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8 DÉCEMBRE 2009
I. INTRODUCTION
La proposition de loi à l'examen, qui relève de la procédure obligatoirement bicamérale, a été déposée au Sénat par Mme Taelman le 4 mars 2008.
Elle a été examinée par la commission de la Justice, en présence du ministre de la Justice, le 26 novembre 2008, le 6 mai 2009 et le 10 juin 2009, date à laquelle il a été décidé de recueillir l'avis du Conseil d'État.
Cet avis a été soumis à la commission le 15 octobre 2009 (doc. Sénat, nº 4-605/4), après quoi la proposition de loi a été réinscrite à l'agenda le 1er et 8 décembre 2009.
II. EXPOSÉ INTRODUCTIF DE MME TAELMAN, AUTEUR DE LA PROPOSITION DE LOI
Mme Taelman souligne que l'article 353ter du Code judiciaire exclut certaines catégories de personnes de l'exercice d'un mandat politique, en l'occurrence le personnel des greffes et des secrétariats de parquets. Autrefois, cette disposition existait également pour les militaires, par exemple, mais elle a été abrogée au cours de la précédente législature. De très nombreuses personnes travaillent dans les greffes et les secrétariats de parquets, y compris des huissiers et des préposés au café, et il leur est actuellement interdit à tous d'exercer un mandat politique. L'auteur de la proposition de loi propose dès lors de limiter la portée de l'article 353ter pour permettre aux membres du personnel des greffes et des secrétariats de parquets d'exercer un droit politique fondamental, en l'occurrence, d'accepter un mandat politique.
III. DISCUSSION
A. Premier échange de vues
M. Mahoux relève que selon les développements précédant la proposition de loi, l'article 353ter du Code judiciaire, qui identifie les fonctions incompatibles avec l'exercice d'un mandat politique, s'étend à tous les membres du personnel des greffes, y compris, par exemple, aux huissiers et au préposé au café.
M. Courtois s'étonne que ceux qui remplissent ces fonctions fassent partie du personnel de greffe, et non pas des employés liés par contrat au ministère de la Justice.
M. Mahoux demande s'ils sont concernés par la loi actuelle et, d'autre part, si la solution proposée, à savoir permettre à tous les membres des greffes et parquets de se porter candidat, ne risque pas de poser problème. Ne faudrait-il pas nuancer davantage, en définissant qui peut être candidat et qui ne peut pas l'être en fonction de l'indépendance et de la séparation des pouvoirs ?
Mme Taelman estime qu'il faudrait en effet préciser quels membres du personnel des greffes et des secrétariats de parquet sont visés exactement en l'espèce. L'intervenante demande des précisions à ce sujet au gouvernement. En effet, le Code judiciaire parle, d'une part, de membres des greffes et des parquets, de membres de l'ordre judiciaire et, d'autre part, de membres du personnel des greffes et des parquets. Il faudrait établir clairement la liste de toutes les personnes concernées, ce qui faciliterait la discussion.
M. Vankrunkelsven trouve l'objectif de la proposition de loi parfaitement clair. Il s'agit de permettre à des membres du personnel qui exercent des fonctions qui n'interfèrent nullement avec la justice, d'exercer un mandat politique. D'autre part, il semble en effet que c'est aller un peu trop loin que de permettre, par exemple, au greffier d'accéder aussi à un mandat politique. Le gouvernement a-t-il déjà une quelconque idée de ce que l'on peut considérer comme raisonnable ?
Le ministre répond que dans l'état actuel de la législation, tout le monde est exclu de l'exercice d'un mandat politique, que ce soit le personnel des greffes et des parquets, jusqu'au niveau C inclus (assistants et collaborateurs), ou les membres des greffes et des secrétariats, niveaux A et B (secrétaires, greffiers adjoints, greffiers et greffiers en chef). De même, tous les mandats politiques sont visés, qu'il s'agisse d'un mandat national ou d'un mandat communal, du CPAS ou même d'un membre de la fabrique d'église. La proposition de Mme Taelman en revient à la situation antérieure à 1997: à cette époque, les agents et les rédacteurs pouvaient siéger. Lorsque la situation a été modifiée en 1997, la Cour d'arbitrage de l'époque s'est prononcée à ce sujet et a estimé que l'exclusion en question ne constituait pas une violation des articles 10 et 11 de la Constitution. Interrogés à ce propos par des parlementaires, l'ancien et l'actuel ministre de la Justice ont toujours répondu qu'ils suivaient la ligne de la Cour constitutionnelle.
M. Mahoux souligne que ce que dit la Cour d'arbitrage, c'est que, si l'on exclut le personnel des greffes et des parquets de la possibilité de se présenter aux élections et d'exercer un mandat, cela n'est pas contraire à la Constitution. Ceci ne signifie pas qu'une disposition inverse le serait. L'orateur estime cependant que la proposition en discussion soulève une série de questions qui méritent d'être élucidées.
Il attire notamment l'attention sur le fait qu'il existe une différence entre le fait de se présenter aux élections et l'incompatibilité de l'exercice des deux fonctions.
Le ministre répond que chacun est libre de se porter candidat. Toutefois, si l'on est élu et que l'on veut exercer sa fonction, on doit faire un choix.
M. Vankrunkelsven comprend que l'exclusion ne constitue pas une violation de la Constitution ni une inégalité de traitement, mais le gouvernement pourrait-il marquer également son accord sur une nouvelle réglementation qui limite l'exclusion ?
Le ministre répond qu'il n'est pas favorable pour le moment à une limitation de l'exclusion dès lors qu'un collaborateur et un assistant assument, eux aussi, des fonctions visibles pour le public. Ce dernier peut difficilement savoir qu'un membre du personnel au guichet du greffe n'est pas membre de l'ordre judiciaire.
B. Note du service d'Évaluation de la législation
L'article 353ter du Code judiciaire dispose ce qui suit: « Les règles d'incompatibilité déterminées aux articles 293 à 299 sont applicables aux membres du secrétariat du parquet, au personnel des greffes, des secrétariats de parquets et des services d'appui, aux attachés au service de la documentation et de la concordance des textes auprès de la Cour de cassation. ».
L'article 177 du Code judiciaire répartit le personnel des greffes et des secrétariats de parquet en différents niveaux.
L'article 177, § 1er, du Code judiciaire, prévoit que les membres du personnel de niveau A nommés par le Roi portent le titre d'attaché, de conseiller ou de conseiller général.
À ce niveau, les fonctions peuvent être les suivantes:
— traducteur réviseur;
— analyste statisticien;
— criminologue dans les parquets de la jeunesse;
— attaché RH.
En outre, conformément à l'article 177, § 2, des membres du personnel nommés par le ministre de la Justice dans les niveaux B, C et D sont attachés aux greffes et aux secrétariats de parquet.
Le niveau B comprend les grades d'expert, d'expert administratif et d'expert ICT.
Le niveau C comprend le grade d'assistant.
Le niveau D comprend le grade de collaborateur.
Les membres du personnel des niveaux B, C et D sont classés, sur la base du contenu de leurs fonctions, dans une famille de fonctions (article 38 de l'arrêté royal du 10 novembre 2006 portant statut, carrière et statut pécuniaire du personnel des greffes et secrétariats de parquet).
Une famille de fonctions est un groupe de fonctions qui présentent des similitudes, tant au niveau de la liste des tâches à accomplir qu'au niveau des responsabilités à assumer, des compétences génériques comportementales à développer et des indicateurs de comportement qui sous-tendent celles-ci.
Les familles de fonctions aux niveaux B, C et D sont fixées à l'annexe I de l'arrêté royal précité du 10 novembre 2006:
Annexe I. — Familles de fonctions
a) pour le niveau B:
— soutien administratif;
— gestion documentaire;
— gestion de dossiers;
— soutien logistique;
— diriger;
— expertise en technologie de l'information et de la communication;
— traduction;
— gestion budgétaire;
— expertise en sécurité et bien-être.
b) pour le niveau C:
— soutien administratif;
— gestion budgétaire;
— gestion documentaire;
— gestion de dossiers;
— soutien logistique;
— accueil;
— diriger;
— assistant en informatique;
— assistant en sécurité et bien-être.
c) pour le niveau D:
— support administratif;
— gestion budgétaire;
— gestion de dossiers;
— accueil;
— diriger;
— cuisine et service;
— sécurité;
— entretien;
— transport;
— support ICT;
— support technique.
À la suite de la note précitée, Mme Taelman dépose l'amendement nº 1 (doc. Sénat, nº 605/2) qui vise à remplacer l'article 2. Cet amendement est toutefois retiré ultérieurement au profit de l'amendement nº 3 (doc. Sénat, nº 4-605/5).
C. Point de vue du ministre
Comme promis, le ministre met à disposition la liste des membres du personnel des greffes et des secrétariats des parquets. Il communique également son point de vue.
La proposition de loi modifiant l'article 353ter du Code judiciaire en ce qui concerne l'exercice de mandats politiques par le personnel des greffes et des secrétariats des parquets (déposée par Mme Martine Taelman) vise à supprimer les règles d'incompatibilité (article 353ter du Code judiciaire) pour le personnel des greffes et des secrétariats de parquet.
Origine
L'article 353ter a été inséré dans le Code judiciaire par la loi du 26 mars 1996 portant insertion d'un article 353bis au Code judiciaire et modification de l'article 354 du même Code, à l'initiative du ministre de la Justice de l'époque, Stefaan De Clerck.
Cette initiative législative avait été prise « afin de mettre fin aux interprétations divergentes en ce qui concerne la possibilité de cumuler certaines fonctions près les greffes et les parquets avec un mandat public à conférer par élection ou avec un mandat de membre du conseil de l'aide sociale du CPAS ».
Le législateur avait indiqué que « les fonctions exercées en matière judiciaire, même par du personnel qui ne relève pas de l'ordre judiciaire, doivent l'être de façon telle que le justiciable puisse avoir une confiance absolue dans la neutralité et l'objectivité des personnes qui les exercent ».
Un argument supplémentaire était la crainte que le possible cumul ne nuise aux efforts consentis pour résorber l'arriéré judiciaire.
(Doc. Chambre, 1995-1996, nº 234/1).
La Cour constitutionnelle
Dans son arrêt 107/98 du 21 octobre 1998, la Cour constitutionnelle a estimé que l'article 353ter ne violait pas les articles 10 et 11 de la Constitution.
L'éligibilité dans une société démocratique ainsi que l'indépendance et l'impartialité du pouvoir judiciaire sont des valeurs fondamentales de la démocratie.
D'après la Cour, le législateur a pu raisonnablement considérer que des limitations au droit d'exercer un tel mandat étaient indispensables à l'exercice de fonctions judiciaires. Il a également pu estimer que, afin de garantir le fonctionnement impartial de la justice aux yeux d'un public qui peut être insuffisamment informé de la répartition des tâches au sein de l'institution judiciaire, les incompatibilités devaient s'étendre à tous ceux qui, fût-ce pour y accomplir des tâches administratives, travaillent au sein des greffes et des parquets.
Cette remarque de la Cour Constitutionnelle ne doit pas être sous-estimée. Les membres du personnel attachés aux greffes et aux secrétariats de parquet ont une fonction guichet. Ils sont directement en contact avec le public du greffe. Ils sont donc visibles en tant que collaborateurs de la justice. Pour le justiciable, le membre du personnel fait aussi partie intégrante de la justice. Si le personnel n'est pas neutre aux yeux du public, cela peut porter préjudice à la justice.
Raisonnement maintenu par les ministres de la Justice
Les ministres de la Justice successifs ont suivi ce raisonnement dans leurs réponses aux questions parlementaires.
L'ancienne ministre de la Justice, Laurette Onkelinx, a systématiquement confirmé, en réponse à des questions de M. Tony Van Parys sur l'incompatibilité entre les fonctions au sein de l'ordre judiciaire et un mandat au conseil du CPAS ou au conseil communal (nº 14038) ou de Mme Jacqueline Galant (question orale nº 13853), que les incompatibilités restaient d'application.
(Commission de la justice du 7 février 1997)
Le précédent ministre de la Justice a répondu à la question posée par le député Jean-Luc Crucke le 8 avril 2008 en commission de la Justice que « vu la motivation du législateur et la position de la Cour constitutionnelle, il convient plutôt de garder les incompatibilités telles qu'elles existent actuellement » — question de M. Jean-Luc Crucke au vice-premier ministre et ministre de la Justice et des Réformes institutionnelles sur « certaines interdictions d'exercer des fonctions politiques » (nº 4335).
Clarté de la législation et valeur fondamentale de l'impartialité et de la séparation des pouvoirs remises en question dans un nombre limité de cas
L'article 353ter renvoie à d'autres d'incompatibilités que le seul mandat public conféré par élection (article 293 du Code judiciaire). L'article 353ter étend toutes les règles d'incompatibilité aux membres et membres du personnel des greffes, des secrétariats de parquet et, depuis le 1er décembre 2008, aux services d'appui.
La proposition de loi a pour effet de lever l'interdiction de dispenser des consultations et de participer à de l'arbitrage ainsi que l'interdiction d'exercer un commerce pour le personnel judiciaire. Cela ne peut pas être l'intention.
L'article 293 du Code judiciaire contient plus que l'interdiction d'exercer un mandat politique. Il interdit aussi à tous les membres et membres du personnel de l'organisation judiciaire d'exercer une fonction au sein du pouvoir exécutif (toute fonction publique rémunérée), une autre fonction liée à la justice (avocat, notaire) ou une fonction ecclésiastique. Eu égard à la séparation des pouvoirs ainsi qu'à la neutralité et à l'impartialité du pouvoir judiciaire, il n'est pas opportun de supprimer ces incompatibilités.
Remarque légistique
La proposition de loi telle qu'elle est rédigée ne tient pas compte de la modification de la loi résultant des articles 123 et 184 de la loi du 25 avril 2007, qui est entrée en vigueur le 1er décembre 2008.
Pour les raisons exposées ci-dessus, le ministre de la Justice ne peut adhérer à la proposition de loi nº 4-605/1.
D. Questions et observations des membres à propos du point de vue du ministre de la Justice
M. Vandenberghe estime que la question fondamentale est de savoir si, dans le cas qui nous occupe, il faut ou non obligatoirement tenir compte de l'arrêt précité de la Cour constitutionnelle. Si l'on envisage de supprimer des incompatibilités dans un domaine particulier, il faut ouvrir le débat.
Mme Taelman ne voit aucun inconvénient à ce que l'on demande l'avis du Conseil d'État. Néanmoins, elle voudrait d'abord analyser l'arrêt de la Cour constitutionnelle avant que la proposition de loi, éventuellement amendée, soit transmise pour avis au Conseil d'État.
M. Mahoux déclare que, s'il existe un arrêt de la Cour constitutionnelle, il n'acceptera pas de voter un texte qui irait à l'encontre de cet arrêt. En ce qui concerne une demande d'avis au Conseil d'État, l'intervenant imagine mal, si l'arrêt de la Cour constitutionnelle est clair, de consulter encore le Conseil d'État.
M. Delpérée fait observer que, sous réserve de vérification, la Cour constitutionnelle ne se prononce pas, dans l'arrêt en question, qui n'est pas un arrêt d'annulation mais au contraire de validation, sur la question de savoir si l'on ne peut pas modifier l'article 353ter du Code judiciaire. Elle dit simplement que le texte actuel ne viole pas les articles 10 et 11 de la Constitution. Le texte n'est pas pour autant figé, à condition bien sûr qu'une éventuelle modification respecte les principes d'égalité et de non-discrimination. L'orateur avait déduit des précédents débats que le principe d'indépendance du pouvoir judiciaire est fondamental lorsqu'on aborde la question du parquet et du secrétariat du parquet, mais peut-on raisonner exactement de la même manière lorsqu'il s'agit de fonctions telles que celle du chauffeur ou de la personne qui sert le café ?
Ensuite, dans les développements précédant la proposition de loi, on part de la loi sur les CPAS. Mais le problème est évidemment beaucoup plus large: cela concerne aussi les communes, les provinces, les districts, les Régions, les Communautés, et l'État fédéral.
Quant au dispositif de l'article 353ter proposé, il propose de supprimer quelques mots, mais le texte actuel de l'article commence par ces mots: « Les règles d'incompatibilité déterminées aux articles 293 à 299 ». Or, si les articles 293 et 294 concernent les mandats politiques, les articles 295 à 299 n'ont rien à voir avec cette matière. La proposition de loi risque donc d'aller au-delà du but qu'elle poursuit, en sortant du problème de l'éligibilité ou de l'exercice d'un mandat politique.
M. Vandenberghe pense qu'un avis du Conseil d'État objectiverait le débat.
Mme Taelman dépose l'amendement nº 2 (doc. Sénat, nº 4-605/3) qui vise à garantir les droits du citoyen de manière maximale, en permettant à tout citoyen de participer activement à la vie politique.
Le texte tient également compte des remarques du service d'Évaluation de la législation.
La commission décide de demander l'avis du Conseil d'État sur le texte de la proposition de loi, telle qu'amendée par l'amendement nº 2.
E. Examen de l'avis du Conseil d'État
Amendement nº 3
Mme Taelman dépose l'amendement nº 3 (doc. Sénat, nº 4-605/5) qui vise à remplacer l'article 2 de manière à prendre en compte les remarques formulées par le Conseil d'État.
La question qui se posait était de savoir ce que l'on entendait précisément par le personnel des greffes et des parquets. Il semble en effet inutile de refuser le droit d'exercer un mandat politique à un huissier ou à une personne qui travaille à la buvette.
L'avis du Conseil d'État nº 46.961/2 du 7 octobre 2009 épingle la nécessité de préciser clairement, dans la proposition à l'examen, que seul le personnel de niveau B (à l'exception des greffiers et des secrétaires de parquet), C et D est admis à un mandat public conféré par élection.
Les membres du personnel de niveau A doivent en être exclus, tout comme les greffiers et les secrétaires de parquet, étant donné qu'ils relèvent du niveau B, en vertu, respectivement, de l'article 163, alinéa 3, du Code judiciaire et de l'article 172, alinéa 3, du même Code.
Les membres du personnel bénéficiant du régime dérogatoire prévu, ainsi que l'article dans lesquels ils sont cités (article 177, § 2, du Code judiciaire), doivent être explicitement mentionnés.
Il est donc décidé d'amender la proposition dans le sens proposé.
Le gouvernement souscrit à l'amendement qui tient compte de l'avis du Conseil d'État.
Mme Thibaut demande pour quel type de mandat le membre du personnel d'un greffe ou d'un secrétariat de parquet devra se mettre en congé. Cela vise-t-il également le mandat de conseiller communal ?
Le gouvernement répond que le régime prévu dans la proposition de loi vaut pour tous les mandats politiques.
Le ministre souligne qu'il ne s'agit pas en l'occurrence de démission mais bien d'une absence temporaire ou d'un type de congé provisoire. L'intervenant renvoie en l'espèce à la remarque du Conseil d'État selon laquelle la proposition devrait préciser quelle est la position administrative de l'intéressé au moment de l'absence. Cette observation est toutefois injustifiée, car toute forme de congé est soumise à des formalités.
L'intervenant renvoie au statut du personnel judiciaire, qui définit les absences et les congés (arrêté royal du 16 mars 2001), tels que l'interruption de carrière ou le congé sans solde, et qui prévoit les conséquences selon le type d'absence, sur le plan des pensions, de l'ancienneté, etc. Le contexte est donc propice à la mise en pratique de cet amendement. La loi du 18 septembre 1986 instituant le congé politique pour les membres du personnel des services publics comprend d'ailleurs une disposition générale selon laquelle le congé politique s'applique à tous les services des services publics fédéraux, organismes d'intérêt public, personnes morales de droit public, mais aussi à tous les autres services de l'État. L'exposé des motifs cite à ce propos le personnel du pouvoir judiciaire à titre d'exemple de personnel d'un autre service de l'État. Cette disposition permet ainsi aux membres du personnel de la justice de prendre un congé politique, mais elle est restée lettre morte jusqu'à présent, car l'article 1er, § 2, dispose que le congé politique ne peut être octroyé que dans le respect des règles relatives aux incompatibilités et interdictions. Si l'on nuance ces incompatibilités et interdictions dans le texte à l'examen, le congé politique est autorisé.
M. Delpérée demande quelle est la logique d'obliger un membre du personnel du greffe à se mettre en congé politique pour assister une fois par mois à une réunion du conseil communal, sachant que de telles réunions se tiennent généralement le soir.
Il peut comprendre que l'on introduise un régime de congé politique pour un mandat parlementaire, pour l'exercice d'un mandat de bourgmestre ou d'échevin. Est-ce opportun pour un mandat de conseiller communal ?
Pour M. Vankrunkelsven, il semble évident que le membre du personnel concerné doit alors faire un choix. Il peut prendre congé pour exercer son mandat politique, mais ce n'est pas une obligation. D'autre part, on veut éviter qu'une appartenance politique soit associée à sa fonction, ce qui serait constitutif d'une incompatibilité. Dans ce cas, l'intéressé doit faire un choix, en ce sens qu'une activité politique n'est pas compatible avec sa fonction dans le domaine judiciaire. Toutefois, si la fonction a suffisamment de poids sur le plan politique, l'intéressé se voit ici offrir la possibilité de faire provisoirement un pas de côté et de revenir une fois son mandat politique terminé.
IV. VOTES
L'article 1er est adopté par 7 voix et 2 abstentions.
Les amendements nos 1 et 2 sont retirés.
L'amendement nº 3 est adopté par 8 voix et 1 abstention.
L'ensemble de la proposition de loi amendée est adopté par 7 voix et 2 abstentions.
Le présent rapport a été approuvé à l'unanimité des 9 membres présents.
| La rapporteuse, | Le président, |
| Marie-Hélène CROMBÉ-BERTON. | Patrik VANKRUNKELSVEN. |