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16 DÉCEMBRE 2008
I. INTRODUCTION
Le projet de loi qui fait l'objet du présent rapport relève de la procédure bicamérale facultative et a été déposé initialement à la Chambre des représentants par le gouvernement (doc. Chambre, nº 52-1608/1).
Il a été adopté par la Chambre des représentants le 11 décembre 2008, par 86 voix contre 54.
Il a été transmis le 12 décembre 2008 au Sénat, qui l'a évoqué le même jour.
En application de l'article 27, 1, alinéa 2, du règlement du Sénat, la commission a entamé la discussion de ce projet de loi avant le vote final à la Chambre des représentants.
La commission a examiné le projet de loi visé au cours de ses réunions des 10 et 16 décembre 2008.
II. ARTICLES 1er ET 2
A. Exposé introductif de Mme Inge Vervotte, ministre de la Fonction publique et des Entreprises publiques
La ministre indique que la modification prévue par l'article 2 proposé est d'ordre technique. Elle concerne le départ anticipé à mi-temps et la semaine volontaire de quatre jours, qui sont régis par la loi du 10 avril 1995 relative à la redistribution du travail dans le secteur public et sont applicables à la fonction publique administrative fédérale. Ces deux mesures sont automatiquement applicables aux communes et aux provinces. Le régime du départ anticipé à mi-temps a été modifié en 2007. Les fonctionnaires qui souhaitent bénéficier de ce « système étendu » doivent adresser une demande au ministre fédéral de la Fonction publique. Ce dernier doit soumettre cette demande au Conseil des ministres, sous la forme d'un arrêté royal. La procédure est tellement fastidieuse que les fonctionnaires ne savent que tardivement dans l'année s'ils peuvent ou non bénéficier de ce régime. La modification vise à simplifier cette procédure de demande de manière à ce que les mesures de redistribution du travail puissent dorénavant être déclarées applicables par simple arrêté royal.
B. Discussion des articles et votes
M. Claes se réjouit que les administrations locales puissent bénéficier d'une simplification.
M. Collas souhaite savoir si les autorités de tutelle n'interviendront plus dans la procédure.
La ministre précise que les administrations locales des régions, des provinces et des communes introduiront la demande par la voie normale. Leurs compétences restent inchangées. La seule modification est que le ministre ne doit plus passer par le Conseil des ministres.
III. ARTICLES 17 ET 18
A. Exposé introductif de Mme Annemie Turtelboom, ministre de la Politique de migration et d'asile
Ces deux articles sont de nature technique. Ils mettent la législation belge en matière d'asile en conformité avec la directive européenne en matière d'asile. Le premier article traite de la procédure à suivre lorsque des demandeurs d'asile réintroduisent une demande d'asile après que leur première demande a fait l'objet d'un refus technique. Ce refus peut être justifié parce que le candidat ne s'est, par exemple, pas présenté à une audition, parce qu'il a négligé de répondre à une demande de renseignements, parce qu'il s'est soustrait à une procédure entamée à la frontière ou qu'il n'a pas satisfait à son obligation de présentation. L'article 51/8 actuellement en vigueur autorise le ministre ou son délégué à ne pas prendre la nouvelle demande d'asile en considération dès lors que le demandeur n'est pas en mesure de présenter des éléments nouveaux.
L'article 17 du projet de loi les oblige dorénavant à le faire si la demande initiale de l'intéressé a été rejetée pour des raisons techniques. Une solution logique et positive est dès lors apportée à la situation des demandeurs d'asile concernés. Cette disposition améliore donc la procédure d'asile actuelle.
L'article 18 vise à abroger l'article 52 de la loi du 15 décembre 1980. Cet article constituait un reliquat de l'ancienne procédure d'asile et peut maintenant être abrogé.
La nouvelle loi sur l'asile a maintenu l'article 52, bien qu'il n'ait été généralement appliqué que dans la procédure d'asile comportant une phase de recevabilité, laquelle a entre-temps été supprimée. La nouvelle procédure a en effet transformé les motifs de l'article 52, y compris les motifs formels, en motifs ordinaires de refus qui peuvent être invoqués par le commissaire général ou en appel par le Conseil du contentieux des étrangers. La nouvelle procédure d'asile a toutefois supprimé de la loi l'article 63/5, alinéa 3, qui obligeait le commissaire général à rendre, chaque fois qu'il confirmait l'irrecevabilité d'une demande d'asile, un avis formel sur les risques que le demandeur d'asile débouté courrait en cas de retour dans le pays où il prétendait craindre pour sa vie ou son intégrité physique.
Cet avis évitait tout risque de violation du principe de non-refoulement. Par conséquent, et pour éviter tout risque de violation du principe de non-refoulement, tous les motifs qui permettaient de rejeter une demande d'asile pour des raisons formelles, étrangères au fondement de cette demande, ont été supprimés. En conclusion, la ministre souligne que les deux dispositions humanisent la procédure d'asile.
B. Discussion générale
Mme Lanjri comprend bien que la Belgique doive adapter la loi sur les étrangers à une directive européenne. Tout citoyen doit avoir le droit de bénéficier d'un examen complet et approfondi de son dossier, il s'agit d'un principe fondamental. Mais comment pourrait-on éviter des abus manifestes ? Ne court-on pas le risque que certaines personnes profitent de ces nouvelles dispositions pour faire traîner la procédure d'asile et ainsi bénéficier éventuellement d'une régularisation ? Comment pallier ce risque ? Des solutions à ce problème ont-elles déjà été trouvées à l'étranger ?
M. Claes rappelle que lors de la discussion de la nouvelle loi sur l'asile, en 2007, son groupe avait déjà formellement souligné l'existence de la directive européenne en matière d'asile. Pour lui, le fait que dorénavant, les demandes d'asile devront toujours être examinées sur le fond, sans pouvoir être refusées pour des motifs techniques, représente un grand pas en avant.
La ministre juge l'observation tout à fait pertinente. Dans tous les pays européens, l'on assiste à une multiplication des quatrième, cinquième et sixième demandes d'asile. En Belgique, nous pouvons aussi constater une hausse du même type. Nous appliquons les mêmes procédures que la plupart des autres pays européens.
Lorsqu'une première demande d'asile a été rejetée pour des motifs techniques (par exemple, en raison de l'absence du demandeur d'asile), il est logique que la deuxième demande d'asile soit examinée sur le fond. Afin de prévenir des abus éventuels, la Belgique a décidé d'examiner la deuxième, la troisième ou la quatrième demande d'asile dans les délais les plus brefs. Parfois, cet examen a même lieu dans les vingt-quatre heures. Lorsque le demandeur n'invoque pas d'éléments nouveaux, la demande est donc traitée très rapidement. Le traitement accéléré des demandes d'asile multiples est la meilleure stratégie pour prévenir les abus. Les autres pays européens procèdent de la même manière.
Cette manière de travailler a également un effet dissuasif et permet d'éviter que certaines personnes ne soient tentées de multiplier les demandes d'asile dans le but de tirer la procédure en longueur.
Mme Jansegers aimerait savoir s'il est possible, en théorie, de multiplier les demandes à l'infini. Pourrait-on, pour ainsi dire, introduire une centaine de demandes d'asile ?
La ministre répond que théoriquement, les demandes d'asile peuvent effectivement se succéder à l'infini. En pratique, toutefois, le demandeur d'asile ne s'obstine pas lorsqu'il constate le rejet systématique de son dossier pour absence d'éléments nouveaux. Étant donné l'augmentation du nombre de demandes d'asile multiples, la réduction des délais de procédure constitue la réponse la plus appropriée. Il arrive également que des éléments nouveaux apparaissent dans le dossier après la deuxième, la troisième ou la quatrième demande.
M. Daras résume la nouvelle approche: lors d'un refus pour des motifs techniques; telle la maladie ou autre, et si une seconde demande d'asile est déposée, celle ci ne sera donc pas traitée de façon accélérée mais bien de façon normale. Si l'on constate, après deux refus techniques, que le demandeur joue avec le système, ce que l'on peut difficilement lui reprocher, on entre dans la phase accélérée.
Il estime que les instructions doivent être claires pour tout le monde à propos de cette procédure: les avocats des demandeurs d'asile doivent être bien informés sur les effets de la procédure pour ne pas amener leurs clients à faire des démarches qui causeraient un examen accéléré de leur dossier et ce, à leur détriment.
La ministre précise que la procédure est accélérée si, et seulement si, il n'y a pas de nouveaux éléments dans le dossier. La procédure accélérée n'est pas systématique pour une troisième ou quatrième demande. Tout dépendra des éléments nouveaux et pertinents qui seront déposés dans la nouvelle demande.
Par exemple, si un demandeur d'asile introduit une troisième demande qui comporte des informations nouvelles, le Commissariat général l'examinera de manière très approfondie et sans avoir recours à la procédure accélérée. En revanche, si la nouvelle demande ne contient pas d'informations nouvelles, la procédure accélérée sera appliquée. S'il s'agit d'une nouvelle demande comprenant des éléments nouveaux et pertinents, c'est la procédure normale, d'une durée de deux à trois mois en moyenne, qui trouvera à s'appliquer.
IV. ARTICLES 231 A 239
A. Exposé introductif de M. Patrick Dewael, vice-premier ministre et ministre de l'Intérieur
a) Modifications de la loi du 10 avril 1990 réglementant la sécurité privée et particulière — articles 231 à 234
Compte tenu de la nature des tâches et des compétences, on attend du personnel dirigeant et de l'ensemble du personnel d'exécution d'entreprises privées de sécurité et de services spéciaux de sécurité qu'ils n'aient pas commis par le passé de faits susceptibles de porter atteinte à leur crédit. Il s'agit de faits qui constituent un manquement grave à la déontologie de l'agent de gardiennage ou du personnel dirigeant. Ce sont des faits qui, pour un citoyen ordinaire, ne sont peut-être pas si graves et ne sont dès lors pas sanctionnés par le juge pénal, mais qui peuvent revêtir de l'importance lorsqu'il s'agit d'une personne active dans le secteur du gardiennage.
Pour s'en assurer, le SPF Intérieur peut décider de soumettre l'intéressé à une enquête de sécurité, ce que l'on appelle un « screening ». Les faits ou les actes sur la base desquels cette décision peut être prise doivent être énumérés de manière exhaustive par arrêté royal, conformément à l'énoncé actuel de la loi.
Eu égard au souhait d'éviter certaines situations au sein de ce secteur à risque, ni cette énumération exhaustive ni une formulation plus restrictive ne se sont avérées possibles.
D'où la proposition d'intégrer, dans une première phase, dans la loi proprement dite, le profil souhaité auquel les intéressés doivent répondre, et ce par analogie avec la loi sur les gardiens de la paix.
Dans une seconde phase, ce profil sera intégré dans un code déontologique (cf. les services de police) et ce, dans un délai de deux ans suivant l'entrée en vigueur de la loi modifiée. Par conséquent, pour lancer une enquête de sécurité, il pourra uniquement être tenu compte des faits qui constituent une contre-indication au profil souhaité, qui ont trait à la déontologie professionnelle, ou, pour ce qui est du personnel dirigeant, qui constituent une indication que la personne ne respecte pas ses obligations sociales en tant qu'entrepreneur (par exemple, en raison de condamnations répétées pour cause d'infractions à la législation sociale) ou en tant que personnel dirigeant (par exemple, parce que la personne ne vérifie pas suffisamment si les lois sont bien respectées par le personnel sur lequel elle exerce un contrôle).
L'urgence est motivée par le fait que l'auditeur du Conseil d'État a estimé, à juste titre, qu'il n'existe actuellement aucune base légale sur laquelle on puisse se fonder pour mener une enquête de sécurité. Le délai raisonnable pour prendre un arrêté royal contenant une liste exhaustive négative des faits et des actes qui justifient une enquête de sécurité serait dépassé (figure dans la loi depuis 2004).
Par le biais de l'enquête de sécurité, le législateur souhaite offrir une certaine garantie que les personnes travaillant dans le secteur de la sécurité privée et particulière jouissent de la confiance nécessaire pour exercer cette fonction. Pour poursuivre cette politique, une solution s'impose.
b) Modifications de la loi du 15 avril 1994 relative à la protection de la population et de l'environnement contre les dangers résultant des rayonnements ionisants et relative à l'Agence fédérale de contrôle nucléaire — articles 235 à 239
À la suite de la résolution de la Chambre concernant l'AFCN (l'Agence fédérale de contrôle nucléaire), il a été décidé de filialiser les organismes agréés sous la forme d'une société de droit public.
Vu la structure de l'AVN (Association Vinçotte Nucléaire) — qui a, en partie, une mission de consultance —, le reste étant intégré dans Bel V, et vu le fait que l'agrément des autres organismes agréés a expiré le 31 mars 2008, une initiative législative s'imposait afin de régulariser cette situation.
Le présent projet de loi vise:
1. à créer une base légale pour l'exécution de la résolution du 26 avril 2007 dans laquelle la Chambre des représentants siégeant en séance plénière recommandait de convertir les organismes agréés chargés du contrôle de la protection contre les rayonnements ionisants en filiales de l'AFCN;
2. à adapter le régime transitoire instauré par la loi du 10 février 2000. En vertu de ce régime transitoire, les organismes de contrôle physique agréés sur la base de la loi du 29 mars 1958 pouvaient continuer à exercer leurs missions de contrôle spécifiques tant que l'AFCN n'avait pas pris de décision sur la manière dont les missions de contrôle visées à l'article 28, alinéa 2, de la loi du 15 avril 1994 doivent être exécutées.
Initialement, la réglementation de transition, introduite par la loi du 10 février 2000, était valable pour deux années. Entre-temps, cette réglementation a été prolongée à cinq reprises depuis le 1er septembre 2001, date à laquelle l'AFCN est devenue opérationnelle.
B. Discussion générale
M. Claes trouve logique que le personnel dirigeant soit soumis à un screening dans le cadre de la loi sur la sécurité privée. Ce screening est d'ailleurs aussi effectué lors du recrutement des agents de police. Les procédures sont donc parallèles. Se pose toutefois la question de savoir ce qui se passe lorsqu'une personne a été engagée et que l'on constate après coup qu'elle a commis des faits d'une certaine nature. Y a-t-il alors des sanctions ? La personne en question est-elle démise de sa fonction dirigeante ? Ces screenings sont-ils organisés à intervalles réguliers pour pouvoir constater d'éventuels faits nouveaux ?
Une question pratique concerne le code de déontologie: est-on en train d'y travailler ?
S'agissant de l'AFCN, dans la situation actuelle, certains contrôles sont effectués par des organismes agréés (Techni-Test et AIB Vinçotte Controlatom). Que va-t-il advenir de ces organismes agréés ?
En ce qui concerne le screening, le ministre répond qu'un nouveau screening aura lieu de plein droit tous les 5 ans lors du renouvellement des habilitations. S'il y a des faits nouveaux, ils seront donc identifiés et recevront les suites qui s'imposent.
En ce qui concerne le code de déontologie proposé, le Conseil des ministres a décidé, vu l'urgence, que ce régime pouvait être fixé par la voie légale et aligné sur le code déontologique des gardiens de la paix. Une comparaison devra être faite avec d'autres codes de déontologie et un délai maximum de 2 ans a d'ailleurs été prévu à cet effet.
M. De Roovere, directeur général de l'AFCN, précise que des contacts ont déjà été pris à plusieurs reprises avec Techni-Test et Controlatom, mais que les discussions avancent péniblement. Les organismes agréés ne font guère pression pour que l'on aille dans le sens d'une filialisation, alors que tel est pourtant l'objet de la résolution. Une fois que l'on connaîtra avec précision les demandes des organismes agréés par rapport à la valorisation de leur actif, le conseil d'administration de l'AFCN devra prendre une décision.
Il existe certes des alternatives. Une alternative serait de déplacer les limites en mettant les installations lourdes de la classe II en classe I à l'intérieur de Bel V. Ceci constitue certes une dérogation à la résolution. Cette alternative doit dès lors encore être approfondie pour voir si elle est tenable.
Cette dernière solution est du reste en conformité avec un avis antérieur de la commission d'enquête du Sénat qui avait été instituée consécutivement à la catastrophe de Tchernobyl.
V. VOTE
L'ensemble des articles envoyés à la commission a été adopté par 8 voix et 1 abstention.
Confiance a été faite au rapporteur pour la rédaction du présent rapport.
| Le rapporteur, | Le président, |
| Dirk CLAES. | Philippe MOUREAUX. |