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15 JANVIER 2008
Introduction
La commission a examiné la proposition de résolution qui fait l'objet du présent rapport au cours de ses réunions des 13 novembre 2007, 11 décembre 2007 et 15 janvier 2008. Le 11 décembre 2007 elle a procédé à l'audition d'experts.
Le 15 janvier 2008, la commission a également adopté la proposition de loi visant à sauvegarder la coopération au développement et l'allègement de la dette à la suite de l'intervention de fonds vautours (voir le doc. Sénat, nº 4-482/4).
I. Exposé introductif de M. Paul Wille, auteur principal de la proposition de résolution
Les fonds vautours sont des fonds de couverture qui rachètent à des prix extrêmement bas des créances de pays en développement pour ensuite entamer envers les débiteurs une procédure judiciaire à l'usure et obliger ceux-ci à payer la valeur nominale de ces obligations.
Ce phénomène, en pleine expansion au niveau international, s'observe aussi de plus en plus dans notre pays. Si l'on n'agit pas rapidement, c'est l'aide au développement dans son ensemble qui sera menacée. On demande au gouvernement de rédiger une charte du prêt responsable en vue d'assurer un accompagnement efficace des débiteurs et d'agir en même temps de manière proactive afin de contrecarrer les projets malhonnêtes de créanciers commerciaux de mauvaise foi.
Si l'on était en mesure de parvenir, au Sénat, à un consensus sur cette problématique, notre crédibilité ne pourrait qu'en être renforcée.
II. Audition
1. Exposé de Mme Marta Ruiz, Policy and Advocacy Officer, European Network on Debt and Development (EURODAD)
La problématique des fonds vautours est à cadrer dans celle de la dette des pays du tiers-monde; elle est déjà ancienne et n'a pas de solution durable. Il est donc essentiel de trouver une solution durable à la problématique de la dette des pays pauvres, solution qui doit s'attaquer aux causes de celle-ci.
Tout d'abord, la crise de la dette a été générée par la vulnérabilité des pays en développement et leur dépendance: d'une part, dépendance de l'exportation de matières premières dont la fluctuation des prix les rend très vulnérables; d'autre part, dépendance de l'aide et des prêts extérieures en échange de l'application de programmes d'ajustement structurel, qui ont au fil des années, détricoté les systèmes de protection sociale, de santé, d'éducation, etc., essentiels au développement.
Par ailleurs, les mécanismes de gestion de la dette ne sont pas adaptés à la nature de la dette.
Pour faire face au problème de la dette, les institutions financières internationales, dont le FMI, ont mis sur pied un cadre de « soutenabilité » de la dette. Or ce cadre se base sur des paramètres macroéconomiques ignorant des critères sociaux et de développement humain dont il faut tenir compte dans le calcul de la soutenabilité de la dette. Ainsi, les Nations unies ont indiqué la nécessité de considérer une dette soutenable uniquement d'après la capacité d'un pays de financer des Objectifs du Millénaire. Or, ce n'est pas la façon dont les institutions financières conçoivent le problème. De la sorte, les pays débiteurs doivent, pour s'acquitter selon les normes en vigueur, donner la priorité au remboursement de la dette par rapport aux dépenses sociales nécessaires à leur développement. En effet, il faut, pour se développer, faire face à un minimum de dépenses sociales, ce dont les institutions financières internationales ne tiennent pas toujours compte. Par ailleurs, ils ont appliqué ce critère de façon inadéquate. Ils emploient des critères strictement macro-économiques, indépendamment du fait que la dette est susceptible d'être remboursée ou non. On ne regarde que si une dette est payable ou pas, tout en ignorant d'autres considérations comme l'origine et la légitimité de la dette. Enfin, le cadre de soutenabilité a un caractère obligatoire pour les débiteurs, alors que, dans le chef des créanciers, elle est gérée sur base volontaire.
Actuellement, l'on se trouve dans un nouveau contexte: certains pays émergents sont devenus de nouveaux prêteurs. Ceux-ci entrent dès lors en concurrence avec les créanciers traditionnels. Ils ont ainsi créé un nouveau rapport de forces dans les cénacles internationaux, ce qui fait que les pays pauvres ont désormais le choix de leurs créanciers. Cela implique parfois la mise en danger du respect des normes environnementales et sociales, ce qui inquiète fortement les créanciers « traditionnels », mais cela met aussi en évidence le besoin de passer à une approche qui tienne compte de toutes les dimensions du problème de la dette, ce qui n'a pas été fait jusqu'à présent: cela passe par la reconnaissance d'une co-responsabilité des créanciers dans la problématique de la dette des pays pauvres et par la recherche de solutions durables qui s'attaquent à la cause et non seulement à certaines conséquences du problème.
Un élément essentiel dans le débat sur la dette est l'absence d'un cadre multilatéral adéquat pour la résolution de la dette. Les instances qui en jugent sont constituées et gouvernées par des pays qui sont en même temps juge et partie. Le Club de Paris, cartel des principaux créanciers bilatéraux occidentaux en décide, mais il est clair qu'il se crée un nouveau rapport de forces par l'arrivée des pays émergents dans le cénacle des créanciers. Il est donc nécessaire de mettre sur pied un cadre multilatéral neutre et transparent dans lequel les débiteurs et créanciers sont mis sur le même pied d'égalité, sous le principe de la co-responsabilité.
En outre, le niveau d'endettement continue d'augmenter. Le stock de la dette des pays en développement dépasse aujourd'hui les 2 800 milliards $ (capital et intérêts) et les intérêts augmentent plus vite que la dette.
Dans ce contexte de croissance de la dette et d'absence de cadre juste et transparent pour son règlement, on assiste à l'émergence de fonds vautours qui profitent de l'opacité et de l'absence de régulation du système financier international pour faire des bénéfices juteux sur la dette des pays pauvres.
Les fonds vautours sont des institutions financières qui achètent sur le marché secondaire des titres à des prix très bas, pour les revendre ensuite à un taux supérieur. Il, s'agit là de manœuvres spéculatives. Cela implique l'établissement de sociétés financières dans les paradis fiscaux, ce qui garantit l'anonymat et l'opacité quant à l'identité des propriétaires des titres. Cela donne également lieu à l'établissement d'un marché de la spéculation. Enfin, cela leur permet d'agir, selon des standards généralement reconnus (entre autres en s'inspirant du principe parri-passu, qui fait que toutes les créances doivent être négociées en termes égaux et sans discrimination), en toute légalité. On demande donc le remboursement de la totalité de la dette, majoré des intérêts, sans prendre en considération le contexte du développement du pays débiteur.
La société Donegal International, basée à Washington mais enregistrée dans les Îles Vierges britanniques qui sont un paradis fiscal, a racheté, entre autres, la dette zambienne envers la Roumanie. La Zambie voulait racheter sa dette avec une décote. Mais avant la fin de ces négociations bilatérales, Donegal a racheté la créance à la Roumanie.
Cette créance a été achetée à une valeur très basse, c'est à dire 3,2 millions $, alors que le montant total réclamé par cette société en justice était de 55 millions $. Finalement un juge britannique d'un tribunal londonien a donné raison à Donegal quant au principe du caractère récupérable de la créance, mais en diminuant son montant à la somme de 17,5 millions $. Ceci fait quand même un bénéfice net à récupérer de 14,3 millions $. Il s'agit là clairement d'une créance de nature spéculative.
D'autres affaires similaires sont en cours. Il y a une action judiciaire en relation avec une dette du Nicaragua, pour un montant de 275,6 millions $, intentée par quatre fonds vautours, ainsi qu'une autre qui concerne le Congo-Brazzaville pour un montant de 452,6 millions $, intentée par 5 fonds vautours et d'autres encore, mentionnées dans le texte de la proposition de résolution.
À l'heure actuelle, la BM a recensé plus de 44 procédures judiciaires envers 11 pays pauvres très endettés (PPTE). Sur ces 44 procédures en cours, 25 d'entre elles ont déjà permis aux fonds vautours d'engranger des bénéfices de plus d'un milliard $.
D'autres parlements (Royaume-Uni, France) ont déjà abordé la problématique des fonds vautours. La société civile se sent également concernée par le débat.
Il faut mettre en évidence que les fonds vautours méritent une condamnation morale, bien que ces pratiques soient considérés par les tribunaux comme légales. Mais ils sont une conséquence, et pas la cause. L'absence de cadre multilatéral, l'absence de régulation des systèmes financiers et des paradis fiscaux, l'absence d'un principe de co-responsabilité entre créanciers et débiteurs sont autant de causes auxquelles il faut s'attaquer. Il convient de mettre en place un mécanisme d'arbitrage neutre et indépendant avec une possibilité de recours pour les pays débiteurs.
Le G8 avait appelé à un financement responsable. Les G20 devaient également traiter cette question lors de leur sommet en Afrique du Sud le mois passé. Mais il n'y a pas eu de véritables avancées. Celles-ci devraient pouvoir se faire lors de l'établissement de l'agenda de l'année prochaine, puisque le Brésil va accueillir cet événement.
La résolution parlementaire approuvée en mars 2007 contient des éléments clés pour trouver une solution juste au problème de la dette et devrait dès lors être reprise par l'instrument parlementaire sur les fonds vautours. Une loi serait l'instrument le plus adéquat pour s'attaquer au problème des fonds vautours.
Le groupe de l'oratrice travaille sur le financement responsable pour établir un cadre de responsabilité partagée entre créanciers et débiteurs et qui s'attaque à la problématique de la dette dans toutes ses dimensions (légitimité de la dette, co-responsabilité des créanciers, soutenabilité qui mette en priorité les besoins de développement, etc.), allant à l'origine de la problématique pour y trouver une solution durable et juste.
2. Exposé de M. Eric Toussaint, Président du CADTM Belgique (Comité pour l'annulation de la dette du tiers monde)
Pour le CADTM Belgique, il s'agit d'inciter le législateur à transformer l'essai de solution effectué pendant la législature précédente sous la forme d'une résolution adoptée par le Sénat, en textes légaux.
La résolution sur l'annulation de la dette des pays les moins avancés (PMA) adoptée le 29 mars 2007 par le Sénat belge constituait une avancée pour plusieurs raisons. Il faut rappeler que selon la liste établie par les institutions financières internationales et l'OCDE, il y a actuellement 50 PMA.
Tout d'abord, le Sénat demande au gouvernement belge de passer un contrat avec tous les pays endettés concernés afin d'annuler totalement leur dette. Jusque là, la proposition du Sénat ne va pas au-delà de la démarche d'autres gouvernements. Mais, par contre, le Sénat innove dans plusieurs domaines très importants.
Il propose ainsi de « décider, dès à présent, d'un moratoire avec gel des intérêts sur le remboursement de la dette bilatérale » à l'égard des pays les moins avancés.
Rappelons qu'à la suite du tsunami de décembre 2004 au large de l'Indonésie, le Club de Paris avait proposé un moratoire d'un an avec comptabilisation possible des arriérés d'intérêts, ce qui avait été dénoncé en mars 2005 par le CADTM parce que cela revenait à augmenter la dette des pays concernés.
Le Sénat affirme ensuite que la dette bilatérale ou multilatérale d'un pays doit être appréciée à sa juste valeur. Selon le Sénat, ce n'est pas la valeur nominale qu'il faut prendre en compte mais la valeur réelle. Prenons un exemple: la valeur de la dette que la Belgique réclamait à la RD Congo au début des années 2000 s'élevait à environ 900 millions de dollars. Ce montant correspondait à la valeur nominale de vieilles dettes remontant à une vingtaine d'années, du temps où la Belgique soutenait activement le dictateur Mobutu. En réalité, le Trésor belge estimait en interne que la valeur réelle ne représentait que 4 % de cette somme. Il s'était avéré en effet que si la Belgique avait voulu revendre ces créances sur le marché secondaire des dettes, elle n'en aurait tiré qu'environ 36 millions de dollars (soit 4 % de la valeur nominale), compte tenu de la mauvaise santé économique de la RDC.
Or, quand le gouvernement belge a commencé à appliquer, il y a quelques années, un plan de réduction de la dette de la RDC, il a voulu gonfler l'ampleur de son effort financier en annonçant qu'il annulait en plusieurs étapes pour près de 900 millions de dollars de dettes congolaises. En réalité, cela représentait seulement un manque à gagner de 36 millions.
Étant donné que d'autres pays créanciers manipulent les chiffres comme le fait la Belgique, la proposition du Sénat belge a une portée internationale notable.
Le Sénat demande aussi au gouvernement de rendre public le mode de comptabilisation des dettes ainsi que la « valeur réelle de ces dettes » et de ne plus inclure les montants annulés dans le budget de l'aide publique au développement. Le Sénat affirme qu'un contrôle parlementaire doit être exercé sur le gouvernement. Le gouvernement doit « faire chaque année rapport au parlement sur ses activités en matière de remise de dette ».
Le Sénat demande au gouvernement belge « d'organiser un audit sur le caractère « odieux » des créances belges sur ces pays en développement ». Dans le même paragraphe, il considère comme un critère minimal « qu'une dette odieuse est une dette contractée par un gouvernement non démocratique, que la somme empruntée n'a pas bénéficié aux populations locales et enfin que le prêt a été octroyé par le créancier en connaissance de cause des deux éléments précédents ». Le Sénat reprend ainsi deux des outils mis en avant pour fonder en droit l'annulation de la dette du Tiers Monde: le recours à l'audit et le concept de dette odieuse. Le Sénat demande au gouvernement, sur la base de l'audit, d'annuler la part « odieuse » des créances belges.
Plusieurs paragraphes de la résolution du Sénat indiquent qu'il faut également adresser à la Banque mondiale, au FMI et aux autres institutions internationales les demandes adressées au gouvernement belge. La résolution part du constat que jusqu'ici, les initiatives prises par la Banque mondiale et le FMI pour répondre à la crise de la dette n'ont pas apporté de solution appropriée.
Le Sénat s'écarte aussi clairement des conditionnalités macro-économiques imposées par la Banque mondiale, le FMI et les autres créanciers institutionnels. En effet, en ce qui concerne les dettes multilatérales, le Sénat « demande instamment que les remises de dette soient accordées sur base d'une nouvelle approche axée sur une logique sociale, en fonction des critères minimums du respect des « Objectifs du Millénaire pour le Développement », et non uniquement de conditions macro-économiques traditionnelles ». Le Sénat affirme que le gouvernement belge doit « venir présenter au Parlement l'état et les résultats de ses contacts diplomatiques ainsi que les points de vue sur la dette multilatérale que la Belgique a défendus au FMI et à la Banque mondiale ».
S'agissant de la dette multilatérale de l'ensemble des pays du Tiers Monde, « la Belgique devra intensifier son action diplomatique dans les enceintes internationales en vue de l'annulation des dettes extérieures publiques détenues par le FMI et la Banque mondiale » et ne pas inclure les montants annulés dans le budget de la coopération au développement. Après le gouvernement norvégien, qui a unilatéralement annulé ses créances bilatérales sur cinq pays du Tiers Monde en octobre 2006 — sans passer par le Club de Paris —, il appartient maintenant au gouvernement belge d'appliquer la résolution adoptée par le Sénat.
Le CADTM, en concertation avec les autres mouvements de solidarité Nord/Sud, veillera à ce que cette résolution ne reste pas dans les tiroirs et que l'annulation des créances belges ne soit pas comprise dans l'aide publique au développement.
Enfin, le CADTM encourage les populations et les autorités du Sud à réaliser l'audit sur la dette de leur État afin d'exiger l'annulation de cette dette, la rétrocession des biens mal acquis et les réparations qu'elles sont en droit d'attendre des pays du Nord.
3. Exposé de M. Rudy De Meyer, chef du « beleidsdienst van 11.11.11. »
11.11.11 se réjouit au plus haut point de l'initiative qui vise à lutter contre les pratiques des fonds vautours, tout en déplorant que le Sénat discute d'une résolution alors qu'il faudrait légiférer.
Les agissements actuels des fonds vautours sont un effet secondaire d'une ancienne politique de l'endettement lancée en 1982, au moment de la grande crise de la dette. Ce n'est qu'en 1988 que l'on a admis la nécessité de procéder non seulement à des rééchelonnements mais aussi à des remises de dettes et, partant, que l'on s'est résigné à faire une croix sur le remboursement d'une partie de la dette. C'est alors que le fossé entre la valeur nominale et la valeur réelle de la dette du tiers-monde a commencé à se creuser et que la politique de la dette a connu différents avatars (les termes de Naples, l'initiative PPTE en 1996, etc.), avec chaque fois pour conséquence un peu plus de remises de dettes pour un peu plus de pays. Toutes ces mesures étaient trop lentes, pas assez radicales et laissaient trop de pays au bord de la route. La dernière initiative en date (la mise en place, après le sommet du G8 à Glenneagles en 2005, du mécanisme IADM concernant la dette multilatérale) souffrit, elle aussi, des mêmes maux. Force est de constater qu'en dépit de la reconnaissance implicite — et même explicite pour de nombreux pays — de la nécessité d'une remise complète de la dette, un important volume de dettes anciennes demeure ou ne se résorbe qu'au compte-gouttes, année après année, au gré des échéances.
Par ces tergiversations, la communauté internationale a fait le lit des « fonds vautours ».
En dépit des remises de dettes dont ils ont bénéficié, les États concernés ont conservé un niveau d'endettement suffisamment important pour attiser la convoitise des « fonds vautours ». Pour ces derniers, l'endettement est une véritable mine d'or et l'occasion d'engranger de plantureux bénéfices alors que, pour les pays endettés, cela se solde par une hémorragie inacceptable de moyens déjà trop rares. En outre, le risque auquel ces pays sont exposés de par l'action des fonds vautours est encore largement sous-estimé. Non seulement les fonds vautours s'approprient les moyens libérés à la suite de l'opération de remise de dettes mais, en plus, ils convoitent aussi de nouveaux financements extérieurs, par exemple des fonds destinés au développement, qui ont été promis mais qui n'ont pas encore été versés. C'est le cas, par exemple, du prêt d'État à État accordé par la Belgique au Congo-Brazzaville en vue de la construction d'une centrale thermique. Les moyens de la coopération au développement s'en trouvent hypothéqués.
En fait, le risque est encore plus grand parce qu'en réclamant des paiements spécifiques, on peut aussi faire « geler » un système de paiement plus général (par exemple, le compte de paiement utilisé par les Finances auprès de la Banque nationale) et différer des paiements qui, en soi, n'ont rien à voir avec celui qui est réclamé.
La proposition de résolution à l'examen porte uniquement sur les créances d'État à État. Le dispositif de protection contre les fonds vautours doit assurément être étendu à une partie des créances privées. Prenons l'exemple de la dette envers la Belgique. La majeure partie de la dette PPTE à l'égard de la Belgique trouve son origine dans l'assurance-crédit à l'exportation de l'Office national du Ducroire. Si ces crédits ne sont pas remboursés, l'assurance de l'Office intervient et ce dernier se mue en créancier. Toutefois, de 5 à 10 % de la dette reste à charge de l'exportateur privé ou du financier assuré. À l'heure actuelle, les créances pour le compte des bailleurs de fonds privés font également partie des négociations menées par les Finances et le Ducroire dans le cadre du club de Paris.
Il faut trouver d'urgence des solutions.
À court terme, les solutions ad hoc à mettre en œuvre sont, par exemple, la dissolution des accords de coopération de manière que ceux-ci ne puissent plus être usurpés par des fonds vautours. Mais, à terme, cela paralyserait la coopération au développement. Il faut donc légiférer au plus vite afin de protéger les fonds destinés à la coopération au développement. Pour ce faire, on pourrait prévoir des mesures de protection dans la réglementation relative aux prêts d'État à État et faire de même dans les textes légaux relatifs à la coopération au développement. Cela ne devrait pas poser de problème si l'on s'inspire de ce qui existe déjà en France et dans d'autres pays et si l'on tient compte de l'expérience des agents des Finances et de la Coopération au développement.
Par la suite, il faudra réfléchir à ce que peut faire la communauté des créditeurs. Les accords conclus au sein du Club de Paris, qui prévoient de ne pas faire d'affaires avec des fonds vautours et de redoubler de prudence lors de la vente d'anciennes créances, ne sont pas encore contraignants à ce jour. Ici aussi, une réglementation impérative s'impose.
Par ailleurs, il faudrait se concerter sur la manière dont les promesses de remise de dettes pourraient être concrétisées rapidement et intégralement (s'il n'y a plus de dette, il n'y a plus d'abus non plus). La Belgique elle-même a souvent la fâcheuse tendance à échelonner ses opérations de remise de dettes en prévoyant des échéances très éloignées dans le futur. L'OCDE n'est pas très favorable à cette formule à long terme.
Par ailleurs, il faudrait réglementer aussi le secteur financier, en prévoyant un système qui permette d'identifier la structure des propriétaires, en particulier pour les sociétés ayant un siège dans des paradis fiscaux (avec, par exemple, une traçabilité des actionnaires des fonds vautours). Ainsi, l'intervenant propose la création d'un comité d'arbitrage international en matière de règlement de dettes analogue au système prévu dans la loi sur les faillites aux États-Unis. Il conviendrait de créer une structure chargée de formuler des avis de très haute qualité à l'intention des pays débiteurs concernés afin de faire contre-poids aux fonds vautours. Il ne faut certainement pas sous-estimer l'adversaire: il s'agit souvent de composantes d'importants fonds de placement (disposant d'une réserve financière de plusieurs milliards de dollars) qui font appel à des bureaux d'avocats renommés. En outre, dans un certain nombre de cas, il s'agit d'entreprises qui présentent d'étroites connexions avec la classe politique actuellement au pouvoir aux États-Unis.
Il faudrait définir un cadre juridique, quitte à ce qu'il ne soit que partiel. Il conviendrait aussi d'élaborer des codes contraignants et de mettre au point un système qui couvre aussi les dettes privées. À cet égard, il ne faut pas oublier non plus les pays qui ne font pas partie du système PPTE, lequel se terminait en principe en 2004.
La proposition à l'examen précise que la Belgique s'apprête à lancer de vastes opérations d'allègement de la dette. En fait, celles-ci sont déjà en partie terminées, mais le règlement de la dette sur la base d'échéances attire les fonds vautours.
D'ores et déjà, le grand motif d'inquiétude est la dette de 300 millions d'euros de la République démocratique du Congo vis-à-vis de la Belgique, qui devrait en principe être annulée en 2008 lorsque le pays aura atteint le point d'achèvement du processus PPTE. Ce sont là des perspectives très alléchantes pour les fonds vautours. Toutefois, nous sommes convaincus que, grâce aux initiatives du parlement, à la bonne volonté et à l'expertise des administrations concernées et à la pression de l'opinion publique, les catastrophes pourront être évitées.
4. Échange de vues
M. Dubié estime que la commission devrait adopter une proposition de loi inspirée de la proposition de loi de l'Assemblée nationale française du 29 juin 2006 relative à la lutte contre l'action des fonds financiers dits fonds vautours (doc. Parlementaires, nº 3214). La proposition de loi déplore que les accords des Clubs de Paris et de Londres soient frappés d'inefficacité partielle par l'existence de spéculateurs qui refusent de s'y associer. De la sorte les abandons consentis par les créanciers publics ou privés profitent de facto aux récalcitrants. Si l'acquisition de la créance procède d'une spéculation sur les procédures susceptibles d'être intentées, contre le cédé, elle n'aura aucun effet.
Mme Zrihen estime que les fonds vautours ne sont pas « qu'une excroissance anodine » mais sont bel et bien liés à la dette. Il convient de préserver un lien avec le travail législatif déjà fait par la commission des Relations extérieures et de la Défense et par la Commission spéciale pour la Mondialisation lors de la précédente législature. Dans ce contexte, elle se réfère aux rapports de la Commission spéciale « Mondialisation » du 24 mars 2005 sur les Objectifs du Millénaire (doc. Sénat, nº 3-603) et sur la problématique de la dette des pays en développement du 16 octobre 2006 (doc. Chambre, nº 51 — 2681/1). D'une part, on demande une augmentation de l'aide au développement et, d'autre part, on ne fait rien pour empêcher que le dispositif des fonds vautours se mette en place. Il convient de prévoir un instrument juridique cohérent qui permet de lutter de manière structurelle contre ce phénomène.
M. Dubié estime qu'il serait justifié d'appeler ces fonds, des fonds charognes. Il convient d'intervenir le plus rapidement possible pour éviter que ce phénomène ne prenne davantage d'ampleur.
Mme Lijnen demande aux représentants du ministre des Finances des explications sur le fait que des fonds vautours ont fait saisir des moyens appartenant à l'État belge, pour un total de 11 millions d'euros. Des fonds publics destinés à la coopération au développement auraient également été saisis. De quels montants et de quels pays s'agit-il ? Y a-t-il des pays qui ne peuvent plus bénéficier de la coopération au développement à cause du gel de ces moyens financiers ?
Le représentant du ministre des Finances définit les fonds vautours comme des institutions financières spécialisées dont l'activité se limite à racheter sur le marché secondaire des créances fortement dépréciées qu'ils valorisent ensuite au maximum par des procédures judiciaires à l'usure. Les fonds vautours ne sont pas les seuls intervenants puisqu'il y a aussi des particuliers qui peuvent faire saisir des moyens financiers de l'État belge. Les ministres des Finances et de la Coopération au développement ont uni leurs forces pour lutter contre l'action de certains fonds qui se comportent en créanciers véreux vis-à-vis de la RDC. Le Conseil des ministres a décidé en juillet 2006 de demander à la ministre de la Justice d'insérer dans le Code judiciaire un article relatif à la lutte contre les fonds vautours. Une proposition de loi relative aux prêts d'État à État a été déposée le 3 décembre 2007.
Le problème est plus grave qu'on ne l'avait supposé initialement. Des particuliers détenant une créance sur la RDC tentent de récupérer leur mise notamment en faisant saisir les prêts d'État à État consentis par la Belgique. Tant le budget de la Coopération au développement que les prêts d'État à État doivent être protégés contre une éventuelle saisie effectuée à l'initiative de créanciers; il faut pour cela qu'une loi interdise la saisie de ces fonds dans le cadre d'une action diligentée par des fonds vautours ou des fonds particuliers. La saisie d'une somme relativement modique a ainsi entraîné le blocage d'un montant important destiné à financer des projets de coopération au développement en RDC.
Les créanciers peuvent certes conclure un « gentlemen's agreement » par lequel ils s'engagent à ne faire procéder à aucune saisie, mais cela ne reste malheureusement qu'une solution partielle. Il existe au sein du Club de Paris un certain consensus pour ne pas revendre les créances sur des pays HIPC. L'on veut éviter que des créances connues auprès de l'Office du ducroire et des sociétés belges d'assurance créances ne soient revendues et ne se retrouvent ainsi aux mains de fonds vautours. Mais il y a une multitude de créances qui échappent au contrôle direct du Club de Paris, si bien que des accords visant une partie des créances ne permettront évidemment jamais de résoudre véritablement le problème de l'ensemble des créances au niveau international.
Mme Piryns estime qu'il faut adopter le plus rapidement possible une loi permettant de lutter contre les fonds vautours. La proposition de résolution peut-elle être immédiatement transformée en proposition de loi par voie d'amendement ? Pourra-t-elle protéger à la fois les fonds publics et les fonds privés contre les fonds vautours ?
M. Meyer répond que des juristes experts planchent actuellement sur la problématique des saisies. De dangereux précédents risquent donc de surgir. Une loi pourra être votée assez rapidement pour prévenir les abus consistant à faire saisir des fonds destinés au développement. Mais à long terme, il faudra aussi prévoir une réglementation internationale qui ne présente pas la moindre faille.
M. Toussaint se réfère à la définition des détenteurs de créances du représentant du ministre des Finances qu'il estime pertinente. Le projet de loi de l'Assemblée nationale française (doc. Parlementaires, nº 3214) parle du cessionnaire d'une créance née d'une activité autre qu'industrielle et commerciale. Dans le cas de créanciers individuels, la formule française n'est pas non plus satisfaisante.
La question des paradis fiscaux n'est pas mentionnée dans le projet de résolution hors, à partir des paradis fiscaux, des opérateurs financiers utilisent des écrans de manière à pouvoir tirer un profit dans la plus grande opacité. De plus, l'audit interne ou externe n'est pas mentionné dans la proposition de résolution.
Il faut que le Sénat appuie la résolution sur l'annulation de la dette des pays les moins avancés (doc. Sénat, nº 3-1507) adoptée le 29 mars 2007 par le Sénat.
M. Roelants du Vivier répond que cette résolution engage bel et bien le Sénat.
M. Dubié estime qu'en dépit de cette résolution, le CNCD avait organisé, peu avant les élections, une rencontre avec les partis démocratiques francophones sur l'audit sur la dette odieuse. M. Armand De Decker, à cette époque ministre de la Coopération au Développement, avait déclaré lors de cette réunion que le montant de la dette odieuse était connu mais ne serait pas rendu public. Au Sénat, M. De Decker déclarait le contraire.
L'orateur demande à M. Toussaint d'informer le Sénat du montant de la dette de tous les pays en développement.
Mme Ruiz se félicite que la commission a l'intention de déposer une proposition de loi sur les fonds vautours. En agissant avec d'autres parlements dont le Parlement européen, la Belgique peut jouer un rôle moteur au sein de l'Union européenne. Il faut prévoir un cadre juridique clair pour éviter que des dettes ne soient vendues au marché secondaire et mettre en place une possibilité de recours.
M. Roelants du Vivier explique qu'il y a régulièrement des réunions de concertation entre les parlements nationaux et la commission du développement du parlement européen en ce qui concerne les audits et la création d'un cadre juridique adéquat pour affronter la problématique des fonds vautours.
Mme Hermans considère que le vote de la proposition de résolution garde tout son sens même si la commission a adopté la proposition de loi nº 4-482/1. Cela ne pourra que contribuer à renforcer et donc à améliorer la réponse à cette problématique.
III. Discussion des amendements
Considérants
Point C
Amendement nº 1
M. Paul Wille et consorts déposent un amendement (doc. Sénat, nº 4-244/2) tendant à remplacer, au point C des considérants, les mots « obligations publiques » par le mot « dettes ». Il s'agit d'une correction technique.
L'amendement nº 1 est adopté à l'unanimité des 10 membres présents.
Point H
Amendement nº 2
M. Paul Wille et consorts déposent un amendement (doc. Sénat, nº 4-244/2) tendant à remplacer, au point H des considérants, les mots « pour y renforcer les processus démocratiques et y favoriser l'enseignement et les soins de santé » par les mots « afin de faire en sorte que davantage de moyens soient dégagés en faveur de la lutte contre la pauvreté ». Cet amendement introduit le concept de « lutte contre la pauvreté », qui exprime d'une manière plus générale la finalité des opérations d'allégement de la dette.
L'amendement nº 2 est adopté à l'unanimité des 10 membres présents.
Recommandations
Point 8
Amendement nº 3
M. Paul Wille et consorts déposent un amendement (doc. Sénat, nº 4-244/2) tendant à insérer un point 8 nouveau demandant au gouvernement d'élaborer une loi visant à empêcher la saisie de fonds publics destinés à la coopération internationale. Comme les fonds vautours sont aussi particulièrement actifs en Belgique, notre pays doit tenter de mettre en place un instrument juridique pour enrayer ce phénomène.
L'amendement nº 3 est retiré dès lors que le Sénat a lui-même pris une initiative législative dans cette matière avec la proposition de loi visant à sauvegarder la coopération au développement et l'allègement de la dette à la suite de l'intervention de fonds vautours (doc. Sénat, nº 4-482/1).
Amendement nº 4
M. Paul Wille et consorts déposent un amendement (doc. Sénat, nº 4-244/2) tendant à supprimer, dans le texte néerlandais, une double négation à la huitième ligne du point 8 des recommandations.
L'amendement nº 4 est adopté à l'unanimité des 10 membres présents.
IV. Votes
La proposition de résolution a été adoptée à l'unanimité des 10 membres présents.
Confiance a été faite à la rapporteuse pour la rédaction du présent rapport.
| La rapporteuse, | La présidente, |
| Olga ZRIHEN. | Marleen TEMMERMAN. |
Texte adopté par la commission (voir le doc. Sénat, nº 4-244/4)