Sénat de Belgique

SESSION DE 2008-2009

8 DÉCEMBRE 2008

Proposition de loi relative à la rémunération des membres de la Famille royale

(Déposée par M. Louis Ide et Mme Helga Stevens)

DÉVELOPPEMENTS

La réglementation actuelle applicable à la Liste civile et aux dotations accordées aux membres de la famille royale manque sur certains points de transparence et de cohérence. En ce qui concerne les dotations personnelles, outre celles accordées à la Reine Fabiola et au prince Laurent, on relèvera celles attribuées à la princesse Astrid et au prince Philippe par les lois des 7 mai 2000 et 13 novembre 2001, et ce, moins sur la base d'une logique constitutionnelle — il était déjà clair, à cette époque, qu'aucun des deux ne serait jamais appelé à régner — que dans un souci d'égalité entre les enfants de l'actuel chef de l'État, Albert II, qui était déjà notre souverain à l'époque. Ces dotations ne sont donc nullement justifiées par la fonction officielle de représentation de la Monarchie, mais bien — et exclusivement — par la situation privée de la Famille royale. Or, dans l'exposé des motifs de la loi du 16 novembre 1993 (1) fixant la Liste Civile, « l'apport croissant de la Princesse et des Princes royaux » avait déjà été invoqué pour augmenter considérablement la dotation du Roi Albert (2) .

La présente proposition de loi vise à remédier à ce manque de transparence, d'une part, en identifiant clairement les membres de la famille royale chargés d'une mission de représentation et, d'autre part, en rendant le financement de la fonction de représentation royale transparent, par l'établissement d'une distinction entre l'indemnisation des frais de fonctionnement et les indemnités personnelles des membres de la famille royale chargés d'une mission de représentation officielle. Cette indemnité personnelle constitue manifestement une rémunération, qui est, en tant que telle, également soumise à l'impôt.

La Liste civile, qui constitue par essence un moyen pour le Parlement de contrôler les dépenses du chef de l'État, s'avère aujourd'hui par trop vidée de sa substance.

1. Les dotations

La Liste civile ayant pour fonction, selon l'exposé des motifs du projet de loi fixant la Liste civile pour la durée du règne du Roi Albert II, de permettre au Roi d'exercer ses tâches constitutionnelles, et, étant donné que la Constitution ne prévoit aucune tâche constitutionnelle semblable pour la Reine, le successeur au trône, ni les enfants du Roi, les dotations versées à la Reine Fabiola, au Prince Philippe, à la Princesse Astrid et au Prince Laurent, ces deux derniers étant respectivement sixième et douzième dans l'ordre de succession au trône, ne sont pas conformes à l'esprit de la Constitution, bien que celle-ci n'interdise pas ces dotations supplémentaires. Ici également, une plus grande clarté s'impose.

La présente proposition prévoit dès lors des règles claires attribuant un rôle officiel à un nombre restreint de membres de la famille royale en tant que représentants de l'État belge. Pour remplir ce rôle de représentation, les intéressés percevraient une rémunération sous la forme d'une dotation publique correspondant à la rémunération de premier ministre (chef de l'État) et d'un ministre dans le gouvernement fédéral.

Concrètement, cette disposition concerne

1) le chef de l'État;

2) la veuve ou le veuf du chef de l'État;

3) le successeur au trône (h/f) à partir de 18 ans.

Ces rémunérations sont qualifiées de revenus professionnels conformément à l'article 23, § 1^er, du Code des impôts sur les revenus 1992 et sont donc imposables (3) . Elles donnent également lieu au versement de cotisations sociales. Pour le chef de l'État, l'indemnité personnelle correspond à la rémunération brute de premier ministre, tandis que celle du successeur au trône correspond à la rémunération brute d'un ministre ordinaire. À l'exception du successeur au trône, les enfants du chef de l'État ne perçoivent pas de dotation.

Un héritier présomptif de la couronne âgé de plus de dix-huit ans et qui, à la suite d'une nouvelle naissance, perd son titre d'héritier de la couronne, n'aura plus droit, en vertu de la présente proposition de loi, à une indemnité puisqu'il ne sera plus non plus investi d'une fonction de représentation officielle.

Le droit à la pension de l'ancien chef de l'État représente 60 % de son indemnité personnelle. Cette pension aussi est soumise à toutes les charges ordinaires.

Tout comme les traitements des fonctionnaires et les prestations sociales, ces indemnités sont liées à l'indice pivot sur la base de l'indice santé. Nous comparons les dotations actuelles avec les nouvelles indemnités proposées:

* Il est actuellement difficile de savoir quelle partie de la dotation de la Liste civile de 9,9 millions sert à couvrir la rémunération personnelle du Roi.

En vertu de cette nouvelle réglementation, c'est surtout la Reine Fabiola qui perd une part importante des moyens financiers dont elle dispose actuellement, mais pour justifier ce montant très élevé, le ministre des Finances avait déclaré autrefois que la Reine Fabiola « avait développé un secrétariat dont le rayonnement est suffisamment connu ». Notre société ayant entièrement opté pour un système social fondé sur un droit social fondamental à la sécurité sociale au détriment de l'ancien système paternaliste dans lequel les plus démunis dépendent du bon vouloir des bien nantis, un démantèlement progressif de ce secrétariat paraît justifié.

2. Une estimation de la Liste civile

La Liste civile est allouée au Roi pour couvrir les frais liés à l'exercice de sa fonction. L'exposé des motifs de la loi du 16 novembre 1993 définit l'objectif de la Liste civile de la manière suivante:

« La liste civile doit permettre au Roi d'engager toutes les dépenses inhérentes à l'exercice de la fonction royale en toute indépendance. Pour les dépenses de personnel, il s'agit en grande partie de salaires, d'allocations, d'indemnités et de cotisations de sécurité sociale. Quant aux frais de fonctionnement, ce sont notamment des frais d'administration, de chauffage et d'entretien des habitations royales et du mobilier, ceux du parc automobile, ainsi que les frais de voyage et de représentation du Roi et de la Reine. »

La dotation de la Liste civile tend donc à établir un équilibre entre l'indépendance et l'irresponsabilité du Chef de l'État, d'une part, et la maîtrise des dépenses des deniers publics liées à l'exercice de la fonction royale, d'autre part. À l'heure actuelle, la technique de la Liste civile est cependant largement vidée de sa substance par l'imputation tant de dépenses privées de membres de la Famille royale que de dépenses faites dans le cadre de l'exercice de la fonction royale aux budgets départementaux des différents services publics, alors qu'il ressort de la citation susmentionnée que telle n'a jamais été l'intention du législateur.

En 2008, le budget de la Liste civile s'élève à 9,928 millions d'euros. Par ailleurs, le Roi utilise cependant divers services publics sans que les dépenses correspondantes soient imputées à la Liste civile. Le professeur Herman Matthijs évalue ces coûts masqués de la Maison royale à 17,5 millions d'euros. Nous les évaluons personnellement plutôt à 16,7 millions d'euros (4) . Le tableau ci-dessous en donne un aperçu.

L'autorisation parlementaire fondamentale concernant les dépenses que la Maison royale est autorisée à faire ne va toutefois pas au-delà de la dotation proprement dite de la Liste civile, et ce, « pour la durée de chaque règne » conformément à l'article 89 de la Constitution. Selon l'exposé des motifs du projet de loi de 1993 fixant la dotation pour le règne du Roi Albert II, la Liste civile « reprend l'entièreté des moyens que la Nation met à la disposition du Chef de l'État afin de lui permettre d'exercer la fonction royale en toute indépendance morale et matérielle, aussi bien à l'intérieur qu'à l'extérieur du pays. »

La présente proposition de loi est dès lors destinée à rétablir la maîtrise des moyens publics dépensés dans le cadre de la technique de la dotation, en imputant toutes les dépenses faites par les représentants officiels de l'État belge parmi les membres de la famille royale dans l'exercice de cette fonction de représentation sur la dotation de la Liste civile prévue à cet effet. Le budget de la Liste civile couvre donc désormais TOUS ces frais de fonctionnement et de représentation.

Nous proposons donc de limiter la Liste civile au montant anciennement fixé par le Parlement et indexé annuellement qui est de 9,928 millions en 2008, mais, comme mentionné précédemment, en ajoutant au système de dotation une indemnité personnelle distincte pour le Souverain.

3. Transparence

Nous constatons que les conceptions en matière de séparation des pouvoirs et de contrôle démocratique ont considérablement évolué (5) au cours des dernières décennies et qu'une interprétation plus souple et plus pragmatique de la séparation des pouvoirs, ainsi qu'une publicité croissante des dépenses de la famille royale appellent une plus grande transparence concernant l'argent du contribuable consacré à la Monarchie.

C'est la raison pour laquelle nous proposons, comme c'est actuellement le cas pour les services publics fédéraux, d'insérer une justification des dépenses attendues de la Liste civile dans la justification du Budget des dépenses. L'intendant de la Liste civile est responsable de l'établissement de cette justification. Cette mesure permet d'accroître le contrôle démocratique des dépenses de la famille royale financées avec des moyens publics et permet aux Chambres législatives de disposer d'un point de référence afin de budgéter d'une manière fondée les moyens nécessaires pour établir les Listes civiles futures.

4. Un logement de fonction

Tant le chef de l'État, le successeur au trône, l'ancien chef de l'État que la veuve ou le veuf de l'ancien chef de l'État ont droit à un logement de fonction. Les frais liés à son utilisation sont à charge de la Liste civile.

5. La Donation royale

Tous les membres de la famille royale conservent la jouissance des biens de la Donation royale. La comptabilité des entreprises est imposée à la Donation royale, un rapport annuel détaillé est publié. La restriction imposée à la vente de biens immeubles appartenant à la Donation royale reste toutefois de mise. Désormais, toute vente se fera uniquement avec l'approbation du Conseil des ministres.

6. Incompatibilités

Les membres de la famille royale qui perçoivent une dotation personnelle ne peuvent combiner celle-ci avec d'autres activités professionnelles, qu'elles soient rémunérées ou non, à l'exception d'activités non rémunérées dans le cadre d'organisations caritatives. (La qualité de sénateur de plein droit qui découle de l'article 72 de la Constitution devrait dès lors être également supprimée à terme).

7. Dispositions transitoires

Ces dispositions entrent en vigueur le 1^er janvier 2009.

Pour permettre aux intéressés de s'adapter à ces nouvelles règles, les dotations accordées à la Reine Fabiola, au Prince Philippe, à la Princesse Astrid et au Prince Laurent ne sont ramenées que progressivement à l'indemnité fixée par la présente proposition de loi. Chaque année, un cinquième de la différence existant entre la dotation qu'ils perçoivent dans le système actuel et celle qu'ils percevront dans le nouveau système est déduit de leur dotation actuelle, à compter de 2009. Le Roi perçoit toutefois son indemnité personnelle dès maintenant et pour la valeur totale.

Le tableau ci-dessous illustre ce mécanisme:

* est compris dans la Liste civile actuelle

S'il y a changement à la tête de l'État avant l'expiration de ce délai, la nouvelle réglementation entrera immédiatement en vigueur pour toutes les dotations concernées au cours de l'année de la prestation de serment du nouveau Roi.

PROPOSITION DE LOI

Article 1^er

La présente loi règle une matière visée à l'article 78 de la Constitution.

Art. 2

Parmi les membres de la famille royale, seuls le chef de l'État, l'ancien chef de l'État, la veuve ou le veuf de l'ancien chef de l'État et le successeur au trône à partir de l'âge de dix-huit ans jouent un rôle officiel de représentation de l'État belge.

Le successeur au trône est l'héritier escompté des pouvoirs constitutionnels du Roi, visés l'article 85 de la Constitution.

Art. 3

Le budget de la Liste civile sert à couvrir tous les frais exposés par les membres de la famille royale visés à l'article 2, alinéa 1^er, dans l'exercice de leur fonction de représentation. Les dépassements de ce budget sont imputés sur le budget de la Liste civile de l'année budgétaire suivante. Les montants non utilisés sont reversés au Trésor à la fin de l'année budgétaire.

Le budget de la Liste civile s'élève à 9 945 000 euros en 2008 et est chaque fois adapté à l'indice santé du deuxième mois suivant le mois au cours duquel l'indice-pivot est franchi.

Les dépenses faites par ces membres en dehors du cadre de leur fonction de représentation ne sont en aucun cas supportées par la Liste civile.

Les dépenses faites par ces membres dans le cadre de leur fonction de représentation officielle et qui ont été payées au moyen de fonds publics autres que ceux prévus au budget de la Liste civile, sont imputées sur la Liste civile.

Art. 4

Le chef de l'État, l'ancien chef de l'État, la veuve ou le veuf de l'ancien chef de l'État et l'héritier présomptif de la couronne à partir de l'âge de dix-huit ans ont droit à une indemnité pour leur fonction de représentation officielle de la Belgique. Un héritier de la couronne qui a plus de dix-huit ans et qui, à la suite d'une nouvelle naissance, perd son statut d'héritier de la couronne n'a plus droit à une indemnité.

L'indemnité annuelle du chef de l'État est égale à l'indemnité annuelle du premier ministre. L'indemnité annuelle de l'héritier présomptif de la couronne est égale à l'indemnité d'un ministre du gouvernement fédéral. La pension de retraite de l'ancien chef de l'État s'élève à 60 % de sa dernière indemnité en tant que chef de l'État en fonction. La pension de retraite de la veuve ou du veuf de l'ancien chef de l'État est égale à 60 % de l'indemnité d'un ministre du gouvernement fédéral pendant la dernière année où le chef de l'État était en fonction. Ces indemnités sont liées à l'indice pivot sur la base de l'indice santé.

Conformément à l'article 23, § 1^er, du Code des impôts sur les revenus 1992, toutes ces indemnités sont qualifiées de revenus professionnels et sont imposables en tant que tels. Elles sont soumises aux cotisations sociales habituelles.

À l'exception de l'héritier de la couronne, les enfants du chef de l'État ne bénéficient d'aucune dotation.

Art. 5

Tant le chef de l'État, le successeur au trône, l'ancien chef de l'État que la veuve ou le veuf de l'ancien chef de l'État ont droit à un logement de fonction mis à leur disposition par l'État belge. La taille et le coût de ce logement de fonction sont proportionnels à l'ampleur de la fonction de représentation. Les frais liés à l'utilisation dudit logement sont à charge de la Liste civile.

Art. 6

Tous les membres de la famille royale ont la jouissance des biens de la Donation royale. Celle-ci couvre ses dépenses avec ses revenus. Elle n'a droit à aucune intervention de fonds publics. Elle peut seulement procéder à la vente d'immeubles moyennant l'assentiment unanime du Conseil des ministres. La Donation royale tient une comptabilité d'entreprises, avec toutes les obligations qui en découlent.

Art. 7

Les membres de la famille royale visés à l'article 4, alinéa 1^er, ne peuvent combiner leur fonction de représentation avec d'autres activités professionnelles, qu'elles soient rémunérées ou non, à l'exception d'activités non rémunérées dans le cadre d'organisations caritatives.

Art. 8

L'article 13 des lois sur la comptabilité de l'État, coordonnées le 17 juillet 1991, dont le texte actuel formera le § 1^er, est complété d'un § 2, libellé comme suit:

« § 2. La justification du budget général des dépenses contient également un exposé relatif à l'affectation prévue des moyens financiers de la Liste civile jusqu'au niveau de l'allocation de base. »

Art. 9

L'article 50 de la loi du 22 mai 2003 portant organisation du budget et de la comptabilité de l'État fédéral, dont le texte actuel formera le § 1^er, est complété d'un § 2, libellé comme suit:

« § 2. La justification du budget général des dépenses contient également un exposé relatif à l'affectation prévue des moyens financiers de la Liste civile jusqu'au niveau de l'allocation de base. »

Art. 10

Sont abrogées:

1º la loi du 16 novembre 1993 fixant la Liste civile pour la durée du règne du Roi Albert II, l'attribution d'une dotation annuelle et viagère à Sa Majesté la Reine Fabiola et l'attribution d'une dotation annuelle à Son Altesse Royale le Prince Philippe;

2º la loi du 7 mai 2000 attribuant une dotation annuelle à Son Altesse Royale le Prince Philippe, une dotation annuelle à Son Altesse Royale la Princesse Astrid et une dotation annuelle à Son Altesse Royale le Prince Laurent.

Art. 11

La présente loi entre en vigueur le 1^er janvier 2009.

Les dotations qui étaient accordées jusqu'au 31 décembre 2008 à la reine Fabiola, au prince Philippe, à la princesse Astrid et au prince Laurent sont diminuées, pendant cinq ans, d'un cinquième de la différence entre l'indemnité que les intéressés ont perçue en 2008 et l'indemnité qu'ils perçoivent en 2009 en vertu de la présente loi. Le Roi perçoit son indemnité personnelle avec effet immédiat et pour sa valeur totale.

À partir du 1^er janvier 2009, ces indemnités sont entièrement considérées comme des revenus imposables.

Si un changement intervient à la tête de l'État pendant cette période, le régime définitif de la présente loi entre immédiatement en vigueur pour toutes les dotations concernées pour l'année de la prestation de serment du nouveau Roi.

25 novembre 2008.

(1) Doc. Chambre 48-1155/001 — 92/93 du 6 août 1993.

(2) De 226 800 000 FB (prix de 1994) à 244 000 000 FB (prix de 1994).

(3) Voir également l'article 3 CIR 1992: Sont assujettis à l'impôt des personnes physiques les habitants du Royaume.

(4) Voir Jan Jambon, De kosten van het Koningshuis, 27 mars 2008.

(5) Voir par exemple l'évolution de la responsabilité du pouvoir exécutif et du pouvoir législatif dans A. Mast, J. Dujardin, M. Van Damme et J. Vande Lanotte, Overzicht van het Belgisch administratief recht, Wolters Kluwer Belgium, 2006.