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De voorzitter. - De heer Melchior Wathelet, staatssecretaris voor Begroting, voor Migratie- en asielbeleid, voor Gezinsbeleid en voor de Federale Culturele Instellingen, antwoordt.
Mme Christine Defraigne (MR). - J'avais prévu une longue demande d'explications mais je la résumerai sans peine.
La loi sur la continuité des entreprises a certes maintenu, à l'instar de la loi sur le concordat, la distinction entre créanciers ordinaires et créanciers extraordinaires en les appelant, d'une part, créanciers sursitaires ordinaires et, d'autre part, créanciers sursitaires extraordinaires. Si elle a maintenu cette distinction, la loi a toutefois modifié la répartition des créanciers dans ces deux catégories.
C'est ainsi que le fisc et l'ONSS qui jouissaient, sous l'ancienne loi, de faveurs assez intéressantes, se retrouvent désormais dans la catégorie des créanciers sursitaires ordinaires. Ils peuvent donc subir, pour autant que leurs créances soient constatées avant le plan de réorganisation judiciaire, des abattements de créances et voir amputés des montants dus par le débiteur.
Auparavant, ce n'était pas le cas. Le fisc et l'ONSS étaient rangés dans la catégorie des créanciers extraordinaires. En effet, le débiteur ne se voyait accorder qu'un sursis pour solder ces créances.
Aujourd'hui, eu égard aux termes très clairs de la loi, l'ONSS et le fisc sont des créanciers sursitaires ordinaires. Leurs créances sont touchées à la fois par le sursis accordé au débiteur et le plan de réorganisation.
Ces questions ont fait l'objet d'un vaste débat parlementaire et les positions ont été confirmées lors des travaux préparatoires, en ce compris dans les amendements déposés par le gouvernement.
On sait que par rapport à la loi sur le concordat, le fisc et l'ONSS ont mené une sorte de guerre des tranchées, de résistance judiciaire, durant des années.
La loi sur la continuité des entreprises a été appelée de ses voeux par les professionnels du secteur, pour des questions de viabilité économique ; elle a été soutenue par le gouvernement et par les trois ministres que j'interroge aujourd'hui. Cette loi bien plus pragmatique que celle sur le concordat rencontre un véritable succès qui ne devrait cesser de croître.
Je vous ferai grâce des conclusions que j'ai pu glaner de-ci de-là dans bon nombre de procédures judiciaires, monsieur le secrétaire d'État, puisque vous êtes commis d'office, mais on constate que le fisc et l'ONSS font à nouveau de la résistance.
Ils ne semblent pas prêts à accepter ipso facto, avec le renoncement qui sied dans un État de droit, leur statut de créancier sursitaire ordinaire. Autrement dit, ils s'obstinent dans les procédures et poursuivent le combat d'antan.
Le raisonnement du fisc est fondé sur l'article 172 de la Constitution : « Nulle extension ou modération d'impôt ne peut être établie que par une loi », comme si la norme du 31 janvier 2009 relative à la continuité des entreprises n'était pas une loi. Ceux qui doivent appliquer cette loi au quotidien sont dès lors inquiets, qu'il s'agisse des avocats, des magistrats mais aussi des chefs d'entreprises et responsables de PME. Si le fisc et l'ONSS campent sur leurs positions, pourtant peu admissibles eu égard aux termes précis de la loi, que se passera-t-il ?
Le ministre des Finances, la ministre des Affaires sociales et le ministre de la Justice ont-ils l'intention de mettre un terme à tous ces débats judiciaires inutiles et stériles qui inquiètent les justiciables, coûtent cher et font perdre du temps à tout le monde, en donnant des instructions claires et précises ? Ou bien, tel Ponce Pilate, s'en lavent-ils les mains et préfèrent-ils laisser la justice trancher ?
M. Melchior Wathelet, secrétaire d'État au Budget, à la Politique de migration et d'asile, à la Politique des familles et aux Institutions culturelles fédérales. - Je vous lis tout d'abord la réponse du ministre des Finances.
Au regard de la loi sur la continuité des entreprises, l'administration fiscale doit être considérée, sauf dans l'hypothèse où le Receveur a pris une inscription hypothécaire, comme un créancier sursitaire ordinaire pour ce qui concerne les créances fiscales dont le fait générateur se situe avant le jugement ordonnant l'ouverture de la procédure en réorganisation judiciaire.
Cela signifie que dans le cadre de la procédure en réorganisation judiciaire, le privilège général reconnu à l'administration fiscale par l'article 19 de la loi hypothécaire ne lui confère aucun statut particulier pour les créances sursitaires.
Toutefois, comme l'honorable membre le fait remarquer à juste titre, le fisc doit être considéré comme un créancier sursitaire extraordinaire par rapport aux dettes fiscales sursitaires qui sont garanties par une inscription hypothécaire.
Il ressort du texte de la loi relative à la continuité des entreprises que l'on ne peut imposer aux créanciers sursitaires extraordinaires un plan comportant une réduction de sa créance en principal (article 50).
L'administration fiscale est soucieuse de respecter les dispositions de la loi relative à la continuité des entreprises et de remplir sa mission en toute légalité.
Ainsi, des directives ont été données aux receveurs compétents concernant les accords amiables ou collectifs portant une réduction ou une exonération des intérêts de retard et/ou des amendes administratives ou accroissements afin de s'inscrire dans la philosophie du législateur. Il en est de même des délais de paiement dont l'octroi relève de la responsabilité du receveur. Concernant les créances fiscales sursitaires, il est possible, par application des dispositions fiscales adéquates, de remettre, totalement ou partiellement, les intérêts, les amendes administratives et accroissements et/ou d'accorder des délais de paiement.
Cependant, l'administration fiscale ne peut contrevenir aux dispositions légales d'ordre public qui s'imposent à elle dans l'exercice de sa mission.
L'article 172 de la Constitution énonce : « Il ne peut être établi de privilège en matière d'impôt. Nulle exemption ou modération d'impôt ne peut être établie que par une loi ».
Dans le cadre d'une procédure en réorganisation judiciaire, cette disposition doit être lue en combinaison avec l'article 7 de la loi relative à la continuité des entreprises qui dispose, je cite : « Sauf lorsqu'une modification ou une dérogation résulte d'un texte exprès de la présente loi, celle-ci n'a pas pour objet de modifier des lois antérieures ni d'y apporter une dérogation ».
Contrairement, par exemple, à l'article 30 de la loi sur le concordat judiciaire ou à l'article 1675/10, paragraphe 3 du Code judiciaire, en matière de règlement collectif de dettes la loi relative à la continuité des entreprises ne contient aucune dérogation au principe édicté par l'article 172 de la Constitution dont il est incontestable qu'il est d'ordre public.
Ainsi, en matière de règlement collectif de dettes, l'article 1675/10, paragraphe 3bis du Code judiciaire autorise expressément les fonctionnaires chargés de la perception des créances fiscales à accepter une remise totale ou partielle de leur créance en principal :
« a. Tout créancier, public ou privé, peut accorder une remise de dette totale ou partielle au requérant et ce, quelle que soit la nature de la dette. Notamment :
1º Les fonctionnaires chargés de la perception des créances fiscales et désignés par les autorités compétentes sont autorisés à accepter, dans le cadre d'un plan de règlement amiable, une remise totale ou partielle de dettes fiscales en principal et accessoire (...) ».
En l'absence d'une disposition similaire dans le texte de la loi relative à la continuité des entreprises, l'administration fiscale ne peut pas approuver un plan de réorganisation qui propose une réduction en capital de la créance fiscale.
Le tribunal ne peut pas non plus, conformément à l'article 55, alinéa 2 de la loi sur la continuité des entreprises, homologuer un tel plan, quand bien même il recueillerait le vote favorable de la majorité des créanciers représentant par leurs créances la moitié des sommes dues en principal, dès lors que ce plan serait contraire à une disposition d'ordre public (article 172 de la Constitution).
Contrairement à ce que semble craindre Mme Defraigne, il ressort clairement de ce qui précède que mes services appliquent, de façon rigoureuse et dans le sens souhaité par le législateur, les dispositions de la nouvelle loi sur la réorganisation judiciaire.
Je vous lis maintenant la réponse de Mme Onkelinx.
Sans vouloir revenir en détail sur l'attitude de l'ONSS en ce qui concerne la loi relative au concordat judiciaire datant de 1997, sachez que celle-ci avait déjà changé à la suite de l'arrêt de la Cour de cassation invoqué du 18 février 2005.
À la suite de l'arrêt en question, le comité de gestion de l'office, où siègent les partenaires sociaux, avait adopté la position suivante.
L'ONSS prenait part au concordat judiciaire et déclarait à cet effet sa créance formellement auprès du greffe du tribunal de commerce. L'ONSS participait au vote sur le plan de redressement.
L'ONSS émettait un vote négatif si le plan de redressement prévoyait un abattement de sa créance en cotisations. Cependant, l'ONSS n'interjetait plus appel ni ne formait tierce opposition à l'encontre des jugements homologuant des plans de redressement comprenant des abattements de créance (hypothèses où l'ONSS est minoritaire lors du vote).
L'ONSS émettait un vote positif si le plan de redressement ne prévoyait pas d'abattement de sa créance en cotisations.
Il pouvait accepter les abattements de frais de justice prévus par le plan de redressement.
Il pouvait accepter des abattements de majorations et d'intérêts prévus par le plan de redressement, parce qu'il considérait que la solution concordataire était basée sur des considérations d'intérêt économique national ou régional justifiant une exonération totale des majorations et d'un quart des intérêts au sens de l'article 55, §3, 2º de l'arrêté royal du 28 novembre 1969. Dans cette hypothèse, l'ONSS acceptait un abattement de la totalité de sa créance en majorations et d'un quart des intérêts si cet abattement était proposé par le plan de redressement.
En ce qui concerne la nouvelle loi sur la continuité des entreprises, le comité de gestion a été invité à prendre attitude lors de sa réunion du 24 avril 2009. Lors de la discussion intervenue entre les partenaires sociaux, ceux-ci ont exprimé la volonté de connaître la position du SPF Finances avant de se prononcer. Ce dernier a été interrogé par courriers des 9 juin et 14 septembre 2009. N'ayant pas reçu de réponse, le comité de gestion de l'administration a pris attitude lors de sa réunion du 23 octobre courant.
La position adoptée est la suivante :
1º. En ce qui concerne l'accord amiable (article 15 de la nouvelle loi), le débiteur non poursuivi bénéficie des mesures prévues dans le cadre de la troisième voie, c'est-à-dire la possibilité pour l'ONSS d'octroyer des termes et délais amiables en dehors de toute décision judiciaire.
Sur proposition du débiteur poursuivi, l'ONSS, qui n'est pas un organisme de crédit, peut accepter :
Les débiteurs frauduleux, cités en faillite ou en dissolution judiciaire, ne peuvent pas bénéficier de la mesure. Ceux-ci doivent solliciter l'ouverture d'une procédure en réorganisation judiciaire en vertu de l'article 16.
L'accord est strict. Il ne peut pas être renégocié en cours d'exécution. Il implique le paiement des nouvelles cotisations dans les délais.
2º En ce qui concerne la procédure en réorganisation judiciaire (article 16 de la nouvelle loi) il convient de distinguer :
a) La réorganisation judiciaire par accord amiable.
Le débiteur non poursuivi bénéficie des mesures prévues dans le cadre de la troisième voie, c'est-à-dire la possibilité pour l'ONSS d'octroyer des termes et délais amiables en dehors de toute décision judiciaire.
Sur proposition du débiteur poursuivi, l'ONSS peut accepter :
L'accord est strict. Il peut toutefois être renégocié en cours d'exécution, sans excéder une durée totale de cinq ans. Il implique le paiement des nouvelles cotisations dans les délais.
b) la réorganisation judiciaire par accord collectif (articles 44 à 58 de la nouvelle loi).
Le débiteur non poursuivi bénéficie des mesures prévues dans le cadre de la troisième voie, c'est-à-dire la possibilité pour l'ONSS d'octroyer des termes et délais amiables en dehors de toute décision judiciaire.
La procédure implique le paiement des nouvelles cotisations dans les délais. Sur proposition du débiteur poursuivi, l'ONSS peut accepter :
L'ONSS participe au vote sur le plan de réorganisation. Il émet un vote négatif si le plan de réorganisation prévoit un abattement de sa créance en cotisations. Cependant, il n'interjette plus appel ni ne forme tierce opposition à l'encontre des jugements homologuant des plans de réorganisation comprenant des abattements de créance. Il émet un vote positif si le plan de réorganisation ne prévoit pas d'abattement de sa créance en cotisations.
J'en viens à présent à la réorganisation judiciaire par transfert sous autorité de justice.
Il s'agit là d'un substitut à un concordat par abandon d'actif ou d'une alternative à la faillite, qui implique une liquidation partielle ou totale des actifs. Aucun abattement n'est consenti par l'ONSS. Le prix des meubles est réparti conformément aux articles 1627 et suivants du Code judiciaire et celui des immeubles conformément aux articles 1639 et suivants, dans le respect de l'ordre légal des privilèges et hypothèques.
Si le débiteur est déchargé, il ne peut plus être poursuivi. II s'agit d'une mesure similaire à l'excusabilité du failli. L'ONSS s'oppose à la décharge comme en matière d'excusabilité, c'est-à-dire lorsque le comportement du débiteur à l'égard de ses obligations sociales a laissé à désirer, ou s'il est considéré comme récidiviste ou frauduleux.
Je vous lis à présent la réponse du ministre de la Justice.
Le 1er avril 2009, en ma qualité de ministre de la Justice compétent en la matière, j'ai fait entrer en vigueur la nouvelle loi du 31 janvier relative à la continuité des entreprises.
Cette nouvelle loi était élaborée par un groupe de travail composé des experts, qui a déjà été mis sur pied par le précédent ministre de la Justice, M. Vandeurzen, qui d'ailleurs a repris le travail fait par son prédécesseur, Mme Onkelinx.
Je peux vous préciser que divers auteurs se sont penchés sur la définition des « créances sursitaires » et sur le sort des créances du fisc et de l'ONSS sous la nouvelle loi.
D'après Mme Jeanine Windey, dans l'ouvrage intitulé La loi relative à la continuité des entreprises, l'article 2 c de la loi introduit le concept de « créances sursitaires ». II ressort de cette définition que les créances sursitaires englobent deux catégories de créances. Aucune difficulté de compréhension n'existe en ce qui concerne la première, soit les créances nées avant le jugement. Rentre également dans cette catégorie le fisc qui n'est plus considéré comme un créancier privilégié pour l'application de l'article 50 et devient un « créancier sursitaire ordinaire ».
Il faut à cet égard rappeler l'article 30 de la loi du 17 juillet 1997 qui stipulait : « Sans préjudice des dispositions de l'alinéa 3 et pour autant que le plan prévoie le paiement des intérêts à l'égard du vendeur non payé qui bénéficie d'une clause suspendant le transfert de propriété jusqu'au paiement intégral du prix, des créanciers hypothécaires, gagistes et de ceux qui bénéficient d'un privilège spécial et à l'égard de l'Administration des impôts et pour autant que les paiements ou les remboursements ne soient pas suspendus pendant plus de dix-huit mois, le juge peut rendre le plan également obligatoire pour ce vendeur ou ces créanciers, sans leur consentement individuel. Lorsque ce vendeur ou ces créanciers prouvent que leur propriété ou leur sûreté subit ou pourrait subir une importante moins-value, le juge peut leur accorder des sûretés supplémentaires en guise de compensation, eu égard au montant de la créance.
Lorsque les conditions fixées à l'alinéa 1er ne sont pas remplies et que le plan prévoit néanmoins un sursis à l'égard de ce vendeur et de ces créanciers ou lorsque, nonobstant le respect des conditions visées à l'alinéa 1er, le plan modifie leur situation actuelle ou future, ils doivent y consentir expressément. Le cas échéant, les consentements sont joints au plan lors de son dépôt au greffe.
Le remplacement de membres du Conseil d'administration ou de gérants, ou chaque modification ou réduction de leurs compétences ne peut être prévu dans le plan qu'après délibération et autorisation de l'assemblée générale des associés, à cet effet convoquée par le commissaire au sursis. »
L'ancienne loi mettait dès lors le fisc sur le même pied que certains créanciers privilégiés. L'analyse est différente sous la nouvelle loi. M. Alain Zenner, dans son ouvrage intitulé La nouvelle loi sur la continuité des entreprises, précise que « la définition ainsi fournie nous apprend que les créanciers de l'administration fiscale ne jouiront plus d'un régime de faveur ».
Un élément de plus est à trouver dans l'amendement du gouvernement qui prévoit : « Les créances de l'administration des impôts, de la sécurité sociale et des créanciers privilégiés généraux en général, constituent des créanciers sursitaires ordinaires. La modification des droits du fisc par rapport à la loi relative au concordat judiciaire a pour objectif d'assurer, dans le cadre des procédures visant au redressement de l'entreprise, et bien entendu sans préjudice aux sûretés et privilèges institués par la loi hypothécaire ou par des lois particulières, le traitement égal de tous les créanciers, qu'ils soient publics ou privés, et de faire en sorte que chacun de ces derniers apporte sa juste part au redressement de l'entreprise dans l'intérêt général ». L'amendement du gouvernement forme la base de la nouvelle loi et l'interprétation des lois relève de la compétence des cours et tribunaux du pays.
Mme Christine Defraigne (MR). - La réponse du ministre de la Justice me paraît assez claire : la loi considère le fisc et l'ONSS comme des créanciers sursitaires ordinaires, sauf quand existe, comme le rappelle le ministre des Finances, une inscription hypothécaire ou un privilège spécial.
Je suis toutefois inquiète car le fisc et l'ONSS invoquent l'article 30 de la loi sur le concordat et l'article 1675/10, §3, du Code judiciaire, relatifs au règlement collectif de dettes. Il n'y aurait donc pas de dérogation aux principes de l'article 172 de la Constitution qui est incontestablement d'ordre public. Toutefois, conformément à l'article 55 de la loi sur la continuité des entreprises, le tribunal ne peut pas homologuer un tel plan quand bien même il recueillerait le vote favorable de la majorité des créanciers représentant par leurs créances la moitié des sommes dues en principal, dès lors que ce plan serait contraire à une disposition d'ordre public, in casu l'article 172 de la Constitution. On peut donc lire entre les lignes des réponses du fisc et de l'ONSS - ce dernier annonçant qu'il s'aligne sur le fisc - qu'on recherche une fenêtre de sortie pour rattraper au tournant le débiteur, pour se retrancher derrière l'article 172 de la Constitution et pour contourner la loi sur la continuité des entreprises.
C'est cela qui est inquiétant. Au-delà des professions de foi et des déclarations de bonnes intentions qui consistent à affirmer que l'on applique la loi sur la continuité des entreprises ipso facto au fisc et à l'ONSS qui sont des créanciers sursitaires ordinaires, on trouve une disposition qui permet de contourner le système. Pourquoi, dès lors, malgré ces professions de foi, essaie-t-on dans les procédures judiciaires de se cramponner aux règles antérieures et de contourner ainsi la loi sur la continuité des entreprises ?
Je pense avoir entendu dans les réponses un début de commencement d'explication. Mais sachez que je suis contente des réponses que vous avez apportées, monsieur le secrétaire d'État, quoique, malheureusement, elles ne fassent qu'apporter de l'eau à mon moulin.