4-1643/2 | 4-1643/2 |
24 FEBRUARI 2010
I. INLEIDING
Het voorliggende optioneel bicameraal wetsontwerp (stuk Kamer, nr. 52-2338/1) en het voorliggend verplicht bicameraal wetsontwerp (stuk Kamer, nr. 52-2339/1) werden in de Kamer van volksvertegenwoordigers oorspronkelijk ingediend als wetsontwerpen van de regering.
Zij werden op 4 februari 2010 aangenomen door de plenaire vergadering van de Kamer van volksvertegenwoordigers nog dezelfde dag overgezonden aan de Senaat.
Het optioneel bicameraal wetsontwerp werd op 10 februari 2010 geëvoceerd.
De commissie voor de Financiën en voor de Economische aangelegenheden heeft de twee wetsontwerpen besproken op 24 februari 2010.
II. INLEIDENDE UITEENZETTING DOOR DE MINISTER VAN KMO's, ZELFSTANDIGEN, LANDBOUW EN WETENSCHAPSBELEID
Het wetsontwerp nr. 4-1463/1 zet voor een deel richtlijn 2006/123/ EG van het Europees Parlement en de Raad betreffende diensten op de interne markt om in Belgisch recht.
Dit zogenaamde « horizontale » ontwerp betreffende diensten omvat alle kernprincipes van de richtlijn. Het ontwerp strekt ertoe verschillende bepalingen van de richtlijn om te zetten via autonome bepalingen, met andere woorden bepalingen die bestaande wetten niet wijzigen. Het ontwerp bevat de definities, het toepassingsgebied (met talloze uitzonderingen), de regels betreffende vrijheid van vestiging, de regels betreffende de vrijheid van dienstverlening, de regels betreffende de verplichtingen van dienstverrichters en betreffende de rechten van afnemers van diensten en de regels betreffende de administratieve samenwerking.
Het wordt aangevuld met een tweede wetsontwerp nr. 4-1644/1, dat de toepasselijke vordering tot staking regelt ingeval bepaalde overtredingen worden vastgesteld van het ontwerp van wet betreffende diensten. Dit tweede wetsontwerp verleent de voorzitter van de rechtbank van koophandel de bevoegdheid om over die vordering te beslissen, waarvoor een bicamerale procedure geldt en die dus moet worden geregeld bij een afzonderlijk wetsontwerp.
Naast de voorliggende ontwerpen maken nog andere bepalingen deel uit van de bovenvermelde omzetting van de dienstenrichtlijn naar Belgisch recht :
— de zogenaamde « verticale » wet van 22 december 2009 tot aanpassing van sommige wetgevingen aan de richtlijn, die onder meer wijzigingen aanbrengt in de wet op de handelsvestigingen (de zogenaamde « Ikea-wet »), wat de toelatingscriteria van de economische test betreft; in de wet op de exploitatie van huwelijksbureaus; in de wet betreffende timesharingovereenkomsten, wat de opheffing van de verplichte voorafgaande inschrijving betreft; in de wet betreffende de uitoefening van ambulante en kermisactiviteiten, wat de toelatingscriteria van een economische test betreft; in de wet betreffende de openingsuren in de handel, ambacht en dienstverlening, wat de afwijkingen op het verbod op nachtarbeid betreft enzovoort;
— de wet van 7 december 2009 tot wijziging van de wet van 16 januari 2003 tot oprichting van een Kruispuntbank van Ondernemingen, tot modernisering van het handelsregister, tot oprichting van erkende ondernemingsloketten en houdende diverse bepalingen, wat de taken van het enig loket betreft. Die wet wijst aan de ondernemingsloketten de functie van enig loket toe en legt de nieuwe taken ervan vast. De wet bepaalt ook de voorwaarden waaronder de loketten hun taken moeten uitvoeren om ondernemers een optimale dienst te waarborgen.
III. BESPREKING
A. Vragen en opmerkingen van de leden
De heer Daras wenst in eerste instantie te vernemen van de senatoren die het wetsontwerp hebben geëvoceerd, waarom zij dit hebben gedaan.
Mevrouw Vienne wijst erop dat het evocatierecht een onvervreemdbaar recht is van de Senaat, maar zij onderlijnt dat haar fractie zich aansluit bij de consensus die zich rond de voorliggende wetsontwerpen heeft afgetekend in de Kamer en het ontwerp van dienstenwet dus niet heeft geëvoceerd. Haar fractie zal dan ook geen eventuele amendementen steunen die dit evenwicht in gevaar zouden kunnen brengen.
De heer Siquet, rapporteur, wenst dat duidelijk onderzocht wordt of de Senaat over de wetsontwerpen in plenaire vergadering kan stemmen vooraleer de gemeenschappen en de gewesten allemaal, voor wat hun bevoegdheden betreft, de betreffende richtlijn hebben omgezet.
De heer Beke, voorzitter, vraagt of de minister kan verduidelijken hoe het overleg met de regio's is verlopen ? Hoe is dat overleg weerspiegeld in de voorgestelde tekst ? Vervolgens verklaart de spreker dat de Raad van State een aantal terechte opmerkingen over de tekst heeft gemaakt die niet zijn opgenomen in de voorgestelde tekst. Waarom is hier geen rekening mee gehouden ?
Vervolgens verwijst de voorzitter naar de opmerkingen van de dienst Wetsevaluatie (zie tekst als bijlage). Deze houden verband met het beroepsgeheim, zoals bepaald in het voorgestelde artikel 45, met de sancties, zoals bepaald in het voorgestelde artikel 51 en met de inwerkingtreding, zoals bepaald in het voorgestelde artikel 54. Kan de minister een antwoord formuleren op de opmerkingen van de dienst Wetsevaluatie ?
Ook de heer Crombez vraagt hoe de voorgestelde bepalingen gecoördineerd werden en zullen worden met de andere bevoegdheidsniveaus. Op basis van het antwoord in de Kamer van volksvertegenwoordigers blijven er immers heel wat vragen open. Verder vraagt de spreker of de impact van deze voorliggende wettelijke bepalingen op andere wetten en op bijvoorbeeld het wetsontwerp betreffende marktpraktijken en consumentenbescherming (stuk Senaat, nr. 4-1657 /1) is onderzocht ? Zijn er adviezen gevraagd aan verschillende adviesorganen die uitsluitsel zouden kunnen geven over verschillende vragen, zoals bijvoorbeeld aan de Commissie voor de bescherming van de persoonlijke levenssfeer, de Nationale Arbeidsraad, de Nationale Raad voor het Verbruik ? Wat de laatste vraag betreft, merkt de spreker op dat deze vraag reeds in de Kamer van volksvertegenwoordigers werd gesteld maar dat hij het antwoord ontoereikend vindt.
B. Antwoord van de minister van KMO's, Zelfstandigen, Landbouw en Wetenschapsbeleid
De minister van KMO's, Zelfstandigen, Landbouw en Wetenschapsbeleid antwoordt, wat betreft de samenwerking met de gemeenschappen en de gewesten en de wijze waarop de federale regering de wetsontwerpen heeft opgesteld, als volgt :
Begin 2008 heeft de federale regering de minister van KMO's, Zelfstandigen, Landbouw en Wetenschapsbeleid en de minister van Ondernemen en Vereenvoudigen gevraagd een Stuurcomité voor te zitten dat, onder het toezicht van de voorzitter van de FOD Economie, belast zou worden met de hele omzetting. Binnen dit Stuurcomité waren elk bestuursniveau en elk bestuur vertegenwoordigd. Zowel de gemeenschappen als de gewesten werden bij de besprekingen betrokken. Bovendien werd elk bevoegd bestuur verantwoordelijk gesteld voor het interpreteren en het opstellen van het deel van het wetsontwerp dat op zijn wetgeving betrekking had. De tekst werd in volkomen harmonie tussen de verschillende bestuursniveaus opgesteld. De minister herinnert er bovendien aan dat elk bestuursniveau autonoom is wat betreft de manier waarop het zijn bevoegdheden beheert. De gewesten werden uitgenodigd en hebben in het Overlegcomité aanvaard om zich te baseren op een omzettingsmodel zoals het voorliggende model.
Het Waals Parlement heeft reeds een ontwerpdecreet van horizontale omzetting aangenomen. Men wacht nu op de decreten van het Brussels Hoofdstedelijk Gewest en van het Vlaams Gewest. Daarnaast werd met elk bestuursniveau overlegd om tot een harmonieuze omzetting op het hele Belgische grondgebied te komen. Een samenwerkingsakkoord, dat door een instemmingswet zal moeten worden bekrachtigd wat betreft het « enig loket », is in voorbereiding. Aangezien dit loket voor het hele grondgebied geldt en bevoegd is voor alle aangelegenheden beoogd in de dienstenrichtlijn, is het heel belangrijk dat het over een gemeenschappelijk werkingskader beschikt. Een dialoog werd opgestart tussen de verschillende bestuursniveaus om dit samenwerkingsakkoord tot stand te brengen, eerst via het Overlegcomité, vervolgens via een ad hoc-werkgroep.
Een van de instanties die werden geraadpleegd tijdens de voorbereiding van de wetsontwerpen is de commissie voor de bescherming van de persoonlijke levenssfeer. Zij heeft tussen de eerste en de tweede lezing van het voorontwerp een advies uitgebracht. Dit advies werd volledig gevolgd en heeft geleid tot het invoegen van het nieuwe hoofdstuk VIII. Bescherming van persoonsgegevens, in wetsontwerp nr. 4-1643/1. Dit is een van de redenen waarom een tweede advies werd gevraagd aan de Raad van State. De Nationale Arbeidsraad (NAR) was vertegenwoordigd in de Stuurgroep. Het eerste wetsontwerp — dat in de werkgroep door de kabinetten werd besproken — werd voorgesteld en goedgekeurd door de NAR. De NAR heeft echter geen formeel advies uitgebracht. Tot slot benadrukt de minister dat het overleg breed en zelfs exhaustief geweest is.
Wat de opmerking van de Raad van State betreft met betrekking tot de in artikel 53 van het wetsontwerp nr. 4-1643/1 opgenomen bevoegdheid voor de ambtenaren van de FOD Economie om, in het licht van door hen opgestelde processen-verbaal, aan de overtreders een som te kunnen voorstellen waarvan de betaling de strafvordering doet vervallen, wijst de minister erop dat de Raad van State inderdaad ter overweging had gegeven
« dat een systeem zou worden ingevoerd waarbij de bevoegde ambtenaren een minnelijke schikking kunnen voorstellen, doch enkel nadat het openbaar ministerie de kans heeft gekregen om binnen een bepaalde termijn te beslissen dat er, de ernst van het misdrijf of de omstandigheden waarin het is gepleegd in acht genomen, geen aanleiding is om de betrokkenen strafrechtelijk te vervolgen » (zie advies nr. 47 084 van de Raad van State, stukken Kamer, 2009-2010, nrs. 52-2338/1, 52-2339/1, blz.127).
De minister legt uit dat men dezelfde keuze gemaakt heeft als voor de wet op de marktpraktijken, met name dat men de ambtenaren van de FOD Economie de mogelijkheid geeft om de vordering te doen vervallen via een regeling in der minne. De parketten zijn al overbelast, en het openbaar ministerie is er meestal niet op gebrand om contractuele misdrijven te behandelen die ook door een minnelijke schikking kunnen worden geregeld, zonder verdere stappen te moeten ondernemen.
Wat betreft de impact op andere wetten, inzonderheid de wet op de handelspraktijken, herinnert de minister eraan dat het toepassingsgebied ervan totaal verschillend is. In de voorliggende wet gaat het om een instrument dat de vrijheid van dienstverlening binnen de EU — en dus de betrekkingen tussen dienstverleners — instelt en verstevigt. Hoewel de minister beaamt dat de dienstenrichtlijnen vooral bedoeld zijn om procedures voor de vestiging en de uitvoering van Belgische dienstverleners te vergemakkelijken, wordt van meet af aan rekening gehouden met een internationaal toepassingsgebied. De wet op de marktpraktijken is louter voor België bedoeld.
De minister antwoordt als volgt op de door de Dienst Wetsevaluatie van de Senaat geformuleerde opmerkingen (zie tekst als bijlage) :
1º Artikel 45 van het wetsontwerp nr. 4-1643/1
Het is inderdaad zo dat het beroepsgeheim waarvan sprake in artikel 45 van het wetsontwerp, enkel geldt voor de persoonsgegevens zoals bedoeld in artikel 44 van het wetsontwerp.
Het vertrouwelijkheidsbeginsel verwijst naar hoofdstuk IV van de wet van 8 december 1992 tot bescherming van de persoonlijke levenssfeer ten opzichte van de verwerking van persoonsgegevens. Wetsontwerp nr. 4-1643/1 bepaalt in artikel 3, § 5, dat het wetsontwerp niet in strijd mag zijn met de bepalingen van de wet van 1992 op de persoonlijke levenssfeer.
Met de manier waarop de Belgische overheid persoonsgegevens verwerkt, bedoelt men vooral de ethische en deontologische regels waarvan de schending tuchtrechtelijk zal worden bestraft. In het wetsontwerp verwijzen de woorden « de bevoegde Belgische overheid » naar meer dan het bestuur. Het kan ook gaan om de beroepsorde of het beroepsinstituut, of het ene loket wanneer het alleen de beslissing neemt.
2º Artikel 51 van het wetsontwerp nr. 4-1643/1
Wat de in dit artikel opgenomen strafsancties betreft, verwijst de nota van de Dienst « Wetsevaluatie » naar artikel 26 van de richtlijn 2006/123/EG.
De minister citeert artikel 27, 2e lid, van de richtlijn als volgt :
« Art. 27.2. De lidstaten treffen de nodige algemene maatregelen om dienstverrichters te verplichten aan te tonen dat zij aan de in deze richtlijn vastgestelde informatieverplichtingen voldoen en dat de verstrekte informatie juist is. »
Het invoeren van een sanctioneringsmechanisme in het wetsontwerp strekt ertoe een nuttige uitwerking te verlenen aan de wetsbepaling. De Belgische overheid is verplicht een nuttige uitwerking te verlenen aan deze bepaling van de richtlijn en daarvoor zijn de sancties nodig.
De slagkracht zit in de strafbaarstelling van het niet in acht nemen van die maatregelen.
In dat raam geeft wetsontwerp nr. 4-1643/1 de personeelsleden van de FOD Economie de bevoegdheid processen-verbaal op te stellen. Het is overigens onvoorstelbaar dat men alleen die bepalingen aan het oordeel van de burgerrechtelijke rechtscolleges laat : zodra er geen vorm van sanctie noch een definitie van de overtreding tot stand kan komen, is het voor een burgerrechtelijk rechtscollege heel moeilijk om zich over een bevredigende oplossing of een of actie uit te spreken. Een preventief optreden van de AD Controle en Bemiddeling daarentegen maakt het mogelijk in het begin van het proces in te grijpen. De wetgever had met die bepalingen heel weinig speelruimte. Er moet slagkracht worden gegeven aan een bepaling van de richtlijn die zelf naar veranderende concepten verwijst. De concepten op zich fluctueren immers, het recht sluit ze overigens niet uit : bijvoorbeeld alles in het werk stellen, eerlijkheid, veilige producten, ..., ze komen regelmatig in het recht voor. Het recht is afhankelijk van veranderende concepten. Wat dat betreft, meent de minister dat er geen bijzondere leemte van onzekerheid is in de voorgestelde bepalingen.
3º artikel 54 van het wetsontwerp nr. 4-1643/1
De inwerkingtreding van het wetsontwerp is inderdaad voorzien op 28 december 2009. Op het ogenblik dat het wetsontwerp tot stand kwam, was er geen sprake van retroactiviteit van de betreffende bepalingen. Inderdaad, de reële behandelingstermijn van de wetsontwerpen heeft voor gevolg dat de bepalingen retroactief zullen worden toegepast. Maar de minister wijst erop dat men niet uit het oog mag verliezen dat, aangezien de betreffende wetten nog niet in werking zijn getreden, er op dit ogenblik ook geen rechtsgevolgen zijn ten aanzien van derden.
Op dit ogenblik kon nog geen proces-verbaal van overtreding worden opgesteld; er is geen schade.
Daarom is de minister van oordeel dat de voorliggende bepaling niet in strijd is met artikel 7 van het EVRM.
Overigens vestigt de minister er de aandacht van de commissie op dat de Europese Commissie reeds een inbreukprocedure heeft opgestart, waarop België tegen 31 maart 2010 moet antwoorden. Met de stemmingen over de wetsontwerpen nr. 4-1643/1 en 4-1644/1 eindigt de omzetting voor het federale niveau, maar op die manier heeft de Belgische Staat een minieme vertraging, waardoor hij geen schadevergoeding van de Europese Commissie opgelegd zal krijgen.
C. Replieken
De heer Crombez wijst erop dat zijn vraag vooral betrekking had op de verdere coördinatie van de implementatie van de betreffende richtlijn, ook met de lokale niveaus. Dit ook in relatie tot het wetsontwerp nr. 4-1657/1 betreffende de marktprijzen en consumentenbescherming.
De minister antwoordt dat de coördinatie met de lokale besturen tot de bevoegdheid van de gewesten behoort en niet tot die van de federale overheid. Weliswaar is er geacteerd in de notulen van het Overlegcomité van september 2009 dat elk beslissingsniveau verantwoordelijk is voor de implementatie van zijn verplichtingen die voortvloeien uit de dienstenrichtlijn en dat elk beslissingsniveau zelf financieel verantwoordelijk zal worden gesteld wanneer hij in gebreke blijft.
Wat de mogelijke « overlap » betreft tussen het toepassingsgebied en de coördinatie, herinnert de minister eraan dat de dienstenrichtlijn de vestigingsvoorwaarden en het leveren van diensten viseert.
We bevinden ons met de voorliggende wetsontwerpen in een proces van formaliteiten, van vergunningsprocedure en van eerbiediging van een kader. Het wetsontwerp betreffende marktpraktijken en consumentenbescherming behelst de uitvoering van de contractuele relaties tussen partijen. Beide wetten kunnen inderdaad aanvankelijk overlappingen vertonen, maar ten gronde behelzen ze niet dezelfde relaties.
Dat wil niet zeggen dat beide instrumenten geen gecoördineerde aanpak van de federale regering vergen, maar de minister denkt niet dat beide wetteksten met elkaar in strijd zijn.
IV. STEMMINGEN
A. Ontwerp van dienstenwet
Het wetsontwerp in zijn geheel wordt aangenomen met 9 stemmen bij 2 onthoudingen.
B. Ontwerp van dienstenwet betreffende bepaalde juridische aspecten bedoeld in artikel 77 van de Grondwet
De artikelen 1 tot 7 worden aangenomen met 9 stemmen bij 2 onthoudingen.
Het wetsontwerp in zijn geheel wordt aangenomen met 9 stemmen bij 2 onthoudingen.
Vertrouwen werd geschonken aan de rapporteur voor het opstellen van het verslag.
| De rapporteur, | De voorzitter, |
| Ludwig SIQUET. | Wouter BEKE. |
De door de commissie aangenomen teksten zijn dezelfde als de door de Kamer van volksvertegenwoordigers overgezonden ontwerpen (zie stukken Kamer, nrs. 52-2338/004 en 52-2339/004).
Commissie voor Financiën en Economische Aangelegenheden
Wetsevaluatie
2010/16-PBr
Uiterste datum voor evocatie : 10 februari 2010
Ontwerp van dienstenwet
(Stuk Kamer, 52-2338/001 — Stuk Senaat, 4-1643)
A D V I E S
1. Context
Het wetsontwerp zet richtlijn 2006/123/EG van het Europees Parlement en de Raad van 12 december 2006 betreffende diensten op de interne markt gedeeltelijk om in Belgisch recht (richtlijn ter vervanging van het ontwerp richtlijn « Bolkestein »).
De richtlijn legt de lidstaten op om de nodige wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen in werking te doen treden om vóór 28 december 2009 aan deze richtlijn te voldoen.
De Raad van State, die dringend werd gevat, heeft een uitvoerig advies uitgebracht op 8 september 2009, alsook een aanvullend advies op 19 november in verband met de bescherming van persoonsgegevens.
2. Opmerkingen
Artikel 45 — Beroepsgeheim
Dit artikel bepaalt dat de Belgische autoriteiten « zijn onderworpen aan de naleving van het vertrouwelijkheidsprincipe en onderworpen aan het beroepsgeheim. »
Het is wenselijk te bepalen of het « beroepsgeheim » geldt voor de persoonsgegevens zoals bedoeld in artikel 44 of voor het geheel van gegevens, onbekend bij het publiek, die gekend zijn door de bevoegde Belgische autoriteiten. Als het gaat om het beroepsgeheim zoals bedoeld in artikel 458 van het Strafwetboek, is het wenselijk dit expliciet te bepalen, zodat er geen twijfel bestaat over de strafrechtelijke draagwijdte van de bepaling. Zoniet zou de bepaling strijdig zijn met het Europees verdrag tot bescherming van de rechten van de mens (1) en het wettigheidsbeginsel in strafzaken overschrijden (art. 12, al. 2 en 14 van de Grondwet).
Artikel 51 — Sancties
Artikel 51 bepaalt strafsancties, zijnde geldboeten die tot 10000 EUR (zelfs 20000 EUR bij « kwader trouw ») kunnen oplopen, in geval van het niet-naleven van sommige bepalingen. Onder de bepalingen die tot strafsancties kunnen leiden is artikel 26, dat bepaalt de verplichting voor de dienstverrichters om « zo snel mogelijk op de in artikel 25 bedoelde klachten » te reageren en alles in het werk te stellen « om bevredigende oplossingen te vinden ». Gezien het strafrechtelijke karakter, dient deze bepaling nauwkeuriger te worden geformuleerd. Zoniet zou zij het verwijt van ongrondwettelijkheid kunnen oplopen, wegens schending van het wettigheidsbeginsel in strafzaken.
In het arrest 36/2008 van 4 maart 2008, heeft het Constitutionele Hof geoordeeld : « Het wettigheidsbeginsel in strafzaken gaat bovendien uit van de idee dat de strafwet moet worden geformuleerd in bewoordingen op grond waarvan eenieder, op het ogenblik waarop hij een gedrag aanneemt, kan uitmaken of dat gedrag al dan niet strafbaar is. Het eist dat de wetgever in voldoende nauwkeurige, duidelijke en rechtszekerheid biedende bewoordingen [we onderlijnen] bepaalt welke feiten strafbaar worden gesteld, zodat, enerzijds, degene die een gedrag aanneemt, vooraf op afdoende wijze kan inschatten wat het strafrechtelijke gevolg van dat gedrag kan zijn en, anderzijds, aan de rechter geen al te grote beoordelingsvrijheid wordt gelaten. » (2)
Artikel 54 — Inwerkingtreding
Artikel 54 bepaalt dat de wet op 28 december 2009 in werking treedt. Hoewel dat niet aangegeven wordt in de memorie van toelichting, is de bedoeling zonder twijfel ervoor te zorgen dat de inwerkingtreding met de laatste termijn voor de omzetting van de richtlijn zou overeenstemmen.
Zodoende geeft de wet retroactiviteit aan de strafbepalingen die zij bevat, wat strijdig is met artikel 7 van het Europees verdrag tot bescherming van de rechten van de mens (hoger vermeld), met het constitutioneel wettigheidsbeginsel et met het beginsel van niet-retroactiviteit van strafwetten.
(1) EVRM, art. 7 : « Niemand mag worden veroordeeld wegens een handelen of nalaten, dat geen strafbaar feit naar nationaal of internationaal recht uitmaakte ten tijde dat het handelen of nalaten geschiedde. Evenmin mag een zwaardere straf worden opgelegd dan die, die ten tijde van het begaan van het strafbare feit van toepassing was ».
(2) Punt B.5.2.