4-1643/2 | 4-1643/2 |
24 FÉVRIER 2010
I. INTRODUCTION
Le projet de loi à l'examen relevant de la procédure bicamérale facultative (doc. Chambre, nº 52-2338/1) et le projet de loi à l'examen relevant de la procédure bicamérale obligatoire (doc. Chambre, nº 52-2339/1) ont été déposés initialement à la Chambre des représentants par le gouvernement.
Ils ont été adoptés en séance plénière de la Chambre des représentants le 4 février 2010 et ont été transmis le même jour au Sénat.
Le projet relevant de la procédure bicamérale facultative a été évoqué le 10 février 2010.
La commission des Finances et des Affaires économiques a examiné les deux projets de loi le 24 février 2010.
II. EXPOSÉ INTRODUCTIF DE LA MINISTRE DES PME, DES INDÉPENDANTS, DE L'AGRICULTURE ET DE LA POLITIQUE SCIENTIFIQUE
Le projet de loi nº 4-1643/1 transpose en partie en droit belge la directive 2006/123/CE du Parlement européen et du Conseil relative aux services dans le marché intérieur.
Ce projet de loi sur les services, dit « horizontal », reprend tous les principes directeurs de la directive. Il vise à transposer plusieurs dispositions de la directive par le biais de dispositions autonomes, c'est-à-dire des dispositions qui ne modifient pas des lois existantes. On y trouve les définitions, le champ d'application (en ce compris les nombreuses exceptions), les règles relatives à la liberté d'établissement, les règles relatives à la libre prestation de services, les règles relatives aux obligations de prestataires de services et aux droits des destinataires de services et les règles relatives à la coopération administrative.
Il est complété par un deuxième projet de loi (nº 4-1644/1), qui vise à organiser l'action en cessation applicable lorsque certaines infractions au projet de loi sur les services sont constatées et attribue au président du tribunal de commerce la compétence de statuer sur cette action, qui doit faire l'objet d'une procédure bicamérale et donc d'un projet de loi séparé.
Outre les projets à l'examen, d'autres dispositions font également partie de la transposition précitée en droit belge de la directive relative aux services:
— la loi du 22 décembre 2009 adaptant certaines législations aux prescrits de la Directive, dite loi « verticale », qui modifie, entre autres: la loi sur les implantations commerciales (loi « Ikea »), en ce qui concerne les critères d'autorisation relevant du test économique, la loi sur les activités de courtage matrimonial, la loi relative aux contrats de time-sharing, pour ce qui touche à l'abrogation de l'obligation d'enregistrement préalable, la loi sur les activités ambulantes et foraines, pour ce qui touche aux critères d'autorisation relevant d'un test économique, la loi sur les heures d'ouverture dans le commerce, l'artisanat et les services, en ce qui concerne les dérogations de nuit, etc.;
— la loi du 7 décembre 2009 modifiant la loi du 16 janvier 2003 portant création d'une Banque-Carrefour des Entreprises, modernisation du registre de commerce, création de guichets d'entreprise agréés et portant diverses dispositions en ce qui concerne les tâches du guichet unique, qui confie aux guichets d'entreprise le rôle de guichet unique et fixe les nouvelles missions qui leur incombent, ainsi que les conditions dans lesquelles ils doivent exercer afin d'assurer un service optimal aux entrepreneurs.
III. DISCUSSION
A. Questions et observations des membres
M. Daras aimerait tout d'abord que les sénateurs qui ont évoqué le projet de loi justifient leur démarche.
Mme Vienne souligne que le droit d'évocation est un droit inaliénable du Sénat mais que son groupe adhère au consensus intervenu à la Chambre à propos des projets de loi à l'examen et qu'il n'a donc pas évoqué le projet de loi sur les services. Par conséquent, son groupe ne soutiendra pas les amendements éventuels qui pourraient compromettre cet équilibre.
M. Siquet, rapporteur, aimerait que l'on vérifie clairement si le Sénat peut voter les projets de loi en séance plénière avant que les Communautés et les Régions aient toutes transposé la directive en question pour les points qui relèvent de leurs compétences.
M. Beke, président, demande si la ministre pourrait préciser la façon dont la concertation avec les régions s'est déroulée. Comment le résultat de cette concertation se reflète-t-il dans le texte proposé ? L'intervenant déclare ensuite que le Conseil d'État a formulé plusieurs observations pertinentes à propos du texte, mais que celles-ci n'ont pas été retenues dans le texte proposé. Pourquoi n'en a-t-on pas tenu compte ?
Le président se réfère par ailleurs aux observations du service d'Évaluation de la législation (voir le texte en annexe). Celles-ci se rapportent au secret professionnel visé à l'article 45 proposé, aux sanctions visées à l'article 51 proposé et à l'entrée en vigueur visée à l'article 54 proposé. La ministre peut-elle formuler une réponse aux observations du service d'Évaluation de la législation ?
M. Crombez voudrait également savoir si les dispositions proposées ont été et seront coordonnées en concertation avec les autres niveaux de pouvoir. En effet, la réponse fournie à la Chambre des représentants laisse de nombreuses questions en suspens. L'intervenant demande par ailleurs si l'on a examiné l'impact des dispositions légales à l'examen sur d'autres lois, et par exemple sur le projet de loi relatif aux pratiques du marché et à la protection du consommateur (doc. Sénat, nº 4-1657/1). Afin d'obtenir une réponse concluante à différentes questions, a-t-on recueilli les avis de certains organes consultatifs tels que la Commission de la protection de la vie privée, le Conseil national du travail ou le Conseil national de la consommation ? En ce qui concerne la dernière question, l'intervenant fait observer qu'elle a déjà été posée à la Chambre des représentants mais que la réponse lui a semblé incomplète.
B. Réponse de la ministre des PME, des Indépendants, de l'Agriculture et de la Politique scientifique
La ministre des PME, des Indépendants, de l'Agriculture et de la Politique scientifique répond ce qui suit à la question concernant la coopération avec les Communautés et les Régions et la manière dont le gouvernement fédéral a rédigé les projets de loi:
Au début de l'année 2008, le gouvernement fédéral a chargé la ministre des PME's, des Indépendants, del'Agriculture et de la Politique Scientifique et le ministre pour l'Entreprise et la Simplification de présider un comité de pilotage qui serait responsable, sous tutelle du président du SPF Économie de la transposition dans son ensemble. Au sein de ce comité de pilotage, chaque niveau de pouvoir et chaque administration étaient représentés. Tant les régions que les communautés ont été associée aux discussions. Par ailleurs, chaque administration compétente a été responsable de l'interprétation et de la rédaction de la partie du projet de loi qui concernait ses législations. Il y a eu une totale harmonie entre les différents niveaux de pouvoir sur le plan de la rédaction du texte. En plus, en ce qui concerne les compétences de chacun, la ministre rappelle l'autonomie de chaque niveau de pouvoir en ce qui concerne la manière dont les compétences sont gérées. Les régions ont été invitées et ont accepté au Comité de concertation de prendre un outil de transposition sur un modèle similaire à celui-ci.
Le Parlement wallon a déjà adopté un décret de transposition horizontale. On attend encore les décrets de la région de Bruxelles-Capitale et de la région flamande. À par cela, chaque niveau de pouvoir a été concerté pour obtenir une transposition harmonieuse pour tout le territoire belge. Un accord de coopération, qui devra être validé par une loi d'assentiment, au niveau du fonctionnement du guichet unique, est en préparation. En effet, ce guichet unique étant opérationnel sur tout le territoire, est compétent pour l'ensemble des matières visées par la directive services, il est extrêmement important que celui-ci ait un cadre de fonctionnement commun. À ce titre, un dialogue a été instauré entre les différents niveaux de pouvoir pour aboutir à cet accord de coopération, d'abord par le biais du Comité de concertation, ensuite via un groupe de travail ad hoc.
Parmi les différentes instances consultées au cours de la préparation des projets de loi, la ministre explique que la Commission de protection de la vie privée a été consultée et a rendu un avis entre la première et la deuxième lecture de l'avant-projet de loi. Cet avis a été entièrement suivi: ainsi cet avis a conduit à la création d'un nouveau chapitre VIII. Protection des données à caractère personnel dans le projet de loi nº 4-1643/1. C'est entre autres la raison pour laquelle un deuxième avis a été demandé au Conseil d'État. Le Conseil national du travail (CNT) était représenté au sein du groupe de pilotage. Le premier projet de loi — celui qui a été discuté en groupe de travail intercabinet — a été présenté et validé par le CNT. Par contre, le CNT n'a pas rendu un avis formel. En guise de conclusion, la ministre souligne que la concertation a été large, voir exhaustive.
En ce qui concerne la remarque du Conseil d'État relative à la compétence des fonctionnaires du SPF Économie, figurant à l'article 53 du projet de loi nº 4-1643/1, de proposer aux contrevenants, au vu des procès-verbaux dressés par eux, le paiement d'une somme qui éteint l'action publique, le ministre indique que le Conseil d'État avait effectivement suggéré
« d'instaurer un système permettant aux fonctionnaires compétents de proposer une transaction, mais uniquement après que le ministère public a eu la possibilité de décider, dans un délai déterminé, qu'il n'y a pas lieu, compte tenu de la gravité du délit ou des circonstances dans lesquelles il a été commis, de poursuivre l'intéressé pénalement « (voir avis nº 47 084 du Conseil d'État, doc. Chambre, 2009-2010, nos 52-2338/1, 52-2339/1, p. 127).
La ministre explique que le choix qui a été fait est le même que celui qui a été fait pour la loi sur les pratiques de marché, c'est de laisser la possibilité aux agents du SPF Economie d'éteindre l'action publique via la transaction. Actuellement, les parquets sont déjà surchargés et, dans de nombreux cas, le ministère public n'est pas demandeur à se voir surchargé encore plus par des infractions contractuelles qui pourraient être réglées par un principe transactionnel, sans devoir aller plus loin.
Au niveau de l'impact sur d'autres lois, et notamment la loi sur la pratique de commerce, la ministre rappelle que les champs d'application sont complètement différents. Dans cette loi, on parle d'un instrument qui vise à établir et consolider la liberté de la prestation de services dans l'Union européenne — et donc la relation entre prestataires —, même si la ministre déclare être d'accord que les directives services ont un impact principalement au niveau de la facilitation des procédures d'établissement et de mise en œuvre pour les prestataires belges, un champ international est visé au départ. La loi sur les pratiques de marché est belgo-belge.
En réponse aux remarques formulées par le service d'Évaluation de la législation du Sénat (voir texte en annexe), la ministre précise ce qui suit:
1º article 45 du projet de loi nº 4-1643/1
Il est exact que le secret professionnel dont il est question à l'article 45 du projet de loi ne vaut que pour les données à caractère personnel visées à l'article 44 du projet de loi.
Le principe de confidentialité fait référence au chapitre IV de la loi du 8 décembre 1992 relative à la protection de la vie privée à l'égard du traitement des données à caractère personnel. Le projet de loi nº 4-1643/1 spécifie dans son article 3, § 5, que le projet de loi ne peut entrer en contradiction avec les dispositions de la loi du 1992 relative à la vie privée.
Par ailleurs, quand on entend la manière dont les autorités belges traitent les informations à caractère personnel, on vise spécifiquement des règles éthiques et déontologiques dont la violation sera sanctionnée disciplinairement. En effet la notion « l'autorité belge compétent » dépasse dans le projet de loi en question l'administration. Dans certaines cas « l'autorité compétente » est l'ordre ou l'institut professionnel, voir le guichet unique lorsque celui-ci prend seul la décision.
2º article 51 du projet de loi nº 4-1643/1
En ce qui concerne les sanctions pénales figurant dans cet article, la note du service d'Évaluation de la législation renvoie à l'article 26 de la directive 2006/123/CE.
La ministre cite l'article 27, alinéa 2, de la directive:
« Art. 27.2. Les États membres prennent les mesures générales nécessaires afin que les prestataires soient tenus de prouver que les obligations d'information prévues dans la présente directive sont respectées et que les informations sont exactes. »
L'instauration d'un régime de sanctions dans le projet de loi vise à permettre à la disposition légale de sortir utilement ses effets. Les autorités belges sont tenues de conférer une portée utile à cette disposition de la directive et doivent à cet effet prévoir des sanctions.
La force utile provient de la pénalisation du non-respect de ces mesures.
Dans ce cadre le projet de loi nº 4-1643/1 octroie aux agents du SPF Economie de dresser des procès-verbaux. Il est par ailleurs inimaginable de laisser ces seules dispositions à l'appréciation des juridictions civiles: à partir du moment où il n'y a pas un caractère de sanction et une définition des manquements qui pourraient intervenir, il est très difficile pour une juridiction civile de se prononcer sur une solution satisfaisante ou une diligence. Une intervention préventive par contre de la DG Contrôle et Médiation permet d'intervenir en amont du processus. Par rapport à ces dispositions, le législateur n'avait que très peu de marge de manoeuvre. Il s'agit de donner une force utile à une disposition de la directive qui elle-même fait référence à des concepts évolutifs. En effet, les concepts en soi sont fluctuants, le droit ne les exclut d'ailleurs pas: p.e. la diligence, l'honnêteté, les produits sûrs, ... qui reviennent de manière régulière dans le droit. Le droit est soumis à des concepts évolutifs. La ministre estime que, à ce niveau-là, il n'y a pas de lacune d'insécurité particulière dans les dispositions proposées.
3º article 54 du projet de loi nº 4-1643/1
Bien que l'entrée en vigueur du projet de loi ait été prévue pour le 28 décembre 2009, il n'était pas question de rétroactivité des dispositions en question au moment de l'élaboration du projet. Le délai de traitement réel des projets de loi a en effet pour conséquence que les dispositions seront appliquées rétroactivement. Toutefois, la ministre souligne qu'il faut garder à l'esprit qu'il n'y a pas encore d'effets juridiques à l'égard des tiers pour l'instant, étant donné que les lois en question ne sont pas encore entrées en vigueur.
Aucun procès-verbal d'infraction ne peut à l'heure actuelle être dressé; il n'y a pas de préjudice.
C'est la raison pour laquelle la ministre estime que la disposition à l'examen n'est pas contraire à l'article 7 de la CEDH.
Par ailleurs, la ministre attire l'attention de la commission sur le fait que la Commission européenne a déjà dressé une procédure d'infraction à laquelle la Belgique doit répondre pour le 31 mars 2010. Les votes des projets de lois nos 4-1643/1 et 4-1644/1 finaliseront la transposition pour le niveau fédéral, mais ainsi l'État belge sera dans un retard minime qui n'imposera pas à l'État de dommages et intérêts de la Commission européenne.
C. Répliques
M. Crombez indique que sa question concernait principalement la suite de la coordination de la mise en œuvre de la directive en question, également en concertation avec les niveaux locaux, et ce dans le cadre du projet de loi nº 4-1657/1 relatif aux pratiques du marché et à la protection du consommateur.
La ministre répond que la coordination avec les administrations locales est une compétence régionale et non fédérale. Il a, certes, été acté dans les procès-verbaux du Comité de concertation de septembre 2009 que chaque niveau de décision est responsable de la mise en œuvre de ses obligations découlant de la directive sur les services et sera tenu comme financièrement responsable s'il reste en défaut.
En ce qui concerne le « chevauchement » éventuel entre le champ d'application et la coordination, la ministre rappelle que la directive sur les services vise les conditions d'accès à la profession et la fourniture de services.
Pour les projets de loi en discussion, on est dans un processus de formalités, de procédure d'autorisation et de respect d'un cadre; le projet de loi sur les pratiques du marché et la protection des consommateurs vise l'exécution des relations contractuelles entre parties. Les deux lois peuvent effectivement présenter de prime abord des champs de convergence mais ils ne visent pas au fond les mêmes relations.
Ceci ne veut pas dire que ces deux instruments ne nécessiteraient pas une approche coordonnée par le gouvernement fédéral, mais la ministre ne pense pas qu'il y a un entrechoquement des deux textes législatifs.
IV. VOTES
A. Projet de loi sur les services
L'ensemble du projet de loi est adopté par 9 voix et 2 abstentions.
B. Projet de loi sur les services concernant certains aspects juridiques visés à l'article 77 de la Constitution
Les articles 1er à 7 sont adoptés par 9 voix et 2 abstentions.
L'ensemble du projet de loi est adopté par 9 voix et 2 abstentions.
Confiance a été faite au rapporteur pour la rédaction du présent rapport.
| Le rapporteur, | Le président, |
| Ludwig SIQUET. | Wouter BEKE. |
Les textes adoptés par la commission sont identiques aux textes des projets transmis par la Chambre des représentants (voir les doc. Chambre, nos 52-2338/004 et 52-2339/004).
Commission des Finances et des Affaires économiques
Évaluation de la législation
2010/16-PBr
Date limite pour l'évocation: 10 février 2010
Projet de loi sur les services
(Doc. Chambre, 52-2338/001 — Doc. Sénat, 4-1643)
A V I S
1. Contexte
Le projet de loi transpose en partie la directive 2006/123/CE du Parlement européen et du Conseil du 12 décembre 2006 relative aux services dans le marché intérieur (directive adoptée en remplacement de la proposition de directive dite « Bolkestein »).
La directive impose aux États membres de « mettre en vigueur les dispositions législatives, réglementaires et administratives nécessaires pour se conformer à la présente directive avant le 28 décembre 2009 au plus tard ».
Le Conseil d'État, saisi en urgence, a rendu un avis détaillé le 8 septembre 2009, ainsi qu'un avis complémentaire le 19 novembre 2009 concernant la protection des données à caractère personnel. Le présent avis entend se référer à ces deux avis, moyennant l'ajout des observations ci-dessous.
2. Observations
Article 45 — Secret professionnel
Cet article énonce que les autorités belges compétentes « sont soumises au respect du principe de confidentialité et soumises au secret professionnel ».
Il serait souhaitable d'indiquer si le « secret professionnel » couvre les données personnelles visées à l'article 44 ou l'ensemble des données, non connues du public, qui sont connues des autorités belges compétentes. Par ailleurs, s'il s'agit du secret professionnel visé à l'article 458 du Code pénal, il est recommandé de le préciser, afin qu'il n'y ait aucun doute sur la portée pénale de la disposition. A défaut, la disposition contreviendrait à la Convention européenne des droits de l'homme (1) et au prescrit constitutionnel de légalité en matière pénale (art. 12, al. 2 et 14 de la Constitution).
Article 51 — Sanctions pénales
L'article 51 prescrit des sanctions pénales sous la forme d'amendes pouvant atteindre 10000 EUR (voire 20000 EUR en cas de « mauvaise foi »), en cas de non-respect de certaines dispositions. Parmi les dispositions dont le non-respect est sanctionné pénalement figure l'article 26 qui énonce l'obligation pour les prestataires de répondre « aux réclamations visées à l'article 25 dans les plus brefs délais » et de « faire preuve de diligence pour trouver une solution satisfaisante ». Compte tenu de son incrimination pénale, cette disposition manque de précision et pourrait encourir le reproche d'inconstitutionnalité, pour violation du principe de légalité en matière pénale.
Dans l'arrêt 36/2008 du 4 mars 2008, la Cour constitutionnelle arrête notamment: « Le principe de légalité en matière pénale procède en outre de l'idée que la loi pénale doit être formulée en des termes qui permettent à chacun de savoir, au moment où il adopte un comportement, si celui-ci est ou non punissable. Il exige que le législateur indique, en des termes suffisamment précis, clairs et offrant la sécurité juridique [nous soulignons], quels faits sont sanctionnés, afin, d'une part, que celui qui adopte un comportement puisse évaluer préalablement, de manière satisfaisante, quelle sera la conséquence pénale de ce comportement et afin, d'autre part, que ne soit pas laissé au juge un trop grand pouvoir d'appréciation » (2) .
Article 54 — Entrée en vigueur
L'article 54 prescrit l'entrée en vigueur de la loi au 28 décembre 2009. Même s'il n'est pas indiqué dans l'exposé des motifs, l'objectif est clairement de faire en sorte que l'entrée en vigueur corresponde à la date limite de transposition de la directive.
En procédant de la sorte, le projet de loi rend rétroactive les dispositions pénales qu'il contient, ce qui est contraire à l'article 7 de la Convention européenne des droits de l'homme (déjà cité), au principe constitutionnel de légalité en matière pénale et au principe de non-rétroactivité des lois pénales.
(1) CEDH, art. 7: « Nul ne peut être condamné pour une action ou une omission qui, au moment où elle a été commise, ne constituait pas une infraction d'après le droit national ou international. De même, il n'est infligé aucune peine plus forte que celle qui était applicable au moment où l'infraction a été commise ».
(2) Considérant B.5.2.