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22 DÉCEMBRE 2006
I. Introduction
Le présent projet de loi qui relève de la procédure bicamérale facultative a été déposé, le 27 novembre 2006, à la Chambre des représentants en tant que projet de loi du gouvernement (doc. Chambre, nº 51-2773/1). Il a été adopté par la Chambre le 20 décembre 2006 et transmis le même jour au Sénat, qui l'a évoqué le 21 décembre 2006.
La commission de la Justice, qui a été saisie des articles 351 à 360, a examiné ce projet de loi au cours de ses réunions des 13, 19, 21 et 22 décembre 2006, en présence de la ministre de la Justice.
Conformément à l'article 27, 1, alinéa 2, du Règlement du Sénat, la commission a entamé l'examen de ce projet de loi avant le vote final à la Chambre des représentants.
II. Exposé introductif de la ministre de la Justice
Le titre XIV « Dispositions diverses » du présent projet de loi contient un chapitre relatif à la justice. Il s'agit du Chapitre 5 — Modifications de la loi sur les armes.
Articles 351 à 360
En ce qui concerne financement de la loi du 8 juin 2006 réglant des activités économiques et individuelles avec des armes, le gouvernement a décidé l'établissement non seulement d'une série de redevances mais également une légère majoration de celles-ci. Les montants ont été revus afin qu'ils couvrent les frais causés par la gestion des dossiers de demandes d'autorisations par les services des gouverneurs et du service fédéral des armes. En outre, ils seront indexés chaque année.
La ministre a soumis au Conseil d'État un projet d'arrêté royal modifiant l'arrêté royal du 16 septembre 1997 déterminant le montant des droits et redevances perçus en application de la loi du 3 janvier 1933 relative à la fabrication, au commerce et au port des armes et au commerce des munitions.
Le Conseil d'État, dans son avis 41.204/2/V du 6 septembre 2006, a estimé que le gouvernement ne pouvait pratiquer de la sorte mais qu'il fallait transformer l'arrêté en loi, ou du moins prévoir une nouvelle base légale permettant la perception de redevances (la loi de 1933 étant abrogée par le loi du 8 juin 2006, et la loi du 8 juin ne prévoyant pas de base légale à la perception de redevances).
Les articles 351 à 360 du présent projet de loi visent à régler ce problème.
Depuis l'entrée en vigueur de la loi sur les armes, il n'est plus possible de percevoir des droits et des redevances. Provisoirement, les autorisations de détention d'armes sont délivrées sous une condition résolutoire du paiement de ces impôts dès que ceux-ci seront fixés par la loi. Cette condition est maintenant confirmée dans la loi.
À l'occasion de la régularisation de la détention de beaucoup d'armes et du renouvellement de beaucoup d'autorisations de détention d'armes dans le cadre de la mise en vigueur de la nouvelle loi sur les armes, des montants dégressifs ont également été prévus pour de plus grandes quantités de demandes introduites par la même personne.
Toutefois, ces montants ne restent valables que pendant la période transitoire et notamment vis-à-vis des demandes introduites avant le 30 juin 2007.
III. Discussion générale
M. Hugo Vandenberghe observe que les dispositions qui sont soumises à discussion, soit les articles des projets de loi programme (I) et (II) et des projets de loi portant des dispositions diverses (I) et (II), ne sont absolument pas à leur place dans de tels types de projets de loi. Le Conseil d'État, qui met les projets de loi-programme et de loi portant des dispositions diverses sur le même pied, est d'avis que les dispositions qui y sont reprises devraient faire l'objet de propositions de lois séparées.
L'insertion des différents articles dans les projets (projets de lois-programmes et projets de loi portant des dispositions diverses) est inacceptable et a pour conséquence que l'examen de ces dispositions par le Parlement s'effectue à des conditions qui ne correspondent ni à la lettre, ni à l'esprit de la Constitution.
Le Conseil d'État a déjà souligné à plusieurs reprises qu'une loi-programme a pour unique objectif de rassembler toutes les mesures économiques, financières et sociales imposées par la situation budgétaire, et que la (prétendue) nécessité de faire rapidement adopter des dispositions relatives à d'autres matières ne peut en principe justifier le recours à des lois-programmes.
Depuis l'année dernière, le gouvernement a fait preuve de mauvaise foi en tentant de contourner la critique formulée par le Conseil d'État, à savoir que la loi-programme sert uniquement à des dispositions budgétaires, en scindant la loi-programme en une partie « loi-programme » et une partie « dispositions diverses ». Cependant, cette distinction est purement formelle puisque le résultat est le même: des centaines d'articles qui n'ont absolument rien à voir avec des questions budgétaires et qui, au contraire, règlent des questions sociales essentielles doivent être votés par le Parlement dans la précipitation, sans qu'il y ait la possibilité d'organiser un quelconque contrôle ou débat parlementaire digne de ce nom.
Le Conseil d'État assimile dès lors formellement les projets portant des dispositions diverses à des lois-programmes.
Par extension, il en va de même pour la propension à recourir à des projets de loi portant des dispositions diverses, à plus forte raison lorsque, comme en l'espèce, l'intention sous-jacente est de contourner la critique précitée du Conseil d'État.
Dans ses avis relatifs aux lois-programmes, le Conseil d'État critique à nouveau sans ambages cette méthode de travail et regrette explicitement d'avoir à rendre un avis dans un délai ne dépassant pas cinq jours sur des projets traitant de matières aussi sensibles et complexes, ce qui empêche tout examen approfondi de ceux-ci. De plus, les modifications projetées sont contenues dans une loi-programme à laquelle le Conseil d'État assimile une loi portant des dispositions diverses.
À cela s'ajoute que la demande d'examen de ces projets, qui invoque le bénéfice de l'urgence, est rédigée en des termes très généraux. De plus, il manque aussi une motivation portant sur chaque aspect particulier des projets. Pour certains aspects, le Conseil se demande même ce qui pourrait justifier l'urgence.
Comme indiqué précédemment, le Conseil d'État est tenu, conformément à l'article 84, § 3, alinéa 1er, des lois coordonnées sur le Conseil d'État, de limiter son avis aux points les plus essentiels. Certaines dispositions de l'avant-projet touchent aux droits et libertés fondamentaux que la Constitution charge en particulier le législateur de garantir, ou contiennent des innovations parfois lourdes de conséquences. Dans les deux cas, ces dispositions devraient être soumises à un examen approfondi tant par les chambres législatives que par la section de législation. Elles ne devraient dès lors pas pouvoir figurer dans une loi-programme. La rapidité avec laquelle on travaille a des conséquences préjudiciables pour la qualité du débat et de la législation, ce qui nécessite d'ailleurs souvent d'adopter par la suite une législation dite de réparation.
En outre, la méthode de travail imposée à la Chambre par le gouvernement est anticonstitutionnelle.
En effet, l'article 36 de la Constitution dispose que le pouvoir législatif fédéral s'exerce collectivement par le Roi, la Chambre des représentants et le Sénat.
Cette égalité sur le plan de l'initiative législative et de la possibilité d'examiner et d'amender une proposition ou un projet ne connaît qu'une seule exception, qui figure à l'article 74 de la Constitution: le Sénat est exclu du principe d'égalité au niveau de la participation au processus législatif pour l'octroi des naturalisations, pour les lois relatives à la responsabilité civile et pénale des ministres du Roi, pour les budgets et les comptes de l'État, sans préjudice du droit du Sénat de fixer chaque année sa propre dotation de fonctionnement, et pour la fixation du contingent de l'armée.
Pour le surplus, le pouvoir législatif, en ce compris le droit d'examen et d'amendement, est exercé sur un pied d'égalité par la Chambre et le Sénat, ce qui se manifeste de deux manières. D'une part, la Constitution prévoit qu'une série de matières doivent être traitées selon la procédure bicamérale obligatoire (article 77 de la Constitution). D'autre part, le Sénat dispose, pour les autres matières, d'un droit d'évocation qui lui permet d'examiner sur un pied d'égalité avec la Chambre les projets transmis en application de l'article 78 de la Constitution, pourvu qu'au moins quinze de ses membres en fassent la demande.
En ayant recours à la technique de la loi-programme et de la loi portant des dispositions diverses, que le Conseil d'État assimile à une loi-programme, le Roi, en tant que branche du pouvoir législatif, respecte certes formellement l'obligation contenue à l'article 75, alinéa 2, de la Constitution, mais cette obligation exige plus qu'un simple formalisme.
En déposant à la Chambre des projets réglant une matière bicamérale optionnelle et en les transmettant ensuite au Sénat, le Roi ne fait en effet qu'accomplir son devoir, alors que, pour les projets soumis à la procédure bicamérale obligatoire, la Constitution lui laisse le choix de les déposer soit à la Chambre, soit au Sénat.
Cette pratique suppose toutefois que l'examen des textes puisse avoir lieu d'une manière identique au sein des deux Chambres, ce qui n'est pas le cas: alors que la chambre dispose de plusieurs semaines pour examiner les quelque 1 500 articles, le Sénat ne dispose pour sa part que de 72 heures. Celui-ci se trouve ainsi dans l'impossibilité de fait d'accomplir sérieusement la tâche législative qui lui est attribuée par l'article 36 de la Constitution. Cette inégalité de traitement est contraire à l'intention du Constituant.
De plus, tant la loi-programme que la loi portant des dispositions diverses contiennent de multiples modifications qui sont apportées à des articles de loi régissant les droits fondamentaux des citoyens. Or, ceux-ci doivent avoir l'assurance que les membres des chambres législatives, qui représentent la Nation, sont en mesure de protéger leurs droits fondamentaux de manière appropriée dans le cadre du travail législatif.
Or, en l'espèce, au moins une des deux Chambres en est empêchée dans les faits. Le citoyen, qui est en droit d'attendre du législateur une protection adéquate et qualitativement suffisante de ses droits fondamentaux, est donc lésé dans ses droits fondamentaux. En effet, si des modifications massives et rapides, des corrections et des suppressions successives de règles juridiques adaptées ne peuvent déjà plus être examinées par au moins une des Chambres législatives, comment ces règles pourront-elles être suffisamment prévisibles et accessibles pour le citoyen individuel ?
La Cour européenne des droits de l'homme s'est ralliée à ce point de vue et cela fait longtemps qu'elle a intégré dans la Convention européenne des droits de l'homme quelques exigences qualitatives auxquelles la législation doit satisfaire. La Cour parle à cet égard de l'exigence de prévisibilité et d'accessibilité de la loi. Ces exigences forment ensemble un volet du principe de sécurité juridique.
La Cour considère que ce principe de sécurité juridique est inhérent à la Convention, étant entendu qu'il ne s'agit pas uniquement de l'aspect objectif, mais aussi de sa concrétisation subjective, à savoir le principe de confiance, qui requiert le respect des attentes légitimes.
Lorsque le législateur crée un cadre réglementaire qui régit, voire limite, le cas échéant, les droits fondamentaux du citoyen, celui-ci peut attendre de ce travail législatif qu'il soit le résultat d'un examen minutieux et d'une mise en balance des intérêts en présence. La Cour confirme qu'elle peut vérifier si une ingérence importante dans les droits fondamentaux comporte des garanties suffisantes d'une mise en balance des intérêts, laquelle doit être opérée en premier lieu dans le cadre d'un débat législatif.
Le recours à la technique des lois-programmes et des lois portant des dispositions diverses a cependant pour effet de frustrer le citoyen dans cette attente pourtant légitime: vu les délais impartis, la Chambre dispose à peine du temps suffisant pour mener un débat sérieux, tandis que le Sénat, qui est pourtant compétent sur un pied d'égalité, n'est absolument pas en mesure d'exercer la fonction d'examen et de contrôle qui lui est conférée par la Constitution.
La méthode suivie pour « légiférer », en ce qui concerne tant la loi programme (I et II) que la loi portant des dispositions diverses (I et II), est donc contraire non seulement aux règles constitutionnelles relatives à l'exercice du pouvoir législatif, mais aussi au titre II de la Constitution relatif aux droits et libertés, en ce qu'elle porte atteinte au concept de « loi » que requièrent ces dispositions.
Mme Nyssens abonde dans le même sens. L'intervenante fait, par ailleurs, observer que les textes à examiner n'ont jamais été aussi volumineux ni transmis au Sénat de manière aussi tardive, ce qui rend leur examen particulièrement difficile.
M. Mahoux reconnaît également que ce n'est pas la meilleure manière pour un parlement de travailler. Si de manière générale les bonnes résolutions du gouvernement par rapport à ce type de projet de loi connaissent un succès divers, on ne peut pas dire, cette fois, qu'elles aient été respectées.
Il convient, à cet égard, de rappeler au gouvernement que les lois-programmes ont une destination bien particulière, et que même si dans les projets de loi portant des dispositions diverses, il y a, certes, certaines dispositions qui présentent un caractère urgent, pouvant justifier que plusieurs thèmes soient traités dans un même projet de loi, il faut, néanmoins, raison garder afin que le travail puisse se dérouler de manière correcte.
IV. Discussion des articles et votes
Article 351
Amendement nº 5
M. Hugo Vandenberghe dépose l'amendement nº 5 (doc. Sénat, nº 3-1986/2) visant à supprimer l'article 351 pour inconstitutionnalité (voir la justification).
L'auteur rappelle avec insistance que la procédure législative définie par la Constitution n'a pas une valeur purement protocolaire. Sa forme est indissociable de son contenu. En effet, cette procédure est garante de la qualité de la législation. Il est inacceptable que l'assemblée qui est la gardienne de la qualité de la législation ne dispose que de 72 heures pour examiner près de 1500 articles.
Face à une telle manière de procéder, le monde politique a le choix entre deux attitudes. Soit il éradique les abus, soit il ne fait rien, comme en l'espèce, et il continue dans ses errements. C'est finalement la jurisprudence qui mettra un terme à cette situation, elle qui réagit toujours aux abus.
Le monde politique ferait bien de changer son fusil d'épaule, plutôt que de maintenir un rythme sans cesse croissant, qui finit par mettre l'opposition hors jeu.
L'amendement nº 5 est rejeté par 9 voix contre 1 et 1 abstention.
Article 352
Mme Nyssens constate que la loi sur les armes fait l'objet de plusieurs modifications soit par le projet de loi-programme à l'examen, soit par une proposition de loi que la Chambre vient d'adopter (doc. Chambre, nº 51-2793).
L'intervenante souhaite savoir si la ministre envisage encore d'autres modifications à cette loi.
La ministre répond que le gouvernement a jugé devoir prendre deux mesures urgentes en matière d'armes. D'une part la prolongation de la période transitoire dite d'immunité jusqu'au 30 juin 2007 afin de permettre, d'une part, aux citoyens et, d'autre part, aux gouverneurs et aux services de se conformer ou d'appliquer les dispositions de la loi du 8 juin 2006 réglant des activités économiques et individuelles avec des armes (Moniteur belge du 9 juin 2006). C'est l'objet de la proposition de loi qui vient d'être adoptée à la Chambre (doc. Chambre, nº 51-2793).
D'autre part, une seconde modification s'imposait, en ce qui concerne la problématique des redevances, qui n'avait pas été réglée dans la loi du 8 juin 2006. Lors de la publication de celle-ci, le gouvernement s'est rendu compte du coût que la nouvelle loi engendrerait pour le Trésor public. Il a dès lors été décidé de proposer une augmentation des droits et redevances.
C'est l'objet des articles 351 et suivants du projet de loi à l'examen.
Le gouvernement n'a pas d'autre projet de modifications. Cependant, lorsque le Conseil consultatif des armes aura été mis en place, le secteur et les citoyens auront l'occasion de lui faire part de leurs remarques. Ces observations seront examinées par un groupe de travail début janvier 2007 afin de vérifier s'il y a lieu d'adapter la loi.
Amendements nos 6 et 15 à 26
M. Hugo Vandenberghe dépose ensuite l'amendement nº 6 (doc. Sénat, nº 3-1986/2) visant à supprimer l'article 352 pour inconstitutionnalité. La justification de cet amendement est identique à celle de l'amendement nº 5.
Il dépose plusieurs amendements subsidiaires à cet amendement (doc. Sénat, nº 3-1986/2):
— l'amendement nº 15 vise à supprimer les mots « et du renouvellement » à l'article 50 proposé. Pour de plus amples explications, on se reportera à la justification de l'amendement;
— les amendements nº 16 à 23 visent à réduire sensiblement les montants fixés à l'article 50 proposé de certains droits et redevances à payer: généralement d'un tiers, parfois d'un quart. Pour de plus amples explications, on se reportera à la justification des amendements.
La ministre fait observer que la comparaison entre les montants des droits et redevances proposés à l'article 352 et ceux repris dans l'arrêté royal du 16 septembre 1997 déterminant le montant des droits et redevances perçus en application de la loi du 3 janvier 1933 relative à la fabrication, au commerce et au port des armes et au commerce des munitions (Moniteur belge du 8 octobre 1997), montre que l'augmentation n'est pas aussi sensible que ce que l'auteur des amendements subsidiaires nos 16 à 23 veut faire croire.
La seule majoration importante concerne les détenteurs d'armes classiques qui devront payer dorénavant, en dehors d'un droit inchangé de 25 euros, des timbres fiscaux pour un montant de 8 euros.
Les droits et redevances serviront à couvrir le coût engendré par la loi du 8 juin 2006, à savoir:
— l'engagement de 50 fonctionnaires qui seront répartis au niveau des provinces par le service public fédéral Intérieur;
— la création du service fédéral des armes qui sera composé de 8 à 10 personnes au sein du service public fédéral Justice;
— la destruction d'armes qui est faite en collaboration avec Arcelor et ceci gratuitement;
— la destruction de munitions qui sera confiée à une entreprise étrangère;
— la rétribution de propriétaires qui abandonnent des armes de grande valeur qui ne peuvent être neutralisées.
À la question de Mme Nyssens de savoir si les droits et redevances seront perçus uniquement pour couvrir les frais que l'application de la loi du 8 juin 2006 entraînera ou bien s'ils ont un objectif budgétaire, la ministre répond que comme la période transitoire n'expirera que le 30 juin 2007, il est impossible de donner actuellement un aperçu global du nombre d'armes qui seront abandonnées. Les droits et redevances sont augmentés uniquement dans le but de couvrir les frais que l'exécution de la loi du 8 juin 2006 entraîne. Rien ne permet de conclure que l'État fera un bénéfice budgétaire avec cette opération.
L'amendement nº 6 et les amendements subsidiaires nos 15 à 23 sont tous rejetés par 9 voix contre 1 et 1 abstention.
Article 353
Amendements nos 7 et 24 à 26
M. Hugo Vandenberghe dépose l'amendement nº 7 (doc. Sénat, nº 3-1986/2) visant à supprimer l'article 353 pour inconstitutionnalité. La justification de cet amendement est identique à celle de l'amendement nº 5.
Il dépose également plusieurs amendements subsidiaires à cet amendement (doc. Sénat, nº 3-1986/2):
— l'amendement nº 24 vise à supprimer les mots « et du renouvellement » à l'article 51 proposé. Pour de plus amples explications, on se reportera à la justification de l'amendement;
— les amendements nos 25 et 26 visent à réduire sensiblement les montants fixés à l'article 51 proposé de certains droits et redevances à payer. Pour de plus amples explications, on se reportera à la justification des amendements.
L'amendement nº 7 et les amendements subsidiaires nos 24 à 26 sont tous rejetés par 9 voix contre 1 et 1 abstention.
Article 354
Amendements nos 8 et 27
M. Hugo Vandenberghe dépose l'amendement nº 8 (doc. Sénat, nº 3-1986/2) visant à supprimer l'article 354 pour inconstitutionnalité. La justification est identique à celle de l'amendement nº 5.
À cet amendement, il dépose l'amendement subsidiaire nº 27 (doc. Sénat, nr. 3-1986/2), visant à réduire les montants fixés à l'article 52 proposé. Pour de plus amples explications, on se reportera à la justification de l'amendement.
Les deux amendements sont rejetés chacun par 9 voix contre 1 et 1 abstention.
Article 355
Amendement nº 9
M. Hugo Vandenberghe dépose l'amendement nº 9 (doc. Sénat, nº 3-1986/2) visant à supprimer l'article 355 pour inconstitutionnalité. La justification est identique à celle de l'amendement nº 5.
L'amendement est rejeté par 9 voix contre 1 et 1 abstention.
Article 356
Amendements nos 10 et 28 à 31
M. Hugo Vandenberghe dépose l'amendement nº 10 (doc. Sénat, nº 3-1986/2) visant à supprimer l'article 356 pour inconstitutionnalité. La justification est identique à celle de l'amendement nº 5.
Il dépose les amendements subsidiaires nos 28 à 31 à cet amendement (doc. Sénat, nº 3-1986/2), visant à réduire sensiblement les montants fixés à l'article 54 proposé de certains droits et redevances à payer. Pour de plus amples explications, on se reportera à la justification des amendements.
L'amendement nº 10 et les amendements subsidiaires nº 28 à 31 sont rejetés chacun par 9 voix contre 1 et 1 abstention.
Article 357
Amendements nos 11 et 32
M. Hugo Vandenberghe dépose l'amendement nº 11 (doc. Sénat, nº 3-1986/2) visant à supprimer l'article 357 pour inconstitutionnalité. La justification est identique à celle de l'amendement nº 5.
À cet amendement, il dépose l'amendement subsidiaire nº 32 (doc. Sénat, nº 3-1986/2), visant à remplacer dans l'article 55 proposé, alinéa premier, les mots « de moitié » par les mots « de deux tiers ». Pour de plus amples explications, on se reportera à la justification de l'amendement.
Les deux amendements sont rejetés chacun par 9 voix contre 1 et 1 abstention.
Article 358
Amendement nº 12
M. Hugo Vandenberghe dépose l'amendement nº 12 (doc. Sénat, nº 3-1986/2) visant à supprimer l'article 358 pour inconstitutionnalité. La justification est identique à celle de l'amendement nº 5.
L'amendement est rejeté par 9 voix contre 1 et 1 abstention.
Article 359
Amendement nº 13
M. Hugo Vandenberghe dépose l'amendement nº 13 (doc. Sénat, nº 3-1986/2) visant à supprimer l'article 359 pour inconstitutionnalité. La justification est identique à celle de l'amendement nº 5.
L'amendement est rejeté par 9 voix contre 1 et 1 abstention.
Article 360
Amendement nº 14
M. Hugo Vandenberghe dépose l'amendement nº 14 (doc. Sénat, nº 3-1986/2) visant à supprimer l'article 360 pour inconstitutionnalité. La justification est identique à celle de l'amendement nº 5.
L'amendement est rejeté par 11 voix contre 1 et 1 abstention.
V. Vote final
L'ensemble des articles envoyés à la commission de la Justice ont été adoptés par 11 voix contre 2.
Le présent rapport a été approuvé à l'unanimité des 13 membres présents.
| Le rapporteur, | Le président, |
| Philippe MAHOUX. | Hugo VANDENBERGHE. |
Le texte adopté par la Commission est identique au texte du projet transmis par la Chambre des représentants (doc. Chambre nº 51-2773/31 - 2006/2007)