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24 AVRIL 2007
I. INTRODUCTION
Le projet de loi qui fait l'objet du présent rapport relève de la procédure bicamérale facultative et est issu d'un projet de loi déposé initialement à la Chambre des représentants (doc. Chambre, nº 51-2928/1).
Il a été voté à la Chambre le 12 avril 2007 par 86 voix et 32 abstentions. Il a été transmis au Sénat le 13 avril 2007 et évoqué le même jour.
On peut souligner que le Sénat comme la Chambre des représentants ont suivi de près la genèse du projet de loi. Au cours de la législature, les commissions compétentes du Sénat et de la Chambre ont décidé de suivre de près les travaux de la commission d'accompagnement de la Réforme de la Sécurité civile, en raison de l'intérêt qu'elles accordent à la protection civile et de l'urgence de la réforme.
En conséquence, elles ont entendu le gouverneur Paulus à trois reprises en réunion commune et elles ont procédé à des échanges de vues au sujet des propositions de réforme qui se sont progressivement concrétisées. L'on trouvera le compte rendu de ces débats qui se sont déroulés les 26 avril 2005, 8 novembre 2005 et 14 mars 2006 dans le rapport commun intitulé « Évaluation de l'organisation des services de secours » (doc. Sénat 3-901/1, doc. Chambre 51 2421/001) et pour lequel M. Brotcorne était le rapporteur au nom du Sénat.
La commission a débattu de ce projet de loi au cours de ses réunions des 10 et 17 avril 2007. Le 21 mars 2007, la commission du Sénat, conjointement avec la commission compétente de la Chambre, a organisé des auditions avec les représentants des organisations et des autorités concernées. Il est renvoyé au rapport de la Chambre (doc. Chambre 51 2928/005) pour le résumé de celles-ci.
II. EXPOSÉ INTRODUCTIF DU VICE-PREMIER MINISTRE ET MINISTRE DE L'INTÉRIEUR
1. Examen à la Chambre des représentants
Le présent projet de loi trouve son origine dans un point de l'accord gouvernemental, qui prévoyait une réforme de la sécurité civile au moyen d'une adaptation de la loi actuelle du 31 décembre 1963 sur la protection civile.
Le 21 mars dernier, des auditions concernant le projet de loi en question et auxquelles la commission du Sénat a également participé ont eu lieu. Ces auditions ont montré que les acteurs concernés par la sécurité civile sont partisans de la nouvelle loi en projet, bien que les représentants des villes et des communes, en particulier, aient encore avancé des propositions de modification.
La Vereniging van Vlaamse Steden en Gemeenten (VVSG) et l' Union des Villes et Communes de Wallonie (UVCW) ont proposé douze modifications que différents groupes politiques ont reprises et déposées comme amendement. Trois amendements ont été adoptés tels quels, quatre amendements ont été adoptés sous une forme quelque peu différente et cinq autres ont été rejetés, principalement parce qu'ils visaient à laisser une trop grande partie des modalités financières à l'autorité fédérale.
Un débat approfondi a eu lieu en commission de la Chambre et des améliorations ont encore été apportées au texte par le biais d'amendements émanant de la majorité comme de l'opposition.
Voilà pour l'aperçu de ce qui s'est passé en commission de la Chambre.
2. Méthodologie appliquée lors de l'élaboration du projet
En ce qui concerne la méthodologie du projet, le ministre souligne qu'il a été décidé d'associer d'emblée tous les acteurs à l'élaboration de la nouvelle réglementation. Il ne voulait pas imposer d'en haut une nouvelle législation mais souhaitait la développer à partir de la base, dans le cadre d'une concertation avec tous les intéressés.
Bien entendu, les villes et communes, ainsi que les fédérations des corps de sapeurs-pompiers, furent les acteurs principaux.
C'est la raison pour laquelle le ministre a constitué la Commission d'accompagnement pour la réforme de la sécurité civile, qui allait être rebaptisée par la suite Commission Paulus, du nom de son président, Camille Paulus, gouverneur de la province d'Anvers. Cette commission a commencé ses travaux en septembre 2004 et a remis son rapport final en janvier 2006. Le président Paulus a été reçu à plusieurs reprises par votre commission parlementaire, en même temps que vos collègues de la Chambre.
La commission a donc été tenue au courant des travaux de la Commission Paulus. Le ministre lui a d'ailleurs communiqué le texte du rapport final, ainsi que les documents annexés (analyse de risques et mesure zéro).
Pour le bon ordre, le ministre rappelle à nouveau brièvement les principes et recommandations de la Commission Paulus.
La Commission Paulus a posé trois principes de base:
— le citoyen a le droit de bénéficier de l'aide adéquate la plus rapide;
— tout citoyen a droit à une même protection de base, en contrepartie d'une obligation de contribution équivalente;
— l'augmentation d'échelle est nécessaire.
Pour mettre ces principes de base en pratique, il a été prévu de structurer les services d'incendie sur trois niveaux:
— Un niveau d'exécution qui assure les missions de base des services d'incendie à partir d'un réseau de postes d'incendie qui doivent disposer du personnel et du matériel nécessaires, suivant des normes minimales imposées;
— Un niveau organisationnel, en l'occurrence la zone (de secours), qui regroupe plusieurs communes et est dotée de la personnalité juridique;
— Un niveau réglementaire, à savoir l'autorité fédérale.
En ce qui concerne le personnel, la commission a opté pour un statut uniforme, tant pour les pompiers professionnels que pour les volontaires. Le financement doit être assuré par des dotations des communes et de l'autorité fédérale. Cette dernière est censée augmenter sa contribution.
Après avoir reçu le rapport de la Commission Paulus, le ministre a mis en place une structure de travail en vue d'élaborer une réglementation sur la base des recommandations.
Cinq fonctionnaires (quatre juristes et un ingénieur) ont été détachés du SPF Intérieur pour travailler sur les projets de texte. À côté de ce groupe de soutien administratif, on a créé un groupe d'orientation placé sous la présidence de son donneur d'ordre particulier et qui rassemblait par ailleurs des fonctionnaires experts de la protection civile et des services des gouverneurs, un inspecteur des Finances et des fonctionnaires de la direction générale de la sécurité civile. Le groupe avait pour mission de contrôler et de valider les textes du groupe de soutien administratif.
Enfin, on a également créé un comité de gestion composé du chef de cabinet, des présidents des SPF Intérieur et Santé publique, du gouverneur de la province d'Anvers et du directeur général de la DGSC. Ce groupe avait pour mission de résoudre les problèmes que le groupe d'orientation aurait éventuellement rencontrés lors de la vérification des textes. Heureusement, ce comité de gestion n'a jamais dû se réunir, sauf pour la réunion d'installation.
Le ministre n'a donc pas rédigé le projet de loi à l'examen dans la précipitation et il a veillé à associer pleinement à l'élaboration de cette nouvelle loi aussi bien les acteurs concernés que les administrations compétentes.
Les travaux visant à finaliser un texte de loi de qualité se sont poursuivis de février à septembre 2006. On a ensuite pu prendre des décisions politiques, au sein du gouvernement, mais aussi lors des contacts directs avec les unions de villes et communes qui, en vertu de la loi actuelle, sont les seules responsables des services d'incendie de ce pays. Il va de soi que des contacts ont également été pris avec les syndicats reconnus.
Sur la base de ces discussions, le gouvernement a adopté l'avant-projet le 18 décembre 2006, et l'a ensuite soumis au Conseil d'État, qui a rendu son avis le 17 janvier 2007. Le gouvernement a adopté l'avant-projet en seconde lecture le 9 février 2007.
L'ensemble de ces travaux a débouché sur le projet actuellement soumis au vote.
3. Le contenu du projet de loi.
Le présent projet remplace la loi du 31 décembre 1963 sur la protection civile et comporte 16 titres.
Le Titre I stipule qu'il s'agit d'un projet réglant une matière appartenant à l'article 78 de la Constitution.
Les Titres II et III constituent la base de la nouvelle loi.
Le Titre IV traite de la Protection Civile et confirme le principe de l'ancrage fédéral des unités opérationnelles de la Protection Civile. En ce qui concerne la Protection Civile, on fixe également de manière législative l'existence simultanée de professionnels et de volontaires.
Beaucoup d'intéressés sont d'avis qu'une intégration de la Protection Civile dans les services d'incendie serait opportune. Cette piste n'a pas été suivie.
Le Titre V reprend le système de responsabilité particulière du personnel de la sécurité civile. Les volontaires et les professionnels, aussi bien des services d'incendie que de la protection civile sont uniquement personnellement responsables pendant l'exécution de leurs fonctions en cas de fraude, de faute grave ou légère fréquente chez le membre du personnel concerné.
L'employeur de ces membres est responsable des dégâts causés aux tiers en vertu de l'article 1384 du Code Civil.
Le Titre VI instaure dans chaque province un bureau de coordination réalisant une concertation entre le gouverneur, les bourgmestres, les commandants des zones et de la Protection Civile. Ce bureau fait partie des services fédéraux du gouverneur.
Le Titre VII prévoit une inspection, appartenant aux compétences du ministre de l'Intérieur.
Le Titre VIII reprend la loi concernant la création du Centre de Connaissance, telle qu'approuvée par cette Chambre il y a quelques mois.
Le Titre IX laisse inchangées les responsabilités attribuées au bourgmestre en matière de prévention d'incendie. Dès l'entrée en vigueur de la loi, le bourgmestre pourra faire appel aux zones (au lieu des services d'incendie communaux).
Le Titre X prévoit la possibilité de récupérer les frais inhérents aux missions des services de la sécurité civile.
Le Titre XI comporte les dispositions concernant la réquisition de personnes et de biens, concernant l'évacuation de certains lieux et concernant les éventuelles mesures d'isolation.
Au Titre XII, on a choisi de prévoir des mesures particulières, par analogie avec la loi de 1963, qui sont d'application en temps de guerre.
Le Titre XIII porte sur les mesures disciplinaires.
Les Titres XIV, XV et XVI contiennent des dispositions modificatives et abrogataires, les dispositions transitives et les dispositions finales.
Avant de passer aux titres primordiaux du projet, le ministre fait remarquer que le présent projet est une loi-cadre. En d'autres termes, il permet d'élaborer une organisation adaptée aux nécessités du 21e siècle, mais ceci doit dans les grandes lignes, se réaliser par des arrêtés d'exécution.
Partant de ce projet, 48 dispositions doivent être exécutées par arrêté royal. Certains aspects peuvent être groupés si bien que nous pouvons parler d'un regroupement thématique en 19 arrêtés royaux.
Il va de soi que ces arrêtés d'exécution ne peuvent plus être finalisés sous la présente législature.
Le Titre II portant les dispositions générales de ce projet, formalise les lignes de force.
Les services opérationnels de la sécurité civile se chargent de l'aide et de la protection des personnes, de leurs biens et de leur espace de vie.
La compétence générale du ministre de l'Intérieur est à nouveau confirmée, tandis que la compétence spécifique du ministre de la santé publique dans le domaine de l'aide médicale urgente est accentuée.
La sécurité civile est organisée en:
a) 2 niveaux administratifs — juridiques:
— le gouvernement fédéral, compétent pour l'établissement de normes
— Les zones (de secours) qui se chargent de l'organisation des services et qui disposent d'une personnalité juridique.
et
b) 3 niveaux opérationnels:
— le gouvernement fédéral qui dispose de la Protection Civile, du Centre de Connaissance et d'un Service d'Inspection;
— La zone (de secours), qui crée des postes et qui effectue l'analyse des risques;
— Les postes (de secours), purement opérationnels, et appartenant à une zone.
L'article 7 comporte une modification importante par rapport à la situation actuelle. Dorénavant, le service d'incendie qui peut se rendre le plus rapidement sur les lieux interviendra, sans tenir compte de frontières communales, zonales ou provinciales. Ceci constituait une des recommandations les plus importantes de la commission Paulus.
Le Titre III est entièrement consacré aux zones de secours (ci-après dénommées « zones »). Il regroupe le plus grand nombre d'articles du projet de loi (articles 14 à 152). Il est subdivisé comme suit:
— Chapitre 1er: l'organisation générale (avec notamment les dispositions relatives au conseil et au collège de la zone)
— Chapitre 2: le financement de la zone
— Chapitre 3: la gestion budgétaire, financière et comptable
— Chapitre 4: le personnel
— Chapitre 5: l'autorité et la direction
— Chapitre 6: l'équipement et le matériel
— Chapitre 7: la tutelle spécifique
L'ampleur de ce titre III est liée à l'attribution de la personnalité juridique aux zones (art. 18).
Dans le cadre de cette introduction, le ministre limite son exposé aux parties principales du Titre III.
La formation des zones
L'article 14 dispose que le Roi détermine, par arrêté délibéré en Conseil des ministres, la délimitation territoriale des zones, sur avis du comité consultatif national composé des gouverneurs de province, d'un représentant désigné par l'Union des Villes et Communes de Wallonie, d'un représentant désigné par la Vereniging van Vlaamse Steden en Gemeenten et d'une délégation du parlement fédéral. Ce comité national doit tenir compte des avis des comités provinciaux regroupant tous les bourgmestres de la province et présidés par le gouverneur. Ce comité provincial doit recueillir les avis des autorités communales. Cela signifie non seulement qu'il faut associer les administrations communales à cet avis, mais aussi qu'il est recommandé d'entendre le point de vue des fédérations des corps de sapeurs-pompiers.
Le ministre ne peut donc fournir actuellement aucune indication officielle sur la composition des futures zones. Au mois de novembre de l'année dernière, il a toutefois demandé aux gouverneurs de province d'établir — sans engagement de leur part — un rapport sur une éventuelle formation de zone. Ils devaient associer les administrations communales à la réflexion. Après la mise en place des nouvelles administrations (en décembre et en janvier derniers), le ministre leur a demandé d'evaluer leur rapport. Il tient ce rapport à la disposition de la commission.
L'organisation de la zone
Il est prévu de créer un conseil et un collège.
Le Conseil dispose de toutes les compétences, à l'exception de celles qui sont attribuées au collège, dont les principales sont (art. 63): l'administration des bâtiments et des propriétés; la gestion des revenus et l'ordonnancement des dépenses; la surveillance de la comptabilité; la surveillance du personnel; la représentation de la zone (lors de la conclusion de conventions et en justice). Ces attributions ne peuvent toutefois être exercées qu'après autorisation par le conseil.
Le conseil est composé d'un représentant par commune (en principe le bourgmestre ou un échevin) disposant chacun d'une voix, sauf lors des votes relatifs au budget, aux modifications budgétaires et aux comptes, où chaque membre du conseil de zone dispose d'un nombre de voix proportionnel à la dotation de sa commune à la zone.
À la suite d'un amendement adopté en commission de la Chambre, le conseil désigne également le secrétaire de la zone. Le commandant de la zone n'est donc pas automatiquement le secrétaire de la zone.
Les membres du collège sont désignés par le conseil en son sein, à la proportionnelle. Les compétences du collège sont énumérées à l'article 63.
Le financement de la zone
Le financement de la zone est assuré par cinq sources:
— une dotation communale;
— une dotation fédérale;
— la dotation provinciale éventuelle (qui peut se substituer aux dotations communales);
— une rétribution pour l'exécution des missions dont le Roi autorise la récupération;
— diverses sources.
Un principe très important est que les communes peuvent fixer d'un commun accord le montant de leur dotation. Si toutes les communes de la zone parviennent à un accord sur la dotation qu'elles doivent payer, l'autorité fédérale n'intervient pas. Un arrêté royal fixera cependant de quelle manière les dotations communales doivent être réglées en l'absence d'accord. Cet arrêté royal devra tenir compte, pour chaque commune, des critères suivants:
— la population résidentielle et active;
— la superficie;
— le revenu cadastral;
— le revenu imposable;
— les risques présents sur le territoire.
Le Roi fixera, par arrêté délibéré en Conseil des ministres, les modalités de calcul de la dotation fédérale en tenant compte, pour chaque zone, des critères précités.
À ce sujet, le ministre prête attention aux concertations avec les représentants des villes et communes.
Les villes et communes ont toujours prétendu qu'elles étaient prêtes à maintenir leur apport actuel dans la sécurité civile mais qu'elles ne voulaient pas supporter les éventuels frais supplémentaires engendrés par la réforme.
De plus, elles étaient d'avis que la répartition future des frais en matière de sécurité civile entre l'autorité fédérale et les communes devrait être 50/50.
Le ministre a toujours soutenu cette demande et le gouvernement a pris une décision en ce sens. À ce sujet, il se réfère à ce qu'a dit le premier ministre dans sa déclaration de politique générale du 17 octobre 2006 à la Chambre.
Il se réfère également à l'article 67, alinéa 2 de ce projet:
« Aussi longtemps que le ratio entre les moyens des autorités communales et fédérale prévues en application de cette loi, n'est pas égal à un, les communes d'une zone ne devront pas, ensemble, contribuer davantage en termes réels que leur apport actuel »
Ceci signifie que l'engagement à l'égard des villes et communes a été inséré dans la loi. Mais en même temps il souligne, une fois de plus, que la notion « ne pas augmenter les moyens communaux » concerne les moyens globaux par zone, et non pas par commune.
Personnel
L'article 103 du projet prévoit qu'il y aura des pompiers professionnels et des pompiers volontaires. On opte donc clairement pour le maintien de volontaires au sein des corps de pompiers. Les rumeurs sur la professionnalisation imposée des corps de pompiers ne sont pas fondées.
La zone deviendra l'employeur des pompiers et ceux-ci bénéficieront d'un statut uniforme fixé par le Roi.
Il est vrai que le Conseil d'État se demande dans quelle mesure une telle réglementation est compatible avec l'article 6, § 4, 6º, de la loi spéciale du 8 août 1980. Le gouvernement opte toutefois pour le maintien du texte, ce qui revient à instaurer une réglementation identique à celle prévue dans la loi du 7 décembre 1998 organisant un service de police intégré, structuré à deux niveaux. À l'époque, le Conseil d'État avait formulé la même remarque mais le législateur n'en avait pas tenu compte.
Le ministre a d'ailleurs soumis la question au comité de concertation, qui a décidé de convoquer une commission de suivi réunissant les ministres régionaux compétents. Cette commission s'est déjà réunie une fois.
Enfin, le ministre formule encore quelques remarques à propos du statut du personnel.
L'article 106 dispose que le Roi fixe, par arrêté délibéré en Conseil des ministres, le statut administratif et pécuniaire du personnel.
À cet égard, il convient quand même de souligner qu'avec ou sans réforme, le statut des pompiers devra être réglé. À défaut de réforme, ce sont les communes et les villes qui devront le faire, dans le cadre de la législation actuelle.
La Commission Paulus a d'ailleurs indiqué qu'il fallait prévoir un statut uniforme « de manière distincte et urgente ». Le ministre a toujours considéré que la nouvelle loi en projet devait être l'instrument permettant au gouvernement fédéral d'élaborer un tel statut.
Entre-temps, le Comité C a entamé des discussions avec les organisations représentatives des travailleurs en vue de parvenir à un statut uniforme.
À cet égard, le ministre rappelle la décision prise par le gouvernement lors de l'adoption du projet le 9 février 2007, de mettre l'éventuel surcoût à charge de l'apport majoré de l'autorité fédérale et donc pas à charge des dotations des communes.
III. DISCUSSION GÉNÉRALE
M. Buysse est d'avis que les grandes lignes de la réforme proposée bénéficient d'un large soutien. C'est en tout cas ce qui est ressorti de l'audition tenue le 21 mars dernier par la présente commission conjointement avec la commission compétente de la Chambre. La principale critique émise à cette occasion ne portait pas tant sur ce que contenait le projet, mais sur ce qu'il ne réglait pas, à savoir le statut du personnel des services d'incendie. L'intervenant est convaincu que la réforme ne peut réussir que si elle est avalisée par des collaborateurs motivés.
La question primordiale est de savoir comment la réforme sera mise en pratique. Le projet à l'examen est une loi-cadre et indique principalement qui devra faire quoi. Le premier test pour la réforme sera la répartition en zones de secours. Il s'attend à ce que cette opération crée tout de même quelques problèmes dans certaines provinces. Il aimerait que le ministre précise quand les services d'incendie actuels seront intégrés dans les nouvelles zones.
À l'heure actuelle, les petites communes accusent déjà souvent un retard de paiement en ce qui concerne l'indemnité qu'elles doivent verser aux grandes communes pour le recours à leurs services d'incendie. Dans le cadre du nouveau régime, elle devront cotiser dès le début. Les arriérés financiers qu'elles accusent ne vont-ils pas peser exagérément sur les moyens qui sont à leur disposition ?
L'intervenant dispose des données pour la ville de Bruges, qui indiquent que l'exercice 2000 est la dernière année où l'indemnité a été payée. Il faut donc encore porter l'indemnité en compte pour les six années suivantes. Il estime qu'il s'agit d'un élément à prendre en compte pour le calcul des dotations.
L'accord de gouvernement prévoit certes que le ministre mette en œuvre la réforme projetée, mais il mentionne également qu'une concertation doit être organisée avec le secteur des assurances sur la possibilité d'intégrer les frais pour la sécurité civile dans les polices d'assurance. Cette concertation a-t-elle déjà donné des résultats concrets ?
Enfin, M. Buysse souhaite savoir quelles initiatives ont été prises pour les pompiers volontaires en matière de concertation avec les organisations patronales. En effet, les employeurs sont parfois réticents à laisser intervenir leurs membres du personnel comme pompiers volontaires. Le projet dispose que les zones doivent conclure un accord avec l'employeur. Quel doit être le contenu de cet accord ?
M. Collas salue l'approche et la méthode qui ont menés au texte qui est à l'examen de la commission. Le projet de loi est le fruit d'un long travail de réflexion et de concertation.
La concertation, qui a duré un an et demi, a permis d'associer toutes les parties à la rédaction du texte.
En tant que sénateur désigné par la Communauté germanophone, il demande que, lors de la concertation relative à la formation des pompiers, les responsables de sa région y soient associés.
Mme Kapompolé expose que le projet de loi constitue un premier pas important dans la réforme des services d'incendies.
Elle voudrait avoir quelques précisions en ce qui concerne le financement des centres d'appels « 100 », qui couvrent actuellement des territoires beaucoup plus vastes que les services d'incendies auxquels ils sont affectés.
M. Beke revient sur la déclaration du ministre, qui indique que l'autorité fédérale assumera le surcoût éventuel de la réforme. Il n'est évidemment pas sans intérêt de pouvoir estimer le montant de ce surcoût éventuel. Il voudrait savoir comment ce montant sera pris en compte pour les prochaines années.
Mme De Schamphelaere souligne que le projet en discussion est d'une telle importance que le groupe politique auquel elle appartient ne souhaite pas l'examiner dans la précipitation. C'est pourquoi elle déplore que ce projet n'ait été déposé qu'en toute fin de législature. Le financement de la réforme sera pour le prochain gouvernement et s'inscrira en tout cas dans un budget fédéral ultérieur.
M. Brotcorne s'associe à ces propos. Cette réforme est annoncée depuis huit ans.
Mme Leduc souligne qu'aucune réforme n'a jamais été préparée de manière aussi approfondie. La présente commission elle-même a entendu trois fois le gouverneur Paulus dans le cadre du rapport qu'il a soumis au ministre, ce qui lui a permis d'être aux premières loges pour assister à la mise en place de la réforme. On a en outre organisé, le 21 mars dernier, une audition lors de laquelle toutes les parties concernées ont été entendues. Il en est très clairement ressorti que le projet en discussion fait l'objet d'un large consensus auprès des acteurs concernés sur le terrain. L'accusation, selon laquelle cette réforme doit être finalisée à la hâte, n'est donc pas du tout fondée.
Le ministre répond que la discussion approfondie qui a eu lieu à la Chambre a débouché sur l'amendement du texte initial du projet; à cette occasion, des amendements de l'opposition ont même été adoptés, car cette réforme est d'une telle importance qu'elle transcende le clivage majorité — opposition. Le ministre fait en ce sens le rapprochement avec la réforme des polices, dans le cadre de laquelle, après la conclusion des accords « Octopus », la loi avait été votée en fin de législature, mais n'avait été exécutée que sous la législature suivante. Dans le cadre de la réforme des polices aussi, des éléments importants (comme le financement, la formation des zones, ...) ont été réglés par des arrêtés d'exécution.
La procédure qui est suivie pour la réforme des services d'incendie n'est donc pas du tout une nouveauté. Le législateur se penche à présent sur une loi qui donne corps aux principes généraux de la réforme: formation des zones, financement, etc.
Il est possible de revenir en détail sur ces éléments lors de la discussion. Le projet à l'examen est une première étape nécessaire. Il est impossible de finaliser tous les arrêtés d'exécution en même temps que la loi. Le Conseil d'État n'a en outre quasi aucune remarque sur la délégation de compétences.
Que cette réforme se soit longtemps fait attendre est à la fois exact et inexact. Si le ministre avait présenté un projet de réforme au parlement après un an et demi, tout le monde lui aurait immédiatement demandé ce que les services d'incendie et les unions des villes et communes en pensaient. Il a préféré procéder à une large consultation de toutes les parties concernées avant de soumettre un projet au parlement. Une concertation a été menée avec toutes les parties concernées jusqu'à l'obtention d'un accord sur un point de départ équitable, et le mérite en revient au gouverneur Paulus. Ce point de départ réside dans la reconnaissance, par l'autorité fédérale, qu'elle devra consentir un effort considérable dans le financement de l'ensemble de la protection civile.
Un déséquilibre est apparu entre les efforts des villes et communes et ceux des pouvoirs publics fédéraux. Au sein des services d'incendie, on avait le sentiment — justifié — que la réforme des polices avait monopolisé des années durant toute l'attention, tous les moyens de financement et toutes les énergies disponibles.
Dans le cadre d'un plan budgétaire pluriannuel, la dotation fédérale sera systématiquement revue à la hausse. Cela n'est pas impossible. Les crédits prévus pour les services d'incendie ont déjà été augmentés systématiquement dans les budgets pour les années 2005 à 2007. Actuellement, on dépense en formation, matériel, etc., 50 % de plus qu'au début de la législature.
Une augmentation des budgets au niveau fédéral est donc possible. La réforme proposée n'aura pas non plus pour effet de faire endosser la facture par un prochain gouvernement. Quoi qu'il en soit, la réforme doit être financée pour: 50 % par le gouvernement fédéral et pour 50 % par les autorités locales. L'on peut très bien ne pas admettre qu'il faille tendre vers une telle répartition, mais il faut se rappeler que le fédéral avait également consenti de gros efforts lors de la réforme des polices.
Sur le fond, le ministre n'a pas eu écho de nombreuses critiques de principe à l'encontre des points de départ du projet. L'orientation générale du projet a également recueilli un consensus assez large lors de la discussion à la Chambre. Le vote intervenu en commission de la Chambre, qui a donné lieu à quelques abstentions seulement mais à aucune voix contre, permet de dresser le même constat. Personne ne plaide pour un modèle de réforme totalement différent. Il n'en reste évidemment pas moins qu'un travail d'exécution considérable est encore nécessaire. Dès que le projet aura été voté, le ministre pourra commencer à négocier avec les représentants des services d'incendie sur la réforme de leur statut.
En ce qui concerne la question de M. Buysse sur les arriérés de paiements de certaines communes en matière de services d'incendie, le ministre répond qu'il ne dispose pas à l'heure actuelle des données en question. Il sera toutefois en mesure de les communiquer lors de la discussion du projet en séance plénière du Sénat.
M. Brotcorne déclare qu'il demande uniquement le temps d'examiner le projet de loi en toute sérénité au Sénat.
IV. DISCUSSION DES ARTICLES
Huit amendements ont été déposés lors de l'examen du projet de loi par la Commission.
Article 19
Amendement nº 1
M. Brotcorne dépose un amendement (amendement nº 1, doc. Sénat, nº 3-2403/2) visant à compléter l'article 19 par un paragraphe 2 où il est précisé que le conseil de zone a la faculté de décider qu'il ne sera pas créé de collège de zone.
L'article 19 organise de manière pratique les zones de secours et prévoit la création d'un collège et d'un conseil de secours. L'auteur de l'amendement est d'avis que les zones de secours doivent, pour des raisons d'opportunité qui leur sont propres, disposer de la faculté de ne pas installer d'office un collège de zone dés lors qu'elles estiment être en capacité de gérer l'ensemble des compétences dévolues par le biais de leur conseil.
Le ministre insiste sur le maintien d'une distinction fondamentale entre un conseil de zone et un collège de zone. Un conseil est un organe de contrôle alors qu'un collège est un organe exécutif. Il comprend la philosophie qui sous-tend l'amendement, qui émane d'ailleurs de l'union des villes et communes, mais il considère qu'il n'est pas indiqué de supprimer sans plus la distinction en question.
Par ailleurs, il doute que les communes procèdent toutes à une fusion du conseil et du collège.
Dans le cadre des discussions détaillées à ce sujet à la Chambre des représentants, le ministre a formellement précisé que tout ce qui n'est pas interdit est permis. Il n'est dès lors pas interdit, au sens strict, de procéder à une fusion des deux organes. Lorsqu'une zone veut expressément procéder à une fusion de ce genre, elle peut le faire mais à condition que toutes les communes faisant partie de ladite zone marquent leur accord.
Amendement nº 5
M. Beke et Mme De Schamphelaere déposent un amendement à cet article (amendement nº 5, doc. Sénat 3-2403/2) dont l'objet est identique à celui de l'amendement nº 1 de M. Brotcorne.
M. Beke fait remarquer que l'argument que le ministre à invoqué pour demander le rejet de l'amendement de M. Brotcorne, à savoir que « ce qui n'est pas interdit est permis », répond au problème évoqué dans l'amendement déposé. Il faudra cependant encore examiner comment cet argument pourra offrir une solution aux autorités locales.
Le ministre demande le rejet de cet amendement. Il renvoie à la réponse qu'il a fournie à propos de l'amendement nº 1.
M. Brotcorne n'est pas convaincu par l'argumentation du ministre. Il ne voit pas comment une zone pourrait se départir de cette obligation légale. L'amendement ne vise qu'à incorporer dans le projet la possibilité de ne pas créer le collège de zone. Il ne voit pas de contradiction entre cet amendement et la déclaration du ministre.
M. Delpérée se rallie au préopinant. Le projet de loi énonce dans son article 19 qu'il faut un conseil et un collège. Comment peut-on se passer du collège ? Pourrait-on raisonnablement imaginer qu'un conseil communal décide qu'il n'a plus besoin d'un collège de bourgmestres et échevins ? Ce projet se rattache à une matière institutionnelle et on n'est dés lors pas libre de faire ce qu'on veut. Si la loi prévoit ces institutions, comment peut-on ne pas les mettre en place ?
Le ministre se réfère au rapport de la Chambre à ce propos.
M. Brotcorne s'étonne de cette réponse. Nous sommes en commission du Sénat pour examiner un projet de loi important. Le ministre ne peut dés lors pas se cacher derrière le rapport de la Chambre pour se soustraire à son obligation de donner des explications sur des points qui ne sont pas clairs.
Le ministre répond qu'il ne refuse nullement de donner des réponses. Il rappelle cependant qu'il y a eu un consensus à la Chambre pour amender le texte du projet sur un certain nombre de points, dont celui évoqué en l'espèce. Ce consensus, obtenu en commission à la Chambre, a mené à une très large acceptation du projet en séance plénière de la Chambre. Il ne peut que faire valoir ces arguments. Si ceux-ci s'avèrent insuffisamment convaincants pour certains membres de la commission, il ne peut que le regretter.
M. Delpérée tente de résumer la situation. M. Brotcorne a déposé un amendement qui vise à permettre au conseil de zone de ne pas créer un collège de zone. Le ministre est fondamentalement d'accord avec une telle solution mais estime qu'une telle possibilité est évidente et qu'il suffit de la mentionner au rapport de la commission. Tenant compte du texte qui doit être voté, M. Delpérée conçoit mal comment il sera possible de se dispenser d'un collège. La parole du ministre ne vaut tout de même pas texte de loi.
Le ministre répond que, lorsqu'on consulte attentivement le rapport de la Chambre, on constatera qu'il a déclaré qu'il faut une différence entre un collège et un conseil. Le but des amendements déposés à la Chambre était de supprimer le collège et de n'avoir qu'un seul organe.
En raison du manque d'enthousiasme que cette question a suscité en commission de la Chambre, certains amendements ont été déposés visant à laisser aux zones le libre choix.
Les deux types d'amendements ont été rejetés.
Le ministre maintient d'ailleurs qu'il est bon de disposer de deux organes au sein des zones, un organe décisionnel et un organe exécutif. À la question hypothétique de savoir s'il était interdit de prévoir une composition identique pour les deux organes, il a répondu que le projet n'interdisait pas cette possibilité. Si une zone décide elle-même de faire concorder la composition du conseil et celle du collège, cela est bien entendu possible — l'article 55 du projet de loi n'établit pas de maximum en ce qui concerne le nombre de membres du collège — mais le ministre n'y est pas favorable. C'est la raison pour laquelle il demande de ne pas insérer cette possibilité dans la loi et de rejeter l'amendement.
L'amendement nº 1 est rejeté par 7 voix contre 4. Par voie de conséquence, l'amendement nº 5, qui est identique à l'amendement nº 1, est également rejeté.
Article 24
Amendement nº 2
M. Brotcorne introduit un amendement (amendement nº 2, doc. Sénat, nº 3-2403/2) visant à remplacer l'article 24 par une nouvelle disposition qui améliore l'organisation et la composition du conseil de zone.
Dans sa version actuelle, l'article 24 prévoit que seuls les bourgmestres siègent dans le conseil et le collège. Ceci crée un déficit démocratique: il y a eu un consensus clair pour dire que la gestion des services de secours devait sortir de l'organisation des communes. Il ne peut accepter que demain, seuls les bourgmestres soient les responsables politiques de la gestion de la sécurité publique. De la sorte, on franchit un pas de trop.
Lors de la réforme des services de police, il a été prévu que les conseils de police seraient constitués de manière démocratiquement représentative, à la proportionnelle des conseils communaux.
Ici, curieusement, on ne suit pas le même raisonnement alors que la sécurité civile reste largement de la responsabilité communale et, par voie de conséquence, du futur conseil de zone. Or, ce conseil de zone sera amené à voter la participation budgétaire, les plans de prévention propres à la commune, etc. Il serait donc déraisonnable de limiter au seul bourgmestre la participation démocratique des communes au conseil de zone.
L'amendement vise donc à prévoir que le conseil de zone sera composé de deux membres par commune, à la proportionnelle de l'ensemble des conseils communaux des communes composant la zone de secours. Cela va dans le même sens que l'organisation des conseils d'administration de nos intercommunales.
Le respect de la démocratie et la garantie d'un débat utile et nourricier en matière de sécurité publique ne sera, au sens de l'auteur de l'amendement, possible que si l'on prévoit une telle représentation au sein des conseils de zone.
Le ministre indique que la répartition proportionnelle au sein du conseil de zone a également fait l'objet d'amples discussions à la Chambre. Il fait référence à l'article 51 du projet qui prévoit que chaque conseiller zonal dispose, lors des votes relatifs à l'établissement du budget, aux modifications budgétaires et aux comptes annuels, d'un nombre de voix proportionnel à la dotation de sa commune à la zone. Un amendement déposé à la Chambre tend à garantir une proportionnalité politique maximale qui tienne compte aussi du poids des différentes communes.
M. Brotcorne fait remarquer que son amendement ne vise pas la règle de la proportionnalité visé à l'article 51 du projet. Il est d'accord avec un nombre de voix proportionnelles en fonction de la dotation des communes composant une zone. Son amendement vise la composition même du conseil, tel que fixé par l'article 24 du projet. Cet article énonce que le conseil est composé d'un représentant par commune et que c'est le bourgmestre qui représente de plein droit la commune. Il estime que ce n'est pas représentatif de la démocratie locale. Chaque conseil communal se compose d'élus locaux qui sont issus de partis politiques différents. La composition proposée à l'article 24 pourrait avoir comme effet qu'en certaines zones, certains groupes politiques ne seront pas présentés ou sous-représentés. D'un point de vue démocratique, une telle situation n'est pas acceptable. La Cour d'arbitrage pourrait même être encline à statuer que cet article doit être annulé, étant donné qu'il contient une discrimination par rapport à l'ensemble des acteurs politiques d'une zone.
Dans le même contexte, il voudrait bien apprendre du ministre comment il compte mettre en œuvre l'article 55 qui énonce que les membres du collège sont désignés par le conseil selon les règles de la proportionnalité. Cette proportionnalité se rapporte à quoi ? Est-ce qu'il y a proportionnalité par rapport à ceux qui se trouvent déjà au conseil de zone — et composé uniquement de bourgmestres — ou par rapport aux élus des différents conseils communaux ?
Le ministre répond que M. Brotcorne sait très bien que la discussion approfondie qu'on a eu à la Chambre sur l'application de la proportionnalité a conduit à un texte qui prend en compte le poids de chaque commune composant une zone. Il se réfère au rapport de la Chambre à cet égard.
M. Brotcorne estime que le ministre ne répond pas de façon satisfaisante aux questions qu'il lui pose. Est-ce que le ministre estime qu'il est démocratique que la composition des conseils de zone soit uniquement assurée par le biais de bourgmestres ? Est-ce représentatif de la démocratie locale ?
Le ministre estime qu'il a déjà répondu à cette question. Il faut tenir compte des trois critères. Chaque zone doit alors faire son choix.
M. Brotcorne demande où il peut trouver une telle disposition dans le projet de loi. Le projet prévoit uniquement que les conseils sont composés par les bourgmestres ou, en cas de délégation, par un échevin.
Le ministre répond que la réponse se trouve dans le rapport de la Chambre.
M. Brotcorne s'étonne de cette réponse. Depuis quand un rapport parlementaire fait-il davantage foi qu'un texte de loi ?
L'amendement nº 2 est rejeté par 9 voix contre 2.
Article 67
Amendement nº 3
Monsieur Brotcorne dépose un amendement (amendement nº 3, doc. Sénat, nº 3-2403/2) visant à mieux préciser le financement de cette réforme en veillant à ce qu'il ne soit pas uniquement à charge des communes. Il est clair que des avancées ont été réalisées en la matière et que le gouvernement fédéral a déclaré à maintes occasions qu'il prendrait ses responsabilités financières en la matière.
L'article 67 précise par ailleurs que les interventions des communes et du fédéral seront équivalentes. L'expression du texte est toutefois dangereuse dans la mesure où elle ne fait référence aux interventions financières « qu'en application de la présente loi ». Or, de la sorte, on tient pas compte de tous les autres textes qui, d'une manière ou d'une autre, réglementent l'organisation de la sécurité civile au sens large. D'autres textes légaux sont d'ailleurs sur le point d'êtres votés et auront des implications financières en la matière.
L'auteur de l'amendement suggère donc que l'on insère les mots « pour le financement de cette zone ». On précise ainsi que les apports financiers du fédéral et des communes ne concerneront pas que la présente loi mais bien l'ensemble du budget de la zone d'incendie.
Le ministre rappelle une fois encore que l'objectif est de parvenir à une répartition 50/50 des efforts financiers entre l'autorité fédérale et les pouvoirs locaux (article 67 du projet). Les surcoûts de la réforme devront être intégralement supportés par l'autorité fédérale. L'article 68 prévoit toutefois que certains minima pourront être imposés en ce qui concerne les efforts que les communes devront consentir. Il faudra examiner la situation zone par zone et il n'est pas exclu qu'une zone ne réponde pas aux critères de qualité minimum.
L'autorité fédérale devra fournir des efforts sur plusieurs années pour évoluer vers un rééquilibrage 50/50.
Amendement nº 6
M. Beke et Mme De Schamphelaere déposent à cet article un amendement (amendement nº 6, doc. Sénat 3-2403/2) dont l'objet est identique à celui de l'amendement nº 3 de M. Brotcorne. La question est de savoir ce que l'on entend exactement par répartition 50/50. La réforme des polices est riche d'enseignements à cet égard. En effet, les mécanismes de financement qui avaient été mis en place dans le cadre de cette réforme ont quand même donné lieu a posteriori à d'amples discussions à propos, notamment, du patrimoine, des bâtiments, des coûts supplémentaires liés au déménagement et à la réorganisation d'administrations, des coûts engendrés par la création de nouvelles personnes morales, etc.
L'argument du ministre selon lequel un certain nombre de pouvoirs locaux n'investiraient pas assez dans leurs services d'incendie est peut-être fondé, mais il faut tenir compte aussi des moyens disponibles. Ce n'est pas parce que l'on débloque des moyens financiers pour les pompiers volontaires et pas pour les pompiers professionnels que l'on n'investit pas assez. Il faut donc faire une distinction entre les moyens consacrés au personnel et les moyens réservés au matériel.
Le ministre reconnaît que l'on peut effectivement discuter de ce qui est inclus ou non dans la répartition 50/50. Pour le calcul de l'apport financier de l'autorité fédérale, il convient de tenir compte non seulement des dotations, mais aussi de l'ensemble des coûts exposés en matière de protection civile. Le Centre fédéral d'expertise récemment créé est un poste de dépenses dont il faut aussi tenir compte pour le calcul de la répartition 50/50.
À l'heure actuelle, l'autorité fédérale doit encore rattraper un retard considérable. Mais, pour ce qui est des dépenses fédérales, il faut tenir compte de toutes les dépenses ayant trait à la sécurité et à la protection civiles.
En ce qui concerne les communes, il faut prendre en compte tout ce qui a été considéré comme investissement et comme moyens de fonctionnement dans l'évaluation financière initiale dont le but était précisément de déterminer le niveau de dépenses minimum que les villes et les communes devaient atteindre pour satisfaire aux normes fixées dans le projet de loi.
Le ministre demande le rejet de cet amendement. Il renvoie à la réponse qu'il a donnée à propos de l'amendement nº 3.
L'amendement nº 3 est rejeté par 7 voix contre 4. Par voie de conséquence, l'amendement nº 6, qui est identique à l'amendement nº 1, est également rejeté.
Article 71
Amendement nº 7
M. Beke et Mme De Schamphelaere déposent un amendement à cet article (amendement nº 7, doc. Sénat, nº 3-2403/2), qui propose de supprimer l'article en question. La confirmation par une loi des arrêtés royaux à prendre ne garantit pas suffisamment un véritable contrôle parlementaire sur les mesures d'exécution, le Parlement ayant uniquement la possibilité d'entériner ou de rejeter ces arrêtés. À l'heure actuelle, le Parlement n'a aucune idée de ce que donnera concrètement la réforme.
Le ministre répond que le régime de financement sera fixé par un arrêté royal. C'est à la suite d'un amendement de la majorité déposé à la Chambre que le Parlement est amené à confirmer cette délégation a posteriori dans un délai de six mois. Le ministre estime que cet amendement apporte une plus-value pour le Parlement, car sinon, le régime de financement serait réglé par arrêté royal, sans que le Parlement ait voix au chapitre.
L'amendement est rejeté par 7 voix contre 4.
Article 72
Amendement nº 4
Monsieur Brotcorne dépose un amendement (amendement nº 4, doc. Sénat, nº 3-2403/2) visant à supprimer l'article 72 dans le souci d'une plus grande certitude pour les communes. Le gouvernement ne peut prévoir l'opportunité de faire supporter par les communes les surcoûts éventuels de la réforme.
Cet article lui semble par ailleurs superflu vu les déclarations répétées du gouvernement fédéral sur le fait qu'il prendrait ses responsabilités financières.
Le ministre demande le rejet de l'amendement. Il renvoie à ses remarques formulées à propos de l'amendement nº 3.
M. Brotcorne estime que la réponse du ministre n'est pas correcte. Le ministre répond que, si une commune ne remplit pas ses obligations financières, il est normal de l'y contraindre. Il est parfaitement d'accord avec ce principe mais ce n'est pas l'objet de son amendement à l'article 72. Cet article semble donner une nouvelle interprétation du niveau d'intervention qui doit être paritaire entre le niveau fédéral et le niveau communal. Son souci est d'arriver à un texte clair.
L'amendement est rejeté par 7 voix contre 4.
Article 107
Amendement nº 8
M. Beke et Mme De Schamphelaere déposent un amendement à cet article (amendement nº 8, doc. Sénat, nº 3-2403/2), visant à permettre au bourgmestre de s'adresser directement au responsable du poste qui dessert sa commune.
Le ministre pense que cet amendement ne peut être accepté, car il conduirait au court-circuitage du commandant de zone, ce qui mettrait en péril la nouvelle structure de la zone. Un amendement de ce type va à l'encontre de l'objet de la réforme qui vise une augmentation d'échelle, avec des zones dotées de la personnalité juridique. Rien n'empêche un commandant de zone de déléguer cette compétence, mais il s'agit alors d'une décision interne de la zone.
L'amendement est rejeté par 7 voix contre 4.
IV. VOTES
L'ensemble du projet évoqué a été adopté par 7 voix et 5 abstentions.
Le présent rapport a été approuvé par à l'unanimité des 9 membres présents.
| Le rapporteur, | Le président, |
| Berni COLLAS. | Ludwig VANDENHOVE. |