Sénat de Belgique

SESSION DE 2006-2007

24 OCTOBRE 2006

L'évolution de l'OTAN —  Sommet de Riga, 28 novembre 2006

RAPPORT

FAIT AU NOM DE LA COMMISSION DES RELATIONS EXTÉRIEURES ET DE LA DÉFENSE PAR

MMES ANNANE ET de BETHUNE ET M. GALAND

SOMMAIRE

Introduction

Dans la perspective du Sommet de Riga qui aura lieu en novembre 2006, la commission a décidé de consacrer plusieurs auditions à l'avenir de l'OTAN. C'est ainsi qu'ont eu lieu:

— le 10 mai 2006, l'audition de M. Struye de Swielande, représentant permanent de la Belgique auprès de l'OTAN;

— le 6 juin 2006, l'audition de M. De Gucht, ministre des Affaires étrangères, et M. Flahaut, ministre de la Défense;

— le 20 juin 2006, l'audition de M. Demoulin, attaché de l'École militaire, de M. Erdmann, Assistant Secretary General for Political Affairs and Security-Policy, et de M. Pfeiffer, Deputy Assistant Secretary General for Policy and Planning in the Division for Defence Policy and Planning;

— le 27 juin 2006, l'audition de M. Bozo, professeur à l'Université de la Sorbonne Nouvelle (Paris III), de M. Remacle et Mme Delcourt, professeurs à l'ULB, et de M. Duqué, représentant permanent de la France auprès de l'OTAN;

— le 3 juillet 2006, l'audition de M. de Hoop Scheffer, secrétaire général de l'OTAN;

— le 11 octobre 2006, l'audition de M. Lammerant, Forum voor Vredesactie et de M. Ghys, CNAPD (Coordination nationale d'Action pour la Paix et la Démocratie).

À l'issue de ces auditions, les rapporteurs ont déposé une proposition de résolution que la commission a examinée au cours de la réunion du 24 octobre 2006.

1. Introduction de M. Roelants du Vivier, président de la Commission

Dans la perspective du sommet de l'OTAN prévu pour le 28 novembre 2006 à Riga, les 26 pays membres vont établir une feuille de route qui doit confirmer et étayer le rôle central de l'Alliance dans les défis actuels.

Cette feuille de route doit comporter plusieurs éléments et adopter une position au sujet des questions suivantes qui seront la base des auditions:

— que signifie « donner à l'OTAN une dimension plus politique » sur le plan des structures internes de consultation et de prise de décision;

— comment améliorer le dialogue transatlantique et aplanir les différences;

— comment définir l'adhésion future à l'Alliance et établir des partenariats;

— comment renforcer les relations avec d'autres organisations, en particulier l'UE et l'ONU, sur la base d'un partenariat et d'une coopération véritables, et non de la concurrence et du chevauchement des activités ?

Cette feuille de route devra également étudier la portée et l'ampleur des opérations de l'OTAN, ainsi que les circonstances dans lesquelles les capacités de l'OTAN peuvent être utilisées, notamment pour les opérations où interviennent également d'autres organisations telles que l'ONU et l'Union africaine.

Enfin, et ce n'est pas la moindre tâche, il faut appliquer les leçons tirées des opérations en cours et faire en sorte que les moyens militaires soient à la hauteur des aspirations politiques. Le fait de régler tous ces points avec succès apportera la garantie que l'OTAN est dotée des moyens suffisants pour continuer à jouer un rôle central dans le maintien de notre sécurité collective.

La question est de savoir en quoi consiste exactement cette transformation, dont le but consiste à veiller à ce que l'OTAN conserve sa pertinence face à l'environnement sécuritaire et sa capacité à remplir efficacement les rôles qu'elle souhaite assumer.

Les changements initiés par la Déclaration de Londres en 1990 ont été provoqués par la fin de la Guerre froide. On peut les résumer comme le passage d'une approche sécuritaire défensive et réactive à une approche plus proactive et focalisée sur la diffusion de la sécurité et de la stabilité. Si « Londres » a été une réponse à la fin de la Guerre froide, « Prague » a été une réponse aux attaques terroristes du 11 septembre 2001 contre les États-Unis.

Alors que les menaces qui existaient par le passé unissaient les Alliés, les menaces actuelles sont susceptibles de les diviser, comme l'a démontré la crise d'Iraq en 2003. Il est dès lors essentiel qu'une vision commune, une compréhension commune et un sens commun de la mission sous-tendent les rôles et les capacités de l'OTAN.

C'est pourquoi le Secrétaire général a récemment mené campagne pour promouvoir le dialogue politique au sein de l'Alliance et que les Alliés ont déclaré leur intention de renforcer la composante politique de l'OTAN.

2. Auditions

2.1. Audition de M. Struye de Swielande, représentant permanent de la Belgique auprès de l'OTAN

2.1.1. Exposé de M. Struye de Swielande

La préparation du sommet de Riga du 28 novembre 2006 n'en est actuellement qu'à ses débuts. On peut dire que le débat est axé, en gros, sur trois notions clés: la transformation, la globalité et la guerre contre le terrorisme. On ignore cependant ce que couvrent au juste ces notions. C'est donc à juste titre que l'on peut se demander si les termes choisis sont bien pertinents. L'intervenant plaide dès lors pour que l'on fasse preuve de circonspection dans le choix des termes.

Il a été question de « transformation » il y a quelques mois lorsque, à l'issue d'une visite à Washington, le représentant permanent des États-Unis à l'OTAN a annoncé que le président Bush souhaitait la tenue, au cours de son second mandat, d'un sommet de l'OTAN sur la transformation en 2006 et d'un sommet sur un élargissement éventuel de l'OTAN en 2008.

Par « transformation », il faut entendre la nécessité d'une réforme militaire de l'OTAN. Il faut adapter les instruments militaires aux opérations militaires expéditionnaires. D'aucuns préfèrent néanmoins parler d'« évolution » ou d'« adaptation » plutôt que de « transformation ». Le mot « transformation » n'a certes pas encore été approuvé formellement au sein de l'OTAN et ne figure pas non plus à ce jour dans l'intitulé officiel du sommet de 2006.

À côté de cela, l'on dit que l'OTAN doit être « globale ».

Ce mot a été lancé, à l'origine, au Conseil des ministres des Affaires étrangères qui s'est tenu à Reykjavik en 2002. L'OTAN est une organisation d'autodéfense collective et territoriale, qui est entrée actuellement dans l'ère des missions out of area. Il a été décidé au sommet ministériel de Reykjavik que l'OTAN devait pouvoir intervenir partout et à tout moment, mais l'adjectif « global » n'a pas été approuvé à proprement parler.

La troisième notion est celle de « guerre contre le terrorisme ».

M. Struye établit un parallèle avec la première période de l'OTAN, au cours de laquelle on parlait de « guerre froide » sans que l'OTAN ait jamais fait la guerre. L'expression « guerre contre le terrorisme » remonte à la décision qu'ont prise les États-Unis de l'utiliser à la suite des événements du 11 septembre 2001. Cette expression s'est ensuite propagée, même si la plupart des pays préfèrent parler de « lutte contre le terrorisme ». Au sein de l'OTAN, cette expression suscite la controverse. Il est clair que seuls les États-Unis sont en état de guerre et que la Belgique ne l'est pas pour l'instant. Le mot « guerre » suppose en effet une certaine dynamique qui en souligne la gravité.

Historique

L'ambassadeur esquisse ensuite un bref historique de l'évolution de l'OTAN.

L'OTAN a connu trois périodes majeures: celle de la guerre froide jusqu'à la chute du mur de Berlin en 1989, celle des interventions humanitaires dans les Balkans et celle postérieure au 11 septembre 2001.

Pour ce qui est de cette dernière période, M. Struye souligne la continuité du développement de l'OTAN depuis le 11 septembre 2001.

Lors du sommet ministériel de Reykjavik, on a lancé la phrase clé suivante dans la perspective d'opérations menées en dehors du territoire couvert par l'OTAN: « L'OTAN doit pouvoir aligner, pour ses missions, des forces capables de se déployer rapidement partout où elles sont nécessaires, de mener des opérations soutenues, à longue distance et dans la durée, et d'atteindre leurs objectifs ».

Le deuxième événement clé fut le sommet de Prague, intitulé: « Nouveaux membres, nouvelles capacités, nouvelles relations ».

Ensuite, c'est lors du sommet d'Istanbul en 2004 que fut décidée la mission en Iraq. On y a en outre décidé de créer un nouveau partenariat, l'Initiative de Coopération d'Istanbul avec les États du Golfe persique.

Le sommet de Riga de novembre 2006 s'inscrit dans cette même perspective.

Étant donné qu'une seule puissance donne le ton au sein de l'OTAN, M. Struye fait référence à une déclaration de M. Kurt Volker, sous-secrétaire adjoint au département d'État pour les Affaires européennes et asiatiques: « In 1994, NATO was an Alliance of 16 countries, without partners, having never conducted a military operation. By 2005, NATO has become an Alliance of 26, engaged in 8 simultaneous operations on 4 continents, with the help of 20 partners in Eurasia, 7 in the Mediterranean, 4 in the Persian gulf and a handful of capable contributors on our periphery ».

Évolution future de l'OTAN dans la perspective du sommet de Riga

L'évolution de l'OTAN doit s'apprécier à la lumière des objectifs suivants: l'OTAN doit rester le forum prioritaire pour toutes les discussions en matière de sécurité, ses opérations doivent être couronnées de succès et elle doit développer ses capacités, étendre les partenariats et poursuivre son élargissement.

Le premier objectif: la réaffirmation de l'OTAN en tant que lieu central de toutes les discussions en matière de sécurité.

Selon le communiqué émis à l'issue du sommet de l'OTAN à Bruxelles (février 2005), « l'OTAN (...) est la principale instance pour les consultations entre l'Europe et l'Amérique du Nord en matière de sécurité ». Même si le Conseil de sécurité est la première instance au sein de laquelle ont lieu les discussions en matière de sécurité, plusieurs pays estiment néanmoins que les problèmes les plus concrets devraient être traités prioritairement au sein de l'OTAN. Tout ce qui a trait à la sécurité figure à l'agenda de l'OTAN, y compris la problématique de l'approvisionnement en énergie et de la sécurité énergétique.

Actuellement, les réunions de l'OTAN s'accompagnent souvent aussi de rencontres transatlantiques, auxquelles prennent part aussi bien les ministres des Affaires étrangères de l'OTAN que ceux de l'UE (y compris les ministres des Affaires étrangères des cinq pays « neutres », non membres de l'OTAN). Ces rencontres gagnent sans cesse en importance, et l'on propose dès à présent de prévoir une rencontre transatlantique similaire à l'occasion du sommet de Riga.

Le deuxième objectif: la poursuite de l'élargissement de l'OTAN

Même si l'on affirme clairement qu'aucune décision concernant l'extension ne sera prise lors du sommet de Riga, on ne manquera pas de donner les signaux nécessaires en vue du futur élargissement.

Tout élargissement de l'OTAN repose sur l'article 10 du Traité: seuls les États européens peuvent accéder au Traité. L'OTAN compte aujourd'hui 26 membres, un chiffre qui pourrait bien atteindre 40 dans quelques années. Outre les trois pays du Plan d'action pour l'adhésion (MAP), à savoir l'Albanie, l'ex-République yougoslave de Macédoine et la Croatie, les États suivants ont posé leur candidature: la Serbie-Monténégro, le Kosovo, l'Ukraine, la Moldavie, la Géorgie, l'Arménie et l'Azerbaïdjan. Certains pays neutres européens, comme la Finlande, ont également manfesté leur intérêt.

La discussion sur l'élargissement de l'OTAN se caractérise par deux angles d'approche: l'approche classique, selon laquelle tout élargissement est basé sur l'article 5 du Traité (tout État membre assistera un autre État membre qui est attaqué), et le second angle d'approche, qui part de l'hypothèse que l'élargissement doit être considéré comme une mesure de soutien en faveur des processus de démocratisation en cours dans un État candidat à l'adhésion. La Belgique soutient plutôt l'optique classique, alors que les États-Unis, tout en accordant encore une place centrale à l'article 5, défendent également le deuxième angle d'approche. Les États-Unis souhaitent dès lors accélérer l'élargissement car ils pensent qu'une fois qu'un pays a adhéré au Traité, le processus de démocratisation peut être soutenu plus efficacement.

M. Struye souligne que l'élargissement de l'OTAN est en tout cas soumis à l'approbation de tous les parlement nationaux. La question qui se pose est donc de savoir si tous les pays seront prêts à poursuivre sans cesse l'élargissement de l'OTAN, ce qui ne va pas de soi. En effet, certains pays souhaitent aussi adhérer à l'OTAN parce qu'ils voient dans cette adhésion le moyen idéal d'accéder à l'UE. Cela explique pourquoi d'autres États membres expriment leurs réserves à propos de l'adhésion de certains candidats.

Les trois pays du Plan d'action pour l'adhésion (MAP) avaient espéré pouvoir bénéficier d'une invitation à l'occasion du sommet de Riga, mais la majorité a estimé que c'eût été prématuré. Tout porte à croire qu'une invitation sera lancée pour le sommet de 2008, de sorte que l'adhésion formelle puisse avoir lieu lors du sommet de 2009, qui sera également celui du 60e anniversaire de l'OTAN. Ce sommet marquera également le début d'une ère nouvelle, car les États-Unis auront alors un nouveau président.

Plusieurs explications ont été avancées pour justifier les réticences de la majorité à l'égard des pays du MAP. Les élections organisées dans ces pays ne se dérouleraient pas encore en toute honnêteté; la corruption y resterait trop étendue ou le soutien de l'opinion publique y serait encore insuffisant. Sont-ce là des raisons suffisantes ? M. Struye plaide pour la circonspection en la matière, vu l'instabilité générale qui règne dans la région des Balkans.

Certains pays espèrent qu'en retardant l'adhésion, on en arrivera finalement à une adhésion plus globale, une fois la paix revenue dans la région, alors que d'autres pays estiment que la Croatie devrait pouvoir adhérer dès à présent. Le principe de base est celui d'une politique d'élargissement basée sur des performances (les critères auxquels un candidat doit satisfaire sont évalués de manière individuelle), mais l'on veille finalement à favoriser une adhésion globale, car il ne serait pas judicieux de faire adhérer un pays de la région avant un autre.

Actuellement, toutefois, c'est pour l'Ukraine et la Géorgie que l'élargissement pose les problèmes les plus délicats.

En ce qui concerne l'Ukraine, les États-Unis, l'Ukraine elle-même et les pays voisins sont partisans d'une adhésion rapide. Cela soulève toutefois des problèmes, parce que 50 % de la population ukrainienne seulement y est favorable (les 50 % restants y étant tout à fait opposés) et que l'adhésion de l'Ukraine n'interviendrait évidemment pas dans un vide politique: la présence de l'Ukraine au sein de l'OTAN ne serait pas sans conséquences sur les relations avec la Russie.

La Géorgie souhaite abandonner la procédure classique du partenariat individuel pour entrer dans celle du dialogue intensif, qui constitue la première étape du Plan d'action pour l'adhésion. Les États-Unis évoquent à cet égard la fragilité de la situation en Géorgie; ils estiment que l'adhésion à l'OTAN serait la meilleure manière de renforcer la démocratie en Géorgie et d'y promouvoir l'économie de marché. Une des conditions fondamentales de l'adhésion a toujours été l'obligation, pour le pays candidat, de résoudre préalablement tous ses conflits frontaliers. Si l'on s'en tient à cette théorie, la Russie ne sera jamais disposée à contribuer à la résolution des problèmes en Abkhazie et en Ossétie du sud. C'est pourquoi certains pays estiment que l'adhésion à l'OTAN sera une bonne chose et contribuera à résoudre les conflits frontaliers internes.

Les 26 membres de l'OTAN doivent tous approuver l'adhésion de la Géorgie. De fortes pressions sont exercées sur la Géorgie pour qu'elle fasse effectivement le premier pas dans la procédure d'élargissement. Mais une fois que cette première étape aura été franchie, il sera difficile d'arrêter le mouvement. Cette adhésion aura un impact sur l'ensemble de l'équilibre géostratégique de l'Europe et du monde.

Le troisième objectif: les partenariats

En 1994, sous l'impulsion du secrétaire général de l'époque, M. Willy Claes, l'OTAN a mis en place sa politique de partenariat: tout d'abord le partenariat euro-atlantique, conjointement au partenariat pour la paix, puis le dialogue méditerranéen, le Conseil OTAN-Russie, le partenariat avec l'Ukraine, l'initiative d'Istanbul et, enfin, les contacts avec l'Argentine, la Mongolie, l'Australie et le Japon.

Cette politique a pour but d'étendre la zone de stabilité autour des pays de l'OTAN, car les partenariats constituent un élément de bon voisinage. Il y a en outre une volonté politique de contribuer à la transformation et à la démocratisation de l'armée dans les pays concernés, d'en accroître l'interopérabilité et de créer un climat de confiance, de manière à assurer la fiabilité de leur contribution dans le cadre d'opérations de maintien de la paix.

La politique de partenariat est à présent revue et certains pays sont plus actifs que d'autres à cet égard.

Ainsi, les États-Unis et le Royaume-Uni ont récemment déposé une proposition de partenariat global visant à instaurer une réforme plus fondamentale de la politique en matière de partenariat. Dans leur proposition, ils établissent une distinction entre le partenariat des pays « consommateurs de sécurité » et le partenariat de ceux qui contribuent à la sécurité. Plutôt que de mettre en place cinq partenariats pour les consommateurs, ils choisissent de rendre les instruments de partenariat accessibles à tous les pays qui le souhaitent, c'est-à-dire non seulement aux pays partenaires, mais aussi à l'Afghanistan, à l'Irak et aux autres jeunes démocraties qui désirent y participer.

Une proposition a également été déposée en vue de la création d'un NATO Security Provider Forum. Conformément à cette proposition, les pays qui contribuent de manière substantielle à la sécurité mondiale pourraient accéder à ce forum. Les pays qui contribuent régulièrement à des opérations de l'OTAN, qui ont un régime démocratique et qui pratiquent l'économie de marché seraient intégrés dans des forums qui seront organisés. Comme certains pays se sont prononcés contre la mise en place de nouvelles instances, on peut se demander comment ces forums auront lieu. Il s'agit de réunions occasionnelles qui rassembleraient, sous diverses formes, un certain nombre de pays partageant les mêmes valeurs.

Cette proposition n'est pas une initiative émanant uniquement de l'OTAN. Le 3 mai 2006, le ministre japonais des Affaires étrangères a déjà effectué une visite officielle à l'OTAN; à cette occasion, il s'est dit ouvertement intéressé à être associé, d'une manière ou d'une autre, aux activités de l'OTAN. Son homologue égyptien, lui aussi, s'adressera officiellement à l'OTAN sous peu.

La force d'attraction de l'OTAN ne cesse de croître. On voit apparaître toute une série de définitions concernant la nouvelle politique en matière de partenariats, mais la discussion ne sera pas facile. On évoque aujourd'hui la notion de partenariat flexible, sans que personne n'en donne une définition précise. M. Struye rappelle à ce propos une déclaration relative aux partenariats de l'OTAN: « Nous ne voulons pas une alliance globale, mais une alliance de partenariats globaux ».

Quatrième objectif: les opérations de l'OTAN doivent être fructueuses

Considérée sous cet angle, la mission en Afghanistan doit permettre de tester la crédibilité de l'OTAN. La mission afghane constitue symboliquement la première véritable opération out of area. L'Afghanistan est un des pays les plus sous-développés au monde, il possède une frontière commune avec la Chine et le Pakistan et il n'est pas très éloigné de la Russie; autant dire qu'il se situe au centre d'une des régions du monde les plus sensibles sur le plan de la sécurité. La mission de l'OTAN en Afghanistan est une mission de stabilisation.

La présence de l'OTAN dans ce pays a cependant évolué: alors qu'il s'agissait au départ d'une mission de stabilisation sans grand danger, on peut aujourd'hui parler d'une guerre anti-insurrectionnelle. Avec l'extension vers le sud du pays, les troupes opéreront dans des zones de combat où la probabilité qu'il y ait des victimes sera plus grande.

Pour l'Afghanistan, l'on décidera donc que la Force internationale d'assistance à la sécurité (FIAS), sous le commandement de l'OTAN, couvre tout le territoire du pays. Alors qu'au départ, l'OTAN était uniquement présente à Kaboul, elle a ensuite pris le contrôle de la zone nord, puis de la zone ouest; elle occupe actuellement la zone sud et prendra finalement aussi, ultérieurement, le contrôle de la zone est (qui se trouve actuellement sous le contrôle intégral des États-Unis).

Si l'OTAN assume la responsabilité de tout le territoire afghan, il ne peut y avoir de confusion entre les deux opérations sur place, à savoir l'opération ONU-FIAS et l'opération « Enduring Freedom » (OEF). Ces deux opérations restent séparées; elles ont chacune leur mandat et leurs propres règles d'engagement. Le commandement restera clairement distinct: d'une part, le commandement de l'OTAN et, d'autre part, le Centcom, le quartier général américain opérant à partir du Qatar.

Les opérations de la KFOR au Kosovo ont, elles aussi, évolué. Quel sera le rôle de l'OTAN une fois les négociations terminées ?

L'opération Active Endeavour en Méditerranée est très utile pour contrôler certains éléments d'un éventuel transport d'armes de destruction massive, mais elle a évolué dans le sens d'un contrôle de plus en plus général du transport maritime.

La mission en Irak est une mission d'entraînement de très petite envergure, qui reste limitée en raison du manque d'enthousiasme de très nombreux pays. Il n'y a que 184 personnes présentes sur le terrain, car de nombreux pays refusent de participer à la mission d'entraînement, même s'ils en acceptent le principe. La Belgique n'est nullement présente sur le territoire irakien.

L'opération au Darfour a déjà bénéficié d'un soutien logistique, mais, selon M. Struye, elle connaîtra sous peu une accélération significative. Le mot OTAN ne figure jamais dans les résolutions de l'ONU (en raison de l'opposition de la France), mais l'OTAN est consciente des pressions qui l'incitent à accroître ici aussi sa contribution. L'Union africaine cherche clairement à marquer cette politique de son empreinte.

Le cinquième objectif: adapter la capacité militaire

Ce point, qui concerne divers thèmes techniques relatifs à la composition de l'armée, relève essentiellement de la compétence du ministre de la Défense.

Exemples de thèmes à l'ordre du jour: Les pays de l'OTAN disposent-ils de suffisamment de moyens de transport stratégiques ou faut-il en acquérir ? De tels achats doivent-ils se faire de manière collective ou individuelle ? Faut-il moderniser les moyens de communication ? Faut-il acquérir un système fast track ? Comment pouvons-nous préserver la supériorité en matière d'information ? L'armée doit-elle également être un élément de reconstruction du pays ? Cette dernière question fait l'objet de débats intenses. Les anciennes puissances coloniales sont très réticentes à cette dernière suggestion, alors que les autres puissances ont imaginé le système des ERP (équipes de reconstruction provinciales). Les ERP sont appelées à devenir les instruments militaires de la sécurité, avec ou sans l'aide à la reconstruction provenant des ONG et des organisations humanitaires officielles.

Notre armée a été conçue pour défendre notre propre territoire avec des armes qui étaient dirigées contre Moscou, alors qu'elle doit aujourd'hui se positionner dans de tout autres circonstances, avec une logistique et des moyens de transport différents, ce qui pose de nombreux problèmes d'adaptation de la capacité militaire.

Conclusion

On sent clairement, en filigrane, qu'un certain nombre de débats fondamentaux sont malaisés à trancher au sein de l'OTAN. Trois questions essentielles se posent à cet égard.

La première concerne le degré de prise de conscience de la problématique de la sécurité, qui diffère d'un pays à l'autre. La deuxième question a trait au budget que nous sommes disposés à consacrer à notre sécurité. D'aucuns posent ici la question des moyens à affecter à la coopération au développement et à la diplomatie préventive. La troisième question est celle de l'instrument — multilatéral ou bilatéral — le plus approprié pour contribuer à la paix. Quelles institutions internationales sont le mieux à même de contribuer à la paix ? Faut-il agir davantage au niveau national ? La plupart des institutions multilatérales sont en phase de réforme ou en crise. N'est-il pas préférable, dès lors, de continuer à opérer à l'échelon national ?

Ces thèmes sont discutés par les gouvernements au plus haut niveau. Chaque sommet de l'OTAN est préparé par une note au Conseil des ministres, lequel se prononce explicitement sur les options à prendre. L'ambassadeur ne fait qu'exécuter les instructions de son gouvernement.

2.1.2. Échange de vues

M. Roelants du Vivier estime que les objectifs du sommet de Riga offrent un vaste champ de réflexion pour la prise de décisions politiques. Comme il s'agit de choix fondamentaux, il est bon que le Parlement engage la discussion.

Le vendredi 5 mai 2006, le chef de cabinet du ministre de la Défense a déclaré, lors d'une réunion de l'Institut royal des relations internationales, que le ministre insiste sur la nécessité de mener un débat public sur le rôle de l'OTAN à l'avenir. M. Régibeau s'est demandé à ce propos pourquoi cette organisation opère à certains endroits et pas à d'autres. L'OTAN doit-elle être active en Afghanistan, en Irak et au Darfour ? N'est-ce pas là, plutôt, le rôle de l'ONU ? Selon M. Régibeau, les victimes de la guerre civile congolaise sont au moins aussi importantes. Pourquoi privilégierions-nous l'OTAN au détriment de l'UE, dont les objectifs ne sont pas uniquement militaires ?

M. Galand souligne tout d'abord que la Belgique, contrairement aux États-Unis, n'opte pas pour le terme « guerre » mais pour le terme « lutte » contre le terrorisme, une lutte qui doit recourir à tous les moyens politiques possibles.

L'intervenant exprime son inquiétude concernant la vision selon laquelle l'OTAN serait également investie d'une mission de civilisation. Cette conception date d'une autre époque de l'histoire et elle a été abandonnée depuis la fin de l'ère coloniale.

Selon M. Galand, il ne faut pas considérer l'OTAN comme le gendarme du monde. L'OTAN a une fonction spécifique et toutes les propositions d'élargissement doivent être considérées avec prudence. En effet, tout élargissement pose des problèmes. Au sein de l'OTAN, il y a l'identité européenne. La sécurité n'est pas seulement un concept militaire ou une politique basée sur une seule puissance, c'est aussi un concept fondé sur des mécanismes de coopération et sur l'intervention de divers modèles. La question qui se pose est de savoir comment on peut renforcer l'identité européenne et comment on peut résister à l'hégémonie américaine. Y a-t-il une cohérence européenne en la matière ?

Tout élargissement de l'OTAN pose problème, en ce qu'il implique que chaque État membre assistera un nouvel État membre en cas d'attaque armée (article 5 du Traité). Les interventions pour protéger les populations établies, par exemple, dans le Caucase occasionneront des frais supplémentaires. Ceux-ci ont-ils déjà fait l'objet d'une évaluation ? L'on ne cesse de demander plus d'efforts financiers aux États membres, si bien qu'un débat sur le financement s'impose.

En ce qui concerne la prolifération des armes nucléaires, chimiques et bactériologiques, M. Galand aimerait savoir si la politique en la matière a pour unique objectif d'éviter que d'autres rejoignent le club des détenteurs de ces armes ou si elle entend aussi apporter une réponse claire à la demande de démantèlement de manière que la planète devienne sensiblement plus sûre pour chacun.

M. Dubié voudrait avant tout savoir si la transformation de l'OTAN s'inscrit dans le cadre des quatorze articles du Traité ou si l'on envisage une révision du Traité proprement dit.

En ce qui concerne la lutte contre le terrorisme, M. Dubié se réjouit que la Belgique considère manifestement qu'il s'agit non pas d'une « guerre », mais d'une « lutte », et qu'il y a lieu, à ce titre, de s'attaquer aussi aux causes du terrorisme.

Cela ne l'empêche pas de nourrir quelque inquiétude dans la mesure où figure aussi à l'ordre du jour l'adaptation de la capacité militaire, ce qui entraîne en général une augmentation sensible des dépenses militaires. Il souligne dès lors l'incohérence de cette approche: au niveau mondial, les dépenses militaires s'élèvent déjà à quelque 1 000 milliards de dollars, dont la moitié à charge des États-Unis, tandis que les dépenses des pouvoirs publics en matière de coopération au développement ne dépassent guère les 60 à 80 milliards de dollars; il est pourtant de notoriété publique que la principale cause qui nourrit le terrorisme est l'extrême inégalité dans le monde (la deuxième cause étant les conflits non résolus qui servent de prétexte à certains terroristes).

Que propose l'OTAN face à la menace nucléaire ? Jusqu'à présent, la politique en matière d'armes nucléaires reposait sur le principe de l'équilibre de la terreur. Ce concept stratégique a évolué et les mini nukes sont considérées par les États-Unis comme des armes quasi conventionnelles. L'intervenant estime que la sécurité de son pays et l'avenir de l'humanité sont en danger dans l'hypothèse où les États-Unis utiliseraient des mini nukes en Afghanistan.

Que fait l'OTAN en l'espèce ? Bien qu'aux termes de l'article 4 du Traité, tous les États membres sont des partenaires égaux, il faut bien se rendre compte que ce n'est pas le cas. Actuellement, le concept de la sécurité militaire de l'OTAN, dominée par les États-Unis, est étendu au monde entier. Comment des pays comme la Chine et la Russie réagiront-ils face à cette donne ?

Enfin, M. Dubié évoque ce qui s'est passé à Sukhumi, capitale de l'Abkhazie, et les milliers de réfugiés géorgiens. Cette ville est entièrement détruite. L'OTAN peut-elle être élargie jusqu'à la région en question sachant qu'il y a un risque potentiel du fait de la présence des Géorgiens expulsés d'Abkhazie qui souhaitent actuellement rentrer au pays ? Sommes-nous prêts à mourir pour Sukhumi ?

Pareilles questions méritent une réponse avant que le gouvernement se rallie à un quelconque point de vue au sommet de Riga.

Mme Annane demande quel est le sens et la portée exactes de l'adjectif « global ». Ce mot est utilisé à tort et à travers; il signifie tout et son contraire.

À la faveur d'une question orale (nº 3-1112), Mme Annane a demandé au ministre des Affaires étrangères de préciser la nuance entre une alliance globale et une alliance avec des partenaires globaux. Dans sa réponse, le ministre a surtout déclaré qu'à la suite des événements du 11 septembre, l'OTAN tend à développer, sous l'impulsion des États-Unis, une approche plus globale de la sécurité. Mme Annane déduit de l'exposé de M. Struye que l'organisation n'entend pas en rester là. Le terme est aussi utilisé dans le cadre de l'extension des partenariats. Ne finira-t-on pas ainsi par constituer une alliance qui ne sera plus qu'une pâle copie de ce qu'elle était ?

Mme Annane est convaincue de la nécessité des partenariats. La réforme des armées dans les pays concernés a conduit effectivement à une démocratisation de celles-ci. M. Struye a aussi parlé d'un nouveau concept d'OTAN élargi. L'OTAN ne connaît-elle pas en fait une évolution comparable à celle de l'UE ? Lorsque se posent des problèmes pour lesquels on n'a pas de solution, on crée des concepts nouveaux. C'est ainsi que l'on a déjà créé le partenariat avec les pays méditerranéens, ensuite la politique de voisinage, à laquelle on a d'abord associé les États de l'Est, et ensuite les pays méditerranéens. Bref, plus personne ne s'y retrouve.

Mme Annane aimerait encore savoir si l'on a d'ores et déjà prévu des mécanismes de consultation et de défense au cas où l'Iran attaquerait un membre de l'OTAN. Quelle coopération y a-t-il entre les alliés ? En a-t-on déjà discuté ? En fait, c'est la question de l'utilité et de l'efficience du système de défense qui est posée ici.

Mme de Bethune demande si les États se sont regroupés entre eux pour répondre aux trois questions clés. Y a-t-il une quelconque forme de cohésion entre les États membres de l'UE ? Quelle est la « ligne européenne » pour le sommet de Riga ?

Une deuxième question concerne le rapport entre l'OTAN et l'ONU. Les Nations unies confèrent un cadre légal à chaque mission de l'OTAN. Néanmoins, en cas d'extension des partenariats, l'OTAN ne deviendrait-elle pas plutôt un moyen permettant de mettre hors-jeu des États qui ont un droit de veto à l'ONU ?

En ce qui concerne l'extension de l'OTAN, Mme de Bethune se demande si l'on n'assiste pas à l'émergence de certaines doctrines, comme c'est le cas à propos de l'extension de l'UE.

Mme de Bethune aimerait aussi avoir des précisions sur les relations entre l'OTAN et la Chine.

Une dernière question du commissaire concerne le financement de l'OTAN. La règle prévoit que le pays qui mène les opérations en supporte aussi la plus grande partie des frais. Y a-t-il une demande visant à l'introduction d'un autre système de financement des opérations ? 

M. Roelants du Vivier évoque les relations entre l'OTAN et les États-Unis.

L'OTAN veut développer sa coordination politique et approfondir le dialogue politique en son sein. Quelle est la position de l'UE en la matière ? L'intervenant souligne l'importance d'un consensus avant toute extension des missions de l'OTAN. Comment structurera-t-on le dialogue afin de garantir une meilleure cohésion entre l'Europe et les États-Unis ? Jusqu'où faut-il pousser le dialogue politique pour éviter une nouvelle rupture entre l'Europe et les États-Unis ?

Chaque pays élabore sa politique étrangère en fonction de ses propres intérêts. Quels avantages la réforme de l'OTAN présente-t-elle pour la Belgique sur le plan tant politique que militaire ?

Réponses de M. Struye de Swielande

L'analyse de Mme Annane à propos du jeu auquel les institutions internationales se livrent actuellement est très pertinente. Il est exact que la confusion l'emporte sur la clarté. Le mot « global », tout comme le mot « globalisation », ne sont que des concepts abstraits, au contenu imprécis.

Le mot « global » renvoie à la nécessité d'adopter une vision globale de la sécurité, laquelle est également un concept vague en soi puisqu'elle concerne aussi bien l'évolution démographique et la faim dans le monde que l'évolution des réserves de pétrole, etc. Étant donné que l'OTAN ne s'immisce pas dans la politique intérieure d'un pays mais s'occupe de problèmes géostratégiques mondiaux, il y a lieu d'interpréter le mot « global » dans le sens d'une vision plus globale du monde.

Toutes les institutions internationales ont tendance à vouloir accroître non seulement le nombre de leurs membres, mais aussi leurs compétences. Les institutions se livrent toutes à une espèce de concours de beauté. L'impression qui domine est que, chaque fois que l'UE prend une initiative, l'OTAN (et donc les États-Unis aussi) estime devoir lui emboîter le pas. Toutefois, il est extrêmement difficile de canaliser toutes ces institutions internationales, de mieux les diriger et de les amener à se concentrer sur leurs domaines spécifiques.

Selon M. Struye, l'OTAN est une institution à vocation politico-militaire, un domaine sur lequel elle doit concentrer ses activités.

Le Danemark estime qu'il faut tout fusionner; le Canada est d'avis que les trois D (Défense, Diplomatie et Développement) doivent mieux collaborer. Les attributions des uns et des autres ne sont pas toujours définies avec précision.

Les ERP sont censées être à la fois un dispositif de protection, un élément stabilisateur et un pôle de développement. La construction de ponts et de routes doit-elle être une tâche des institutions de développement officielles ou celle-ci peut-elle aussi être confiée à des militaires ? L'armée peut-elle construire un hôpital lorsque des militaires sont sur place ? Il y a un manque de clarté dont tout le monde pâtit.

Le partenariat est lui aussi un concept en plein essor. En fait, on assiste partout dans le monde à une reproduction et à une accumulation de concepts, ce qui a pour conséquence de générer de nombreuses discussions car plus personne ne sait ce qui se réalise.

La Belgique, par exemple, s'oppose fermement au volet « coopération scientifique » de l'OTAN alors que d'autres pays sont favorables au projet « Silk Road » en raison des avantages qui peuvent en découler. La Belgique souhaiterait plutôt que l'OTAN s'emploie à améliorer les armées en les démocratisant et en les soumettant à un contrôle civil et qu'elle réduise les budgets de la défense et la taille de chaque armée afin que celle-ci soit adaptée aux besoins du pays.

Le mot « transformation » est effectivement employé dans le cadre du sommet de Riga mais il n'a pas été approuvé officiellement. Il n'est pas non plus question de modifier le Traité de Washington. D'ailleurs, toute modification de celui-ci entraînerait de gigantesques débats parlementaires.

Le Traité demeurant inchangé, un élargissement de l'OTAN au-delà des frontières de l'Europe est impensable. Cela étant, les trois pays du Caucase se situent bien à l'intérieur des frontières de l'Europe.

Le dernier concept stratégique date de 1999; désormais, des directives politiques globales seront aussi élaborées tous les 4 ou 5 ans, en plus des directives ministérielles biennales. Il y a donc divers niveaux d'intervention, mais personne ne touchera au Traité. Et M. Struye d'ajouter qu'il apparaît parfois lors de réunions de l'OTAN que de nombreuses personnes présentes ne connaissent pas les dispositions du Traité ou même qu'elles ne les ont jamais lues.

À cet égard, l'intervenant renvoie à l'article 8 qui prévoit que l'OTAN est tenu de porter immédiatement toute attaque armée et toute mesure prise en conséquence à la connaissance du Conseil de sécurité et que les mesures en question prennent fin quand le Conseil de sécurité a pris les mesures nécessaires pour rétablir et maintenir la paix et la sécurité internationales.

Selon M. Struye, le Traité est clair et très lisible, mais certains de ses points essentiels ne sont pas suffisamment connus.

À propos du financement de l'OTAN, M. Struye souligne en premier lieu la règle de base de l'OTAN: les coûts d'une action sont à charge des pays qui y participent (« costs lie where they fall »), à l'exception des frais communs des quartiers généraux. Pour le financement des frais communs, on applique une clé de répartition qui est calculée de plus en plus en fonction du PNB du pays. Récemment, la Belgique a obtenu une diminution de la clé de répartition: de 3 %, celle-ci sera ramenée à 2 % en l'espace de 10 ans, ce qui signifie que l'on déduira 0,2 % tous les deux ans.

M. Struye met en exergue la tendance à mutualiser certains frais en vue d'accroître l'efficacité des missions. En effet, lorsque plusieurs pays participent à une mission (comme en Afghanistan), cela nécessite un commandement intégré, avec toute l'infrastructure qui s'ensuit, surtout en matière de communications, et tout cela a un coût. Un autre coût qu'il serait souhaitable de mutualiser est celui qui a trait aux hôpitaux. Un hôpital coûte environ 18 millions d'euros.

Le problème du financement va toutefois se poser avec plus d'acuité au cours des mois à venir. En Belgique, cette question est d'autant plus délicate que toute augmentation de la quote-part de notre pays est imputée sur les crédits fédéraux bloqués de la Défense nationale. Nombre de pays procèdent autrement et imputent cette dépense à un budget autre que celui de la Défense. De cette manière, ils obtiennent quasi automatiquement des crédits supplémentaires pour financer leurs opérations.

Selon les experts militaires de l'OTAN, pour que le budget de la Défense soit sain, il doit être ventilé comme suit: 50 % pour les frais de personnel, 25 % pour les investissements et 25 % pour les opérations. Or, en Belgique, 70 % du budget de la Défense sont consacrés aux frais de personnel.

En ce qui concerne les dépenses OTAN, M. Struye constate qu'elles sont restées ces dernières années dans les limites du budget. Le programme d'investissement n'a pas été majoré au cours des 4 dernières années. Du reste, l'élargissement de l'OTAN est un acte politique, mais c'est une opération blanche puisque chaque État membre est tenu de verser sa contribution financière à l'organisation. Ce sont surtout les missions de l'OTAN qui coûtent.

En Afghanistan, l'ONU est de moins en moins présente et l'on considère que l'OTAN prendra la relève. Cette mission a donc été décidée par l'ONU, mais elle sera accomplie par l'OTAN. L'opération en Afghanistan est coûteuse. Ce coût englobe la présence des 300 soldats sur place, mais aussi le quartier général commun ainsi que l'extension et l'amélioration des moyens de communication et de transport entre les quatre grandes zones. Un soldat en Afghanistan coûte environ deux fois plus qu'un soldat au Kosovo.

D'aucuns parlent parfois de « dépassement budgétaire » alors qu'en fait, la Belgique a marqué son accord sur chacune des dépenses de l'OTAN. Le budget de l'OTAN n'a pas été revu à la hausse ces dernières années, mais il faudra en passer par là à l'avenir, compte tenu des opérations en cours.

Le problème de la menace nucléaire est rarement discuté au sein de l'OTAN. La théorie de base de l'OTAN reste en tout cas inchangée: le nucléaire est avant tout un instrument politique auquel on ne peut avoir recours qu'en cas d'attaque par des tiers.

Le problème auquel M. Dubié a fait allusion concerne un des partenaires, mais cela ne change rien à la théorie de l'OTAN, qui ne fait d'ailleurs pas l'objet de la présente discussion. L'évolution dans la mentalité des États-Unis sur la question du nucléaire ne se traduit pas au niveau de l'OTAN.

M. Dubié qualifie d'hypocrisie le fait que l'organe qui réunit l'ensemble des partenaires ne consacre pas une discussion au problème causé par le principal partenaire qui, par ses agissements, évolue vers une doctrine en parfaite contradiction avec la doctrine officielle.

M. Struye souligne que l'OTAN est une institution basée sur des règles qui n'empêchent pas les États membres d'agir aussi à titre individuel.

Lorsque la Belgique décide d'organiser une mission au Congo, l'Alliance n'en est pas nécessairement informée. Si, dans une hypothèse purement théorique, la Belgique décidait d'attaquer un autre pays, cela serait bien sûr contraire au droit international, mais l'OTAN ne pourrait pas formellement l'en empêcher. De la même manière, les États-Unis conservent eux aussi leur autonomie d'action. La doctrine de l'OTAN ne lie pas les États membres dans tous leurs actes. En revanche, lorsque les États-Unis agissent dans le cadre de l'OTAN, ils doivent se conformer aux règles de l'OTAN. Rien ne les empêche toutefois d'opérer en dehors du cadre des organisations internationales. Ce n'est pas parce qu'un pays a adhéré à l'OTAN qu'il ne peut plus entreprendre aucune action individuelle. Du reste, les États-Unis ont signé d'autres traités que celui de l'OTAN, par exemple avec le Japon.

Pour ce qui est de la question des clusters au sein de l'OTAN, M. Struye déclare que l'UE n'existe pas en tant que telle au sein de l'OTAN. Il n'y a jamais de réunion des pays membres de l'Union au sein de l'OTAN. Mais il y a d'autres clusters, comme celui formé par les adhérents récents, qui suivent la ligne américaine beaucoup plus facilement que les pays traditionnels, qui cherchent plutôt à affirmer leur indépendance.

D'autres groupes se dessinent parfois, comme celui des pays nordiques, celui des pays du Benelux, celui des pays de l'Eurocorps, parce que ces pays sont unis par la même mentalité. La plupart des consultations de la Belgique ont lieu avec l'Allemagne, la France et l'Espagne. L'Italie (après les dernières élections) rejoindra prochainement ce groupe. Chacun est toujours contraint de négocier avec le Royaume-Uni parce que les Britanniques sont les mieux informés et qu'ils ont la meilleure diplomatie.

Personnellement, M. Struye soutient l'idée d'une identité politique européenne au sein de l'OTAN, de manière que les pays de l'Union européenne se prononcent en fonction de leur politique extérieure commune. Or, cela n'est pas toujours chose aisée parce qu'un grand nombre de puissance de deuxième rang veulent conserver leur autonomie au sein de l'OTAN.

Une identité militaire européenne au sein de l'OTAN suppose que l'Union européenne y consacre des moyens suffisants. À l'heure actuelle, le budget américain de la Défense dépasse à lui seul la somme des 17 principaux budgets militaires suivants dans le monde. Quant à savoir si nous devons investir davantage dans une défense européenne, c'est une bonne question. C'est aussi un débat politique important dans lequel M. Struye ne prend pas position.

S'agissant de la relation entre l'OTAN et l'ONU et de la possibilité de contourner l'ONU, M. Struye rappelle que les États-Unis n'ont actuellement guère confiance en l'ONU et qu'ils ont redécouvert l'OTAN. Mais la politique des États-Unis est très cyclique et le gouvernement actuel n'est pas représentatif de la ligne générale des États-Unis.

M. Struye a l'impression que les États-Unis souhaitent transformer l'OTAN, tout comme le FMI, la Banque mondiale et l'OCDE, en une instance satellite de l'ONU, où ils pourraient faire prévaloir leur influence par le biais de certains mécanismes. Les autres pays ne partagent pas ce raisonnement. Au sein de l'OTAN, la France et les États-Unis sont toujours situés aux deux pôles extrêmes. En général, la Belgique se rapproche plutôt de la vision française.

Les limites de l'élargissement sont définies à l'article 10: aucun élargissement au-delà des frontières de l'Europe n'est possible, ce qui n'exclut pas que des tentatives soient faites en ce sens. Pour modifier l'article 10, il faut cependant toujours obtenir l'assentiment de tous les parlements.

L'Europe est définie dans son acception géographique: la Russie pourrait devenir membre de l'OTAN, la Turquie en est déjà membre, mais l'élargissement ne peut se faire au-delà du Caucase, de sorte qu'il ne peut pas englober les pays de la Méditerranée, comme le Maroc. Le Kazakhstan reste un pays avec lequel peuvent être conclus des partenariats.

En ce qui concerne Soukhoumi, la capitale de l'Abkhazie, les responsables politiques doivent donc décider si ses habitants méritent d'intégrer une alliance démocratique, afin que celle-ci puisse les assister en cas d'agression à leur encontre. M. Struye souligne qu'il a simplement exposé le problème, sans prendre position.

Actuellement, on n'évoque pas l'Iran au sein de l'OTAN, car ce n'est pas le bon moment. Pour cette question, c'est la diplomatie qui prévaut actuellement, et l'inscription du problème à l'ordre du jour de l'OTAN serait considérée comme un signal militaire.

M. Roelants du Vivier en déduit que, si la problématique de l'Iran n'est sans doute pas discutée au niveau des ambassadeurs à l'OTAN, les militaires au sein de l'organisation n'en doivent pas moins avoir étudié toute une série d'hypothèses, comme celle d'une menace ou d'une attaque potentielle de l'Iran contre un pays de l'Alliance, ainsi que la réponse à ces hypothèses.

M. Struye répond que toutes les hypothèses possibles et imaginables sont examinées à l'OTAN et que des plans sont préparés en réponse à ces hypothèses, même pour des attaques impensables de pays non spécifiés. Cela est très rassurant.

La Chine n'a établi des contacts avec l'OTAN qu'après que les bombardements américains à Belgrade aient touché l'ambassade chinoise par accident. Elle a déjà invité le secrétaire général de l'OTAN et elle suit de près les activités de l'Alliance, ne serait-ce qu'en raison des efforts de rapprochement du Japon. Mais la Chine ne recherche pas pour autant un contact actif avec l'OTAN et elle n'est pas non plus considérée comme une menace pour la paix internationale.

M. Struye connaît très bien la position de la Belgique quant à la mission civilisatrice de l'OTAN, mais il a seulement voulu exposer la théorie défendue par certains États membres qui pensent que l'OTAN doit exporter la démocratie. Les règles internationales prévoient le principe de non-ingérence dans les affaires intérieures. Les États-Unis ont clairement l'intention de soutenir activement, par tous les moyens possibles, certains mouvements menés dans certains pays.

L'OTAN n'est probablement pas suffisamment équipée pour faire face à une guerre biologique et/ou chimique.

En ce qui concerne l'importance de l'évolution, l'OTAN doit rester ce qu'elle est, c'est-à-dire une institution basée sur l'article 5. Vu les moyens militaires dont elle dispose, elle a néanmoins tendance à vouloir apporter une contribution plus active à la paix et à jouer un rôle plus actif dans la politique de sécurité mondiale. Le Traité n'exclut pas cette approche et l'OTAN peut assumer ce rôle dans le cadre de l'ONU.

La question est de savoir si l'armée doit opérer uniquement sur le territoire belge ou sur le territoire européen. L'armée peut-elle être engagée dans des opérations de sécurité en dehors du territoire lorsque l'ONU le permet ou le demande explicitement ? Il existe déjà des résolutions de l'ONU qui invitent expressément les institutions internationales à s'impliquer dans certaines opérations. La Belgique a toujours été le grand défenseur de la cause des Nations unies. Pouvons-nous dès lors ne pas répondre présents au cas où l'ONU lancerait un appel dans ce sens ?

L'OTAN a également pour vocation de contribuer à la sécurité. Contribuer à la paix en Afghanistan est aussi une manière indirecte de contribuer à notre propre sécurité car cela permet de réduire les risques de terrorisme. La sécurité n'est pas seulement une question de frontières internes; il faut aussi la promouvoir à l'étranger pour pouvoir prévenir le développement du terrorisme. Les limites et les modalités de cette politique de sécurité doivent évidemment encore faire l'objet de nombreux débats.

2.2. Audition de M. De Gucht, ministre des Affaires étrangères et de M. Flahaut, ministre de la Défense (conjointement avec les commissions de la Défense nationale et des Relations extérieures de la Chambre des représentants)

Voir: compte rendu intégral, doc. Chambre, CRIV 51 COM 986.

2.3. Audition de M. Demoulin, attaché à l'École militaire

2.3.1. Exposé de M. Demoulin

Il faut clarifier les enjeux à propos de l'organisation euro-atlantique eu égard aux multiples événements politiques et militaires de ces toutes dernières années.

Les questions autour de l'avenir de l'OTAN sont périodiques, associées à l'émergence de nouveaux acteurs, de crises subites ou de divergences politiques entre États membres. Mais ces multiples interrogations qui nourrissent les travaux des diplomates, des stratégistes et des internationalistes ne sont jamais totalement clarifiées.

L'histoire de l'organisation euro-atlantique qui a bâti sa légitimité sur la défense territoriale et la défense de la démocratie et des libertés individuelles fut aussi celle de multiples psychodrames, déchirements internes sur fond de crises et tensions internationales. Périodiquement égratignée, l'Alliance reste envers et contre tout et encore aujourd'hui le symbole d'un identitaire « occidental » et d'un espace « euro-transatlantique » qui dépassent la seule notion de défense collective. L'OTAN plie mais ne se rompt pas. On peut la soutenir ou la contester mais aucune capitale ne veut y renoncer.

Aujourd'hui, la plus puissante alliance militaire que la terre n'ait jamais connue est encore au devant de la scène, spectateur « volontaire » de nouvelles interpellations sur son profil, ses nouvelles missions, ses différents aggiornamentos.

La préparation du sommet de Riga en novembre 2006 augure déjà de divergences plus ou moins feutrées sur les enjeux de l'organisation. Une nouvelle réforme de l'Alliance est-elle de nouveau nécessaire ? Est-elle souhaitable, à quelles conditions, à quel prix politique et économique pour les Alliés qui la composent ?

Certes, l'OTAN a vécu d'autres réformes et a su chaque fois négocier de nouvelles adaptations, pressées à la fois par les circonstances — fin de la guerre froide, effets des guerres balkaniques, clash du 11 septembre — mais aussi par les bouleversements politico-stratégiques dus à la « montée en puissance » de l'UE, aux élargissements « parallèles » et la stratégie globale américaine.

Les deux grandes réformes de l'OTAN — celle issue de la fin de la guerre froide et celle qui fut le résultat des méga-attentats du 11 septembre — ont amené les États membres, dont la Belgique, à entériner:

— l'implication de l'OTAN dans les opérations de maintien de la paix menées sous l'autorité du Conseil de sécurité de l'ONU, sous-entendant le hors zone, et qui fut politiquement confirmé dix ans plus tard lors du sommet de Prague;

— la refonte des structures politico-militaires afin de tenir compte de l'évolution de la doctrine de sécurité vers la stratégie mobile;

— la définition des groupes de forces interarmées multinationales (GFIM) dans l'espace coopératif OTAN-UE avec l'accord dit de Berlin plus; l'OTAN permettant la cession des moyens et capacités de l'Alliance au profit de missions de l'UE si l'organisation atlantique n'est pas intéressée. Arrangements permanents augurant en quelque sorte une forme de dépendance capacitaire reflétant le différentiel de moyens stratégiques entre les organes et outils intégrés de l'OTAN et la PESD (UE);

— l'élargissement de la zone géographique de l'OTAN via l'intégration de pays d'Europe centrale et orientale, en utilisant les antichambres de l'Alliance que sont le CCNA (devenu le CPEA) et le Partenariat pour la paix (PpP); forums facilitant du reste l'acquisition de la posture doctrinale OTANienne, les « habitus » culturels, l'assistance militaire et technique, dont aussi la vente de matériel majoritairement américain à ces futurs alliés;

— l'adoption du nouveau Concept stratégique de l'Alliance le 24 avril 1999 intégrant les nouveaux défis de la sécurité à savoir l'instabilité régionale occasionnée par les tensions ethniques et religieuses, les violations des droits de l'homme, les litiges territoriaux ou la dissolution d'États;

— la création de la « Nato Response Force » (NRF), outil de réponse ultra-réactif aux nouvelles menaces et symbole de la prise en compte européenne des nécessaires restructurations des outils militaires nationaux à partir d'une réflexion stratégique menée par Washington sur les moyens à adapter aux nouveaux défis sécuritaires transatlantiques.

Ces différents changements politico-opérationnels et doctrinaux ne se firent pas sans mal. On vit naître certaines rivalités politiques et idéologiques autour de l'avenir de « l'objet OTAN », dans un champ de réflexion et de visibilité ambivalent.

D'un côté, une marginalisation lorsque l'Alliance est perçue comme élément de contrainte et d'entrave bureaucratique par les États-Unis, comme ce fut le cas, par exemples, à propos de la dissociation des forces selon les missions en Afghanistan ou dans les années 90 lors de la stratégie des frappes au Kosovo et en Serbie. Le collégialisme et le gradualisme souhaités par les pays les plus européistes, tout comme la critique politico-éthico-militaire à propos du choix de certaines cibles au sein du Groupe de contact, ne pouvaient alors convenir à la stratégie « jominienne » américaine de l'écrasement sans paliers. Le différentiel principal entre Européens et Américains se situant encore aujourd'hui autour de la codification et des règles autour de la maîtrise de la violence militaire.

De l'autre côté, le débat peut porter sur une forme de « survisibilité » détachée de l'organisation conçue soit comme une boîte à outils, un facilitateur de coopération et un multiplicateur de forces, soit comme une organisation emblématique pour des missions asymétriques tous azimuts.

En d'autres mots, selon les circonstances et les lectures, l'OTAN pouvait être analysée comme une organisation à forte plasticité diplomatique et opératoire, ou, à contrario, comme une organisation fragilisée par la volonté américaine de ne pas s'en servir lorsque la lecture géopolitique faite à la Maison-Blanche impose d'autres postures diplomatico-stratégiques.

Pour complexifier le tout, il pouvait s'agir également pour la bureaucratie de l'OTAN et les États membres, d'insister, par soucis de crédibilité, sur:

— un soutien à la carte, comme nous l'illustra l'apport logistique aux forces polonaises en Irak dès l'été 2003;

— un fidélisme d'engagement, comme nous l'indiquait le dossier irakien dans sa phase post-guerrière;

— une construction souple de coalition ad hoc de volontaires comme nous l'ont montré les premiers engagements en Afghanistan;

— un processus bien huilé de pression envers les Alliés récalcitrants, dont celle de la remontrance vis-à-vis des petits pays ou le « classique » isolement de la France par décision prise dans le cadre du Comité des plans de défense (CPD) à 18 membres sans la France, lorsqu'il s'est agit de décider du soutien militaire à la Turquie avant l'opération « Iraqi Freedom ». Paris a reconnu avoir elle-même suggéré le cadre des dix-huit très en amont de la crise afin de ne pas être impliquée dans le processus militaire de l'Alliance atlantique;

— un révélateur capacitaire pondéré en partie par une certaine sous-interopérabilité, les commandements américains de théâtre eux-mêmes ne fonctionnant pas automatiquement sur les standards et les normes de l'OTAN, alors que 92 % des forces américaines ne sont pas organiquement affectées à l'OTAN;

— un indicateur du réel des moyens et du principe de réalité faisant que ce sont et que ce seront très souvent les mêmes unités qui seront engagées sous des « emblèmes différents » (UE ou OTAN) selon les circonstances. Et que si le jeu de « concurrence larvée » et de « complémentarité compétitive » persistent par moment subtilement entre les bureaucraties des deux organisations, à l'image d'ailleurs de la période d'« OTANisation » de l'UEO début des années 90, le principe de réalité commandera de jouer la complémentarité « apaisée ».

Vers une troisième réforme ?

Quant à cette troisième réforme annoncée autour de Riga et du dernier sommet de l'ère Bush junior prévu au printemps 2007, elle devait concerner au départ les questionnements autour de l'institutionnalisation ou non des nouveaux partenariats mondiaux: les deux autres dossiers — modernisation autour de la NRF et les futurs élargissements (Croatie, Macédoine, Albanie) — étant plutôt des dossiers récurrents.

Mais plusieurs États membres, des parlementaires, des partis politiques, des Instituts de recherche et des ONGs se sont engouffrés dans la thématique, alimentant une série de questions jugées fondamentales à propos de l'avenir de l'organisation atlantique:

— qu'il s'agisse de l'extension des missions de l'OTAN dans le champ humanitaire au détriment des prérogatives de l'ONU et des compétences de l'Union, au point d'imaginer à terme une Alliance devenant une « ONU de la sécurité » ou une organisation diluée;

— qu'il s'agisse de la confusion dans les discours entre « l'OTAN n'a ni l'intention ni la capacité de jouer la police du monde » et « l'Alliance doit avoir vocation à exporter la sécurité tous azimuts, là où cela sera nécessaire » ou encore « l'OTAN n'est pas le gendarme du monde » selon les dires Jaap de Hoop Scheffer et « l'Alliance est devenue plus que jamais une organisation globale au XXI^e siècle », ou, « l'OTAN doit contrôler l'extension des menaces (1) partout dans le monde » selon le général James Jones SACEUR et enfin « il n'est pas question de mondialiser l'OTAN, mais de tisser des liens avec des partenaires mondiaux » selon Victoria Nuland, ambassadrice des États-Unis auprès de l'Alliance;

— qu'il s'agisse du distinguo subtil entre « alliance globale » et « alliance ayant des partenaires globaux » dans le monde, sorte d'Alliance courant de Vancouver à Vladivostok, de Hobart à Séoul; nouveaux espaces préoccupant certains Alliés européens (2) ou favorisant l'idée de faire le ménage par le maillage tel le souhait du premier ministre Guy Verhofstadt qui veut que « l'imbroglio d'accords de coopération, de partenaires, de pays de contact » soit restructuré en « un véritable réseau de sécurité mondiale » (3) ;

— qu'il s'agisse alors de manière plus précise de la création de nouvelles catégories de pays partenaires et de citer Japon, Australie, Finlande, Suède, Nouvelle-Zélande, Corée du Sud;

— qu'il s'agisse pour certains partis politiques de distinguer deux piliers, celui d'une OTAN européenne et celui d'une OTAN américaine, estimant les valeurs par trop contraires, souhaitant dès lors que s'établissent des mécanismes de décision différents;

— qu'il s'agisse de contenir l'OTAN dans la seule sphère militaire car « c'est dans les opérations militaires que se joue la crédibilité de l'Alliance » pour reprendre l'argumentaire hexagonal (4) de Philippe Douste-Blazy;

— qu'il s'agisse des nouvelles zones d'intervention, comme par exemple en Afrique, buttant alors sur les priorités européennes proclamées autour du Grand continent; heurtant les acquis et les traditions africanistes de certains pays membres de l'UE;

— qu'il s'agisse de la sur-utilisation de la procédure de silence dans certaines circonstances (Irak, 2003);

— qu'il s'agisse du ballon d'essai avancé par le général James Jones SACEUR, à savoir qu'en « l'absence d'un pays ou d'un autre, cela ne doit pas empêcher la majorité de faire ce qu'elle veut faire (...) dans le cadre atlantique », en d'autres mots, de passer du « consensus » à la règle de « l'abstention constructive » (5) ;

— qu'il s'agisse du principe du financement par l'OTAN de firmes privées affectées à la garde de certains sites de formation militaire comme en Irak;

— qu'il s'agisse de l'interprétation juridique, sémantique et éthique du sens à donner à la lutte contre le terrorisme;

— qu'il s'agisse de la définition militaire de missions policières ou humanitaires;

— qu'il s'agisse de la confusion possible des rôles entre les forces OTAN de l'ISAF et « Enduring freedom » sous mandat strictement américain; tout comme de la permanence de l'ambiguïté historique de la double casquette du SACEUR;

— qu'il s'agisse du déséquilibre entre la temporalité de l'adoption d'une légitimité parlementaire nationale des engagements à intervenir et la temporalité menace-décision-neutralisation de l'appareillage politico-militaire des gouvernements;

— qu'il s'agisse de la survisibilité de la doctrine militaire sur la doctrine politique, avec le principe du grignotage comme ce fut le cas dans l'implication ambiguë de l'OTAN dans la crise irakienne;

— qu'il s'agisse de l'augmentation des coûts qu'impose l'extension des missions d'engagement de l'OTAN dans la gestion des crises et la volonté bureaucratique de réformer le partage des coûts financiers et ne pas subir la spirale financière (6) ou devoir verser dans un pot commun pour des opérations qu'ils n'approuveraient pas sur le plan politique ou encore pour certains observateurs de constater que parfois l'OTAN s'engage dans des missions sans en avoir les moyens financiers alors même que tous les ministres de la défense ont adopté le 8 juin dernier l'objectif pour l'OTAN de pouvoir mener de front deux opérations de grande envergure exigeant 60 000 militaires chacune et six autres opérations moyennes (30 000 hommes chacune);

— qu'il s'agisse des ambiguïtés entre Alliés à propos de l'estimation des contributions aux opérations. En d'autres termes, faut-il « juger » la contribution de chaque pays sur sa participation à des missions OTANiennes ou faut-il aborder la question globalement en additionnant les contributions à l'ONU, l'OTAN et autres missions de la PESD ? Plus concrètement, doit-on juger l'apport de la Belgique à la stabilité internationale sur la seule mission afghane (250 militaires) ou y ajouter les missions UE en RDC, dans les Balkans, la formation en RDC et au Bénin, etc. ? Bref, joue-t-on dans une logique sécuritaire globale ou dans la celle des « quartiers de tartes » ?

— qu'il s'agisse de la contestation du lien commercial entre les programmes technologiques liés à la transformation de l'OTAN sur base souvent de critères d'interopérabilité à partir d'équipements industriels américains et donc de transposition orientée de concepts innovants américains dans le cadre euro-atlantique;

— qu'il s'agisse du choix entre celui de privilégier le relationnel UE — États-Unis dans le dialogue politique sur les questions internationales et de sécurité plutôt que de l'engager au sein même de l'OTAN;

— qu'il s'agisse de l'opportunité ou non de déployer pour 2011 des systèmes antibalistiques en Europe centrale (Pologne ou Tchéquie) pour intercepter une attaque de missiles NBC iraniens; scénario « worst case » renvoyant à la question complexe du différentiel dans la perception des risques et des menaces, nonobstant le fait que le capacitaire balistique iranien pourra dans les prochaines années atteindre le territoire ouest-européen;

— qu'il s'agisse enfin des questionnements récurrents autour du partage des tâches, des zones, des missions et surtout des risques entre États membres, entre OTAN et États-Unis, entre OTAN et UE.

Garde-fous, pragmatismes et principe de réalité

Malgré ces multiples interrogations dont certaines seront clarifiées avant le sommet, le reste étant maintenu dans un flou diplomatique et dans la réaffirmation de la prégnance de l'autorité nationale, plusieurs évidences sont à rappeler en les bornant au simple principe de précaution:

D'une part, nous ne pouvons aborder la question de l'Alliance atlantique sans aborder celle de l'Union européenne. Arrêtons de feindre que nous pouvons examiner la question de l'OTAN ou la dimension sécuritaire européenne l'une sans l'autre. Les dossiers sont connexes, ils interagissent en complémentarité parfois compétitive, concurrence larvée asymétrique et rivalités bureaucratico-institutionnelles plus ou moins subtiles mais aussi en complémentarité harmonieuse selon les situations, les thématiques, les moments, la perception et le positionnement des partis et des gouvernements.

D'autre part, nous devons être conscients du caractère parfois schizophrénique qui concoure au relationnel entre les organisations de sécurité, leurs bureaucraties, entre les États alliés et même entre ministères d'un même gouvernement. Il n'existe pas au sein de l'OTAN ni de l'UE de grands dossiers politico-militaires vite résolus, le différentiel sécuritaire et les intérêts politiques des États expliquent cela et cette posture n'est pas prête de se modifier.

De même, il est clair que les États européens sont particulièrement heureux de pouvoir, selon les circonstances, choisir d'intervenir sous l'emblème OTAN ou sous l'emblème UE, en sus évidemment de rester totalement libre d'accepter ou non d'y fournir hommes et matériels; la liberté d'entreprendre avec la prise de risque pour les citoyens militaires restant sous responsabilité nationale. Aussi la flexibilité organisationnelle est un avantage, non un défaut, alors que 90 % des forces déployées dans les Balkans et 80 % des forces engagées dans l'ISAF sont européennes.

La décision française et belge « d'en être » en Afghanistan et non en Irak renvoie justement à cette souplesse à forte connotation idéologique et diplomatico-éthique. Qu'au titre de cette opération, il n'est pas inutile de rappeler que c'est l'Allemagne, le Canada et les Pays-Bas, tous contributeurs significatifs dans ce pays, qui ont finalement entraîné l'OTAN à s'engager en Afghanistan. Que c'est bien le Secrétaire général de l'ONU et l'autorité nationale transitoire afghane qui ont réclamé en 2003 que l'ISAF couvre l'ensemble du pays. Que les pays membres de l'OTAN, dont la Belgique, ont adopté le principe de faire de l'Alliance, en sus d'être une organisation de défense collective, un organe de « renforcement de la sécurité et l'instauration de la stabilité dans nombre de régions du monde » (7) . Et qu'il s'agit dès lors de s'entendre non sur le principe mais sur le contenu de cette définition.

Aussi, à lire l'article I-40, § 7, du Traité constitutionnel de l'UE aujourd'hui mal en point, les signataires semblaient confirmer que l'OTAN restait l'instance de mise en œuvre de la défense collective. Aucun État n'a refusé de signer le document même si certaines voix isolées s'exprimèrent pour s'alarmer de la dépendance de l'UE envers l'Alliance en matière de solidarité territoriale, oubliant d'ailleurs l'esprit de l'article V du Traité de Bruxelles modifié toujours existant et qui concerne dix États européens. Lui aussi consacre par son article IV une coopération étroite avec l'OTAN en ce qui concerne l'exécution du Traité de 1954 et sa défense collective (8) .

Globalement, aucun gouvernement d'État-membre de l'Alliance atlantique n'a aujourd'hui officiellement souhaité voir disparaître le Traité de l'Atlantique nord, considéré comme filet de sécurité, protection ultime en cas d'agression majeure. Il s'agirait également de solidarité essentialiste et de prise de conscience de menaces asymétriques communes. Dès lors, « l'Union européenne et l'Alliance ne partagent pas uniquement des valeurs et des intérêts communs, mais sont également confrontées à des menaces communes » est une déclaration qui ne provient pas de la bureaucratie OTANienne mais de la dernière déclaration du Conseil franco-allemand de défense et de sécurité du 14 mars 2006.

Dès lors, si l'OTAN peut être aussi une caisse de résonance, d'influence ou de « neutralisation » américaine selon les circonstances — l'histoire nous l'a mainte fois prouvé —, elle est également une organisation où 19 États sur 26 sont aussi membres de l'UE qui peuvent, s'ils le veulent et s'ils en ont la volonté politique, agir en concertation ou jouer les aiguillons. Que dans tous les cas, les États restent souverains comme dans toute organisation intergouvernementale, sachant que « l'entrisme » opérationnel des capitales dans les quartiers généraux de l'OTAN reste le meilleur moyen de contrôler politiquement les opérations, de s'assurer plus avant de la sécurité de ses propres troupes engagées et de satisfaire en final les carrières internationales des officiers, formidable outil d'interarmisation, de multinationalisation et d'enculturation doctrinale combien nécessaire à l'efficacité des missions et à la solidarité dans l'épreuve.

Que pour les opérations les plus complexes demandant des moyens collectifs, l'OTAN restera, à termes prévisibles, intégrée structurellement dans les opérations de l'Union si cette dernière ne dispose pas des capacités ou de la volonté politique pour s'engager militairement seule. Certes, Berlin plus ancre en partie dans le champ capacitaire l'UE dans l'OTAN, tout en évitant une duplication des capacités, mais l'UE gagne en crédibilité opératoire via l'accès aux moyens et capacités de l'Alliance. Pour les chancelleries européennes, l'OTAN reste en tout cas indispensable si Européens et Américains veulent s'engager ensemble.

Que l'épaisseur des interconnexions et interdépendances économiques et commerciales entre les deux rives de l'Atlantique tout comme l'imbrication des multinationales dépassent de loin les divergences politico-diplomatiques: 1 400 milliards d'euros d'investissements et 14 millions d'emplois concernés, selon la Commission européenne.

Que de plus, il ne faut pas mélanger les piliers virtuels et les piliers réels. Il n'y a pas de pilier européen dans l'OTAN au sens premier du terme car ce processus a échoué dans les années quatre-vingt-dix autour de la notion d'IESD et d'UEO pilier européen dans l'Alliance. Et c'est parce que ce processus n'a pas abouti que les Européens — associant d'ailleurs d'autres motifs spécifiques — ont décidé de créer la PESD au sein même de l'UE. Sans caucus intra-européen au sein de l'OTAN, il ne peut d'ailleurs y avoir de pilier au sens politico-structurel du terme. Et si aujourd'hui, certains utilisent le terme de pilier européen dans l'OTAN, il s'agit non pas d'une pièce d'architecture mais plutôt d'un ensemble complexe de cultures nationales des « anciens » et des « modernes » européens (que nous avons d'ailleurs tort de caricaturer) s'entrechoquant parfois avec la culture stratégique américaine selon les dossiers au sein des instances de décisions politiques et administratives de l'OTAN.

Qu'enfin, il nous faut éviter le piège qui consiste à condamner l'OTAN par effet réflexe quasi-pavlovien anti-américain particulièrement prégnant suite à l'intervention de l'administration Bush en Irak. Qu'il ne faut donc pas se tromper de cible en jetant le bébé OTAN avec l'eau du bain même s'il nous faut « refaire le shampoing de l'Alliance » et « construire mieux l'Europe » pour mieux « penser l'Alliance ».

Des dilemmes autour de l'avenir de l'Alliance

Pour le secrétaire général de l'OTAN, Jaap de Hoop Scheffer, l'Alliance doit avoir pour vocation à exporter la sécurité tous azimuts, tout en grossissant via les élargissements. Avec cette propension à devenir un outil multifonctions, souhaitant même alimenter des interactions avec certains pays non membres, l'OTAN pourrait changer de concept et d'époque.

Il semble nécessaire, au vu de ses évolutions, de ne pas éluder la question de la pertinence de l'article 5 de défense collective de l'OTAN après sa « marginalisation » diplomatique au lendemain des méga-attentats même si elle fut activée, nonobstant le fait que les états restent libres d'accepter ou de se passer de ladite solidarité qui reste elle-même conditionnée dans son ampleur par la volonté de chaque état-membre.

Nous savons combien la notion de solidarité imprègne encore l'argumentaire européen allié et même l'opinion publique européenne du nécessaire maintien des liens transatlantiques, de l'OTAN, du grand frère sauveur en cas de menace grave visant le vieux continent. Pour preuve, les eurobaromètres indiquent la volonté de construire une défense européenne mais pas aux prix d'une « confrontation » avec les États-Unis que les sondés assimilent de manière simpliste à l'Alliance atlantique.

Face à cette inquiétude européenne à propos de l'article 5 et qui n'est pas feinte, la question est posée: l'OTAN est-elle alors devenue simplement un réservoir de forces ? L'OTAN est-elle maintenant la supplétive des Américains partout où ceux-ci veulent désengager leurs troupes pour les envoyer ailleurs ?

Le fossé technologique entre Européens et Américains dans le domaine militaire affecte-t-il déjà le rôle de l'OTAN, justifie-t-il les coalitions à la carte en fonction de la compétence capacitaire des uns et des autres ?

L'Alliance doit-elle s'engager dans une sorte de partage des tâches, en laissant à l'Union européenne et à sa PESC/PESD, le soin de s'occuper de son environnement proche, mais avec le risque que pour les opérations les plus lointaines et les plus connotées, Washington joue parfois la partie en solo, isolant l'OTAN selon les objectifs ?

À moins que ce ne soit le ballon d'essai proposé par le ministre français de la défense, Mme Alliot-Marie, qui imaginait, lors de la Wehrkunde de février dernier de clarifier les spécificités des actions de l'OTAN et de la PESD: l'OTAN pour les actions lourdes et longues lorsque les États-Unis sont impliqués; la PESD pour les missions coups de poing et les missions plus modestes mais politiquement plus complexes, exigeant davantage de souplesse tout comme elle se réserverait les actions civilo-militaires.

Comment situer l'OTAN face au différentiel de vision et d'interprétation du monde entre certains pays composant les deux rives de l'Atlantique et perceptible dans la Stratégie européenne de sécurité adoptée en 2003, face à la déclaration de Daniel Fried, Secrétaire adjoint américain aux affaires européennes et eurasiatiques, qui, le 19 janvier dernier, affirmait que « l'OTAN est l'endroit où la puissance transatlantique — et j'entends puissance dans son sens le plus large, incluant les pouvoirs qu'il soit politique, économique et morale — est traduite en action » ?

Comment les Européens peuvent-ils se situer dans l'OTAN et par rapport à la PESD si le processus de transformation et la mise en forme de la Nato Response Force ne peuvent résister à la diplomatie nationale et à la faiblesse de la présence américaine dans la NRF.

Si l'OTAN se globalise et tente d'imiter les missions de l'UE, quelle utilité alors pour la PESD minorée ?

Les capitales européennes sont-elles préparées à une hypothétique crise relationnelle entre l'UE et l'OTAN s'entrechoquant dans une même temporalité autour de la nécessité d'engager au même moment sur des théâtres différents les mêmes forces et capacités, les priorités étant jugées égales par chacune des structures ?

Au-delà de ces dilemmes et des inquiétudes face à une administration américaine qui a été et est encore fortement, durablement, structurellement marquée par le 11 septembre, il faut poser quelques pistes:

Primo, la complémentarité entre l'OTAN et l'UE est la résultante de la réalité des budgets militaires et des priorités socio-économiques gouvernementales.

Elle ne va pas s'effacer malgré les ambiguïtés transatlantiques, même après le départ de l'administration Bush. Nous le percevons déjà à la lumière des dernières décisions d'Européens autour des missions de l'OTAN:

— en Afghanistan avec le commandement Eurocorps (prise d'alerte NRF-7 au 2^e semestre 2006) et dans les Balkans;

— lors des consultations croisées à propos de la NRF et des Battle Groups;

— ou encore par l'expérience lancée par la Belgique d'organiser des rencontres entre ministres des Affaires étrangères de l'UE et ceux de l'OTAN sur le modèle du « Gymnich » européen, à savoir sans conseillers, sans diplomates ni hauts fonctionnaires, mais uniquement entre ministres.

Secundo, il faut refuser de codifier formellement et juridiquement le principe actuellement virtuel de « droit du premier refus » — impliquant que l'OTAN décide en premier d'intervenir ou non en opération, devant l'UE. La flexibilité opérationnelle, la liberté de choix et le pragmatisme politique doivent encore nourrir l'esprit du diplomate et du militaire européens.

Tertio, s'il doit y avoir un partage des tâches, il doit l'être par défaut et non par un partage des zones d'intérêts codifiés et figés ou qui reposerait sur un différentiel dans la prise de risque. L'UE n'est « ni Mars ni Vénus », elle se situe dans un entre-deux philosophico-politique et normatif où le recours à la force est envisagé en dernier recours. La « tranquillité « todorovienne » est seulement apparente car ce n'est pas l'Europe qui fixe les règles du jeu de la confrontation engagée par des « adversaires potentiels ». Nous sommes ici devant une « posture réaliste pondérée » pour qui sait lire entre les lignes (9) de la Stratégie européenne de sécurité de 2003.

Quarto, à tout le moins, une révision du Concept stratégique de l'OTAN datant de 1999 semble indispensable pour verrouiller le relationnel transatlantique sur une base à tenter de clarifier à Riga ou plus que probablement après les élections américaines.

Quinto, l'avenir de l'OTAN sera surtout dépendant de l'agenda intra-européen et de ce que les Européens feront de leur propre dynamique sécuritaire au sein de l'UE, dont, entre autre, le principe codifié de missions complémentaires OTAN-UE mais défenses territoriales séparées dans un nouvel espace de maturité européenne qui n'est pas encore prêt de voir le jour.

Dans cette dernière hypothèse, l'Union européenne devrait assumer sa propre défense territoriale dans la logique de l'intégration des politiques; les deux organisations se partageant de manière flexible les missions de gestion de crise non article 5. Cette posture hypothétique ne doit pas conduire à deux OTAN — telle n'est pas l'objet — mais à un nouveau relationnel OTAN-UE. C'est dans cet espace que les piliers du pont transatlantique peuvent être consolidés.

Sexto, la maturation stratégique et politico-sécuritaire de l'Union européenne ne doit pas se bâtir sur les ruines de l'OTAN, ni sur l'utopie de deux OTAN, mais sur deux autres postures:

— soit celle qui implique à terme un processus d'européanisation de l'Alliance atlantique, en tentant d'y créer à terme les conditions de caucus Europe-Amérique du Nord. C'est le principe de deux piliers à sein même de l'Alliance. Sujet tabou s'il en est;

— soit celle qui tente d'instaurer un relationnel égalitaire entre UE et l'OTAN mais qui est aujourd'hui dépendant pour son existence et sa crédibilité du sursaut politique européen post-constitution. Sujet complexe s'il en est.

L'OTAN et l'UE restent encore pour l'instant les deux faces d'une même pièce sécuritaire même si la sémantique est différente, entre les fausses notes régulières et les équations transatlantiques à plusieurs inconnues, entre les valeurs proclamées et l'association asymétrique entre légalité/légitimité des engagements et interventions.

En fonction de la perception différentiée que nous avons de la thématique, les argumentaires politiques seront évidemment très différents.

En effet,

— soit la crise transatlantique actuelle est seulement conjoncturelle,

— soit la crise transatlantique est structurelle et mutagène,

— soit la crise transatlantique exprime un différentiel capacitaire non pas entre Américains et Européens, mais dans la transversalité des capacités, des risques, des moyens — entre producteurs et consommateurs, entre « européistes et atlantistes », entre générations politiques, entre conceptions de l'usage de la force,

— soit il n'y a pas, en réalité, de crise transatlantique mais un accent récurrent anti-américanisme qui pourrait s'atténuer avec une prochaine administration,

— soit l'OTAN est inconsciemment l'exutoire des faiblesses politiques et stratégiques d'une Union européenne en crise.

Pour le reste, les sommets de l'OTAN de novembre 2006 et du printemps 2007 promettent bien des débats sur la pertinence des slogans autour du concept « d'Alliance organisation sécuritaire globale », de « premier forum du dialogue de sécurité entre l'Europe et l'Amérique du nord » ou encore lieu de développement « d'une culture et d'une capacité expéditionnaire » pour reprendre les bons mots de Donald Rumsfeld.

Vastes questions et autant de sacs de nœuds entre la « dérive des continents » et les « passerelles » transatlantiques au moment où le « tout à l'OTAN » est dépassé car l'allégeance politique européenne n'a plus de raison d'être.

2.3.2. Échange de vues

Mme Annane souhaite connaître la portée exacte de « la notion globale » dans l'Alliance globale et partenaires globaux.

Elle se réfère à un communiqué du 8 juin 2006 dans laquelle on fait allusion au partenariat stratégique entre l'Alliance et l'UE.

Cette idée s'inscrit-elle dans le cadre de la nouvelle conception de la nouvelle idée de création de partenariats stratégiques ? Quelle est la place que l'on accorde aux nouveaux partenaires stratégiques comme le Japon et l'Australie ? Cette recherche de nouveaux partenaires ne témoigne-t-elle pas de l'échec de la modernisation des forces de l'OTAN ?

Les Alliés sont-ils prêts à remplacer le concept de sécurité euro-atlantique par une culture plus mondiale ? Quelle est la définition exacte que donne l'OTAN de la sécurité ?

M. Dumoulin répond que les États-Unis sont toujours profondément marqués par les événements du 11 septembre 2001.

Le concept global pour eux est justement la lutte contre le terrorisme. Derrière ce concept se cache une forme d'enculturation. Les pays approchés doivent être prêts à travailler dans la logique doctrinale et dans la logique sécuritaire. Au lendemain du 11 septembre, les Européens ont intégré la dimension menace terroriste ayant par la suite subi les contrecoups à Madrid et à Londres.

L'orateur travaille en équipe sur la notion de sécurité globale en partant des préoccupations sécuritaires du citoyen. Or, les stratégies sécurité de l'UE et de l'OTAN sont définies au niveau intergouvernemental. Il faut donc tenter de rapprocher perceptions citoyennes et les politiques nationales et inter-organisationnelles de sécurité-défense.

Le partenariat stratégique de l'Alliance et de l'UE est fortement associé à la question du terrorisme. Les organisations internationales recherchent aussi la légalité et se collent à la dimension onusienne. Les États-Unis utilisent la logique du réseau dans la lutte contre le terrorisme. Il y a des interactions entre les partenariats.

L'adhésion de l'Ukraine, de la Géorgie et d'autres États à l'OTAN sont des ballons d'essai et des souhaits nationaux. Il n'est pas question de déposer une date pour l'entrée de ces pays lors du prochain sommet de Riga.

L'UE édifie de proche en proche des politiques de stabilisation au niveau économique, de soutient aux institutions, d'aide au développement avec, en dernier recours, une possible coercition.

La question de l'élargissement ne sera pas une question fondamentale à Riga. En outre, les rapprochements sont déjà bien présents puisqu'ils procèdent d'une accoutumance technique, doctrinale, politique et culturelle.

L'UE évolue dans sa politique de bon voisinage et l'OTAN dans sa politique d'échange sous la forme d'une protection sécuritaire/stabilisation politique tout en profitant de nouveaux espaces de projection.

Il faut assimiler la perception de sécurité américaine d'après 9/11 sans pour autant entrer dans la même conception sécuritaire, nonobstant le fait que les pays occidentaux peuvent être ciblés. L'OTAN n'appartient pas exclusivement aux États-Unis.

L'EU n'est pas la réflexion de l'OTAN en termes de membres. Chypre, l'Autriche, la Finlande, la Suède, l'Irlande et Malte n'appartiennent pas à l'OTAN.

M. Dubié souligne que l'article 5 du traité OTAN constitue la base même du traité dans la mesure où il prévoit la défense mutuelle en cas d'agression. À l'occasion des attaques du 11 septembre 2001, l'UE a fait preuve de solidarité dans le cadre de l'article 5 qui dispose que « Les parties conviennent qu'une attaque armée contre l'une ou plusieurs d'entre elles survenant en Europe ou en Amérique du Nord sera considérée comme une attaque dirigée contre toutes les parties, et en conséquence, elles conviennent que, si une telle attaque se produit, chacune d'elles, dans l'exercice du droit de légitime défense, individuelle ou collective, reconnu par l'article 51 de la Charte des Nations unies, assistera la partie ou les parties ainsi attaquées en prenant aussitôt, individuellement et d'accord avec les autres parties, telle action qu'elle jugera nécessaire, y compris l'emploi de la force armée, pour rétablir et assurer la sécurité dans la région de l'Atlantique Nord ».

En cas d'agression, l'attaque doit être transmise au Conseil de Sécurité en vertu de l'article 51 de la Charte de l'ONU. M. Dubié a dans le temps interpellé M. Louis Michel, ministre des Affaires étrangères, qui a expliqué que dans la mesure où le Conseil de sécurité se saisit de l'affaire, on n'est plus lié par cette solidarité initiale prévue à l'article 5.

L'intervenant rappelle que le préambule du Traité de l'OTAN prévoit que « Les États parties au présent Traité (...) réaffirmant leur foi dans les buts et les principes de la Charte des Nations unies ». Un des principes de base des Nations unies est la Déclaration universelle des droits de l'homme. Les articles 8 et 9 de cette déclaration prévoient que « Toute personne a droit à un recours effectif devant les juridictions nationales compétentes contre les actes violant les droits fondamentaux qui lui sont reconnus par la constitution ou par la loi » et que « Nul ne peut être arbitrairement arrêté, détenu ou exilé ».

M. Dubié se réfère à la prison américaine de Guantanamo. Est-ce que la solidarité prescrite par l'article 5 du traité de l'OTAN ne s'arrête pas devant les portes de cette prison ?

80 % des forces militaires en Afghanistan proviennent de l'Europe. L'orateur se dit préoccupé par l'évolution dans ce pays. Les troupes américains et ensuite de l'OTAN étaient au début accueillies comme des libérateurs mais maintenant sont de plus en plus vues comme de forces d'occupation à cause des bavures essentiellement américaines. En 1842, les troupes anglaises ont été battues à plate couture par les Afghans. Ceux qui ne connaissent pas l'histoire sont condamnés à la revivre. Cela est démontré par le fait que les forces de l'OTAN devront faire face au nationalisme afghan des Talibans et leurs alliés. Il faut se sortir du piège le plus rapidement possible. Toutefois, selon le ministre de la Défense, le gouvernement a l'intention d'ajouter une compagnie aux forces déjà sur place.

M. Dumoulin répond qu'on ne peut pas résoudre la question de l'avenir de l'OTAN sans réfléchir sur la sécurité européenne. Les quatre « grands » pays dits « non alignés » de l'UE ont mis en place une coopération avec les États-Unis à travers des échanges bilatéraux et des intérêts de défense. Mais quelques uns de ce pays prêtent leur assistance à des opérations de l'OTAN. Donc il y a des interactions.

L'article 5 du Traité de l'OTAN est interprété de manière souple. Un État agressé peut opter au début pour une solidarité symbolique. Pour que notre pays garde sa crédibilité au sein de l'OTAN, il faut qu'il s'inscrive dans la solidarité de prise de risque sans pour autant mettre inutilement en danger la vie de nos troupes.

Si l'OTAN quitte l'Afghanistan, on risque la catastrophe. Pour les pays qui participent à la Force internationale d'assistance à la sécurité (FIAS), cette dimension dépasse largement la question de la légitimité.

L'OTAN est intervenue au Kosovo sans mandat explicite de l'ONU pour mettre fin aux violations de droits de l'homme.

2.4. Audition de M. Erdmann, Assistant Secretary General for Political Affairs and Security Policy

2.4.1. Exposé de M. Erdmann

Mr. Erdmann explains that the political side of NATO's transformation will be addressed. This subject is however prone to misgivings. It is widely felt that NATO is moving away from its traditional core tasks of defence, by taking on missions in far away places such as Afghanistan, Darfur in Africa, and the Pakistan earthquake disaster relief, seemingly unimportant to the security of the allies. The image that NATO is simply random driven and goes out to the world without any concept behind is wrong. There is a structure behind the activities of NATO.

NATO has evolved in three phases, the largest phase took place during the time of the Cold War from 1949 until 1989. The second one was NATO's post-Cold War phase, basically the 90's and the third phase started with 9/11 — the famous attacks on the United States — and the implications of Article 5 as it was then.

Each of these periods gave rise to distinct security challenges and each required a different set of responses. accordingly, each of these phases have produced a different NATO. When speaking about NATO we are not referring to one blueprint but to different NATOs so to speak and three of them have already been mentioned.

La première phase, celle de la guerre froide, a duré quarante ans, période durant laquelle le rôle de l'OTAN a été statique, sans interventions ou activités militaires autres que des manœuvres.

Le devoir de l'OTAN était de décourager toute attaque contre le territoire de ses pays membres. Elle y est parvenue, sans jamais devoir s'engager, dans aucune opération militaire, contrairement à aujourd'hui. C'est peut-être une des raisons pour lesquelles tant de gens sont perplexes quand ils voient l'OTAN s'engager dans diverses opérations.

Dans une deuxième phase, l'après-guerre froide, la menace d'une invasion des pays membres de l'OTAN a pratiquement disparu. De nouveaux défis de sécurité sont apparus. Il fallait éviter que ne s'installe dans l'Europe de l'après-guerre froide une instabilité susceptible d'affecter la sécurité des membres de l'OTAN.

Par conséquent, l'OTAN est devenue un agent du changement politique en Europe. Celle-ci a relevé les défis liés à sa transformation de l'après-guerre mondiale. Ainsi, l'OTAN qui était depuis l'après-guerre une organisation militaire dissuasive est devenue une organisation politique dans les années 90.

Les instruments de cette transformation étaient:

— le développement de partenariats politiques et militaires très actifs avec de nombreux pays d'Europe, du Caucase, d'Asie centrale et du sud de la Méditerranée;

— l'ouverture de l'OTAN à de nouveaux membres, une dizaine jusqu'à présent;

— l'OTAN devient une organisation de maintien de la paix; dans la recherche d'une solution lors des guerres liées à l'éclatement de la Yougoslavie, elle s'est de plus en plus impliquée dans les initiatives de gestion des crises, en dehors de son territoire, comme dans les Balkans.

Le coup de semonce a été le massacre de Srebrenica, en 1995. Ce fut le point de départ pour que l'OTAN s'engage dans le maintien de la paix. La réorientation de l'OTAN, d'une organisation militaire et de défense vers une organisation plus politique, a été un grand succès. Le partenariat est devenu une pierre angulaire de la coopération dans le domaine de la sécurité, dans toute l'Europe et au-delà. L'Union européenne a copié ce cadre de partenariat, notamment avec les pays du sud de la Méditerranée, de l'Europe centrale et de l'Est.

Le processus d'élargissement a permis à dix nouveaux pays d'adhérer à l'OTAN, pays qui partagent nos valeurs et nous aident à assurer notre sécurité commune. Les Balkans connaissent désormais une paix durable. L'intégration euro-atlantique est en marche.

Since 9/11, major challenges for the transatlantic security no longer emanate from Europe but from regions beyond. Terrorism, failed states and the proliferation of weapons of mass destruction are global in nature and cannot be met with a purely regional Eurocentric approach.

Two recent examples of these challenges are Afghanistan and Somalia in the 90's. Somalia was a failed state and still is today in which the Western Community was engaged. Consequently, NATO needed to address problems where they emerged. NATO was limited to the Euro-Atlantic geopolitical area, but a very important transformation took place which allowed NATO to go far beyond the Euro-Atlantic area.

Problems need to be addressed where they emerge or these problems will end up on our doorsteps 9/11 in New York and Washington, being examples of this. As a direct consequence of what happened in the United States, allies invoked the collective self-defence obligation of Article 5 of the Washington Treaty for the first time in history on the 12^th of September 2001. They also agreed that NATO can act « whenever and wherever » threat emanates. This was a hugely significant point regarding NATO's transformation. A communiqué of leaders of NATO and Heads of States, said in 2002 in Prague, that NATO had to act « wherever and whenever » needed. This was one of the important turning points of the alliance.

9/11 accelerated the transformation from a geographical, territorial defence model to a functional model that seeks to tackle problems at their source, which was already visible in the Post-Cold War phase. The difficult debate on out-of-areas which took place within NATO in the 90's stopped suddenly after 9/11 as leaders decided NATO had to go « whenever or wherever needed ».

There were no more debates on out-of-areas, and no more discussions on the limitations of NATO from a geographical, territorial perspective. Discussions were now focused on the transformation of the geographical, territorial defence model to a functional, security model.

This political decision to « go wherever and whenever needed » had a very material implementation. NATO is handling the NATO training mission in Iraq, NATO is in Afghanistan since 2003 (one year after the adoption of the « wherever and whenever needed » principle), NATO went to the support of the African Union, to Darfur in Sudan and is still there and will probably be part of the UN-led mission in Sudan after the AU has exhausted its mandate. NATO went to Pakistan in order to help in the Pakistan-earthquake relief operations. NATO has some 17,000 troops in Kosovo who will remain there for quite some time. NATO protects high-visibility events like the FIFA World Cup 2006 in Germany by using its AWACS Early Airborne Warning and Control System.

The third phase is characterised by new limitations in geopolitical terms but is driven by a functional approach to security. This third phase of NATO's evolution is the most demanding, because allies had never before been requested to put so many troops on the ground or to keep so many operations running. The alliance has to cope with an ever-broader spectrum of possible missions ranging from combat operations to humanitarian relief operations. This represents both a military and political transformation.

It is interesting to note that the security consensus has eroded over time. During the Cold War period there was a static security consensus, namely collective defence, against other organisations and States that had aggressive intentions. That static threat perception, and static security consensus have eroded. The question that is put to parliament is « Do the events in Afghanistan really affect our security ? ». Some countries say yes, the United States for example said yes, because it was attacked by Al-Qaida in New York and Washington. Others may say perhaps the bigger nations but we might not be affected, so the security consensus was eroded once again.

The requirements needed to fulfil the « whenever, wherever » clause are rapid reaction capabilities, like the NATO response force which is in place, a greater ability to contribute to stabilisation and peacekeeping missions, more strategic lifts, more nuclear, biological and chemical defences, better force planning mechanisms and better funding procedures.

On the political transformation side, new forms of co-operation with other institutions, notably the United Nations and the European Union are vital. Ties with Middle-Eastern countries and Gulf region countries need to be deepened. If NATO does not co-operate with these countries the threats and dangers will come from there. NATO has embarked on quite an ambitious programme with these countries. NATO also needs to respond to the aspirations and requests of other like-minded countries that are ready to participate in common stabilisation efforts such as Australia, New Zealand, South Korea and Japan.

When talking about these countries and NATO's co-operation with them it may appear that there is an expansionist movement of NATO towards the Pacific. The contrary is true and this needs to be underlined. This political process of binding ties with countries far beyond the Euro-Atlantic area such as Australia, Japan, New Zealand and South Korea, is a demand driven process initiated by the countries themselves.

These countries are not part of a political union like the European Union or a collective security organisation. They are alone, like-minded with NATO and sharing the same values as NATO but without any security framework in which they can act. But they are faced with the same threats.

Japan is faced with the North-Korean attempts to test missiles. Japan is very concerned by this but is not part of any other institutions and so it has asked NATO if there are any means and possibilities of co-operating with NATO. It is a demand driven process. NATO does not want to go to the Pacific, it knows that the security situation in the Pacific is fragile and the least this security situation needs is the engagement of NATO. These countries do not ask NATO to come to the Pacific but they ask if they can join NATO in Afghanistan. Australia will start its engagement with a provincial reconstruction team this summer, in Afghanistan.

The same applies to New Zealand. The Japanese Foreign minister offered its co-operation with NATO when it met with the North Atlantic Council. The South Korean Foreign minister has also been at NATO headquarters with the North-Atlantic Council to inform NATO that they want to engage with them.

The next country knocking on NATO's door is the Peoples Republic of China. China is interested in exchanging views with NATO because it is concerned about the current situation in Afghanistan. Afghanistan and China have 80 km of joined border.

China fully supports the stabilisation efforts of NATO in Afghanistan. Staff talks have taken place between China and NATO and it has been agreed that they will continue between China and NATO at capital level. There is a lot of movement taking place of which perhaps not all NATO nations are aware.

What will NATO look like in a couple of years ? It is certain that Article 5 of NATO will remain the backbone of this alliance, not only because the majority of members so wish, especially the new members, but also because it is the backbone of solidarity which goes beyond collective defence. Even though Afghanistan and ISAF have nothing to do with Article 5 it is the solidarity aspect that forges us together. NATO will continue to be a peacekeeper around the globe on the basis of mandates by the United Nations Security Council or Regional organisations like the African Union.

There is only one exception in the whole history of NATO peacekeeping where NATO acted without a UN mandate and this was Kosovo 1999. NATO's societies had to go to Kosovo to carry out the air campaign in order to avoid a humanitarian catastrophe. The Belgian parliament as well as the other 18 parliaments of NATO nations in 1999 agreed to go ahead with the air campaign. In the future, peacekeeping will be to large extent based on UN mandates and regional organisation mandates.

Another future responsibility of NATO will be as a defence reform provider. NATO is currently heavily involved in this respect, with its partner countries in Central and Eastern Europe. NATO is doing plenty in this respect in the countries of Mediterranean dialogue and it is very likely that NATO will play a role beyond these two areas.

The NATO of the future will be a NATO handling a network of partnerships, all in all a NATO that is able and politically ready to project and to promote stability. NATO will consist of:

— Article 5 NATO which will continue to exist

— the peacekeeping NATO present today

— the defence reform provider NATO and finally

— the NATO handling huge networks of partnerships

Le sommet de Riga, marquera une étape importante de ce processus de transformation global. Diverses décisions seront prises sur la poursuite de l'adaptation de l'OTAN qui lui permettront de mieux répondre à ces demandes toujours plus nombreuses.

L'organisation qui protégeait la partie occidentale de l'Europe pendant la guerre froide est devenue un instrument de gestion des crises et a fourni un cadre pour la gestion de la transition de l'Europe à la fin de la guerre froide.

Nous sommes actuellement dans la troisième phase de l'évolution de l'OTAN qui voit l'organisation se mettre au service de la Communauté internationale tout entière et relever les défis de sécurité mondiaux, au cœur de coalitions internationales plus larges.

Cela ne signifie absolument pas que l'OTAN sera le gendarme du monde. Toute son action est basée sur des mandats des organisations globales, comme l'ONU ou des organisations régionales, comme l'Union africaine ou sur l'invitation spécifique d'un pays comme le Pakistan où les victimes du tremblement de terre ont été soutenues.

L'évolution de l'OTAN est logique et justifiée au fil du temps. Il ne s'agit pas d'un processus dicté, par excès de zèle, par les responsables de l'OTAN, mais du résultat d'un changement dans l'environnement de sécurité. La transformation politique et militaire de l'OTAN traduit la nécessité de faire face aux incidences de la mondialisation de la sécurité. Les parlementaires jouent un rôle crucial dans la sensibilisation du public. Ils sont mieux placés que quiconque pour expliquer pourquoi une politique d'engagement demeure absolument indispensable à notre sécurité à long terme.

2.4.2. Échange de vues

Mme Annane voudrait revenir sur la réflexion sur l'OTAN en tant qu'agent de changement politique depuis les années '90. Cette nouvelle organisation politique s'opérait au travers de partenariats avec de nombreux pays dans le monde. Cette extension de partenariat témoigne-t-elle aussi d'un échec dans la modernisation des forces des 26 membres de l'OTAN entamée à Prague ? Finalement, la recherche de ces partenariats n'est-elle pas aussi le signe que l'OTAN est arrivée au bout de ses capacités militaires et financières ?

En ce qui concerne l'élargissement, référence a été faite à l'article 5 qui resterait la base de l'Alliance. Cependant, il s'agirait davantage d'une base de solidarité qu'une base de défense collective. Or, l'article 5 décrit tout le concept de la défense collective. Dans le cadre de l'élargissement, jusqu'où va, sur le plan géographique, la crédibilité politique ?

Il a été fait brièvement état des relations avec la Chine. Le membre souhaite savoir ce que l'OTAN attend de ce dialogue. Ne s'agit-il pas plutôt de la recherche d'un équilibre de la donne sur ce continent, par rapport aux relations entretenues avec le Japon ?

Mr. Erdmann replies that we should ask first whether « NATO is at the end of its military capabilities and if it is because of this that NATO needs to look for partners to make up part of its military machinery ? ».

Contributions to operations that are of global interest, like in Afghanistan, a failed state offering safe havens for terrorists is an endeavour which must be approached jointly. To put this endeavour on NATO nations » shoulders only would exceed NATO's capabilities. In order to cope with the situation in Afghanistan NATO has to look and see if there are like-minded nations with same concerns. The London Conference in January 2006 concerning Afghanistan tried to globalise the responsibilities of a failed state like Afghanistan because to shoulder this endeavour by a limited number of nations is simply too much of a burden, also for societies. It should not be forgotten that behind NATO's engagement and the engagements of other institutions there are nations, there are taxpayers, there are parents of soldiers who come back in coffins. The most recent Canadian engagement in Afghanistan resulted in 17 causalities within a few weeks. In other words, this burden needs to be shared and if there are nations who are willing, like Australia and New Zealand, to embark in this common endeavour then they should be accepted.

Where are the limits of the NATO enlargement ? There is one provision in Article 10 of the NATO treaty that clearly defines the geopolitical limits. Article 10 of the NATO Treaty states that « European Nations that are able to fill the prerequisites of membership are welcome to join the alliance » so it is European. If Algeria wanted to join NATO, the NATO treaty would have to be changed because under the current provisions Algeria could not be a member because it is on the African continent. The same goes for a country like Israel, which from the perspective of certain politicians are keen to join NATO. Israel is clearly, in geopolitical terms, not a European country and therefore cannot join NATO. It is a like-minded country.

There are limits defined by the treaty but they are also limits to another extent. NATO enlargement has been looked at from a geopolitical viewpoint over the past few years. NATO has said that it should export stability to countries that are not as yet members of the Euro-Atlantic family. With respect to the Ukraine and Georgia another strand of discussion among nations can be seen. This strand says that functional well-being must also be examined and that it is necessary to ensure that this alliance stays intact. We are talking about collective security in NATO. Can NATO's functionality with its current 26 members and soon 29 (the three Balkan States want to join NATO) be preserved ? The answer to this is yes.

What does NATO expect from its talks with China and what do China expect from NATO ? The impression from NATO's talks with China is that China is very interested in learning how collective security works. From China's point of view collective security is a very intriguing way of not thinking in zero-sum games or equations.

NATO is interested in engaging China because China is becoming a global player, in economic terms it already is and it is also becoming a more global player politically. An organisation like NATO, with its transatlantic dimension, should engage China. If feasible NATO should add stability through discussions and exchanges of views, for example on weapons of mass destruction and to engage countries in these regions who are not familiar with collective defence and consensus-based political approaches.

M. Galand se réfère aux problématiques de la peace keeping, de la réforme de la défense, etc. ont été abordées. Tout changement a un coût, ce qui ne manque pas d'interpeller les parlementaires garants de l'équilibre budgétaire de leur pays. D'ores et déjà, l'OTAN semble assez gourmande, par ses demandes récurrentes de moyens supplémentaires pour mener des opérations multiples. Or, nous serions amenés à multiplier les interventions à la demande soit de l'ONU soit d'autres partenaires, comme l'Union africaine. Les besoins et les demandes d'intervention iraient en augmentant, ce qui nécessiterait des budgets supplémentaires.

On parle aujourd'hui de la complexité stratégique des actions à mener face au terrorisme. Il n'est pas sûr qu'une alliance militaire soit nécessairement la meilleure réponse au problème du terrorisme. Qui va assurer la coordination de la lutte contre le terrorisme, sachant que ce phénomène est à la fois une partie de la guerre mais aussi la résultante de situations que M. Sachs a bien précisées dans son rapport pour l'ONU — pauvreté, sous-développement, etc. ? Où va-t-on définir le risque et la manière d'y répondre ? Confier l'ensemble du problème à l'OTAN n'apportera qu'une réponse sécuritaire et militaire.

M. Erdmann partage l'analyse en ce qui concerne le terrorisme.

With respect to the budgetary aspect NATO has to cope with prejudice and this prejudice says that NATO wants more and more money. In reality, NATO has followed, due to reservations of nations, the principle of real-zero growth for many, many years in a row. Only the inflation rate is compensated by additional funds from nations because nations do not want to give more money to the institution called NATO. The European Union too is developing its security and defence related activities and also requires money so there is real zero-growth for NATO.

Operations and missions are funded by nations directly because NATO has not got its own soldiers. All soldiers on the ground come from nations and nations pay for them. When Belgium is engaged in ISAF it funds for the ISAF operations and not NATO.

Here, a difference must be made between the NATO budget which is real-zero growth and the increasing demands on nations for operations. No Belgian or other parliament would ever ratify the dispatch of soldiers unless it is considered to be absolutely necessary.

In this respect there is a need-driven budgetary process for the international institutions. It is wrong to think that NATO is now more expensive than in the past.

It is true that NATO is not the place to cope with terrorism. Terrorism, in 95 % of its materialisation, is something which must be dealt with through civilian institutions and not military or defence related institutions. Could NATO have prevented the terrorist attacks on London or Madrid ? No, it could not have, NATO has no military tools to prevent terrorist attacks. This is all carried out by civilian institutions, with very few exceptions. The Active Operation Endeavour in the Mediterranean, which is a Maritime surveillance operation, is doing a lot for NATO's security. It has a high number of deterrents and this is one of the few areas where NATO is active in the fight against terrorism. From a political viewpoint it can be said that the operation of ISAF in Afghanistan is a fight against terrorism but this can also be seen as a stabilisation effort rather than a fight against terrorism.

The AWACS planes above Germany for the World Cup and for other World Cup countries before is also a deterrent with a view to possible terrorist activities but this is very limited. The bulk of work undertaken to fight terrorism is carried out through civilian institutions.

Mme Zrihen souhaite savoir quel partenariat semblerait possible entre l'OTAN et la Russie, et avec d'autres pays comme l'Ukraine et les pays du Caucase qui restent des interlocuteurs non négligeables sur la scène internationale, sachant que la Russie était un des pilotes d'un autre partenaire pendant la guerre froide.

Une privatisation de certains services de l'OTAN est-elle possible ? Certains aspects peuvent-ils être délégués à des sociétés militaires privées, comme on l'évoque parfois ? On sait qu'il y a de moins en moins d'armées dites nationales. Comment concevez-vous une « armée de l'OTAN » ? Ne peut-on envisager d'autres procédures outre que la procédure du silence ?

Erdmann se réfère au cadre de coopération qui s'appelle NATO-Russia Council et qui d'ailleurs célébrera son dixième anniversaire l'année prochaine. Sa première incarnation avait commencé en 1997, par une inauguration solennelle en présence des chefs d'État et de gouvernement, dont le président Eltsine, en poste à l'époque. Durant les premières années, les choses n'ont pas tellement bien fonctionné, en raison de la construction de ce conseil. Un nouveau départ a été pris, après le 11 septembre 2001, grâce à la création d'un nouveau Conseil OTAN-Russie. La coopération entre l'OTAN et la Russie est désormais excellente, du moins jusqu'au moment où elle commence à être politisée, c'est-à-dire placée dans un autre contexte que la coopération qui a lieu à Bruxelles, notamment par des interventions qui voient les relations avec la Russie par le prisme de la guerre froide. De plus et malheureusement, le fait que la Russie ait gagné en assurance dans de nombreux domaines — par exemple la problématique de l'énergie qui est apparue, début janvier, avec l'Ukraine et la Géorgie — complique la relation. Des éléments de politique interne comme la législation sur la presse et les organisations non gouvernementales constituent des causes de tension observées attentivement, notamment par les dix nouveaux membres de l'OTAN.

Ces pays qui ont tous une histoire commune très récente avec la Russie sont effrayés de revoir une Russie plus impériale.

Par contre, la Russie fait partie du G8 dont le prochain sommet aura lieu à Saint-Pétersbourg. La Russie est donc aussi profondément engagée avec nous. La coopération avec la Russie fonctionne mieux que l'on ne le pense.

L'Ukraine aspire à être membre de l'OTAN mais tout le monde connaît la situation interne de ce pays. On ignore actuellement quelle coalition sera formée. Même si une coalition orange-bleu semble probable, nous ignorons tout du scénario futur et de la place que pourrait tenir l'idée de l'adhésion à l'OTAN dans un futur programme.

Les pays du Caucase et la Géorgie frappent avec insistance à la porte de l'OTAN. Certains États-membres émettent des réserves en raison de conflits non résolus au sein de la Géorgie.

Le sommet de Riga pourrait instaurer le processus Membership Action Plan pour l'Ukraine, pour autant que ce pays forme un gouvernement favorable à l'adhésion à l'OTAN et un dialogue intensifié avec la Géorgie.

There is a certain level of privatisation within NATO. This is very limited but there is one, notably in the NATO training mission in Iraq. The NATO training mission in Iraq was protected; in its first year; by a private company. The soldiers were paid using the common budget of NATO. This was considered inappropriate because a military organisation should not hire private companies to protect the military organisation. Therefore, for political reasons, this was a limited experience. NATO nations are fully aware that this should not be repeated. From a political standpoint it is not considered suitable but there are circumstances, like in Iraq, where this was obviously necessary.

The « Silent Procedure » has many merits because decisions can simply be taken without having to debate them over and over again. The « Silent Procedure » works very well.

Parmi les États membres, il n'y a pas de tendance à changer le principe du consensus. En effet, l'OTAN est une organisation intergouvernementale basée sur des questions de sécurité. Aucun gouvernement, aucun parlement parmi les 26 membres, ne voudra abandonner son autorité en ce qui concerne les décisions prises à l'OTAN. Le principe du vote majoritaire n'est pas concevable car chaque problème examiné par l'OTAN pose finalement une question de vie ou de mort, de guerre ou de paix, même pour les questions qui paraissent très techniques à première vue. Cette organisation intergouvernementale de sécurité collective ne peut supprimer le principe du consensus. Les parlementaires ne sont pas prêts à abandonner leur autorité dans le processus de décision.

La procédure de silence est un instrument pour faciliter la vie des 26 nations au sein de l'OTAN et la gestion du principe de consensus.

Mme Hermans accentue qu'il a été énoncé que l'OTAN ne souhaitait pas vraiment l'élargissement. La défense est en effet un domaine qui exige 100 % de confiance. Nous constatons toutefois que des partenariats ont été établis avec des pays avec lesquels de bonnes relations sont souhaitées. Ces partenariats ne créent-ils pas la confusion ? Il y a huit partenariats et probablement il y en a d'autres en préparation. Ne faut-il pas que l'OTAN définisse un cadre cohérent concernant ces partenariats ? Existe-t-il une hiérarchie ? Ou bien décide-t-on de maintenir l'ancien système et de ne pas procéder à un élargissement ?

Mr. Martin Erdmann replies that the partnership issue ought to be discussed at the NATO summit meeting at Riga. This question will be the catalyst of transformation in political terms for NATO. NATO is currently considering how it can rearrange all of its partnership frameworks.

The first partnership framework that took off in 1991 was based on a blueprint by Pierre Harmel, who drafted and presented the famous Harmel report in 1967. This report said that once the countries of Central Europe and the Soviet Union become independent and free then they should be welcomed into the Euro-Atlantic institution. The Harmel report was the blueprint for NATO's transformation in 1991. The EAPC, Euro-Atlantic Partnership Council framework, was started then. This is still in place today but it does not work anymore. Something new has to be developed.

Examples of the frameworks failures are the Andijan events in Uzbekistan in May 2005. Ever since the country pursues a policy of the empty-chair. They simply walked away from NATO.

In Byelorussia the opposite took place after the elections in May 2006. NATO nations said that a country falsifying the election results is a country NATO does not want to co-operate with. NATO told Byelorussia not to show up on an administerial level any more.

Mediterranean dialogue is a bit different; NATO has a very limited relationship with the 7 countries of Northern Africa. Since the Istanbul Summit in 2004 this relationship was enhanced and in April 2006 the North-Atlantic Council went to Rabat in Morocco to meet with the 7 countries of the Mediterranean Dialogue. This process is evolving quite rapidly. Again, NATO has to think about which tools to apply to the Mediterranean dialogue and if they should be put in one basket with the PFB countries. This idea is not very popular with NATO because it seeks to keep the processes distant and separate.

Then, there is the ICI, the Istanbul Cooperation Initiative, which is an initiative or co-operation with the four countries of the Gulf, Bahrain, United Arab Emirates, Kuwait and Qatar. Their relations are at an embryonic stage.

NATO has to make its partnership instruments more consistent. This question is currently on the agenda. An agreement may be reached at Riga on how to adapt them. This will take quite some time because NATO and it's partners beg to differ. On balance, the partnerships have proved to be very useful, both for the export of stability and as a tool for the defence reform and democratisation of defence forces of these countries. In this respect, this two-way street in the security policy arena of NATO is useful as well as the « neighbourhood policy » of the European Union. These tools and trends are mutually valuable and there is no alternative but to engage these countries.

2.5. Audition de M. Pfeiffer, Deputy Assistant Secretary General for Policy and Planning in the Division for Defence Policy and Planning

2.5.1. Exposé de M. Pfeiffer

The military transformation of NATO has developed in many different ways. In a word, it has essentially developed in both a conceptual and practical way. Conceptually, NATO has gone through two or three phases and it seems NATO is just about to enter into a new one.

The first of these phases started with the end of the Cold-war in the early 90's and with the development of a new strategic concept for the alliance.

The second phase started in 1999 when a second strategic concept was agreed upon at the Washington Summit. It may be argued that the second phase is still continuing but events such as 9/11, the Prague Summit, the war in Iraq in 2003 and NATO taking up a role in Afghanistan, have started a new phase in the conceptual thinking about the role of NATO.

With the Riga summit approaching, NATO is probably at the point where yet another phase will develop. The first of these phases, which started in 1991, with a new strategic concept was a huge change from a basically threat-based organisation (which was also determining its military requirements exclusively as a function of the threat) to an alliance that was taking on a much broader security function. This led to an expansion to other areas of crisis management and to the general adoption of a so-called broad approach to security which was trying to bring together military and non-military measures and in this sense trying to promote peace, stability and security.

The next phase, the strategic concept of 1999, moved further in this direction. Both the strategic concepts of '91 and '99 were marked by the requirement to replace the old focus on the threat by self-set targets and levels of ambitions. It was no longer possible to simply define requirements by looking at the soviet capabilities and the plans in place to counter these.

It was necessary to adapt NATO's forces to this new task. After 9/11, this process was accelerated by placing more focus on the asymmetric threats. NATO had already acknowledged, both in '91 and '99, that dangers to security could not only come from open military aggression but from many other sources including terrorism and dangers to vital supplies such as raw materials. The events of 9/11 put a different emphasis on the need to deal with asymmetric threats and also accelerated a process that had started in the 90's which was the debate on the geographical limitations of NATO's area. It was quite a theological debate in the 90's with those who argued for so-called out-of-area deployment and those who argued that this should be avoided at all costs.

As a consequence of the decisions taken after 9/11, the alliance developed political guidelines which included the statement that armed forces should be used wherever they might be needed. This put an end to the out-of-area debate. An organisation such as NATO is driven by events such as summit meetings and reaching an agreement on new major documents. In this sense it is a bureaucratic organisation.

The next major milestone in the development, which was first shaped by the two strategic concepts, is coming to an agreement on a new document called « Comprehensive Political Guidance ». This has already been agreed upon at the level of NATO's ambassadors and has recently been approved by defence ministers. It is to be formally endorsed at the Riga summit by Heads of State in Governments.

In this « Comprehensive Political Guideline » NATO continues to come to grips with the nature of the new kind of activities to be undertaken by its armed forces, which are no longer focused on high intensity warfare alone, but also on the need to become more involved with military forces carrying out both military and civilian activities. Keywords in this context are the need to participate in reconstruction, stabilisation, security sector reforms and so on.

The conceptual transformation that occurred has been accompanied, in a mutual reinforcing way, by the practical transformation of the operations that NATO was undertaking. As NATO was thinking about the new tasks in an environment that was no longer dominated by in-stress confrontation it was increasingly drawn into the operations: firstly in a supporting role in the Balkans helping the United Nations with embargo and over-flights to then getting on the ground and engaging in the Balkans itself followed by the more complicated issue with Kosovo and then eventually going to Afghanistan. The transformation took place both conceptually and practically.

NATO has played a catalyst role, on both a conceptual and practical level, in the transformation of the European armies, by collectively thinking through the consequences of this change situation, and by providing test grounds to determine if this conceptual thinking actually made sense.

Three major aspects of the reform of all European armies are reduction, greater deployability and sustainability and professionalisation. All of these aspects have significantly reduced in scale, in readiness, and in the resources that are being devoted to them. The reduction trend started in the early 90's and has continued. NATO has a certain orientation mark, those who are below it should try to move towards it and those who are above it should try not to fall below it. This figure is about 2 % of GDP devoted to defence, a figure that had been going around for a long time in debates but has now been agreed upon as a benchmark. Countries that are spending less on defence are asked to try not to reduce their spending further and to move a bit closer to this benchmark. Much, much smaller forces is a change that has been seen everywhere.

At the same time the ability of deploying and sustaining these forces away from their home territory is now being focused on. This has required greater changes than first thought. This is the trend of greater deployability and sustainability.

The third trend is greater professionalisation as a consequence of the kind of tasks that need to be carried out. This applies to all countries, some already have entirely professional forces like Belgium, and the Netherlands. The forces, in those countries that maintain the principle of conscription, have become more and more professional in the tasks they need to perform and are reserved for volunteers who are both able and prepared to be sent abroad.

The original idea that forces optimised for the much more demanding task of high intensity warfare would easily handle the less demanding task of peacekeeping turned out to be wrong. As NATO moved from armies that were optimised for high intensity warfare towards such things as peacekeeping in the Balkans, it was seen that these forces were not necessarily suitable for carrying out the less demanding task of peacekeeping. The latter requires different skills, different training, different approaches and also different equipment.

Quite a lot of changes were necessary to optimise forces for new tasks. One of the big challenges, both conceptually and practically for NATO's armed forces now, is to move in the direction of optimising its forces for the kinds of things they are currently doing without completely losing their ability to also carry out serious war fighting when required. The world is still full of heavily armed forces so NATO must continue to carry out high intensity warfare, if necessary. To combine the two is quite challenging and this is part of the present phase of transformation.

The other lesson learned from NATO's new missions, taking the example of moving beyond the Balkans and going as far away as Afghanistan, is that the demand for deployable forces is much more than loading armies into an aircraft and flying them off when they are deployed. There is a weakness, in most of the European armies. In the old territorial defence forces, the support functions largely relied on available national infrastructure and were therefore very often in the hands of reserve forces that could be activated in case of need. These reserve forces did not have the same readiness and actual training as some of the others. The changed relationship between combat forces and support forces that can actually be deployed somewhere has been one of the big shortcomings of the alliance and it still is.

Support formations have normally been organised on different levels, they are partly organic combat units and partly separate units to be available at different command levels. One of the biggest problems at the moment is that very few nations are prepared to make the support forces that are needed available at the theatre-command level, or what used to be the core-command level. Countries no longer have a core.

Most countries still ensure that they have the right kind of organic support for their combat units. If there is a brigade, it will have transport companies and supply arrangements and so on. But if this unit is to be part of a bigger unit, it is very difficult to find the support arrangement that should be there. This is another one of the major changes and challenges now.

The third lesson learned is that there is an increasing involvement of the military forces in tasks that are on the borderline between military and non-military, such as riot control. In the Balkans reference was already being made to special units. A number of countries have or had these special units. These special units are basically military forces who have more of a police role than a military role.

Many other countries do not have these special units. There is a requirement of forces in theatres of operation where the security situation is such that the normal civilian providers of services cannot do their job, beginning with basic things such as the provision of electricity and also of medical support.

In the absence of this, in failed states and in situations such as in Afghanistan for example, the requirement to ensure that life can continue in a country where order has completely collapsed is vital.

In the CPG, difficult debates have been held on the degree to which NATO should acknowledge, as defence planners and force planners, the requirement of its forces to be able to carry out these operations. One school of thought is that this should be left to civilian organisations, or non-government operations, or simply to whoever is there. Unfortunately, very often there is no-one in these countries who can restore order adequately.

The next school of thought is to use the « means and capabilities » formula. This is usually tailored to the demands of the forces and the spare capacity to look after others is limited. The question arises whether there should be additional capacity for this. Some are rather reluctant concerning this. This difficult discussion is currently ongoing.

The next difficult discussion concerns the requirement to work together with other organisations. The military operation is no longer an island. It has to be closely seen in relation to all other activities. None of this is radically new, it has been agreed before. Even in the 90's, in the context of the so-called broad approach to security, there was a lot of talk about such things as interlocking institutions.

NATO needs to co-ordinate its actions more closely with other organisations, such as the EU and UN. This creates certain problems for those who would like NATO to be solely a military organisation. France has the strictest view on this, it feels that NATO should be a military organisation that should focus on running military operations and should leave the other things to the responsibility of other organisations. Of course, this is not very satisfactory for military commanders in Afghanistan or anywhere else who are trying to run an operation, bring stability to a country, and to help this country with the development of certain skills which require military expertise. Most countries wish to have a slightly more forward leaning position. Right now NATO is in the phase of starting a new relationship with the United Nations. NATO is more reluctant to co-operate with non-government organisations although it has had contact with the Red Cross for a long time.

The three important areas which need to be focused on are: the new skills that our military need, the ability to be deployed and to be sustained when they are deployed and the need to deal with the borderline of military and civilian activities and to become engaged in the provision of vital services for people, even if this is not normally a military task.

NATO's cooperation with the European Union is built on NATO's co-operation with the Western European Union as it emerged in the mid 90's. At that time a certain set of areas of co-operation were agreed upon at the Foreign ministers Agreement in Berlin in 1996. In 1999, the Saint-Malo agreements between France and Britain were established. These were then taken up by the EU, and led to the EU taking over from the Western Union a bit faster than was originally foreseen. NATO laid down its vision of the co-operation between NATO and the EU at the Washington Summit, which was a continuation and strengthening of its cooperation with the Western European Union. NATO made a certain set of offers called the Berlin Plus.

This Berlin Plus contained essentially four offers:

— the offer to make available its operation planning capabilities

— the offer to make available, as necessary, its assets and capabilities for EU-led operations

— the offer to make available its command structure including its security deputy as a possible supreme commander for European-led operations and

— the offer to adapt its defence planning system to meet the requirements of the European Union.

This was the Berlin Plus package offered in Washington. At the same time, and in the same declaration, there were other aspects of co-operation that were proposed on the basis of the already developed framework NATO/WEU Consultations and Emerging Crises. One of these proposals was to be able to support each other as crises evolved and to decide who might be best to deal with them.

Looking at what has happened since then, of the Berlin Plus offers almost all of those concerning actual co-operations on the ground and operations have worked reasonably well. The EU took over from NATO's operations in both Macedonia and Bosnia and in both cases used the NATO command structure to run the operation. In the case of Macedonia and Bosnia some assets and capabilities were needed. Essentially, this has worked very well.

Of the four Berlin Plus areas the one which has not developed very well is the adaptation of NATO's defence planning system. Although both sides agreed that it should be done in a formal way, and a document on mutual reinforcing and coherent development of capabilities was agreed upon in 2003, the EU still went ahead and developed its own capability development mechanism.

The fact is that the EU is now preparing its own defence planning. It is collecting data through questionnaires setting targets. The essence of defence planning, as it is done in NATO, is that it commonly agrees on certain targets that should be achieved and it then finds out what the nations have and what they plan to do, discussions are held and targets and plans are adjusted depending on the situation. This is what the EU is now doing.

NATO is trying to establish a minimum of coherence to ensure that countries that are in both organisations, i.e. NATO and the EU, do not need to duplicate planning work and can use the same software to provide necessary information. This has not worked very well.

What has, in particular, not worked very well is the consultation on broader political issues and the co-operation which is not covered by the Berlin Plus such as the co-operation in the field of the fight against terrorism. In the general, conceptual, strategic discussions on how to deal with the threats of the new world, including in particular the issue of a military-civilian interface — where the EU would have a lot to offer with its wide range of possibilities — there is very little co-operation and co-ordination. This is partly due to the so-called participation problems which NATO have with Cyprus. The problem with Cyprus was foreseen, agreements were reached on how to deal with it but this strategic operation that NATO had envisaged would be conducted between NATO and the EU. The EU also agreed to this in 2002 in Copenhagen although in a slightly more limited formulation referring only to the Berlin Plus co-operation. In practice this has not worked. Apart from occasional meetings on Bosnia, very little is happening on a political level.

On a practical level, one element of the force area of the Berlin Plus defence planning which is still working is a group called the NATO-EU capability group who work together, in a limited fashion, on the development of critical capabilities such as strategic lifts. NATO and the EU are currently trying to find common ground for countries to avoid unnecessary duplications of efforts.

2.5.2. Échange de vues

Mme Zrihen estime que les modifications ne semblent pas structurelles, à première vue, mais permettront-elles de rester dans le cadre de la charte ?

Par ailleurs, la procédure du silence pour les petits États membres semble assez problématique. Des rapports d'alliance doivent s'opérer à l'intérieur. Comment cette procédure se déroule-t-elle pour de petits États membres ?

Enfin, lorsqu'un pays est en guerre, comment peut-on imaginer un partenariat ? Israël est-il pour vous un pays en guerre ? Un partenariat reste-t-il possible avec ce pays et si oui, lequel ?

Mr. Pfeiffer replies that NATO remains within the framework of the Charter, i.e. the Washington Treaty upon which NATO was founded. The Washington Treaty is a remarkable piece of work. It is clear, simple and straightforward. There are 12 to 13 articles. If you read the opening four articles in particular, this is all still perfectly valid. It suggests that the countries who have signed the treaty want to work together in the interest of peace and stability and to defend their interests and if necessary defend each other.

In no way is there movement away from the charter which provides a fairly flexible framework. From the beginning, NATO has spent some time on formulating how its treaty relates to the UN charter.

The « silent procedure », in the area of defence, planning and policy, is no more than a technical device to abbreviate the process of reaching agreement. NATO would only offer something for approval under the « silent procedure », which means that NATO assumes all members agree unless it is told to the contrary by a certain date, if it believes that this is exactly what everybody wants to do. If anybody has a problem all they have to do is disagree and request a debate. This goes for the small countries as well as the large countries.

The most frequent use of the « silent procedure » at the level of the council is after a debate has taken place, after a proposal has been made to be debated and agreed in the council and an agreement is not reached. The Secretary General will then offer a formulation that takes into account different nations' points of view. This formulation will be offered to see if agreement can be reached. If no-one objects by the deadline then it is assumed that everyone agrees. If one of the countries, in reading it, objects then the debate starts again. This is how the « silent procedure » works. There are of course spectacular cases where some countries press to have a very urgent, quick decision and so the « silent procedure » lasts for a shorter period of time. But again, while pressure is occasionally applied to get a quick agreement if a country has a problem they simply object and a debate is held. This happens all of the time. The « silent procedure » does not create a difficulty.

What about partnerships with countries in war ? One of the aspects of the new security environment is that the borderline between peace and war is not as clear as it used to be. After the 9/11 attacks, Article 5 was declared applicable. Up until this point, in the minds of most people, Article 5's collective defence, meant war.

The current operation which NATO is still carrying out, Operation Active Endeavour in the Mediterranean to control sea lanes, is an operation that was launched under Article 5 and a number of countries, including Belgium and Germany, who had initially agreed to participate under Article 5, insist that it is still an Article 5 operation but it is not a war.

The security environment is difficult, the borderlines between regular opponents and asymmetric warfare are fluid.

Another matter is to what extent are the partnerships developed and do they imply involvement in certain things. It is interesting that our concept of partnership for peace has offered an individual framework for every country. Every country can determine the practical limits of it's co-operation. This was a very important consideration for countries like ex-neutrals such as Sweden, Finland and Switzerland who were only prepared to enter into a partnership with NATO if it was possible to clearly separate their involvement with NATO from any Article 5 responsibility that NATO would have. One can be a partner of a country without necessarily being obliged to become involved in everything that that country does.

Mme Hermans constate qu'il a été affirmé clairement que l'OTAN est face à de nouveaux défis. Les guerres traditionnelles ne constituent plus aujourd'hui une véritable menace. Le 11 septembre a fait en sorte que le terrorisme soit la première des préoccupations. Comment l'OTAN définit-elle le terrorisme ? La collaboration avec d'autres acteurs dans le domaine de la sécurité et de la défense a été évoquée. Comment l'OTAN réagira-t-elle à ce nouveau défi ?

Mr. Pfeiffer replies that NATO has never tried to define terrorism. NATO only responds to terrorist acts if it encounters them. The case of 9/11 was very clear. Until then there had been an almost theological debate in NATO whether terrorist acts should at all be NATO's concern. NATO had already addressed the threat of terrorism in the strategic concepts of 1991 and 1999 but always in as far as these factors affect NATO's security without specifying what it would do about it.

After 9/11, NATO developed a military concept for the fight against terrorism which defined the kind of tasks which military forces might have to carry out and which were broadly grouped into three categories: anti-terrorism which involved defensive measures, counter-terrorism which involved offensive measures and consequence management which is where the military help to deal with the effects of a terrorist task. NATO has defined what kind of military tasks it has to do and in order to do so it has also defined a political chapeau.

NATO has clearly stated the need for its actions against terrorism always have to be based on valid International Law. NATO has agreed to make available its assets and capabilities to other organisations especially if an ally is part of the other organisation and is affected. NATO has agreed, in principle, that it is prepared to deal with terrorists in a sense of defence and counteraction, if necessary attacking safe-havens and so on. NATO is not trying to establish a full-blown theoretical basis on which terrorism can be defined but instead is acting pragmatically.

2.6. Audition de M. Bozo, professeur, Université de la Sorbonne Nouvelle (Paris III)

2.6.1. Exposé de M. Bozo

M. Bozo déclare inscrire son exposé dans l'évolution historique stratégique de l'Alliance atlantique, dans la perspective du Sommet de Riga mais aussi au-delà.

La phase actuelle est caractérisée par un apaisement des tensions atlantiques qui ont culminé au moment de la crise irakienne, voici trois ans. Or, cet apaisement des tensions peut faire oublier un moment que la relation transatlantique et l'Alliance atlantique sont à un moment de changement assez fondamental mais on ne peut aborder la situation actuelle et en particulier les perspectives d'avenir, notamment telles qu'elles vont se mettre en place à Riga et au-delà, sans avoir à l'esprit cette toile de fond qui est la transformation en profondeur de la relation transatlantique.

L'exposé s'articulera autour de trois points: les éléments principaux de la transformation profonde de l'Alliance, la phase actuelle de rapprochement et d'apaisement des tensions et, enfin, les évolutions prévisibles telles qu'elles vont commencer à s'esquisser à Riga et au-delà.

Le premier temps de l'exposé concerne la transformation actuelle de l'Alliance atlantique.

Pour comprendre la portée de cette transformation, il faut revenir sur ce qu'ont été les fondamentaux de l'Alliance atlantique depuis les origines, après sa création en 1949.

D'abord une raison d'être claire et nette: la défense collective des membres de l'Alliance telle qu'exprimée par l'article 5 du Traité de Washington, une défense collective contre une menace extérieure, soviétique bien entendu, même si cette menace n'est pas caractérisée comme telle dans le Traité. Cela a constitué le principal ciment de l'Alliance, même si d'autres éléments expliquent sa création et sa persistance, notamment la référence à l'idée de sécurité collective, le fait que c'était une alliance de démocraties. Mais l'essentiel était bien la défense collective.

Deuxième caractéristique fondamentale et constitutive de l'Alliance atlantique: une relation États-Unis/Europe asymétrique, en termes de puissance et de cohérence. N'oublions pas que l'OTAN a été créée parce que l'Europe n'était pas capable de se défendre elle-même. L'Alliance a donc consacré une garantie américaine à l'Europe, même s'il s'agit théoriquement, d'une alliance entre États souverains et égaux.

En vérité, cette Alliance existe depuis l'origine en raison d'une inégalité entre les États-Unis et l'Europe. À l'inverse, le fonctionnement de l'Alliance et sa persistance ont entériné cette asymétrie, car les Américains n'ont consenti à garantir la sécurité de l'Europe pendant la guerre froide qu'à condition de dominer l'Alliance. C'était le prix à payer par les Européens pour obtenir une garantie de sécurité américaine.

L'Alliance a donc entériné cette dissymétrie États-Unis/Europe même s'il y eut quelques tentatives de rééquilibrage pendant la guerre froide, notamment par le biais de la construction européenne.

Enfin, la troisième caractéristique fondamentale de l'Alliance atlantique, pendant sa période historique, est un cadre géographique limité, tant au niveau des membres que des missions. En un mot, l'Alliance atlantique a été une alliance euro-américaine centrée sur les questions européennes. Il ne s'agissait pas d'une alliance globale.

Ces trois éléments fondamentaux, soit une raison d'être claire, l'asymétrie euro-américaine, enfin un cadre géographique limité, auraient bien sûr pu être remis en cause par la fin de la guerre froide, il y a une quinzaine d'années. Or, il n'en a rien été. Pendant au moins dix ans, de 1989 et 1999, l'Alliance atlantique a conservé ses caractéristiques principales.

Pourquoi ? Il est assez facile de répondre à cette question.

Premièrement, la raison d'être de l'Alliance, la défense collective face à la menace soviétique, s'est estompée, la menace soviétique disparaissant avec l'URSS. En revanche s'est substituée à cette raison d'être de défense une raison d'être de la sécurité: il fallait assurer la sécurité européenne qui pouvait être à nouveau menacée par les tensions nationalistes et l'éclatement des États multinationaux, comme la Yougoslavie.

Très vite, la sécurité et la stabilité européennes ont donc remplacé la défense comme raison d'être de l'Alliance pendant les dix premières années de l'après-guerre froide, soit jusqu'à la fin des années 90.

Deuxièmement, la fin de la guerre froide aurait pu mettre un terme à la dissymétrie euro-américaine. En effet, elle a supprimé un obstacle historique à l'émergence d'une Europe autonome, c'est-à-dire le besoin de la protection américaine. Dès lors qu'il n'existait plus de menace extérieure, comme la menace soviétique, on aurait pu penser que les Européens se seraient affirmés comme une puissance stratégique à part entière sans que cela constitue un problème majeur pour les relations transatlantiques.

Cela ne s'est pas produit parce que les Américains ont fait, en 1990, le choix décisif de rester une puissance européenne, ce qui supposait le maintien d'une forme d'asymétrie de puissance et d'asymétrie politique entre une Amérique qui continuait à être le leader et une Europe qui ne pouvait inscrire ses ambitions stratégiques que dans une perspective atlantique.

Troisièmement, le cadre stratégique de l'Alliance est resté pendant cette période, très « eurocentré » puisque les problèmes de sécurité se situaient essentiellement à la périphérie de l'Union européenne, en particulier dans les Balkans.

Jusqu'à la fin des années 90, les trois éléments fondamentaux de l'Alliance, tels qu'ils avaient été élaborés après 1949, n'ont donc pas été substantiellement modifiés. Depuis environ cinq ans, c'est justement ce qui a changé.

C'est le 11 septembre 2001 qui a précipité des remises en cause que l'on sentait déjà, à vrai dire, dans les années 90. On sentait, en effet, que l'Amérique s'intéressait moins à l'Europe, que les Européens étaient tentés par une affirmation stratégique plus forte et que l'idée que l'Alliance pouvait servir à autre chose qu'à la sécurité européenne était déjà répandue chez les Américains.

Tout cela était toutefois resté en filigrane jusqu'au 11 septembre 2001. Ce sont les attentats qui ont fait basculer l'Alliance dans une nouvelle ère et qui, du coup, ont ouvert la question des fondamentaux de l'Alliance, laquelle n'est pas encore tranchée à ce jour.

S'agissant du cadre géographique de l'Alliance, les attaques du 11 septembre ont inauguré, pour les États-Unis, l'ère de la menace globale. De fait, les attaques ont été perpétrées contre Washington et New York mais ont été préparées ailleurs, en Europe et dans le monde arabe et musulman. La menace a ainsi acquis une dimension globale et l'Alliance devait s'adapter à cette nouvelle globalité de la menace.

Pour les Européens, les choses étaient d'emblée moins claires. Bien sûr, une solidarité européenne s'est exprimée dès le 12 septembre 2001. Elle s'est notamment affirmée lors les opérations menées par les Américains en Afghanistan en novembre 2001. Il n'empêche que, depuis cinq ou six ans, les Européens sont plus réticents que les Américains à accepter l'idée d'une alliance désormais globale.

Ils considèrent que la sécurité européenne n'est pas encore totalement assurée et qu'il reste donc des missions européennes ou euro-atlantiques. Par ailleurs, les Européens ont du mal à accepter l'idée que l'Alliance atlantique deviendrait globale et qu'elle représenterait en quelque sort l'Occident face au reste du monde.

La question de la portée géographique de l'Alliance a donc été rouverte par les événements du 11 septembre et elle reste ouverte. Elle se décline d'ailleurs en sous-questions: la globalité des menaces, ou non, la globalité des missions ou non et la globalité de ses contours géographiques, autrement dit la question de savoir si l'Alliance a vocation à s'étendre au-delà de l'Europe ou non.

La deuxième chose qui a changé fondamentalement après le 11 septembre, peut-être plus encore que le cadre géographique, c'est la raison d'être de l'Alliance et ce, pour au moins trois raisons. La première question qui s'est posée au lendemain du 11 septembre a été de savoir si la guerre globale contre le terrorisme, telle que les Américains la qualifient depuis lors, doit être le principe organisateur central de l'Alliance atlantique.

Autrement dit, la guerre contre le terrorisme doit-elle se substituer à ce qu'avait été la lutte contre la menace soviétique pendant la guerre froide ? Depuis cinq ans, la politique américaine consiste clairement à le déclarer et à pousser cette idée. Les Européens sont plus réticents, même si là encore il existe entre eux des lignes de partage.

En amont de la question de savoir si la guerre contre le terrorisme doit être au centre de l'Alliance, il y a une question encore plus fondamentale: qui est l'arbitre de la sécurité internationale ? L'arbitre doit-il rester, comme de nombreux Européens le pensent, le Conseil de sécurité des Nations unies ou bien la nouvelle situation fait-elle qu'une alliance de démocraties occidentales puisse incarner une légitimité suffisante pour éventuellement décider du recours à la force ? On a bien senti cette tentation chez les Américains et une réticence symétrique chez beaucoup d'Européens.

Et puis, en aval, comment l'Alliance doit-elle opérer ? Doit-elle devenir le lieu de coalitions de ceux qui veulent intervenir, the coalitions of the willing ? La mission doit-elle définir la coalition, comme l'a énoncé le secrétaire à la Défense, M. Rumsfeld, ou bien l'Alliance doit-elle rester fondamentalement multilatérale, comme de nombreux Européens le pensent ? Toutes ces questions restent ouvertes.

Enfin, une troisième question a été ouverte par les événements du 11 septembre 2001, même si elle existait déjà auparavant: c'est celle de l'asymétrie entre les États-Unis et l'Europe. Cette question se pose parce qu'on assiste à un double phénomène dans la durée, en profondeur, même s'il n'est pas avoué par les uns ou par les autres. Il s'agit de la relativisation de l'OTAN comme outil international et de sécurité pour les États-Unis et, réciproquement, de la réticence croissante des Européens à y voir un cadre obligé pour leurs opérations.

Depuis le 11 septembre, on assiste à un désengagement américain par rapport à l'OTAN, du moins en comparaison avec la guerre froide, et cela malgré la phase actuelle qui est plutôt une phase de réengagement. La tendance stratégique par rapport à la guerre froide est une OTAN beaucoup moins importante pour les États-Unis qu'elle ne l'avait été.

Du même coup, les Européens hésitent, peut-être plus que par le passé, à situer dans l'OTAN leurs opérations militaires ou leurs consultations politico-militaires, tout simplement parce que l'engagement américain y est moindre et que les Européens ont de plus en plus de mal à comprendre pourquoi ils devraient s'investir dans une organisation qui reste dominée par les États-Unis alors que l'Amérique est de moins en moins présente.

C'est ce qui est à l'origine de la nouvelle dynamique de l'affirmation européenne en matière politico-stratégique à laquelle on assiste depuis quelques années, en fait depuis avant même le 11 septembre.

Mais, si l'OTAN est moins que par le passé l'instrument de premier choix des Européens et des Américains, il y a un problème, celui de l'adéquation entre la réalité de la relation transatlantique et le fonctionnement de l'OTAN. J'y reviendrai dans mes remarques de conclusion.

Tels sont les trois problèmes non réglés de l'Alliance atlantique depuis quelques années.

Or, malgré cette toile de fond, on assiste depuis 2003-2004 à une phase d'apaisement. Cette phase, qui a commencé assez rapidement après le conflit irakien, s'est concrétisée au printemps 2004, notamment par la visite du président Bush dans différents pays européens, en particulier en France, et celle du président américain et de la secrétaire d'État à Bruxelles en février 2005.

Il convient donc de s'interroger sur cette phase d'apaisement dans laquelle s'inscrira le Sommet de Riga.

Quelles sont les motivations de ce rapprochement ? Quelles sont ses manifestations et sa portée ?

Trois facteurs principaux expliquent ce souci d'apaiser la relation transatlantique.

En premier lieu, les acteurs de cette relation, de part et d'autre de l'Océan, font la même lecture de la crise de 2003: ce fut une crise dangereuse, autant que le furent celles qu'a connues l'Alliance pendant la guerre froide, notamment la crise de Suez. Cette crise a, de fait, failli conduire à une rupture sérieuse de l'entente transatlantique.

Tous les acteurs — les États-Unis, la France et tous les protagonistes du drame de 2003 — sont arrivés à la conclusion qu'il y avait un risque de voir l'Alliance atlantique s'étioler si on laissait de tels conflits perdurer ou se renouveler et qu'il y avait intérêt à resserrer les rangs. En effet, la relation transatlantique reste un axe majeur de la sécurité internationale puisqu'elle implique les deux principales entités démocratiques, économiques et pourvoyeuses de paix et de sécurité à l'échelle de la planète. Dans un monde multipolaire, cette relation est essentielle et sa préservation explique fondamentalement la phase actuelle de réconciliation.

Deuxième facteur: du côté européen, on a tiré le bilan de la division stérile entre Européens. Pendant le conflit de 2003, les deux parties — la vieille et la nouvelle Europe, pour reprendre la classification de M. Rumsfeld — avaient le même objectif: influencer les États-Unis, tenter de modérer la politique américaine, éventuellement au prix d'une opposition frontale dans le cas de la France, de l'Allemagne et d'autres pays ou, au contraire, selon le choix britannique, tenter d'influencer la politique américaine de l'intérieur, non pas en s'opposant aux États-Unis, mais en essayant de les conseiller.

On peut dire, pour schématiser, que tant les uns que les autres ont échoué. L'Europe a payé le prix de sa division. Si elle avait été unie sur l'une ou l'autre ligne, elle aurait peut-être eu plus de chance d'avoir une influence sur les États-Unis. En tout état de cause, la division de l'Europe n'était pas propice à la capacité européenne d'influencer l'Amérique dans le sens des intérêts européens. Assez naturellement, les leçons tirées de cette lecture furent que la meilleure chose à faire était de retrouver un terrain d'entente entre Européens, donc aussi avec les États-Unis, dans la relation transatlantique. C'est ce qui explique, du côté européen, la volonté de rapprochement.

Troisième facteur: du côté américain, des motivations importantes expliquent la phase actuelle de réengagement américain dans l'OTAN. Après la victoire américaine en Irak, la situation sur le terrain s'est très rapidement dégradée. Dès lors, les États-Unis ont été à la recherche d'une légitimité politique que le simple unilatéralisme ne leur donnait pas. Ils avaient donc intérêt à restaurer un minimum de consensus atlantique afin d'espérer pouvoir compter sur des bonnes volontés sur le terrain, même si les pays les plus opposés à l'action américaine en Irak avaient refusé d'emblée — et refusent toujours — de s'impliquer aujourd'hui dans la stabilisation et la reconstruction de l'Irak.

C'est ce qui explique la phase esquissée avec le sommet d'Istanbul en 2004 et notamment la tentative américaine d'impliquer l'OTAN — même de manière limitée — dans la stabilisation et la reconstruction de l'Irak.

En résumé, après une phase d'unilatéralisme critique, les Américains, ont redécouvert l'OTAN en tant qu'instrument privilégié du leadership américain.

Dès lors, le rapprochement transatlantique à revêtu trois modalités essentielles.

Il s'est d'abord caractérisé par un processus de convergence sur les grands dossiers de la sécurité. Certes, de manière mineure sur l'Irak: car même si ce pays est de moins en moins un élément de division, il n'y a pas encore de consensus dans ce domaine.

On assiste cependant à des convergences sur les autres grands thèmes de la sécurité auxquels font face les Américains et les Européens depuis trois ans. Cette convergence sur les dossiers explique fondamentalement l'embellie institutionnelle et politique transatlantique.

Tout le monde connaît ces dossiers. Le plus en vue actuellement est le dossier iranien sur lequel Américains et Européens convergent finalement et n'ont cessé de se rapprocher depuis 2004.

Cela a été aussi le cas des relations avec la Chine. La question de la levée ou non de l'embargo sur les armes à destination de ce pays a également été l'occasion de rapprochements.

On a également assisté à des rapprochements et à des coopérations euro-américaines dans la problématique de la démocratisation de l'ancienne périphérie de l'URSS, notamment la question de l'Ukraine, de la Géorgie; au Moyen-Orient, la question israélo-palestinienne et la question libanaise, par exemple dans le cas franco-américain, ont été autant d'éléments cristallisant une convergence sur les grands dossiers du moment.

La deuxième caractéristique intéressante et importante des rapprochements en cours est l'émergence de la relation États-Unis — Union européenne comme élément de structuration dans les relations transatlantiques. C'est une chose nouvelle même si on en parle depuis au moins 1962, l'année du fameux discours du président Kennedy à Philadelphie dans lequel il avait proposé un partenariat transatlantique avec la Communauté européenne qui commençait à émerger comme puissance politique.

Il a finalement fallu une quarantaine d'années pour y parvenir et une des crises transatlantiques les plus graves — celle de 2003 — pour assister, à partir du printemps 2005, à l'émergence d'un véritable partenariat États-Unis — Union européenne, avec une relation stratégique directe entre la nouvelle Union européenne et les États-Unis.

C'est très important car la visite du président Bush et de son secrétaire d'État à Bruxelles en février 2005 a mis fin assez nettement aux supputations ou aux spéculations qui avaient pu avoir cours pendant deux ou trois ans sur le fait que l'Amérique était peut-être être en train de renoncer à une orientation majeure de sa politique à l'égard de l'Europe depuis 1945, c'est-à-dire le soutien à la construction de l'Europe.

En 2003, lorsque M. Rumsfeld jouait la nouvelle Europe contre la vieille Europe, on se demandait si l'Amérique n'allait pas désormais adopter une politique réticente à l'égard de la construction européenne. Ce qui s'est passé en février 2005 à Bruxelles a mis fin à ces interrogations.

Du même coup, les Américains reconnaissent les progrès de l'unification politique de l'Europe et notamment les débuts d'une politique européenne de sécurité et de défense, et cela malgré l'échec, provisoire peut-être, de la ratification du traité constitutionnel européen par la France et les Pays-Bas.

Les Américains et les Européens en sont donc arrivés à reconnaître la nécessité d'un partenariat entre les États-Unis et une Union européenne de plus en plus intégrée, à la fois acteur de sécurité mais également acteur dans le domaine économique. Au fond, les États-Unis reconnaissent maintenant la spécificité de l'acteur européen dans la plénitude de ses moyens et de ses ambitions.

Quant à la dernière modalité du rapprochement transatlantique, elle concerne la « vieille » OTAN. M. Bozo explique que l'on assiste en effet depuis quelques mois à un réinvestissement américain dans l'OTAN. Ce terme de réinvestissement est utilisé par les plus hauts responsables américains. L'Amérique rachète en quelque sorte des actions de l'OTAN. Cela se traduit par un regain d'intérêt américain pour les opérations militaires OTANiennes, la promesse américaine de contribuer à la force de sécurité internationale en Afghanistan (ISAF) et l'engagement américain à fournir des hommes à la NATO Response Force alors que les États-Unis étaient jusqu'à présent absents de cette force de l'OTAN.

Du point de vue politique, on note la volonté américaine de reprendre la main dans l'agenda OTANien en essayant de formater ce dernier notamment s'agissant de l'élargissement et des partenariats globaux. Tout cela montre une volonté américaine de reprendre l'OTAN au sérieux, et de s'y réengager.

Bien sûr, cette phase de rapprochement soulève des interrogations. Est-elle durable ? Cela dépendra d'abord du contexte international. Nous sommes toujours à la merci d'une crise. En novembre 2002, le sommet de Prague célébrait un consensus atlantique retrouvé et, quelques semaines plus tard, l'Alliance était à nouveau divisée par la crise irakienne. La durabilité ou non de la phase actuelle dépendra du contact international et des crises à venir, qui ne manqueront pas.

Autre interrogation: quelles sont les motivations profondes des États-Unis ? S'agit-il d'un changement tactique par rapport à la phase unilatérale que nous avons connue à partir de 2000-2001 ou d'un véritable réengagement multilatéral des États-Unis dont l'OTAN serait le principal bénéficiaire ? Il est un peu trop tôt pour le dire. Mais, on ne peut guère imaginer que l'Amérique revienne à l'OTAN avec les mêmes dispositions qu'avant le 11 septembre 2001. Trop de choses fondamentales ont changé depuis comme on l'a vu.

Dernière interrogation, qui porte sur le côté européen: dans quelle mesure la crise institutionnelle européenne actuelle est-elle de nature à rendre difficile la réconciliation transatlantique ? Après tout, l'Amérique recherche un partenaire européen unifié qui a lui-même du mal à se trouver. N'y a-t-il pas, dès lors, un risque de carence européenne vis-à-vis d'une Amérique à nouveau à la recherche d'un partenariat ?

Quoi qu'il en soit, à court terme, l'amélioration des relations transatlantiques constitue la toile de fond de Riga. Dès lors, Riga sera sans doute un sommet consensuel, mais on peut douter qu'il épuise les questions fondamentales. Ces questions restent ouvertes et elles sont plus ou moins de nature à diviser les alliés, au-delà du prochain sommet.

La question des limites géographiques de l'Alliance est peut-être la plus facile à gérer. Après tout, l'OTAN est déjà globale: elle opère en Afghanistan, en Afrique, au Darfour. M. Bozo ne voit donc pas de débat fondamental sur ce qui est déjà un fait acquis. On observera que même les Français, souvent rétifs à l'idée d'élargir la zone de compétence de l'OTAN, le reconnaissent finalement. Ils sont eux-mêmes des acteurs sur le terrain en Afghanistan.

La question du « hors zone » n'existe plus.

La question de l'élargissement géographique est plus subtile, plus difficile. À Riga, il n'y aura pas de décisions majeures. Peut-être y aura-t-il des signaux ? Ce qui semble clair est que l'élargissement n'est pas terminé. Après tout, l'OTAN a une politique de la porte ouverte et il n'y a pas de raison qu'elle arrête sa progression.

Dès lors, la question de l'élargissement sera plutôt traitée au Sommet suivant (en 2008) même s'il y a surement des signaux à Riga.

Elle devrait être envisagée selon des critères assez concrets: Quelle est l'évolution intérieure des pays candidats ? Sont-ils à même d'entrer dans l'Alliance ? Le veulent-ils ? Cela n'est pas évident pour tous, l'Ukraine par exemple semble toujours divisée sur la question. Et comment gérer l'obstruction russe ? Quoi qu'il en soit, au-delà de ces critères concrets, on ne voit pas à l'œuvre une « grande stratégie » de l'élargissement, comme il y en a eu une dans les années 90.

Du coup, les débats ne seront probablement pas aussi difficiles que ceux des années 90 sur l'élargissement, ce seront plutôt des débats au coup par coup sur l'opportunité d'accepter tel ou tel membre.

Dans un autre registre, la logique des partenariats globaux que les Américains essaient de développer est probablement irrésistible. Les Américains ont trop besoin de légitimité internationale pour que les Européens qui seraient hostiles à cette globalisation des partenariats puissent vraiment s'y opposer. Après tout, il existe des relations étroites entre l'Amérique et les pays comme l'Australie ou la Nouvelle Zélande. Qu'ils deviennent partenaires dans un nouveau cadre « Otanien » ne change pas grand-chose à la situation actuelle mais apporte à l'Amérique la légitimité dont elle a besoin pour rester engagée dans l'OTAN. De plus, ces partenariats sont source d'efficacité, on le voit dans les opérations en Irak auxquelles contribuent non seulement des alliés des États-Unis dans l'OTAN mais aussi des alliés plus lointains. Cette question des partenariats globaux va donc progresser et elle sera un enjeu majeur et, peut-être, une source de division avec les Européens, plus réticents à envisager une telle évolution.

La question de la raison d'être et celle des missions de l'alliance sont peut-être plus difficiles à gérer et le seront aussi à l'avenir. Certes, il n'y aura pas de débat fondamental de remise en cause de l'article 5 du traité comme pierre angulaire de l'alliance. Ceci est en effet accepté par les deux parties: par les Européens désireux de la protection américaine, par les Américains prêts à donner cette garantie pour conserver l'outil de l'alliance atlantique, même si on assiste à un début de mise en cause de l'exclusivité de l'OTAN dans ce domaine, par exemple par le traité constitutionnel européen et à sa clause de solidarité antiterroriste. Mais, fondamentalement, le consensus sur l'article 5 perdurera.

Ce qui risque de susciter plus de problèmes est l'idée de politiser l'Alliance que pousse le secrétaire général de l'OTAN depuis quelques années. La question est de savoir ce qu'on entend par là. De deux choses l'une. Si l'on entend par là donner à l'Alliance les moyens politiques de sa fonction militaire, c'est-à-dire lui donner les moyens de gestion de crise qui seraient utiles en Afghanistan, il n'y aurait pas d'objections majeures des Européens, même de ceux qui sont le plus opposés à ce type d'évolution. Après tout, cela s'inscrit dans la logique du rapport Harmel qui faisait de la fonction politique de l'Alliance le pendant de sa fonction militaire.

Par contre, construire une Alliance nouvelle qui aurait des ambitions de sécurité collective et qui se substituerait dans certains domaines à l'ONU et dans d'autres à l'Union européenne, ce serait ouvrir des débats transatlantiques très difficiles et qui le seront d'autant plus que l'OTAN se globalisera et apparaîtra aux yeux de certains comme l'incarnation d'un nouvel Occident hégémonique. Ce n'est évidemment pas accepté par certains pays, notamment des pays européens.

La question de la raison d'être de l'Alliance va donc conserver son importance, et celle de la politisation restera l'objet de débats dans les années à venir, bien au-delà du Sommet de Riga.

Enfin, la question des équilibres euro-américains au sein de l'Alliance atlantique ne sera sûrement pas tranchée à Riga.

Dès lors que, dans la phase actuelle, l'Amérique considère moins que dans le passé l'Alliance comme une priorité absolue, dès lors que les Européens sont à la recherche d'autres forums d'affirmation stratégique, y compris l'Union européenne, il est évident qu'on va avoir du mal à conserver la vocation exclusive de l'OTAN à représenter la relation transatlantique.

Si l'on veut préserver cette relation transatlantique, plusieurs scénarios, à la fois concurrents et complémentaires, sont possibles.

Tout d'abord, il y aura toujours la volonté d'adapter la vieille OTAN de guerre froide à la nouvelle situation. Les Américains se disent qu'après tout, cette machine a bien fonctionné pendant la guerre froide et qu'elle peut encore fonctionner aujourd'hui. D'où le réinvestissement américain dans l'OTAN. Mais il n'est pas certain que les Européens accepteront cela durablement, si l'OTAN va se transformer plus fondamentalement et reste une alliance dans laquelle l'Europe en tant que telle, c'est-à-dire l'EU, n'est pas représentée.

On peut aussi assister à une accélération de la mise en place d'une nouvelle relation États-Unis/Union européenne. Le récent Sommet de Vienne montre que, de part et d'autre, on est désireux de poursuivre dans cette direction à la suite de ce qui a été lancé à Bruxelles en février 2005.

Enfin, on peut se demander si le moment n'est pas venu de transformer l'OTAN elle-même et de l'adapter aux nouvelles réalités européennes. L'OTAN peut-elle continuer à fonctionner à un plus 25, les États-Unis et les autres ? Ne faut-il pas envisager que l'Union européenne acquière une visibilité plus forte dans une Alliance atlantique qui reste apparemment une alliance d'États souverains, ce qui pose problème à des Européens désireux de s'affirmer collectivement ?

M. Bozo ne pense pas que l'on verra à moyen terme, et peut-être pas à long terme non plus, une OTAN organisée entre les États-Unis, l'Union européenne et quelques autres, c'est-à-dire les Canadiens d'un côté et les États européens membres de l'OTAN et non-membres de l'Union européenne. Cette idée d'une alliance symétrique est à très longue portée, mais on peut envisager dans un avenir prévisible une amélioration de la visibilité de l'Union européenne dans l'OTAN, par exemple en admettant que le représentant de la PESD puisse un jour siéger au Conseil de l'Atlantique.

Il me semble que c'est sur ces différents tableaux que la question fondamentale des équilibres internes de l'Alliance et de la visibilité européenne dans l'Alliance devrait être posée mais, je le répète, bien au-delà du sommet de Riga.

2.6.2. Échange de vues

Mme Annane souhaite savoir si le terrorisme devrait être au centre de l'OTAN. Selon certains fonctionnaires de l'OTAN, l'OTAN n'est pas le lieu adéquat pour faire face à ce terrorisme. Un fonctionnaire a expliqué qu'il estime que les outils nécessaires n'existent pas à l'OTAN et que le seul outil plus ou moins utilisé aujourd'hui est celui des opérations de surveillance. L'OTAN ne les utilise que dans la région méditerranéenne pour avoir des effets dissuasifs.

L'article 5, qui est à la base de l'Alliance, ne serait pas sujet à discussion et lors du Sommet de Riga, on ne prendra pas vraiment de décision tranchée quant à l'élargissement, mais plutôt une décision symbolique. Cette tendance à l'élargissement qui ne s'arrêtera pas ne remettra-t-elle pas en cause l'article 5 de la défense collective, même si ce concept a évolué dans le temps et qu'il est plutôt considéré aujourd'hui comme une solidarité à une menace globale ?

Une troisième question a trait à ce concept. Depuis le 11 septembre, la stratégie de l'OTAN est basée sur ce concept du « global ». On parle notamment de menace globale, de mission globale et de zone géographique globale. Qu'englobe exactement ce concept ?

En ce qui concerne les partenariats, cette recherche de nouveaux partenaires ne témoigne-t-elle pas d'un certain échec de la modernisation des forces de l'OTAN ? Cette dernière n'est-elle pas aujourd'hui au bout de ses capacités militaires et financières et en recherche de partenaires globaux ?

Mme Zrihen se refère aux limites géographiques de l'Alliance. M. Bozo peut-il expliquer pourquoi la question du « hors zone » ne se posait plus ?

La politisation de l'Alliance consiste à lui donner les moyens politiques de sa fonction militaire. Qu'entend-on par « moyens politiques » ? Si ce n'est pas la construction d'une nouvelle alliance, quelle forme cela prendrait-il ? Cela créerait-il des contradictions par rapport à la charte ? L'idée que l'OTAN est un opérateur sous mandat des Nations unies a-t-elle ou non évolué ?

Selon certains hauts dignitaires, l'argent semblait être le nerf de la guerre. Qui paie quoi, quand et comment ? S'agit-il plutôt d'un dispositif de burden sharing comme cela a été évoqué, d'un système de proportionnalité ou d'une troisième formule qui serait mise en place ?

Enfin, l'OTAN reste extrêmement attentive à un partenariat avec Israël. Considère-t-on qu'Israël est un État en guerre ? Si tel est le cas, quelle serait la validité de ce partenariat ?

M. Roelants du Vivier estime que, si on ne s'attend pas à ce que beaucoup de décisions fondamentales soient prises au sommet de Riga, c'est peut-être le moment de préparer des étapes importantes pour le futur. On en a déjà cité quelques-unes. En tant que véritable Européen et pacifiste, l'orateur se demande si la future dimension politique de l'OTAN ne sera pas en contradiction avec la politique extérieure et de sécurité de l'Union européenne. Les idées à ce sujet divergent fortement. Quelle est l'opinion de M. Bozo ?

Réponses de M. Bozo

L'histoire ne s'arrête pas au Sommet de Riga. Celui-ci s'inscrit en effet dans une période d'incertitude à long terme, malgré la phase d'apaisement actuel, mais qui n'est qu'une phase.

Le terrorisme devait-il être, ou non, au cœur du rôle de l'Alliance ? Cela pose la question de savoir si le terrorisme se combat prioritairement de façon militaire ou par d'autres moyens. Depuis le 11 septembre 2001, Européens et Américains sont divisés sur le sujet mais, en outre, et cela complique les choses, les Européens ne sont pas forcément d'accord entre eux.

Les Européens ont tendance à dire que l'outil militaire n'est qu'un instrument parmi d'autres dans la lutte contre le terrorisme. Tel était le sens de la déclaration faite par le Président français Jacques Chirac peu après le 11 septembre 2001, qui critiquait, au risque de ne pas être compris par les États-Unis, l'idée même de guerre contre le terrorisme.

Il faut donc au préalable définir la nature de la lutte contre le terrorisme. Le terrorisme est un phénomène beaucoup trop complexe pour être réduit à une simple problématique militaire. Cependant, l'outil militaire peut-être utile pour lutter contre le terrorisme. On a vu ce qu'il en était en Afghanistan depuis le 11 septembre 2001: cela n'a pas posé de problèmes majeurs entre les alliés, contrairement à ce qui s'est passé concernant l'Irak. Le rôle de l'OTAN dans la lutte contre le terrorisme existe dans la mesure où l'outil militaire multilatéral peut et doit être utilisé dans cette lutte mais il ne saurait s'agir d'un rôle exclusif. D'autres types d'actions peuvent être mises en œuvre — notamment la police, la justice, les outils économiques et financiers — au niveau desquelles l'OTAN n'a qu'un rôle marginal, en tout cas par rapport à l'Union européenne.

À la question relative à l'élargissement et aux conséquences de celui-ci sur l'article 5, M. Bozo souligne qu'il n'y a pas de débat sur l'article 5 dans le sens d'un débat ouvert, même si, en réalité, chacun s'interroge. Les questions existent, pas tellement depuis le premier élargissement de 1999, mais depuis l'élargissement de 2004, consécutif au 11 septembre, et que l'on a appelé le big bang.

Dès lors que l'on intégrait 10 nouveaux membres, on prenait le risque d'une dilution de l'article 5. De fait, plus l'Alliance s'élargira, plus l'article 5 sera relatif. Cependant, pour des raisons politiques bien comprises, on ne le dira pas. Par conséquent, on continuera à considérer l'article 5, à juste titre, comme un des ciments de la solidarité transatlantique. Quoi qu'il en soit, l'élargissement de l'Alliance explique le fait que les Européens aient le souci d'affirmer leur solidarité mutuelle face à des attaques. C'est ce qui explique le langage du Traité constitutionnel dans ce domaine. Par exemple: la clause de solidarité ou la clause antiterroriste qui amorcent un début d'article 5 européen. Comment une Union européenne qui aurait l'ambition de se doter un jour d'une Constitution pourrait-elle se refuser une telle clause à elle-même ? Pour l'instant, il vaut mieux ne pas en parler trop explicitement, mais on peut bien entendu s'interroger sur cette question.

Au concept « global », on peut y intégrer tout ce que l'on veut.

Tout de même, il y a accord sur la globalité de la menace. Après les attentats du 11 septembre, peu d'alliés contesteront que la menace est aujourd'hui globale. Par conséquent, potentiellement, les missions de l'Alliance peuvent aussi être globales.

Il en va de même pour les partenariats puisque des États non membres de l'Alliance, parfois très éloignés de l'Europe, participent à des opérations conduites par l'OTAN. En revanche, l'idée d'une globalité de l'appartenance éventuelle à l'Alliance constitue une limite qui n'est pas encore franchie. Peut-on imaginer l'appartenance de pays non-membres à la zone euro-atlantique à l'alliance ? Pour l'instant, ce n'est pas envisageable.

Reste que l'idée américaine de promouvoir un statut de partenaire global applicable à des pays comme la Corée du Sud, le Japon, l'Australie et la Nouvelle-Zélande indique effectivement les limites de la capacité de l'Alliance atlantique à délivrer des moyens, des contributions, qu'elles soient financières ou militaires. C'est la raison pour laquelle les Américains vont probablement pousser cette logique dans les années à venir.

Il n'existe aucun texte qui permette d'affirmer que le hors zone ait disparu mais les événements du 11 septembre et l'opération de l'OTAN en Afghanistan montrent que les déploiements de l'OTAN sont désormais globaux ou, à tout le moins, extra-européens. C'est une réalité et je ne vois pas comment il serait possible de revenir en arrière. La question est de savoir si d'autres théâtres géographiques, comme l'Asie pacifique, pourraient devenir des lieux de déploiement de l'OTAN. L'orateur a l'impression que dans la zone euro-asiatique continentale et même, d'ores et déjà, africaine, nous assistons à une globalisation de l'OTAN et donc à la disparition de la notion de hors zone.

À propos de la politisation de l'Alliance atlantique, dans la mesure où il s'agirait de faciliter la fonction principale de l'Alliance, qui est une fonction militaire, notamment dans le domaine de la reconstruction et de la stabilisation, l'orateur ne voit pas de difficulté majeure.

En revanche, il y a deux limites. La première est celle de la légitimité et de la légalité internationale. Beaucoup d'alliés seront hostiles à l'idée que l'Alliance puisse, par une politisation radicale, se substituer aux Nations unies, en particulier du Conseil de sécurité, quant à la faculté de recourir à la force. La deuxième est plus européenne. L'idée que l'Alliance pourrait se doter de moyens de fonctionnement qui feraient d'elle une sorte de concurrente de l'Union est impensable pour la plupart des États membres de l'Union européenne.

Comme il l'a déjà noté, la question de la politisation de l'Alliance doit être envisagée de manière pragmatique pour voir comment lui permettre de remplir ses fonctions militaires dans un environnement globalisé sans faire d'elle une concurrente des Nations unies ou de l'Union européenne.

Sur la question du financement, nous sommes en pleine aporie. L'avis de M. Bozo est plutôt flou.

La question d'une dimension politique de l'Alliance qui entrerait en contradiction avec ce que l'Union européenne essaie de faire est une très bonne question. L'orateur ne voit pas pourquoi les alliés européens mettraient le doigt dans cet engrenage.

Les tentations sont perceptibles. On a, par exemple, avancé une idée — sorte d'« Accords de Berlin Plus » à l'envers — qui consisterait à permettre à l'Alliance atlantique d'utiliser des actifs de l'Union européenne — de préférence le premier pilier de l'Union, qui relève normalement de la Commission — au service, par exemple, d'opérations de stabilisation et de reconstruction.

Quel intérêt un État européen aurait-il d'accepter un processus qui serait une sorte de démembrement de l'Union européenne, alors que la force de celle-ci réside précisément dans sa capacité à intégrer les différents piliers ? Pourquoi les États membres, même les plus atlantistes, accepteraient-ils de courir le risque de démembrer ainsi la capacité d'action unitaire de l'Union et d'obérer les virtualités à long terme de la PESC et de la PESD ?

Ce problème existe, mais un scénario à long terme qui consisterait, pour l'Alliance, à concurrencer l'Union européenne ne serait pas un succès. Malgré les récents échecs institutionnels, l'intégration de l'Union est suffisamment puissante pour que l'on n'assiste pas à ce type de scénario.

2.7. Audition de M. Remacle et Mme Delcourt, professeurs, ULB

2.7.1. Exposé de M. Remacle

M. Remacle se refère d'abord aux cinq cadres de coopératon concernant les relations entre l'OTAN et l'Union européenne.

Le premier cadre — le plus connu — existe depuis mars 2003: mécanisme ou arrangements de « Berlin Plus ». Il est consacré à la collaboration en matière de gestion de crise. Il offre à l'Union européenne un accès garanti à des capacités de planification opérationnelle de l'OTAN, la possibilité de disposer de ces capacités au profit de l'Union européenne, des options de commandement européen au sein de l'OTAN pour des opérations de l'Union, en particulier via le deputy SACEUR, et, enfin, une adaptation du système de planification de la défense de l'OTAN pour la mise à disposition de forces pour des opérations de l'Union européenne.

Ce que l'on souligne peut-être moins, c'est que ces arrangements offrent aussi des avantages à l'OTAN, à savoir la garantie d'une consultation par l'Union européenne à un stade précoce pour la planification des opérations, l'association étroite des pays européens de l'OTAN non membres de l'Union aux opérations européennes via la participation garantie au Comité des contributeurs et un faible niveau de planification européenne, qui garantit à l'OTAN de rester prédominante dans la planification des opérations.

Un deuxième élément de coopération est ce que l'on a appelé « un cadre pour un dialogue OTAN/Union renforcé et une approche concertée concernant la sécurité et la stabilité dans les Balkans occidentaux ». Ce cadre, comme on l'appelle plus brièvement, a été adopté en juillet 2003 et prévoit:

— les échanges d'informations à tous niveaux, y compris sur les options militaires des deux organisations;

— la coopération dans la prévention des conflits et la gestion des crises, au sens général, et plus particulièrement une coordination dans une série de domaines identifiés;

— la réforme du secteur de la sécurité;

— le renforcement de l'État de droit;

— la lutte contre le terrorisme;

— la sécurité et la gestion des frontières;

— la maîtrise des armements et l'élimination des armes de petit calibre.

L'OTAN et l'Union européenne coordonnent leurs activités pour tout ce qui relève des aspects non strictement militaires de la gestion des crises. Il existe également des mécanismes de consultation à tous les niveaux, depuis les conseils et les comités, jusqu'aux groupes de travail.

Un troisième cadre concerne une série de groupes de travail qui ont été mis en place ces dernières années. Le groupe de travail sur les capacités reste à un niveau essentiellement macro-politique. Il existe aussi une coordination sur les questions du ravitaillement en vol. La question du transport aérien est cruciale pour les deux organisations. Le projet des avions de transport européens A400M, fondé sur l'entreprise européenne EADS, sert aussi indirectement les objectifs à terme de l'OTAN, pour autant, bien sûr, que les commandes soient respectées à l'horizon 2010 par cette compagnie.

Un quatrième élément de la coopération se situe davantage sur le plan des consultations politiques puisqu'un échange régulier d'informations a été créé: les réunions conjointes des ministres des Affaires étrangères tous les semestres, les réunions conjointes des ambassadeurs trois fois par semestre, la réunion conjointe des deux comités militaires deux fois par semestre et les échanges réguliers entre secrétaires généraux et comités multiples.

Sur le plan des consultations, un mécanisme relativement sophistiqué se développe, qui met en lumière la convergence des compositions entre les deux organisations. Après l'adhésion de la Roumanie et de la Bulgarie à l'Union, sur les 27 de l'Union et les 26 de l'OTAN, 21 États participeront aux deux organisations. Au cours de ces réunions conjointes, les capacités de coordination dans les différents domaines qui ont été évoqués peuvent apparaître.

À un cinquième niveau, on pourrait évoquer les coopérations de facto liées au système de cercles concentriques que les deux organisations ont créé autour d'elles: dans l'Union européenne, cela se situe dans le cadre de la stabilisation de l'environnement, de la nouvelle politique de voisinage, alors que l'OTAN a développé une série de cercles qui recouvrent le partenariat pour la paix, le conseil conjoint avec l'Ukraine et celui avec la Russie, et la politique méditerranéenne de l'OTAN. Souvent, ces politiques se superposent, se répondent et parfois se concurrencent.

Quelles sont les difficultés qui apparaissent dans ces processus ?

Il est notable que sur le plan politique, le dialogue entre l'OTAN et l'Union européenne est quasiment à l'arrêt. De facto, seul le mécanisme Berlin Plus fonctionne, et encore, essentiellement pour la seule opération ALTHEA en Bosnie-Herzégovine. Depuis l'adhésion de Chypre à l'Union en mai 2004, les problèmes bilatéraux turquo-chypriotes empêchent que les réunions institutionnelles de consultation se tiennent de manière officielle. Pour pallier ce problème, des réunions informelles sont organisées mais il n'existe pas de possibilité de réunions officielles au niveau ministériel ou des deux conseils d'ambassadeurs, sauf précisément dans le cadre Berlin Plus qui n'associe que les pays de l'Union signataires du partenariat pour la paix. On a pu éviter que Chypre signe ce partenariat et, de commun accord, ce pays en reste à l'écart.

Le groupe sur les capacités fonctionne également, mais uniquement du point de vue de l'examen de dossiers techniques. Sur le plan politique, les divergences entre les États membres sont nombreuses dans ce dossier des capacités. Depuis le sommet de l'OTAN à Prague en 2002, des désaccords se produisent régulièrement, qui tiennent en partie à des choix budgétaires et à la tension entre ce qui relève de la PESD, pour les États de l'Union, et des initiatives de l'OTAN sur les capacités, notamment la NRF.

Sur le plan des opérations également, la coopération est loin d'être totale.

L'UE a choisi de se réserver une sorte de pré carré en République démocratique du Congo, où elle mène seule ses opérations de stabilisation. Elle en fait une forme de symbole de sa capacité à agir sans soutien de l'OTAN.

Pour ce qui concerne l'Afghanistan, l'Union elle-même a évité de choisir ce théâtre sans doute trop risqué comme terrain d'expérimentation, alors que, paradoxalement, plusieurs des États membres sont massivement impliqués et ont pris le commandement de l'ISAF, comme les Britanniques, les Italiens, l'Eurocorps en tant que tel, ou les Allemands.

Au Soudan, l'Union et l'OTAN ont chacune envoyé une mission en appui à l'Union Africaine et la collaboration entre ces deux missions a été difficile, celles-ci restant d'ailleurs fort symboliques.

En Irak, il faut mentionner deux petits déploiements, l'un au nom du soutien à l'État de droit, pour l'Union européenne, et l'autre au nom de la formation des forces de sécurité, pour l'OTAN. Il s'agit de petits déploiements sur des segments différents, avec une distribution des rôles différente et qui restent affectés par les visions politiques différentes sur le dossier irakien, ce qui permet peu de présence de ces deux organisations et peu de passerelles entre elles.

Donc, les Balkans, plus précisément la Bosnie-Herzégovine — puisque le dossier macédonien a fait l'objet d'interventions plus modestes et peu lourdes sur le plan militaire — reste un cas d'école qui sera peut-être une exception et non pas le paradigme pour les relations futures entre les deux organisations sur le plan des opérations. Le dossier du Kosovo pourrait nous amener à vérifier si une forme de modèle s'impose ou non dans la relation entre les deux organisations.

Il y a également des chevauchements dans le dossier des élargissements des deux organisations.

Le contexte plus général est celui de cette globalisation stratégique voulue par les États-Unis, avant même le 11 septembre 2001, dans laquelle l'OTAN constitue à leurs yeux un des instruments de leurs intérêts globaux.

La question que l'on peut se poser à la veille du sommet de Riga consiste à savoir comment, dans ce contexte, on peut réfléchir au futur des relations entre l'Union européenne et l'OTAN. La stratégie européenne de sécurité avait certainement offert une première base. À la lecture de ce document, on est frappé de constater qu'il ne manifeste pas une très grande différenciation européenne dans l'évaluation ni des menaces ni des risques globaux. La différence, souvent montée en épingle, entre la vision européenne et la vision américaine n'est pas si évidente, mais, surtout, elle ne s'aventure guère sur la proposition d'une forme de vision de l'utilité de l'OTAN pour les Européens. C'est la différence fondamentale entre les États-Unis et l'Europe: les États-Unis ont une vision de l'utilisation qu'ils peuvent faire de l'OTAN, alors que l'UE n'en a pas. Elle continue à considérer que sa relation avec l'OTAN est d'abord fonctionnelle. Il n'est pas question d'une instrumentalisation de l'OTAN par les Européens qui auraient défini, dans un cadre commun, leur vision politique à long terme.

À la veille du sommet de Riga, l'enjeu est de savoir si l'Union européenne — ou en son sein certains groupes d'États ayant une capacité de mutualiser leurs intérêts — est en mesure de définir l'usage qu'elle peut faire de l'OTAN, par effet de miroir avec ce que les États-Unis ont déjà imaginé depuis un nombre significatif d'années et mettent en œuvre depuis le sommet de Washington de 1999.

Le sommet de Riga est sans doute une opportunité car les États-Unis sont demandeurs d'avancées dans la transformation de l'Alliance. Ils seront sans doute prêts à payer un prix pour cette transformation, ne serait-ce que parce qu'elle doit les aider à répondre aux difficultés géopolitiques et financières que représente pour eux leur imperial overstretch.

Tout d'abord, il y a une marge de manœuvre pour faire reculer une conception américaine au sein de l'OTAN, qui est celle du droit de premier refus. Cette idée, selon laquelle les Européens ne doivent s'occuper de problèmes internationaux qu'après que l'OTAN a décliné la responsabilité de s'en charger, est très présente dans les différents secteurs de l'administration et de l'establishment américain. Cette idée est toujours très présente dans l'approche américaine et cadenasse indirectement le mécanisme « Berlin Plus » a été battue en brèche lors des deux opérations européennes au Congo: Artemis et puis l'actuelle opération EUFOR-RDC pour les élections. Néanmoins, dans une très large mesure, c'est de cette manière que les alliés américains et une partie des alliés européens continuent à considérer le rapport entre les deux organisations.

Or, c'est un verrou crucial puisque L'OTAN ne s'est jamais arrogé un droit de premier refus à l'égard des États-Unis. Elle n'a d'ailleurs pas les moyens de se le permettre. Par conséquent, il n'y a pas non plus de raison que l'Europe se laisse ainsi cadenasser.

Les deux missions parallèles déployées au Soudan en appui à l'Union africaine, montrent que se poursuit sur le terrain une concurrence entre les deux organisations, qui les amène à disperser leurs efforts, pour des raisons de recherche d'une visibilité politique à coût d'ailleurs très limité pour les uns comme pour les autres.

Cette situation puise dans la longue durée puisque lors du conflit bosniaque, les flottes de L'OTAN et de l'UEO s'étaient déjà concurrencées dans l'Adriatique pour le contrôle de l'embargo.

Cela montre bien que le problème n'est pas conjoncturel mais structurel et lié à l'absence d'unité de la position européenne dans ces débats et de dialogue direct entre l'Europe politique et les États-Unis.

En quelque sorte, dans ce contexte général, on peut considérer que L'OTAN sert de corset aux velléités européennes sur la scène internationale.

La vision américaine implique de politiser l'agenda de L'OTAN au sens où cette dernière deviendrait un forum politique là où sans doute, l'intérêt de nombreux Européens est de cantonner davantage l'organisation à un rôle technique pour que les consultations politiques au sein de l'Union européenne soient prédominantes dans la manière dont les Européens réfléchissent aux affaire du monde.

Cette vision, qui est une sorte d'anticipation du caucus de démocratie cher au département d'État, depuis Madeleine Albright déjà, risque d'apparaître contradictoire avec les affirmations européennes en faveur de ce que l'on a appelé le multilatéralisme effectif et la centralité du Conseil de sécurité de L'ONU.

Sur le plan des capacités, on a constaté que la démarche américaine consistait à impulser une modularisation des forces de l'OTAN par la création de la NRF et la transformation du commandement allié, l'ACT, qui a pour objectif principal de créer un réservoir de forces qui seraient disponibles pour former des coalitions ad hoc, donc pas pour que L'OTAN intervienne elle-même mais pour que certains États membres interviennent sur un modèle du type de enduring freedom depuis 2001.

Dans cette vision, la NRF est davantage un réservoir de forces qui garantit l'interopérabilité entre les forces nationales des États membres qu'une force en tant que telle. Elle est le fondement pour créer des coalitions of the willing et non pas pour des actions de L'OTAN elle-même.

Pendant longtemps et jusqu'il y a peu, les Américains eux-mêmes ne contribuaient pas à la NRF. Ils la considéraient comme un instrument à leur service leur permettant d'agir sans être contrôlés par leurs alliés mais en disposant de leurs moyens.

C'est un peu, mutatis mutandis, la même situation que l'on relève à propos du financement.

L'Europe a donc un double intérêt, adapté aux ambitions politiques qui sont les siennes et qui ne sont pas aussi interventionnistes que celles de Washington: d'une part, disposer d'une plus grande autonomie dans ce carcan qui a été mis sur pied depuis les accords de Berlin en 1996 et d'autre part, pouvoir contribuer à européaniser davantage L'OTAN.

Sur le plan opérationnel, les structures de commandement et de contrôle constitueront l'enjeu principal d'une autonomisation européenne.

En décembre 2003, les trois grands pays européens avaient élaboré un compromis sur les quartiers généraux en se donnant la possibilité pour l'Europe d'utiliser trois types de QG pour ses opérations: soit une cellule européenne créée à l'OTAN, au SHAPE, comme l'a suggéré Tony Blair, soit des QG nationaux de niveau opérationnel — seuls cinq États en disposent: l'Allemagne, la France, La Grande-Bretagne, l'Italie et la Grèce —, soit cette petite cellule civilo-militaire que l'état-major de l'Union européenne a été autorisé à créer à la suite de ce compromis et qui était le résidu de la grande proposition du quartier général de Tervuren, proposé par le groupe des quatre lors du « sommet chocolat » en avril 2003.

Il semble qu'on est au-delà du compromis de la fin de 2003. L'opération EUFOR, actuellement en cours en RDC, a déjà innové. Son quartier général s'appuie sur les forces allemandes à Potsdam et françaises à Libreville. En outre, l'état-major de l'Union européenne met au service de cette opération son centre d'opération composé de cinq officiers. Il est donc nécessaire et possible d'aller au-delà du compromis de décembre 2003.

Trois moyens nouveaux en parallèle sont envisageables. Primo, on peut développer le rôle de la cellule civilo-militaire de l'Union européenne, c'est-à-dire revenir sur les propositions du « sommet chocolat » d'avril 2003 auquel notre pays était partie prenante. Secundo, il est également possible de constituer des quartiers généraux intégrés entre plusieurs pays européens, sans doute autour du couple franco-allemand mais la configuration politique en Espagne et en Italie ouvre la voie à une masse critique significative. Tertio, on peut accroître l'européanisation du SHAPE et, pourquoi pas, comme l'ont proposé certains experts, le transférer à l'Union européenne puisqu'il ne sert à rien pour les États-Unis, sinon à contrôler leurs propres alliés. En effet, les Américains disposent, pour le commandement et le contrôle, de tous les moyens nécessaires sur leur propre territoire.

Bien entendu, l'européanisation du SHAPE devrait se concrétiser en plusieurs étapes mais le sommet de Riga constitue une occasion d'en discuter. Il s'agit d'un sommet des opportunités pour un nouvel équilibrage au sein de l'OTAN. Il s'agit également d'une occasion pour l'Union européenne de répondre aux messages américains sur la globalisation de l'Organisation en réfléchissant au point jusqu'auquel cette globalisation serait acceptable et à la définition des lignes rouges. Dans le contexte du rapprochement actuel, notamment entre la France et les États-Unis, le sommet de Riga ne sera pas une révolution, mais il ouvre quelques possibilités.

2.7.2. Exposé de Mme Delcourt

Mme Delcourt examinera les relations entre l'OTAN et l'ONU d'un point de vue de l'évolution du concept de sécurité et de ses différentes manifestations ainsi que des questions fondamentales de la légitimité du recours à la force dans les relations internationales.

Au cœur même de l'OTAN, il y a un certain nombre d'évolutions doctrinales qui semblent problématiques, à tout le moins si l'on considère que cette Alliance est une organisation qui relève du chapitre VIII de la Charte des Nations unies et qui devrait, à ce titre, se conformer à la lettre et à l'esprit de la Charte.

Pour rassurer ceux qui s'inquiétaient de l'évolution de l'OTAN, Manfred Wörner, secrétaire général en 1991, disait que « à l'évidence ceux qui espèrent voir l'Alliance se muer en policier de la planète ou se poser en alternative au Conseil de sécurité des Nations unies à l'instar d'un club de grandes puissances chargé de dissuader et de punir des agresseurs seront déçus. » Certains ont effectivement été déçus et d'autres non. Il y a des tensions au sein même de l'OTAN. En effet, en 1991, le secrétaire prend cet engagement mais, en 1999, l'OTAN entreprend une campagne de bombardement aérien en Yougoslavie en se passant du feu vert du Conseil de sécurité.

Ce genre de tension se retrouve dans les discours politiques et les explications scientifiques sur l'OTAN. Sur son site, on pourra lire des textes officiels réaffirmant le principe de la responsabilité principale du Conseil de sécurité en matière de maintien de paix et de sécurité mais, dans la revue de l'OTAN, des personnalités académiques et des hommes politiques, s'exprimant sur le droit d'ingérence, sur la nécessité de protéger les populations, sur la légitime défense, sur la lutte contre le terrorisme, font valoir des conceptions très larges de la légitime défense et font des propositions visant à élargir les possibilités de recours à la force, justifiant ainsi une forme d'autonomisation de l'OTAN par rapport à l'ONU.

Cette ambivalence est la caractéristique principale du positionnement de l'OTAN.

Un premier point de développement concerne l'impact au plan juridique de cette ambivalence envers les principes de la Charte, le second l'impact sur un plan plus politique.

Accorder plus de poids à la légitimité de ceux qui entreprennent une action militaire et dire que le recours à la force est légitime s'il est entrepris par des démocraties libérales respectueuses des droits de l'homme, de l'État de droit, etc. et non parce qu'on a respecté un certain nombre de procédures comme l'exposé des raisons de l'intervention militaire devant le Conseil de sécurité, par exemple, c'est donner plus de poids au profil idéologique des États intervenants qu'à des considérations légales. Cette tendance se ressent très fort aujourd'hui dans les évolutions doctrinales de l'OTAN.

Or, tout le système de la Charte de l'ONU repose sur la conviction que le fait de donner plus de poids à ce que l'on considère de manière unilatérale comme juste ou injuste, donne lieu aux pires abus dans les relations internationales et n'est pas une garantie de maintien de la paix et de la sécurité internationale.

La conviction développée par les responsables de l'OTAN est que c'est une organisation certes régionale, mais qui incarne des valeurs universelles qu'elle doit projeter hors de son territoire, sans trop s'encombrer de considérations légalistes, formalistes ou procédurales. Cette conviction apparaît aussi très fort dans la production idéologique actuelle de l'OTAN, de même qu'une remise en cause de règles de droit existant aujourd'hui concernant la prohibition du recours à la force. Tout ce qui est produit aujourd'hui concourt, directement ou indirectement, à élargir les possibilités de recours à la force. Cette tendance, qui se manifeste sur un plan juridique, est aussi la conséquence d'un élargissement de la conception de la sécurité sur un plan plus politique.

Cette évolution de la conception de la sécurité date d'avant 1989. On pensait déjà que la sécurité devait viser, non seulement les États et leur territoire mais également les populations. Il convenait peut-être aussi de s'intéresser aux risques environnementaux ou à ceux engendrés par les flux migratoires.

Quand il était encore secrétaire général de l'OTAN, donc avant 1999, Javier Solana déclarait, à l'occasion d'une conférence à l'ULB, que, face à la multiplication des menaces et des risques, il fallait envisager un développement des missions de l'OTAN, développement qui corresponde au caractère mouvant de la menace globale. Après l'avoir entendu, il apparaissait évident que l'OTAN serait partie prenante à une opération militaire contre la Yougoslavie sans le feu vert du Conseil de sécurité.

Les spécialistes des études de sécurité, notamment l'école de Copenhague, soulignent que l'on a accueilli avec beaucoup d'optimisme ce changement de la conception de la sécurité. Quand on parle aujourd'hui de sécurité humaine, les ONG, les diplomates et les organisations internationales applaudissent car l'individu est enfin au centre des préoccupations. Ces spécialistes, qui déconstruisent de manière critique ces concepts et ces évolutions doctrinales, montrent qu'à force d'élargir la conception de la sécurité, on englobe des activités sociales, comme la protection des ressources pétrolières, la question de l'immigration etc.

On finit par considérer que ces phénomènes, ces processus, ces problèmes politiques sont des enjeux de sécurité. Les conséquences concrètes sont la justification du recours par l'État ou par une organisation internationale à des moyens exceptionnels, parmi lesquels le recours à la force, l'utilisation de la violence, la suspension des libertés.

Comme le disait récemment l'ambassadeur belge à l'OTAN, il est aujourd'hui concevable que l'OTAN puisse intervenir militairement pour assurer la sécurité de nos approvisionnements en pétrole.

Cette conception singulièrement élargie de la sécurité, l'évolution des menaces, la multiplication de ce que l'on considère comme des menaces et des risques, multiplient les occasions de recourir à la force. Cela se traduit, sur le plan juridique, par une remise en cause de deux règles fondamentales, l'interdiction par principe du recours à la force et la responsabilité principale du Conseil de sécurité.

Par ailleurs, si l'on examine les pratiques de l'OTAN, on remarque un deuxième effet pervers. En effet, de plus en plus, les organisations de sécurité s'investissent dans des missions civiles de prévention ou de reconstruction post-conflits, de stabilisation.

Cela conduit, par conséquent, des organisations de sécurité et des militaires à endosser des responsabilités notamment en matière d'acheminement de l'aide humanitaire ou de sécurité des réfugiés.

Ceux qui ont étudié très sérieusement cet élargissement des missions de l'OTAN, notamment dans le cas du Kosovo, ont montré les problèmes que cela pose sur le terrain aux ONG mais, surtout, aux récipiendaires de cette aide humanitaire. L'OTAN au Kosovo s'est investie d'une mission importante d'aide aux réfugiés. L'enjeu était évidemment de légitimer son intervention militaire.

L'impact que cela peut avoir sur le système de sécurité collective et sur l'ONU ? Plus l'OTAN s'investit de missions de ce genre, plus elle contribue à marginaliser les institutions onusiennes comme le HCR (Haut Commissariat des Nations unies pour les Réfugiés). Il est clair que le HCR a été complètement marginalisé au Kosovo.

Comme cela ne faisait pas partie des missions traditionnelles de l'OTAN, certains ont relevé le fait que l'organisation n'ait pas toujours été extrêmement efficace. Par exemple, on n'a pas toujours choisi les sites les mieux adaptés pour la construction des camps et, surtout, il y eu une forme de bilatéralisation de l'aide. En effet, l'OTAN a permis que les troupes d'un pays particulier s'occupent d'un site particulier, en faisant appel à ses propres ONG. Il en a résulté des discriminations entre camps de réfugiés en fonction de l'État qui s'occupait de tel ou tel site. Cela remet en cause les principes fondamentaux de l'aide humanitaire, à savoir la neutralité et l'impartialité. Il est évident que certains types de réfugiés ont été totalement négligés, en particulier les populations serbes, tziganes ou roms, qui ont fui la province du Kosovo. Tant au point de vue de l'efficacité que des grands principes du droit humanitaire, on voit que l'extension des missions de l'OTAN pose effectivement problème.

Pour conclure, cette évolution stratégique de l'OTAN renferme, tant sur le plan juridique que politique, des tendances qui me semblent affecter d'une certaine manière le système de sécurité collective tel qu'il a été mis en place suite à la seconde guerre mondiale.

Dans le même temps, cette évolution n'est pas linéaire ou univoque parce qu'il y a des résistances. Grâce à l'opposition de la France à Washington lors des 50 ans de l'Alliance atlantique, le principe de la responsabilité principale du Conseil de sécurité a pu être réaffirmé.

Un des objectifs des États-Unis était effectivement de pouvoir affirmer l'autonomie de l'OTAN, mais cela n'a pas été accepté.

Il y a donc des résistances et des mobilisations au sein de la société civile. Certaines ONG se sont rebellées. En ce qui concerne le Kosovo, MSF a considéré à un moment donné que la situation n'était plus tenable. L'avenir dépendra du rapport de force et des évolutions au sein même de l'Union européenne. Quelle est la teneur du consensus qui sera obtenu au sein de l'Union européenne dans le rapport à l'OTAN ?

Il existe également des résistances au sein de l'ONU.

Peut-être l'OTAN peut-il aussi être un outil extrêmement intéressant au service des missions de maintien de la paix de l'ONU, par exemple en Bosnie-Herzégovine. À d'autres moments, l'ambition globale, ou la lutte contre le terrorisme telle que conçue par Washington, engendre des tensions au sein même de l'ONU, les pays tiers se rendant compte des ambitions occidentales. Cela montre qu'il y a parfois des formes d'instrumentalisation de l'ONU par l'OTAN. Les pays du tiers monde ou les pays non alignés n'apprécient guère les ambitions développées par l'OTAN qui compliquent les relations au sein de l'ONU et du système de sécurité collectif.

2.7.3. Échange de vues

Mme Annane se refère à la nouvelle dimension politique de l'OTAN, l'échange d'informations et le mécanisme sophistiqué qui a été mis en œuvre, ainsi que le nombre de réunions informelles conjointes qui ont été organisées entre les ministres des Affaires étrangères de l'OTAN et de l'Union. Les décisions ont été prises dans le cadre du renforcement de la coopération OTAN/UE. Quels sont les effets positifs de ce dialogue et du nouveau mécanisme instauré ?

L'accord « Berlin Plus » est-il suffisant pour les pays européens qui ne font pas partie de l'OTAN et qui participent à des initiatives de l'UE, notamment dans les Balkans ?

En ce que concerne le Conseil de l'Atlantique Nord, seule autorité politique qui a un pouvoir décisionnel réel au sein de l'Alliance, comment ce leadership politique est-il jugé dans cette phase de transformation de l'Alliance ? Existe-t-il vraiment ou les militaires prennent-ils toujours les décisions ?

En ce qui concerne la relation concurrentielle de l'OTAN et de l'UE, en particulier au Soudan, Mme Annane souhaite connaître la nature des relations entre l'ONU et l'OTAN. L'on a abordé cette question en évoquant notamment le danger de chevauchement des opérations entre l'OTAN et l'ONU au Kosovo. En Afghanistan, c'est l'ONU qui a demandé à l'OTAN d'intervenir sur le terrain. L'OTAN a-t-elle les moyens de développer des compétences civiles dans le cas où elle étend ses missions et l'ONU a-t-elle toujours les moyens de ses missions humanitaires ?

Mme Zrihen souhaiterait obtenir des précisions à propos du concept de globalisation stratégique. Selon M. Remacle, il était déjà perceptible avant 2001. L'OTAN est-elle en mesure d'intervenir aussi bien en Asie qu'en Afrique ? Y aurait-il des pratiques qui, en fonction de précédents, ne donneraient plus lieu à des discussions, en fonction d'une sorte de jurisprudence interne ?

L'appellation « sommet Chocolat » n'est-elle pas l'expression d'une forme de mépris à l'égard de la petite Belgique ?

Allons-nous vraiment vers une politisation de l'Alliance ? Le Conseil de l'Atlantique Nord risque-t-il d'évoluer en fonction de situations particulières dans le monde ?

L'Alliance incarnerait des valeurs universelles telles qu'elle considérerait qu'elle peut se projeter hors du territoire sans se préoccuper d'un certain formalisme. Au travers des textes, quelles sont les valeurs prônées par l'OTAN ? Nos hypothèses se recoupent-elles ?

Le concept de marginalisation du HCR est très interpellant. Il modifie complètement les rapports entre les différentes institutions. Dans l'hypothèse où le SHAPE passerait dans le giron de l'UE, resterait-il à Mons ou serait-il transféré à Berlin, ce qui ne manquerait pas de nous poser un gros problème de délocalisation ?

Selon M. Galand, l'exposé de l'ambassadeur belge a mis en évidence la forte instrumentalisation par les Américains du projet OTANien. Les Américains sont absolument convaincus de la suprématie des valeurs qu'ils portent. Ils se sentent investis d'une mission « civilisatrice ». En outre, ils considèrent que la sécurité est l'affaire des militaires et qu'il faut y mettre les moyens. Le secrétaire général adjoint de l'OTAN a expliqué que le budget restait stable. Par conséquent, les dépenses sont consenties au coup par coup, par intervention. Cette formule devient de plus en plus coûteuse.

Par ailleurs, on se met aussi en position d'être attractifs et l'on parle du bouclier spatial en Europe. Par ce biais, on se fait évidemment un tas d'amis. En effet, au nom de l'intérêt que peut présenter une participation à ce projet énorme, une série de personnes deviennent des lobbyistes en faveur de ce bouclier. Des consortiums de banques se mettent en place. Des chercheurs estiment que c'est la seule façon de rester en phase avec les technologies de pointe. Un immense lobby se constitue ainsi, qui n'a plus rien à voir ni avec la sécurité ni avec l'OTAN ni avec notre vision de la construction de l'Europe. L'enjeu devient économique et cela nous met très mal à l'aise.

M. Galand veut savoir, notamment lorsque le professeur Remacle parle de la NRF, si ce n'est pas encore une autre façon de parvenir à faire dépenser des moyens supplémentaires dans le domaine de la sécurité militaire. Le débat de fond sur notre définition et notre conception de la sécurité n'est-il pas complètement hypothéqué par toutes ces propositions dont certaines sont fort alléchantes pour les milieux industriels et de la recherche au développement ?

Réponses de M. Remacle

La question de portée générale concernant la globalisation stratégique a été posée de plusieurs manières différentes.

Les États-Unis pensent le champ stratégique à l'échelle planétaire depuis soixante ans. Ce n'est donc pas nouveau. L'arme nucléaire leur en a donné la possibilité. Pendant une certaine période, l'Union soviétique a eu la même capacité de penser le champ stratégique à l'échelle planétaire. D'aucuns prédisent l'apparition, dans quelques décennies, d'un autre candidat qui, comme vous le savez, ne sera sans doute pas la Belgique ...

Cette globalisation stratégique est donc un processus qui s'inscrit plutôt dans une démarche de longue durée. Cette démarche a changé de nature à la fin de la guerre froide, l'arme nucléaire n'étant plus le principal vecteur de cette globalisation de la pensée. Elle est toujours présente, mais davantage à l'arrière-plan. On la voit revenir quand des débats comme ceux relatifs à l'Iran ou à la Corée du Nord apparaissent, qui posent en fait le problème du maintien de la symétrie dans la puissance entre ceux qui possèdent l'arme nucléaire et ceux qui ne l'ont pas. Pour le reste, l'arme nucléaire reste en arrière-fond; c'est la « couverture tous risques » des pays nucléaires, y compris de l'OTAN dans son ensemble, qui reste notamment assurée — à cet égard, l'article 5 est très visible — par la dissuasion nucléaire. On l'oublie parce qu'on ne doit pas y penser, mais elle est bien là. Depuis l'éclatement, pendant la période 1989-1991, de l'Union soviétique, les États-Unis ont dû penser cette globalité stratégique autrement, pour anticiper une nouvelle manière de projeter leurs intérêts dans le monde. Ils l'ont fait pour l'essentiel par leurs propres moyens et, chaque fois que cela a été possible, au travers des multiples alliances qu'ils ont créées depuis les années quarante et qui s'appuient parfois sur une présence plus ancienne, comme en Amérique latine.

Là aussi, il s'agit d'une transformation d'outils multiples. Le libre-échange en fait également partie. Le développement d'une doctrine à l'OMC essentiellement pensée lors de la mise en place du système de Bretton Woods, lors de la conférence de La Havane, est aussi une projection globale d'intérêts qui peut servir des points de vue stratégiques.

On ne devrait pas se focaliser sur la globalisation de l'OTAN mais plutôt voir que la puissance prédominante, la seule qui pense en termes globaux et qui en a les moyens, inscrit sa vision de l'OTAN dans cette démarche. C'est donc un renouvellement dans des conditions nouvelles, avec des compétiteurs nouveaux, avec une perte d'influence dans certains domaines. Emmanuel Todd se plaît à rappeler que les États-Unis pensent l'OTAN comme un des outils, mais pas le seul, au service de leurs intérêts, de cette vision globale.

La difficulté qui se pose est celle de l'overstretch. On constate que même cette puissance n'a pas toujours les moyens de sa politique. Elle est empêtrée en Irak et personne ne veut la remplacer. Elle laissera peut-être les forces irakiennes le faire, mais pour le meilleur et surtout pour le pire. Elle est également empêtrée, dans une certaine mesure, en Afghanistan où l'on ne peut pas parler de grand succès mais là, elle réussira peut-être à se faire remplacer, par nous plus les Australiens et quelques autres.

Sur le plan du choix des zones, il est judicieux de poser la question de la pérennité de ces pratiques de présence hors zones, car chaque choix est lié à des circonstances et à des besoins spécifiques des différents acteurs européens et non européens, que ce soit dans l'OTAN ou en dehors. Il est par exemple manifeste que des États qui se sont précipités dans la stratégie dite de guerre contre le terrorisme commencent à faire le bilan aujourd'hui. C'est le cas parmi les États européens, avec le retrait de certaines forces d'Irak mais aussi du Japon qui fait un bilan en demi-teinte de sa participation, puisqu'elle n'a pas empêché les tensions avec la Corée du Nord dont il espérait que l'alliance avec les États-Unis le protège. Le Japon n'est sans doute pas sûr d'avoir retiré tellement d'avantages de ce rapprochement avec la politique américaine dans l'Océan indien et dans le Golfe.

La question n'est pas tellement de savoir si l'on est hors zone, mais de savoir si, au cas par cas, les États de l'OTAN sont disposés à mener ensemble ce type d'actions. De la même manière que je disais que la collaboration dans les Balkans restera peut-être un cas unique, il est aussi possible que l'action de l'OTAN en Afghanistan reste un cas unique dans son histoire. Il n'est pas sûr que réapparaisse une configuration de même nature aussi facilement. Certains pensent que le Caucase pourrait être un candidat sur la liste. Il y a quelques années, certains ont pensé à un protectorat de l'OTAN sur les territoires palestiniens, mais on en est loin aujourd'hui. D'autres logiques ont balayé ce type de scénarios. Finalement, l'Afghanistan est le seul à s'être concrétisé.

La globalisation stratégique a un impact spatial. Il y a actuellement, dans les visions stratégiques des grandes puissances, une intégration accrue de ce qui relève de l'espace global, du stratégique, du tactique.

Dans ce cadre, les tentatives de construction de boucliers spatiaux sont un enjeu de contrôle global, comme Échelon est un enjeu de contrôle global.

Il y a quelques autres manifestations de ce fantasme du contrôle global qui, sans doute, se heurteront à des réalités techniques et aussi à des résistances, et pour lesquelles on utilise l'argument de la carotte économique ou du technological gap: si l'on ne renforce pas ce type de technologie, on rate une génération de changements technologiques que l'on ne rattrapera jamais. Cela crée des dilemmes.

Cette question s'était déjà posée dans les années '80 sur l'initiative de défense stratégique du président Reagan.

En tout cas, cela implique de pouvoir penser des politiques publiques industrielles européennes qui réfléchissent à ces questions des technologies dans un sens qui n'irait pas vers leur militarisation. Il y a très peu de réflexion à cet égard pour le moment, y compris dans le cadre européen, y compris dans ce groupe des sages, où figurent Philippe Busquin et le gratin du lobby militaro-industriel, qui est en train d'essayer d'imaginer une politique militaire pour l'Europe qui intègre les enjeux industriels, et qui est fondamentalement rattaché à cette vision globale.

D'autres questions portaient sur le Conseil de l'Atlantique Nord. Va-t-on vraiment vers une politisation de son agenda ? Y voit-on un leadership politique ? La politisation de l'agenda est voulue par certains acteurs, surtout par les États-Unis. L'idée d'en faire un forum, où l'on va discuter de tout, remonte elle aussi au début des années '90. Elle avait été lancée par James Baker, qui l'a notamment concrétisée autour de dossiers qui, maintenant, sont des dossiers très chauds, par exemple la non-prolifération nucléaire. Celle-ci a été mise à l'agenda de l'OTAN au début des années '90 sous la forme de la création d'un groupe de travail coprésidé par les États-Unis et la France. Aujourd'hui, on constate que cela a en quelque sorte porté ses fruits, dans tout ce travail de rapprochement euro-américain ou américano-européen dans des dossiers comme celui de l'Iran, où il y a un discours relativement commun, qui est évidemment asymétrique, un discours des forts à l'égard des faibles, qui ne parle des faibles qu'en termes de menace mais ne parle pas de notre propre force en tant qu'États ou groupe d'États nucléaires ayant une capacité d'imposition de leur point de vue aux autres.

On sent aujourd'hui poindre le même type de préoccupation par rapport à l'inscription du dossier chinois à l'agenda de l'OTAN. Le tout est de savoir si tous les alliés sont prêts à admettre ce type de dossier. Pour la non-prolifération, cela a marché dans le contexte de l'après-guerre de 1991 contre l'Irak, où cette question a été clairement cruciale dans la vision et de Mitterrand et de Bush père après la défaite de Saddam Hussein contre la coalition de 1991, mais ce n'est pas d'office le cas de toute situation, de tout dossier. Donc, là aussi, c'est à géométrie variable. Il n'est pas acquis que tous les thèmes seront mis d'office à l'agenda de l'OTAN. Cela dépendra assez largement des États membres eux-mêmes. C'est de ce point de vue là que la question du leadership politique mérite d'être examinée.

En ce qui concerne le leadership politique au sens civil à l'OTAN, l'orateur estime que le Conseil de l'Atlantique Nord est sans aucun doute prédominant par rapport aux logiques militaires. Il n'y a pas une prédominance des militaires, mais il y a certainement une prédominance d'une pensée inspirée par la question de l'usage des moyens militaires. C'est précisément en cela que, d'une certaine façon, le Conseil de l'Atlantique Nord limite encore son agenda. Il le limite par une logique qui est celle de « sécuritisation » et qui est un point d'entrée dans les différentes problématiques que l'OTAN aborde. S'il y a un leadership politique, c'est aussi évidemment au travers du fait que certains États investissent politiquement très fort cette enceinte.

Quel bilan tirer de « Berlin Plus » et des échanges d'informations ?

« Berlin Plus » n'apparaît pas tout à fait satisfaisant pour certains États de l'Union qui ne sont pas membres de l'OTAN. Les pays qui ont signé le partenariat pour la paix, comme la Suède, la Finlande et l'Autriche, ont trouvé un certain intérêt à ce dispositif, car il est le seul moyen pour eux de travailler sur le terrain avec l'OTAN. Ils restent de facto moins informés que les autres sur les procédures internes à l'OTAN, mais ils ont la capacité de travailler avec cette dernière, ce qui était leur objectif à la suite des leçons tirées de l'affaire bosniaque.

D'une manière générale, « Berlin Plus », comme les différents échanges d'informations, reste un processus asymétrique, où l'Europe a besoin de l'OTAN, alors que ce n'est pas le cas des États-Unis. C'est aussi un moyen de maintenir une forme de contrôle de l'Europe par les États-Unis.

Le financement des opérations est de la compétence du ministre. Son approche pose les questions cruciales au moment où elles doivent être évoquées.

Chaque dispositif inventé — on a cité le cas de la NRF — ne serait-il finalement qu'un moyen de faire indirectement payer davantage les Européens pour leur propre sécurité, celle des États-Unis ou la politique interventionniste de ces derniers que nous ne contrôlerions pas suffisamment ? C'est certainement le cas.

Réponses de Mme Delcourt

Les documents réalisés par des think tanks américains exposent souvent les choses beaucoup plus directement et sincèrement que les documents européens. Ils font apparaître plus clairement les enjeux du pouvoir dans les relations transatlantiques. Il existe par exemple un document visant à mettre l'OTAN en avant dans la guerre contre le terrorisme. La première recommandation consiste à faire du Conseil de l'Alliance atlantique un lieu de convergence des aspirations des Européens et des Américains, à faire en sorte que des menaces contre des intérêts américains soient perçues comme des menaces communes et à transformer des actions unilatérales en initiatives répondant à des attentes communes.

Ce n'est pas nouveau: dans les années quatre-vingt, quand Reagan a décidé de répliquer aux attentats terroristes commandités par le régime de Kadhafi, il a d'abord répondu par la force. Les Européens ont un peu traîné les pieds. Finalement, dans le cadre des discussions au sein de l'OTAN, l'on a réussi à neutraliser les critiques et à faire converger un certain nombre de points de vue.

L'enjeu touche donc à la représentation des menaces: faire en sorte que des intérêts particuliers soient vus comme des intérêts communs. Les trois défis à relever consistent à unifier les perceptions et les évaluations concernant les risques et les menaces, à réconcilier la lutte contre le terrorisme menée tant par les États-Unis que par les Européens et, donc, à améliorer la communication transatlantique.

Il faut pour cela un nouveau concept stratégique. Concrètement, il est proposé d'améliorer la communication avec l'Union européenne et c'est ce que soulignait également M. Bozo. C'est une évolution de l'attitude américaine par rapport à l'Union européenne. Au fond, il est plus facile de faire passer des mesures en matière de lutte contre le terrorisme directement par la Commission et l'Union européenne que de traiter de manière bilatérale avec chaque État. Dans cette perspective, il est considéré indispensable d'utiliser certains relais, comme le groupe de Bilderberg, présidé par M. Davignon.

Sur la question de la nature des relations entre l'OTAN et l'ONU, il est assez évident — en tout cas dans les réflexions menées par les secrétaires généraux de l'ONU depuis la fin des années 80 —, qu'il devait finalement y avoir un avantage mutuel à travailler ensemble.

L'ONU manque cruellement de ressources et de certaines capacités pour mener à bien ses opérations. Il y avait à l'évidence une demande de l'ONU vis-à-vis d'organisations régionales comme l'OTAN. Il était aussi entendu que l'ONU, et donc le système de sécurité collective, était quand même organisé de manière hiérarchique et qu'elle devait exercer un droit de regard sur ce qui était fait.

Or, l'évolution tend aujourd'hui à montrer qu'on s'émancipe quand même d'une direction politique ou stratégique donnée par l'ONU. C'est peut-être bien, étant donné que l'ONU ne s'est pas toujours comportée de manière positive ou opportune dans un certain nombre de crises.

Il existe ainsi une tendance des organisations régionales à s'émanciper par rapport à l'ONU, justifiée en partie par le fait que l'ONU n'a pas les moyens d'intervenir sur tous les théâtres et de faire toutes les opérations que nécessitent certaines crises.

Les organisations régionales seraient donc fondées à intervenir mais, ce faisant, elles permettent aussi à des États africains plus puissants d'intervenir chez leurs voisins. Ce phénomène ne touche donc pas uniquement l'OTAN, mais aussi des organes de l'ONU qui s'occupent de l'aide humanitaire et des réfugiés.

On s'aperçoit en effet que tout cela a finalement contribué à une diminution de l'aide multilatérale au profit de l'aide bilatérale. Selon les spécialistes, la bilatéralisation de l'aide va de pair avec une politisation qui pose encore une fois problème.

Cela ne veut pas dire que l'aide multilatérale était utilisée de manière efficace et intelligente mais encore une fois, on peut critiquer ce qui existe et en même temps considérer que les évolutions ou les remises en cause ne vont pas nécessairement dans le bon sens.

2.8. Audition de M. Duqué, représentant permanent de la France auprès de l'OTAN

2.8.1. Exposé de M. Duqué

Comment la France voit-elle le rôle de l'Alliance atlantique dans le système international d'aujourd'hui ?

La mission première de l'Alliance est de garantir notre défense collective, ce qui fait le fondement de l'Alliance atlantique. Son article 5 garantit la solidarité entre les alliés des deux côtés de l'Atlantique.

Même si la guerre froide est derrière nous et que nous ne sommes pas dans la même configuration stratégique qu'il y a quelques années, il n'empêche que cette garantie de défense collective est au cœur même de l'Alliance.

La deuxième mission de l'Alliance est nouvelle: contribuer à la gestion de crises régionales et agir en faveur de la stabilité et de la sécurité dans certains endroits troublés dans le monde, bien entendu sous le mandat du conseil de sécurité de l'ONU qui reste l'organe essentiel dans le domaine de la sécurité internationale. L'OTAN doit se concentrer sur son rôle militaire et sur sa capacité à mener des opérations importantes.

La contribution de la France est considérable dans le cadre de l'Alliance. On a parfois tendance à penser que la France a adopté une attitude quelque peu en retrait par rapport à l'Alliance atlantique. La France n'appartient pas à la structure intégrée de l'Alliance et ne participe donc pas à l'exercice de planification de défense. Le fait que la France ne participe pas au Comité des plans de défense, ne constitue pas du tout un handicap pour sa contribution aux activités de l'OTAN.

L'ambassadeur cite quelques chiffres.

Actuellement, la France est le troisième pays contributif de troupes à l'Alliance atlantique. Il y a d'avantage de soldats français sous le drapeau de l'OTAN que de soldats américains, ce qui est un peu paradoxal. La France est très engagée en Afghanistan et au Kosovo.

Sur le plan financier, la France est le quatrième pays contributif au budget de l'OTAN: sa quote-part est de 15 % pour le budget civil et de 13 % pour le budget militaire. La France est donc l'un des tout premiers pays contributifs de l'Alliance.

La France est également présente dans les structures de cette dernière, y compris dans les commandements. C'est relativement nouveau. Nous comptons maintenant une centaine d'officiers français dans les commandements de l'Alliance, que ce soit à Mons, au SHAPE, ou à Norfolk, au commandement sur la transformation ou dans les autres commandements subordonnés.

En ce que concerne les opérations, la France considère que l'Alliance peut apporter sa contribution à la paix et à la stabilité internationale, comme le démontre son rôle dans des opérations aussi importantes que celles d'Afghanistan ou du Kosovo.

En Afghanistan, des progrès ont été réalisés dans les institutions politiques. La reconstruction du pays est entamée mais la tâche de l'OTAN est loin d'être achevée. Une menace terroriste significative persiste. Le gouvernement afghan a encore besoin de notre aide pour assumer pleinement son rôle en matière de sécurité.

Il y a aussi un problème de drogue qui est très important et qui est en partie lié à celui du terrorisme.

Selon l'ambassadeur, l'Afghanistan est un véritable test de la détermination, de la volonté et des moyens d'action de l'OTAN.

La contribution française à la force de l'OTAN en Afghanistan est concentrée à Kaboul avec plus de mille hommes déployés cet été à Kaboul. La France va prendre le commandement de la région de Kaboul dans quelques semaines en coopération avec nos alliés italiens et turcs.

La France est également présente dans l'autre opération en cours en Afghanistan, qui n'est pas une opération de l'OTAN, mais une opération d'une coalition menée par les États-Unis, l'opération Enduring Freedom. Cette opération se déploie à la frontière de l'Afghanistan et du Pakistan et des forces spéciales françaises ont été engagées.

Le Kosovo est une autre opération de toute première importance. La France est engagée dans un processus de négociations du futur statut du Kosovo. Dans l'Alliance atlantique tout le monde estime qu'il faut rester vigilant et maintenir le dispositif militaire au Kosovo

Au Darfour, l'Alliance fournit une petite force d'appui à la force de l'Union africaine. Il est question de renforcer l'aide apportée par l'Alliance atlantique à l'Union africaine au Darfour.

En novembre 2006 se tiendra à Riga un sommet des chefs d'État et de gouvernement de l'OTAN. Un autre est prévu en 2008.

Les sommets de l'Alliance ne sont pas réguliers à la différence de ceux de l'Union européenne qui reviennent chaque semestre. Les sommets de l'OTAN sont sans périodicité et sont convoqués en fonction des besoins et des circonstances.

À Riga, l'ordre du jour sera divisé en deux grands sujets.

Le premier sujet est d'ordre militaire et concerne la transformation de l'outil militaire de l'OTAN qui s'est engagée dans un effort de modernisation des forces en vue de les rendre plus facilement déployables et interopérables, et à leur donner une plus grande capacité d'action.

L'un des points d'appui de cette modernisations est la NRF, Nato Response Force, une force de réaction rapide à laquelle la France apporte une contribution très importante. L'ambassadeur espère qu'à Riga, la NRF sera déclarée pleinement opérationnelle par les chefs d'État et de gouvernement.

Il y a d'autres initiatives sur la table, comme celle sur la formation. Que peut faire l'Alliance de plus en matière de formation, notamment au bénéfice des partenaires du pourtour méditerranéen ? Une initiative concerne les forces spéciales et une autre, le transport stratégique à longue distance.

Le deuxième volet du sommet de Riga concerne l'évolution des partenariats au sein de l'Alliance.

Au fil des années, l'OTAN a développé une série de partenariats avec les pays du Caucase, d'Asie centrale, les pays neutres d'Europe occidentale, les pays du pourtour méditerranéen et, plus récemment, les pays du Golfe. Un certain nombre d'idées sont donc sur la table quant à la manière de renforcer ces partenariats. Selon l'ambassdeur, certaines d'entre elles feront l'objet d'un consensus, mais d'autres, qui vont plus loin, seront certainement plus problématiques.

Quelques initiatives tendent en effet à mieux associer les pays de contact au travail de l'Alliance. Ces derniers sont des pays très lointains, situés dans la région du Pacifique, comme le Japon, l'Australie, la Nouvelle-Zélande ou la Corée du Sud. Il y aura donc une discussion autour de ce thème du partenariat.

La France est très prudente parce que le caractère transatlantique de l'Alliance doit vraiment être conservé et il faut éviter de la transformer en une sorte de bloc des pays démocratiques dans le monde. Cette approche politique ne nous semble pas opportune et pourrait renforcer les tensions ou les divisions qui sont déjà suffisamment profondes dans le monde d'aujourd'hui.

L'ambassadeur donne deux exemples.

Le premier a trait aux opérations humanitaires. Il est évident que si une catastrophe se produisait dans le monde, l'Alliance répondrait positivement à l'appel qui lui serait lancé. Cependant, ce type d'opération ne doit pas pour autant relever d'une responsabilité normale et régulière de l'OTAN.

Autre exemple est la lutte contre le terrorisme. Le rôle l'OTAN dans ce domaine est bien sûr utile, mais forcément limité. Cette matière est davantage une affaire de police, de justice, de renseignements, de lutte contre les réseaux de financement du terrorisme qu'une affaire militaire.

Un certain nombre d'activités de l'Alliance liées à la lutte contre le terrorisme, comme l'échange des analyses sur les menaces terroristes, sont utiles. Ce ne sont pas des renseignements opérationnels mais des analyses générales sur le type, l'origine et les manifestations des menaces. Un programme technologique met en commun nos connaissances et nos expériences sur des problèmes techniques très précis, comme la manière de faire face à la menace des explosifs improvisés.

Un exemple sont les systèmes d'explosifs quelque peu « bricolés » que l'on voit se développer, notamment en Afghanistan. Il existe des études techniques qui sont très utiles pour les détecter et les neutraliser. Un autre exemple concerne la manière de neutraliser les missiles sol-air à courte portée qui peuvent constituer une menace pour le trafic aérien notamment. Ce programme, parmi d'autres techniques, est étudié entre alliés. Ce sont des travaux utiles mais, encore une fois, l'essentiel de la lutte contre le terrorisme fait appel à d'autres structures.

Enfin, en ce qui concerne la défense européenne, il n'y a pas d'incompatibilité entre l'Alliance atlantique et le développement de la politique européenne de sécurité et de défense, mais il s'agit de deux démarches complémentaires. Il ne faut pas raisonner en termes de concurrence, de compétition ou de rivalité entre l'OTAN et l'Union européenne, mais plutôt en termes de complémentarité.

Manifestement, une dynamique nouvelle est enclenchée quant à la politique européenne de sécurité et de défense, malgré les péripéties de la Constitution européenne et les votes négatifs lors du référendum organisé en France et aux Pays-Bas. La PESD n'a pas connu de ralentissement. Au contraire, les choses avancent. Des exemples sont la mise sur pied des groupements tactiques 1 500, instrument militaire très utile, le projet de gendarmerie européenne, l'opération organisée par l'Union européenne au Congo pour participer à la sécurisation des élections à venir.

De toute manière, nous n'avons qu'un seul ensemble de forces. Les forces qui travaillent dans le cadre de l'OTAN ou dans le cadre de l'Union européenne sont les mêmes. Il serait tout à fait erroné de penser que les deux organisations sont concurrentes. Nous devons travailler dans le sens de la complémentarité.

2.8.2. Échange de vues

Mme Zrihen est assez perplexe en entendant certains affirmer qu'il n'y aurait plus de zones bien déterminées et que l'on pourrait faire du « hors zone ». Cette question risque-t-elle d'être évoquée à Riga ?

Dans le dispositif de politisation de l'Alliance en général, occupons-nous une place particulière ou envisage-t-on de faire évoluer le Conseil de l'Atlantique Nord qui demeure quand même la seule autorité décisionnelle ?

Enfin, connaissant l'intérêt de la Chine pour ce type d'alliance, ce point risque-t-il d'être évoqué à Riga ?

M. Galand se refère au concept stratégique de l'OTAN, qui traite de la stabilité « hors zone ». Quelle serait la responsabilité des partenaires dans ce concept stratégique de stabilité hors zone ?

Les pays de contact que vous avez évoqués sont essentiellement des pays du Pacifique. Cela signifie-t-il que l'OTAN essayerait également de développer un concept stratégique dans cette région ? Auquel cas, le projet de l'OTAN dans lequel les Européens se considèrent comme un deuxième pilier, aurait-il encore du sens et serait-il encore pertinent pour les Européens ?

Dans ce concept stratégique hors zone, quelle sera la place de la concertation et du consensus qui sont encore perçus comme les principes politiques de base de l'OTAN ?

Réponses de M. Duqué

Le « hors zone » est un concept dépassé. Aujourd'hui, l'Alliance atlantique est appelée à intervenir sous mandat du Conseil de sécurité de l'ONU lorsqu'il est fait appel à elle pour contribuer à la stabilisation et à la sécurité dans des pays qui connaissent des difficultés. Les Balkans et le Kosovo sont toujours en Europe, mais l'Afghanistan se trouve beaucoup plus loin.

À partir du moment où le Conseil de l'Atlantique Nord décide de répondre à une demande du Conseil de sécurité de l'ONU, les alliés interviennent. Si le théâtre des opérations est très éloigné de l'Europe, mais que nos intérêts de sécurité sont en jeu — ce qui est le cas avec l'Afghanistan — nous ne nous poserons pas la question du « hors zone ». C'est également vrai pour l'intervention menée au Darfour, et qui est très limitée. L'Alliance a également participé aux opérations humanitaires mises en œuvre au Pakistan au mois d'octobre dernier. L'opération s'est déroulée très loin de nos bases européennes.

Dans le monde globalisé, les questions de sécurité ne sont plus limitées à une sphère géographique précise. Si nous intervenons en Afghanistan, c'est parce que nos intérêts de sécurité sont en jeu. Nous devons dès lors nous doter d'un outil militaire nous permettant de mener une intervention éloignée. Le sens de la transformation en cours visant à une modernisation des forces alliées porte en effet sur leur capacité de déploiement à longue distance..

En ce que concerne la question à propos de la politisation du Conseil atlantique, l'ambassadeur répond que si l'on considère que le Conseil est une enceinte de dialogue politique entre les Alliés, c'est effectivement incontestable. L'article 4 du traité de Washington prévoit d'ailleurs des consultations politiques entre alliés sur des questions de sécurité. Au Conseil, il y a donc périodiquement des débats sur la situation dans les Balkans ou en Afghanistan et sur la question du terrorisme international.

Le Conseil atlantique est une enceinte de débats politiques. Cela ne pose aucun problème pour autant que l'on ne cherche pas à aboutir à des décisions ou à des conclusions. La plupart du temps, il s'agit d'échanges de vues.

Ces échanges de vues permettent aux uns et aux autres d'expliquer leur façon de voir les choses au Moyen-Orient. Cependant, cela ne signifie pas qu'une seule politique prévaut au Conseil atlantique sur la crise du Proche-Orient. Il s'agit seulement d'échanges de vues, d'informations réciproques, qui sont utiles mais ne visent pas à définir une politique commune. Au sein de l'Union européenne, nous souhaitons avancer vers une politique extérieure commune exprimée d'une seule voix.

La Chine est évidemment très loin de la zone euro-atlantique et il n'existe aucune velléité de rapprochement entre ce pays et l'Alliance atlantique. Nous sommes très attentifs à ce qui se passe en Extrême-Orient.

Compte tenu des équilibres stratégiques en Asie, la France accueille avec beaucoup de réserves l'idée de constituer un bloc mondial des démocraties sous l'égide de l'OTAN en y faisant entrer des pays comme le Japon, la Corée du Sud ou l'Australie. Quelle serait la réaction de la Chine si elle voyait se constituer un bloc de pays dans le cadre de l'Alliance atlantique ? Quand nous parlons des démocraties dans le monde, jusqu'où faut-il aller ? L'Inde est une des grandes démocraties du monde, peut-être la plus grande en termes de population. L'Inde doit-elle se rapprocher de l'Alliance atlantique ? En tout cas, la France ne souhaite pas se diriger vers la constitution d'un bloc des démocraties mondiales.

Le concept stratégique de 1999 n'a pas été révisé depuis lors. Certains alliés pensent qu'il serait bon de le remettre sur la table. Au sein de l'Alliance, un document intitulé « Le concept politique global » a été adopté, qui est en quelque sorte un ersatz de concept stratégique. Il sera soumis à l'approbation des chefs d'États et de gouvernements à Riga. Il ne s'agit pas formellement d'un concept stratégique mais d'un document de doctrine qui va dans ce sens.

En ce que concerne les partenariats, la France est ouverte à une participation accrue des partenaires ou des pays de contact aux opérations de l'OTAN. Autrement dit, si l'Australie veut contribuer en troupes à l'opération menée par l'OTAN en Afghanistan, elle est la bienvenue. Si le Japon veut faire de même, tant mieux. Des pays comme la Finlande, la Suède ou l'Autriche apportent également une contribution importante aux opérations de l'Alliance. Il faut encourager les partenaires à contribuer aux opérations et permettre à cet effet que leurs forces armées soient le plus interopérables possible avec celles de l'OTAN.

En ce que concerne l'élargissement de l'Alliance, l'ambassadeur fait observer qu'actuellement l'OTAN compte vingt-six États membres, contre seize du temps de la guerre froide et de la confrontation avec l'Union soviétique.

Il y a toujours des pays candidats à l'adhésion à l'OTAN. Un système de rapprochement par étapes a été mis en place: la première étape est celle du partenariat; la deuxième étape, le dialogue intensifié et la troisième étape, le Membership action plan, à savoir le plan d'adhésion. Les candidats passent par ces trois stades. Actuellement la Géorgie a franchi la première étape et est candidate au dialogue intensifié. L'Ukraine se trouve au stade du dialogue intensifié et voudrait accéder à celui du MAP. Trois pays des Balkans en sont à l'étape du MAP: l'Albanie, la Macédoine et la Croatie.

Théoriquement, en 2008 se tiendra un sommet portant sur ces questions d'élargissement, mais il est d'ores et déjà question d'envoyer, lors du sommet de Riga, quelques signaux pour encourager les pays qui souhaitent se rapprocher davantage de l'OTAN. La question qui se posera est de savoir si la Géorgie est prête pour le dialogue intensifié et si l'Ukraine est prête pour le MAP.

Ce débat politique très important tient également compte des critères de rapprochement avec l'Alliance atlantique, en ce qui concerne aussi bien la modernisation des forces armées et du système de sécurité que l'État de droit, le respect des droits de l'homme, la lutte contre la corruption, etc. Ce débat important sera donc certainement évoqué à Riga.

Le dernier point concerne le consensus. L'Alliance fonctionne sur la base de l'unanimité: on ne peut prendre de décision au sein du Conseil Atlantique que par consensus. Les quelques tentatives pour contourner cette disposition n'ont jamais abouti. Il est clair que nous sommes dans une alliance de pays démocratiques, souverains, indépendants, égaux. Chacun a sa voix au sein du Conseil et la règle de l'unanimité prévaut. C'est un principe fondamental du fonctionnement de l'OTAN.

Selon M. Galand, on assiste de plus en plus à des opérations « hors zone ». Combien la France est-elle prête à payer en plus pour participer à ces exercices multiples qui, vu la responsabilité qu'entend prendre l'OTAN dans ses partenariats et avec ses pays de contact, entraîneront des dépenses croissantes ?

M. Duqué répond que l'Alliance est un sujet de préoccupation, d'ailleurs partagé par le gouvernement belge. Entre les membres de la délégation belge et ceux de la délégation française à l'OTAN, il existe une coopération très étroite et ils partagent l'essentiel des points de vue débattus à l'Alliance atlantique, et notamment sur cette question financière.

Il y a une véritable dérive des finances de l'OTAN et il faut l'endiguer. Si l'OTAN juge nécessaire de s'engager dans ces opérations, il faut bien en supporter le coût financier. Il faut essayer de maîtriser la croissance des dépenses de l'organisation.

Pour l'année en cours, les opérations en Afghanistan et au Kosovo représentent environ 210 millions d'euros pour la France, ce qui est important pour le budget de la Défense.

Le principe est que chaque allié paie pour le déploiement de ses propres forces. Une partie des dépenses est financée en commun, à savoir celles concernant les infrastructures qui servent à l'ensemble des alliés. Beaucoup de discussions ont lieu actuellement sur le périmètre du financement commun. Un certain nombre d'alliés voudraient élargir le financement commun; d'autres — comme la France — sont plus réticents, car ils ne veulent pas payer deux fois. Ils ne veulent pas payer pour le déploiement de leurs forces en plus d'une quote-part d'un budget commun pour le déploiement des autres alliés.

2.9. Audition du 3 juillet 2006 de M. de Hoop Scheffer, secrétaire général de l'Otan (conjointement avec les commissions de la Défense et des Affaires étrangères de la Chambre des représentants)

Voir: Compte rendu intégral, doc. Chambre CRIV 51 COM 1027.

2.10. Audition de M. Lammerant, du Forum voor Vredesactie, et de M. Ghys, de la Coordination nationale d'Action pour la Paix et la Démocratie (CNAPD)

2.10.1. Exposé de M. Lammerant

Les 28 et 29 novembre 2006, les chefs d'État et de gouvernement des États membres de l'OTAN se réuniront à Riga, en Lettonie, pour confirmer officiellement le changement de cap de l'OTAN, devenue une « organisation de sécurité globale ». L'OTAN mène des discussions qui devraient aboutir à une réforme dont les conséquences peuvent être très étendues. À Riga seront posées les premières pierres de la future OTAN, qui a l'ambition de devenir une alliance militaire à l'échelle planétaire. Parmi les sujets importants qui seront abordés, citons: le développement de la capacité d'intervention de l'OTAN, le financement des interventions militaires et la poursuite de l'élargissement de l'Alliance. Mais il faut aussi garder à l'esprit la vision qui sous-tend ces différents points de l'ordre du jour et se demander dans quel sens on veut faire évoluer l'OTAN. Car le sommet de Riga sera seulement le début d'une discussion qui se poursuivra jusqu'en 2008 ou 2009.

1) Quand le Forum voor Vredesactie compare les différentes propositions, il croit y voir une attaque frontale dirigée contre les Nations unies. L'OTAN veut se développer pour passer du statut d'alliance militaire euro-américaine à celui d'une organisation collective pour la sécurité globale. En quelque sorte des Nations unies « des volontaires », scénario dans lequel l'ONU proprement dit serait marginalisée. Peut-être cette thèse paraîtra-t-elle excessive, mais force est de constater que les propositions sur la table ne concernent que des partenariats.

L'impopularité des Nations unies auprès des politiciens américains n'est un secret pour personne. Bon nombre d'entre eux aimeraient que l'ONU soit supprimée ou remplacée par quelque chose d'autre, qui servirait mieux les intérêts américains. Ce point de vue n'est pas uniquement celui d'une poignée de néoconservateurs, il est au contraire largement partagé. L'intervenant renvoie cet égard au rapport final du Princeton Project on National Security. Il s'agit d'un projet bipartite, qui associe donc autant de démocrates que de républicains et qui était placé sous l'égide de l'ancien ministre des Affaires étrangères George Shultz. Ce rapport plaide en faveur de la création d'un Concert de Démocraties: « While pushing for reform of the United Nations and other major global institutions, the United States should work with its friends and allies to develop a global « Concert of Democracies » — a new institution designed to strengthen security co-operation among the world's liberal democracies. This Concert would institutionalise and ratify the « democratic peace ». If the United Nations cannot be reformed, the Concert would provide an alternative forum for liberal democracies to authorise collective action, including the use of force, by a supermajority vote. » Même un démocrate comme Ivo Daalder, qui fut conseiller sous Clinton, prône le remplacement des Nations unies par une Alliance de Démocraties. Il ne s'agit donc pas d'une lubie de quelques néoconservateurs, mais bien d'une vision qui est partagée par une grande partie de la classe politique américaine. L'important n'est pas la création d'une organisation internationale supplémentaire; ce qui est essentiel, c'est qu'il s'agit d'une organisation appelée à reprendre le rôle central que joue le Conseil de sécurité dans l'autorisation du recours à la violence.

L'actuel président Bush a tenté de mener ce projet à bien au cours de son premier mandat en créant une « coalition des volontaires » pour la guerre en Afghanistan et en Irak. Les difficultés qu'a rencontrées la politique américaine en Irak a fait comprendre à l'administration Bush l'importance d'une coopération multilatérale basée sur un socle institutionnel, sans pour autant modifier fondamentalement la vision américaine de la politique internationale.

Au cours de l'année écoulée, l'administration Bush a décidé de revaloriser l'OTAN en tant que vecteur de la politique étrangère américaine et des voix s'élèvent pour réclamer une globalisation de l'organisation. L'ancien premier ministre espagnol, M. Aznar, qui est aussi chaud partisan de M. Bush que Tony Blair, a écrit, l'année passée, un rapport intitulé « L'OTAN: Une alliance pour la liberté », qui est un vibrant plaidoyer en faveur d'une OTAN dont les membres viendraient du monde entier. Il cite à cet égard le Japon, l'Australie, la Corée du Sud, ... c'est-à-dire précisément les États avec lesquels on propose aujourd'hui de conclure des partenariats. Depuis le début de cette année, la discussion sur les partenariats avec des États du Pacifique figure à l'ordre du jour politique de l'OTAN. Officiellement, on dit qu'il s'agit de collaborations pratiques avec des pays qui participent aux mêmes missions, mais, en coulisse, on réclame chaque fois parallèlement une concertation politique plus intense au sein de l'OTAN, notamment avec les partenaires en question. Dans le dernier numéro de Foreign Affairs, Ivo Daalder et James Goldgeier ont publié un article intitulé « Global NATO ». Ils y déclarent ostensiblement que ces partenariats doivent être un premier pas vers l'adhésion, tout comme le furent les Partenariats pour la paix pour les États d'Europe de l'Est.

Quel effet cette stratégie a-t-elle sur les États qui ne sont pas membres de l'alliance militaire et en qui l'on voit potentiellement une menace pour la sécurité ? Pour eux, cette évolution constitue une menace à laquelle ils s'efforceront d'apporter une réponse militaire, avec pour résultat une aggravation de la course aux armements et de la militarisation des relations internationales. La thèse de la globalité des menaces pourrait bien s'avérer être une autoprophétie.

Actuellement, le Conseil de sécurité est le forum où l'on parle de sécurité collective et l'instance qui légitime ou non le recours à la force dans les relations internationales. Pareille institution devrait être un garde-fou contre la militarisation des relations internationales. Or en pratique, elle se vide de sa substance. Avec le précédent du Kosovo, l'OTAN et ses États membres ont montré que dans certains cas, ils peuvent intervenir eux-mêmes lorsque le Conseil de sécurité ne fonctionne pas comme ils l'entendent ou, en d'autres termes, lorsqu'il se montre « réticent ». Si dans un tel cas, les États-Unis et leurs alliés se mettent, de leur côté, à conclure une alliance à l'échelle mondiale pour mettre en avant leur manière de résoudre les problèmes de sécurité collective, quitte à l'imposer par la force des armes, le Conseil de sécurité n'a plus guère de raison d'être. En tout cas, ce type de multilatéralisme n'apporte pas de réponse aux problèmes de sécurité des pays qui en sont exclus. Au contraire, ils considèrent pareille alliance comme un problème de sécurité contre lequel ils vont se prémunir.

Est-ce là le nouvel ordre mondial auquel on doit s'attendre ? La Belgique est-elle favorable à un tel scénario ?

2) Une deuxième proposition formulée dans le cadre du débat sur le renouvellement de l'OTAN concerne le financement en commun. Actuellement, chaque État finance lui-même les troupes qu'il engage dans une opération de l'OTAN. Il y a une quantité limitée d'infrastructures financées conjointement, comme les avions AWACS ou les bunkers où sont stockées les armes nucléaires américaines en Europe. Le secrétaire général de l'OTAN, M. De Hoop-Scheffer, et le commandant en chef des forces armées de l'OTAN, M. Jones, affirment que ce mode de financement constitue un seuil de participation à des opérations, tandis qu'un financement commun permettrait à de petits pays de s'engager plus aisément dans des opérations. M. De Hoop-Scheffer propose de développer d'avantage d'infrastructures communes, notamment dans le domaine du transport aérien stratégique, et de financer collectivement l'engagement de la force de réponse de l'OTAN, du moins dans sa phase initiale.

La question est de savoir à qui cela profitera. Il semble que cette proposition ait surtout pour but de transférer vers l'Europe une partie de la facture américaine en matière de défense. Les opérations en cours en Irak et en Afghanistan coûtent très cher aux États-Unis. La guerre qui a été menée en Irak en 1991 a été en grande partie financée par l'Arabie saoudite, le Japon et d'autres pays. Toutefois, lorsque les interventions sont unilatérales, les pays non participants sont moins prompts à délier les cordons de la bourse. Intégrer de telles opérations et les occupations de longue durée qui s'ensuivent dans le cadre des opérations de paix de l'OTAN et les faire financer en commun donnerait de l'air au budget américain. À l'heure actuelle, l'infrastructure, évoquée plus haut, est aussi en grande partie l'affaire des Américains. C'est le cas, par exemple, pour le transport aérien stratégique. On plaide pour l'acquisition d'un certain nombre d'avions C-17. Hasard ou pas, la firme Boeing a annoncé à la mi-août son intention de stopper la production de cet avion faute de nouvelles commandes intérieures. Les plans de défense antimissile élaborés dans le cadre de l'OTAN pourraient aussi être une opération très rentable pour l'industrie américaine de l'armement.

Un tel système de financement aurait pour conséquence que les pays perdraient le contrôle sur leur budget de défense. Ceux qui n'auront pas envie de répondre positivement aux demandes américaines visant à accorder plus de fonds à la défense ou qui souhaiteraient rester à l'écart de certaines missions, comme celle qui a lieu en Irak, recevront alors la facture par le biais du financement commun de l'OTAN.

3) Enfin, une question qui ne figure pas à l'ordre du jour du sommet de Riga mais qui ne peut pas ne pas être abordée dans le cadre de l'élargissement de l'action de l'OTAN, c'est la stratégie en matière d'armes nucléaires. Si l'OTAN se dote d'un rôle nouveau dans le cadre de son processus de transformation, le rôle des armes nucléaires changera lui aussi, a fortiori si l'OTAN se réserve le droit de recourir en premier aux armes nucléaires mais sans préciser quand. Elle fera alors peser une menace sur un nombre de pays bien plus grand que ce n'était le cas auparavant.

Dans son concept stratégique, l'OTAN précise ce qui suit: « Le rôle fondamental des forces nucléaires des Alliés est politique: préserver la paix et prévenir la coercition et toute forme de guerre. Elles continueront à remplir un rôle essentiel en maintenant l'incertitude dans l'esprit de tout agresseur sur la nature de la riposte des Alliés à une agression militaire. Elles démontrent qu'une agression, quelle que soit sa forme, n'est pas une option rationnelle. »

Les armes nucléaires représentent un grand danger quand elles sont détenues par des pays comme la Corée du Nord et l'Iran. Mais la question est de savoir si dans la politique étrangère des pays en question, les armes nucléaires acquerraient une finalité autre que celle de faire en sorte qu'une agression, quelle que soit sa forme, ne soit pas une option rationnelle. En tout cas, les spéculations sur un changement de régime sont, pour les régimes en question, le signal qu'ils ont un problème de sécurité. Le mobile qui les pousse à se doter d'armes nucléaires est un interventionnisme militaire grandissant, en d'autres termes l'ambition de jouer un rôle global par des moyens militaires.

Pour lutter contre la prolifération des armes nucléaires, il faut contrer cette volonté d'interventionnisme tout en montrant clairement que le changement de régime ne fait pas partie des options de la politique internationale. D'un autre côté, dire à des pays qu'ils ne peuvent pas se doter d'armes nucléaires quand on déclare soi-même en avoir besoin pour sa propre défense est un discours peu crédible. Le processus de transformation de l'OTAN est l'occasion idéale de définir une démarche plus cohérente dans le cadre de la politique de l'OTAN et de débattre de la stratégie en matière d'armes nucléaires.

2.10.2. Exposé de M. Ghys

Bien qu'encore largement confidentiel, le débat sur l'avenir de l'OTAN est essentiel et mériterait que les citoyens s'y attardent davantage. La CNAPD continuera à jouer son rôle de sensibilisation, de vulgarisation, de mise en perspective des enjeux et à porter les revendications de nos membres et partenaires.

Dans une interview au International Herald Tribune il y a quelques mois, le général James Jones (le commandant suprême des forces alliées en Europe, le SACEUR) déclarait « la réorganisation de l'OTAN présente deux aspects. L'un est la réorganisation physique de la structure de commandement et la création d'une force de réaction rapide. L'autre est culturel: que va-t-on faire de cette nouvelle capacité de projection et d'intervention rapide ? Cela touche la raison d'être essentielle de l'alliance qui a été conçue au XX^e siècle comme organisation défensive ». On crée donc un outil dont on verra ensuite à quoi il va servir. C'est d'autant plus inacceptable qu'il s'agit d'un outil militaire !

L'OTAN a progressivement glissé d'une alliance défensive qui devait agir sur son territoire dans le respect des règles de l'ONU vers une force d'intervention préventive partout dans le monde et si nécessaire sans mandat de l'ONU. De bouclier, l'OTAN est devenue une épée, voire une lance.

Repartons du Traité de l'Atlantique Nord, entré en vigueur le 24 août 1949. L'OTAN se présente alors comme une alliance militaire défensive sur le territoire des États membres et dans le respect du droit international.

Dès son introduction, le Traité de l'Atlantique Nord affirme la primauté de l'ONU. L'article 7 précise que ce traité n'affecte pas la « responsabilité primordiale du Conseil de sécurité dans le maintien de la paix et de la sécurité internationale »

Le Traité affirme que l'action de l'OTAN est limitée au territoire des membres: les articles 5 et 6 présentent un projet d'autodéfense collective, une réponse collective en cas d'attaque armée « survenant en Europe ou en Amérique du Nord » et, précision importante, « ces mesures prendront fin quand le Conseil de sécurité aura pris les mesures nécessaires pour rétablir et maintenir la paix et la sécurité internationales ». C'est donc le Conseil de sécurité qui reprend la main dès que possible.

Avec la Chute du mur en 1989 se pose la question de la disparition ou d'une évolution de la mission de l'OTAN.

En 1991, avec le Traité de Maastricht, l'Union européenne se dote d'une politique étrangère et de sécurité commune. Cette création est, selon Sven Bicop de l'Institut royal aux relations internationales, en grande partie motivée par le souci des Européens que, la guerre froide terminée, l'Europe ne puisse plus bénéficier automatiquement de la protection américaine. L'exemple du conflit en ex-Yougoslavie a montré que pour les Américains, les Européens auraient désormais une responsabilité de première ligne en ce qui concerne la paix et la sécurité dans leur région.

L'OTAN, comme toute institution, a tendance à vouloir se maintenir, même si les raisons qui ont justifié sa création ne sont plus de mise. Le raisonnement peut se résumer comme suit: nous avons avec l'OTAN un instrument militaire qui a fait ses preuves — le risque d'une attaque armée contre les membres de l'OTAN est faible — se pose alors la question: que faire de ces moyens ?

Avec le concept stratégique de l'Alliance (avril 1999), l'OTAN évolue vers une force d'intervention hors de son territoire et se donne le droit d'intervenir même sans mandat de l'ONU.

Le Concept stratégique ajoute aux missions traditionnelles de l'OTAN des « missions non liées à l'article 5 » (autodéfense collective). C'est donc une véritable révolution ! Pour reprendre les mots de Warren Christopher, ancien ministre américain, « le danger pour la sécurité de ses membres n'est plus la possibilité d'une agression mais bien des menaces contre leurs intérêts collectifs au delà de leur territoire ».

Au lendemain du 11 septembre 2001, l'article 5 a été activé, les États-Unis ont refusé l'aide des alliés de l'OTAN car ils ne voulaient pas avoir à négocier les conditions de leur riposte. C'est ainsi qu'ils ont créé la « coalition of the willing » en bilatéral avec une série de pays prêts à travailler aux conditions définies par les seuls États-Unis.

Aussi, l'OTAN s'invente de nouvelles missions et ne remplit plus celles pour lesquelles elle a été créée.

Notons que ces évolutions majeures d'un Traité liant notre pays n'ont jamais été ratifiées par le Parlement belge, ce qui est contraire à notre Constitution (selon l'article 68, § 2). Évoquer, comme certains le font, une simple évolution de la notion de défense ne pourrait en aucun cas suffire.

Qu'en pensent les opinions publiques européenne et américaine ?

Selon le « Transatlantic Trends » de 2006, qui offre une étude détaillée des opinions publiques européennes et américaines, le soutien des Européens à l'OTAN a baissé de 69 % à 55 % entre 2002 et 2006. En parallèle, si 64 % des Européens trouvaient souhaitable le leadership américain dans les affaires internationales, ils ne sont plus que 37 % en 2006. Dans le même temps, paradoxalement, le soutien américain à l'OTAN a augmenté de 56 à 61 %.

Une majorité d'Européens (55 %) sont aujourd'hui favorables à une approche plus indépendante de la sécurité et des affaires diplomatiques, voire d'un leadership européen dans les relations internationales avec un ministre européen des Affaires Etrangères (76 %) mais une courte majorité est contre le renforcement de la puissance militaire européenne.

« Selon les Américains, le monde est dangereux, selon les Européens, le monde est complexe » aurait résumé un diplomate européen ...

Revendications

En octobre 1998, Javier Solana annonce qu'il se passera de l'ONU pour intervenir au Kosovo: « L'OTAN a la légitimité d'agir seule. Nous pensons qu'il existe des cas où en restant dans l'esprit et la philosophie de la Charte de l'ONU, nous devons agir ». Le raisonnement est le suivant: puisque nous sommes des démocraties, nous pouvons définir unilatéralement ce qui constitue un motif d'intervention, sans passer par le filtre du multilatéralisme onusien. L'esprit de la Charte n'est-il pas précisément d'éviter ce genre d'interventions unilatérales ? C'est un dangereux précédent car il ouvre la porte à d'autres interprétations de l'esprit de la charte par d'autres grandes puissances.

La CNAPD réaffirme l'impérieuse nécessité du strict respect de la Charte des Nations unies: toute intervention militaire devra toujours avoir un mandat clair du Conseil de sécurité.

Dans les débats qui ont précédé, M. De Donnea a dit qu'il fallait développer le pilier européen parce qu' « on ne peut être crédible que lorsqu'on est fort. On ne peut dialoguer sur pied d'égalité que lorsqu'on est aussi fort que celui avec qui on dialogue ». Rattraper même de loin les États-Unis dans leur course aux armements n'est pas envisageable sans payer le prix d'un changement radical de modèle de société, au détriment de dépenses sociales et culturelles ... modèle qui fait précisément la spécificité de l'approche européenne. Même si l'on reste dans une optique étroitement sécuritaire, le cas de la grande plus grande puissance militaire actuelle nous prouve tous les jours que grande capacité militaire ne rime pas avec sécurité ...

La CNAPD est résolument contre toute augmentation des budgets militaires.

Le rééquilibrage, demandé par la Belgique, entre le pilier américain et le pilier européenne ne résout en rien la question politique de l'utilité de l'OTAN et de ses orientations stratégiques, ni d'ailleurs celle des errements de la politique étrangère européenne. À y regarder de plus près, les missions européennes de Petersberg sont sensiblement similaires aux missions « out of area » de l'OTAN. Les atlantistes et les européistes sont d'accord sur une chose: la probabilité d'une attaque conventionnelle en Europe ou aux États-Unis est quasi nulle et c'est maintenant sur son terrain que l'on va chercher l'ennemi potentiel. Pourtant les enquêtes d'opinion montrent que s'il existe un fort soutien populaire pour une défense européenne en Belgique et en Europe, la proportion qui souhaite se lancer dans des aventures militaires aux quatre coins de la planète est singulièrement plus faible.

Les choix européens en matière de politique étrangère doivent être débattus démocratiquement et clarifiés.

La CNAPD et le Forum voor Vredesactie demandent au premier ministre et aux ministres compétents:

— de ne collaborer en aucune manière et de marquer leur opposition à une OTAN transformée en alliance militaire mondiale;

— de marquer leur opposition à un financement commun des opérations de l'OTAN et à l'extension du financement commun pour l'achat de nouveau matériel pour l'OTAN;

— d'entreprendre les démarches nécessaires lors du Sommet des chefs d'État et de gouvernement de l'OTAN à Riga pour mettre un terme à la politique nucléaire de l'OTAN et, en cas d'échec de ces démarches, de mettre immédiatement un terme à la participation belge à cette politique de défense illégale.

Enfin, l'accord gouvernemental de 2003 plaidait pour:

— la diminution du nombre d'armes nucléaires; « l'OTAN peut y contribuer en ne faisant plus stationner d'armes nucléaires sur le territoire des nouveaux États membres de l'OTAN et en poursuivant le démantèlement de l'arsenal nucléaire dans les actuels États membres de l'OTAN;

— une plus grande transparence en matière de stratégie nucléaire;

— la révision, à la lumière de la situation internationale modifiée, des accords conclus dans le cadre de l'OTAN pendant la guerre froide.

La CNAPD rappele au gouvernement ses engagements et demande qu'ils ne restent pas lettre morte.

2.10.3. Échange de vues

M. Roelants estime qu'il faut sortir le débat sur l'OTAN de sa confidentialité.

M. Galand fait observer que les opérations de l'OTAN doivent s'inscrire dans le droit international. Il faut que l'approche multilatéraliste de la Belgique soit maintenue à tous les niveaux. Ceci implique que notre pays adopte la même position au sein des différentes organisations internationales.

Peut-on doter l'OTAN d'un pilier européen ? Comment peut-on définir la notion des forces de réaction rapide ?

L'OTAN demeure en premier lieu une organisation militaire qui ne devrait pas trop s'occuper des opérations humanitaires. L'envoi des troupes risque de mener à une dérive de l'image de l'organisation.

La Chine cherche à se profiler vis-à-vis de l'OTAN et suit de tout près les opérations de celle-ci en Afghanistan.

Il n'y a pas lieu pour la Belgique d'augmenter ses contributions à l'OTAN. Si la capacité de l'OTAN sur le plan nucléaire devait s'intensifier, la sécurité de la planète serait mise en danger.

Mme Hermans souligne la nécessité d'adapter les alliances au nouveau contexte international. Les interventions rapides de l'OTAN doivent être développées et évaluées. Pour l'Europe, il est essentiel de maintenir la paix dans un pays comme l'Afghanistan. Sur cette question, l'Union européenne doit adopter une position claire par rapport aux États-Unis, afin de créer un équilibre entre elle et la nation américaine. Lors des négociations internationales, il faut davantage faire preuve de bonne volonté vis-à-vis des nouveaux partenaires et respecter le rôle capital joué par les Nations unies.

M. Dubié estime que le traité de l'OTAN va à l'encontre de l'unilatéralisme en renvoyant à la Charte de l'ONU et en prévoyant une procédure de consultation à l'article 4. Cela signifie qu'un petit pays comme la Belgique peut jouer un rôle décisif. Il y a donc moyen de contrer le travail préparatoire du sommet de Riga.

L'article 10 stipule que « Les parties peuvent, par accord unanime, inviter à accéder au Traité tout autre État européen susceptible de favoriser le développement des principes du présent Traité et de contribuer à la sécurité de la région de l'Atlantique Nord. »

Il s'ensuit que l'élargissement de l'OTAN vers des pays comme l'Australie, le Japon, la Corée du Nord est contraire au traité.

L'orateur dit son inquiétude au sujet de la situation en Afghanistan. Les troupes de l'OTAN qui sont aujourd'hui considérées comme des libérateurs, risquent d'être vues demain comme des forces d'occupation. Il paraît que la population est en train de changer de camp et serait à une grande majorité de nouveau favorable aux Talibans. Vers le milieu du XIXe siècle, les troupes anglaises ont subi une défaite cuisante contre les Afghans. La Russie a fait une expérience fort semblable. Le nationalisme et l'extrémisme islamique y sont très puissants !

M. Wille observe que la sous-commission Défense du Parlement européen consulte tous les parlements nationaux, mais pas l'UEO, organisation qui doit pourtant exécuter la politique de défense de l'UE. En effet, les structures de l'UEO sont totalement insuffisantes. Une vision sans infrastructure ne mène à rien.

Réponses de M. Lammerant

M. Lammerant répond que la constitution d'un pilier européen au sein de l'OTAN est une parfaite illusion. Le Secrétaire général qui dirige ce pilier est habituellement un fervent partisan de l'Alliance. L'UE ferait mieux de se concentrer sur des objectifs réalisables, comme les missions civiles. Au sein de l'OTAN, il y a avant tout un débat continu sur l'élaboration d'une politique, et les structures sont adaptées en conséquence.

Il n'est pas sûr que l'objectif des missions de paix puisse être atteint en employant des moyens militaires. Dans la pratique, il suffit d'adhérer à la logique politique des États-Unis, sans tenir compte de ce qui est réalisable sur le terrain. Pour l'intervenant, la stratégie des États-Unis consiste à soutenir une partie en particulier, si bien que, plutôt que d'être résolu, le conflit s'en trouve polarisé.

Depuis début août 2006, l'OTAN subit proportionnellement autant de pertes en Afghanistan que l'Union soviétique lorsque cette dernière occupait ce pays. Le président Karzai est un ancien homme d'affaires dépourvu de base politique dans le pays. Les Talibans constituent encore une donnée politique majeure avec laquelle il faut compter. Il ne faut pas non plus sous-estimer le rôle joué en l'espèce par les pays voisins. Sans doute faudra-t-il imaginer un jour un scénario pour sortir du conflit, comme les États-Unis ont dû le faire à l'époque de la guerre du Viêt-nam.

Les opérations de déminage menées par l'ONU au Liban ne serviront pratiquement à rien parce qu'aucun cessez-le-feu n'a été conclu et que l'on se trouve plutôt dans une impasse militaire. Il n'y a aucun cessez-le-feu mais les deux parties n'ont simplement aucun intérêt à poursuivre la guerre. De plus, il faut aussi tenir compte de toutes les forces politiques en place, notamment du Hezbollah.

M. Wille souligne que les nouveaux membres de l'Union européenne ne prônent pas spécialement le pacifisme, au contraire.

M. Lammerant répond que les nouveaux membres de l'UE ne sont pas les seuls à affirmer leur penchant atlantiste, mais que les anciens membres de l'Union européenne, comme le Royaume-Uni, manifestent eux aussi une appartenance affirmée à l'OTAN. En effet, en ce qui concerne le maintien des armes nucléaires sur leur territoire, les Anglais dépendent totalement de la politique des États-Unis.

Réponses de M. Ghys

M. Ghys rappelle l'importance du rapport onusien du Groupe de personnalités de haut niveau en matière d'évaluation des menaces de terrorisme, les défis et le changement.

Une étude du professeur Rik Coolsaet a montré qu'on en parle beaucoup, mais que le terrorisme est en fait en recul, à l'exception évidemment des événements du 11 septembre 2001. En dépit de cette constatation, l'exercice des droits de l'homme est souvent limité. D'après M. Coolsaet, il ne faut ni sous-estimer ni surestimer la menace terroriste.

M. Ghys estime que la situation en Afghanistan n'incite pas à l'optimisme. Les experts estiment que cette façon de lutter contre le terrorisme international est contre-productive.

M. Wille trouve plutôt sommaire l'opinion défendue par les intervenants à propos de la menace que le terrorisme a fait peser durant les 30 dernières années. Cette menace a en effet diminué, mais c'est avant tout grâce à une analyse approfondie et à l'emploi de méthodes spéciales de détection. Le contrôle parlementaire de ces méthodes risque d'être compromis.

L'intervenant se réfère à l'« Uniting and Strengthening America by Providing Appropriate Tools Required to Intercept and Obstruct Terrorism Act of 2001 » (USA Patriot Act), loi américaine entrée en vigueur en 2001 et qui a toujours été reconduite jusqu'à présent. Cette loi cherche à donner davantage de moyens aux autorités américaines pour leur permettre de récolter des informations sur les menaces terroristes et d'intervenir en cas de besoin. Les Américains voudraient même pouvoir l'appliquer sur le territoire d'un État souverain comme la Belgique. Les informations éventuellement recueillies dans notre pays seraient directement transmises aux services de renseignements américains.

M. Dubié se réfère à son entretien qu'il a eu le 13 septembre 2006 avec Mme Lizin, présidente du Sénat de Belgique, et M. Musharraf, président du Pakistan. Il signale qu'il y a dans cette région un danger potentiel que les Talibans et leurs bases arrières se reconstituent pour continuer leurs attaques contre l'ensemble des forces de l'OTAN.

M. Galand estime que les propos de M. Dubié sont fondés. Il y a en effet un grand risque que la distance entre les musulmans et l'Occident s'accroisse davantage.

3. Proposition de recommandations

L'Alliance atlantique fut fondée le 4 avril 1949 lors de la signature du Traité de Washington par 12 pays, dont la Belgique. L'article 10 définissant un Traité ouvert aux États européens, 14 pays ont ensuite intégré cette Alliance, composée désormais de 26 membres, 5 autres pays (Croatie, Macédoine, Albanie, Géorgie et Ukraine) ayant pour l'instant formulé une demande d'adhésion.

Le but originel du Traité, dont toutes les obligations sont compatibles avec la Charte de l'ONU, est de sauvegarder la liberté et la sécurité de tous les membres de l'Alliance ainsi que de promouvoir la sécurité et le bien-être dans la zone nord-atlantique. Pour ce faire, l'existence du lien transatlantique est affirmée sans ambiguïté dès le préambule et dans le corps du Traité. Par ailleurs, toute agression armée contre l'un des membres est considérée comme une agression contre l'Alliance qui peut alors, en vertu de l'article 5 du Traité, mobiliser les différents moyens des États membres.

Depuis la disparition de l'Union soviétique en novembre 1991, la raison d'être de l'OTAN ne peut plus être fondée sur la crainte de la domination de l'Union soviétique sur l'ensemble de l'Europe et aucune menace comparable n'est venue se substituer à cette dernière. Depuis la fin de la guerre froide, le nouvel environnement international définit des risques et des menaces dont l'ampleur et les réponses politiques et militaires font plus difficilement l'objet d'un consensus unificateur entre les 26 alliés.

Consécutivement à ces bouleversements qu'ont connu les pays d'Europe centrale et orientale et l'Union soviétique, les États membres de l'Alliance atlantique se sont retrouvés autour de la nécessité de maintenir l'organisation en tant qu'élément fondamental de la sécurité européenne, de lui conserver sa structure d'Alliance militaire et de point d'ancrage de l'Amérique du Nord en Europe. Ils lui ont attribué fin 1992 deux nouvelles fonctions: la projection de stabilité dans la zone couverte par le Conseil de coopération de l'Atlantique Nord puis le Conseil de partenariat euro-atlantique, ainsi que la mise en œuvre d'opérations de maintien de la paix sous l'égide des Nations unies.

À travers ses élargissements géographiques (mars 1999 et mars 2004), dont les limites sont contenues dans l'article 10 du Traité et les critères imposés aux pays candidats définis par l'Étude sur l'élargissement de septembre 1995 (10) , l'extension de ses missions aux opérations de maintien de la paix menées en dehors de la zone fixée par l'article 6 du Traité (intervention dans la guerre en ex-Yougoslavie en 1994 puis dans la mise en œuvre de la partie militaire des accords de Dayton de 1995, intervention au Kosovo et en Serbie en 1999), et la mise sur pied de divers partenariats avec la Russie (Conseil conjoint permanent, puis conseil Russie-OTAN en mai 2002), l'Ukraine (signature de la Charte de partenariat spécifique OTAN-Ukraine en 1997) et les autres pays de l'ancien bloc soviétique (le Conseil de coopération de l'Atlantique Nord de 1991, le Partenariat pour la Paix de 1994, puis le Conseil de partenariat euro-atlantique de 1997 qui comprend désormais 46 membres), l'Alliance est passée d'une organisation militaire défensive à une organisation qui favorise la sécurité et la stabilité dans son environnement proche.

Si l'OTAN contribue à la sécurité collective, cette dernière est du ressort de l'ONU, en particulier du Conseil de sécurité. Nous avons donc le devoir de renforcer l'ONU en tant qu'organisation centrale du maintien de la paix au niveau mondial. Des réformes s'imposent pour que, notamment, le Conseil de sécurité soit plus représentatif des grands équilibres régionaux actuels, pour affirmer la place de l'UE en son sein et pour faire de l'ONU une instance plus efficace.

L'OTAN doit dès lors s'adapter aux nouvelles donnes géostratégiques tout en restant fidèle aux principes qui ont fondé sa création et son indéniable succès.

Pour répondre aux exigences militaires de ce nouvel environnement géopolitique, l'OTAN a entrepris une révision de sa doctrine militaire (dont l'utilisation de l'arme nucléaire en dernier recours en juin 1990), une restructuration de sa structure de commandement approuvée en décembre 1998 (réduction de 3 à 2 commandements stratégiques: SACLANT (11) ET SACEUR (12) ) puis en juin 2003 (Commandement suprême allié « Opérations » et Commandement suprême allié « Transformation ») et la réorganisation des forces nationales mises à sa disposition par les États membres ou partenaires (concept d'unités multinationales et de forces de réaction rapide).

En janvier 1994 puis juin 1996, l'OTAN a décidé de mettre en place les groupes de forces interarmées combinées (GFIM) afin de permettre à l'Union européenne, à travers l'UEO puis l'Union en tant que telle suite au Traité de Nice, de mener des opérations au titre de la PESC (tâches de Petersberg) grâce à des moyens de l'OTAN placés sous contrôle européen, sur la base de consultations au sein du Conseil de l'Atlantique nord, mais hors de la chaîne de commandement du SACEUR. Les accords « Berlin Plus » conclus en décembre 2002 sont mis en œuvre en Bosnie lors du passage de la mission de la SFOR (13) à l'UE (opération Althea). Ce mécanisme permet de reconnaître l'existence d'un pilier européen au sein de l'Alliance, ce qui nécessite des liens structurels entre les organes de sécurité de l'Union européenne et les instances de l'OTAN.

La politique de défense de la Belgique s'inscrit d'ores et déjà dans un cadre européen car la mise en place d'une défense européenne rend l'UE plus visible et plus crédible sur la scène internationale. De plus, une Europe de la Défense permettra de réaliser des économies substantielles. En effet, les moyens disponibles seront mieux utilisés et l'organisation ainsi que le fonctionnement des forces armées seront améliorés et rationalisés.

Le concept stratégique adopté à Washington en avril 1999 synthétise les évolutions qu'a connues l'Alliance pendant la dernière décennie du XX^e siècle: l'OTAN continue à jouer un rôle central dans la sécurité européenne, reste la principale traduction institutionnelle du lien transatlantique et tend la main aux adversaires d'hier afin de consolider la stabilité du continent. On retrouve également dans ce document les bases des missions de l'OTAN dans le nouvel environnement stratégique, essentiellement la participation à la gestion des crises.

À la suite des attentats du 11 septembre 2001, les pays membres de l'OTAN ont invoqué pour la première fois l'article 5 du Traité de Washington, l'attaque étant contre tous et la réponse devant être une action collective de l'Alliance. L'Administration Bush a décidé de ne pas donner de suite pratique et militaire à l'invocation de la clause de défense mutuelle, refusant ainsi de conférer aux structures de l'OTAN le moindre rôle dans les opérations militaires en Afghanistan. Celle-ci est intervenue, outre pour mener des opérations périphériques (Eagle Assest ou Active Endeavour), après la défaite des Talibans pour soutenir le gouvernement afghan dans sa tâche de pacification du pays (ISAF (14) , à partir d'août 2003) dans le cadre d'un mandat de l'ONU.

Deux ans plus tard, en janvier et février 2003, le refus de la France, de l'Allemagne et de la Belgique d'accéder sans condition aux demandes d'assistance de la Turquie entraîna une crise qui refléta les réelles divergences entre les Alliés sur l'opportunité et la légalité du conflit en Irak. Cette crise politique a fait apparaître clairement les difficultés de l'Alliance atlantique à résoudre les divergences de vues entre ses membres. Le désaccord politique sur la conduite à tenir envers l'Irak s'est accompagné d'une polarisation des perceptions mutuelles, peut-être représentative de divergences transatlantiques sur les valeurs ou les méthodes d'action.

Si le Sommet de Prague (novembre 2002), qui a décidé de créer la Nato Response Force et de lancer un programme de modernisation des capacités militaires dans le prolongement de l'Initiative sur les capacités de défense (ICD) d'avril 1999, et le Sommet d'Istanbul (juin 2004) ont témoigné de la volonté des alliés de développer les instruments de l'Alliance, le sommet de Riga du mois de novembre 2006 vise à faire le point sur le devenir et le sens de l'Alliance.

Le Sommet de Riga devra ouvrir la discussion entre alliés sur un certain nombre de points et de questions: la définition du rôle de l'OTAN sur la scène internationale, l'approfondissement des relations avec l'Union européenne et les autres organisations régionales sous l'égide de l'ONU afin de déterminer le type d'opérations militaires que l'OTAN peut mener et la manière d'adapter les forces armées nationales en conséquence, l'institutionnalisation ou pas des partenariats plus globaux, est-il opportun de doter l'OTAN de compétences en matières civiles et dans quelles limites ?

Le Sénat désire apporter au gouvernement ses réflexions sur ces différents thèmes et lui donner des lignes directrices sur lesquelles il pourra s'appuyer pour défendre sa position à Riga ainsi que lors des négociations qui suivront.

Le Sénat,

A. considérant que l'Alliance atlantique doit, selon son Traité, se conformer à la lettre et à l'esprit de la Charte des Nations unies;

B. considérant que l'Alliance atlantique reste prioritairement une organisation qui garantit la défense collective de ses membres, basée sur l'article 5 du Traité de l'Atlantique nord; et que l'OTAN peut, à titre secondaire, contribuer à la gestion de crises régionales et à la stabilité sous le mandat du Conseil de sécurité des Nations unies, organe central dans le domaine de la sécurité collective;

C. considérant que l'OTAN demeure le garant de la stabilité et de la sécurité transatlantiques;

D. considérant l'importance de l'article 4 du Traité de Washington qui prévoit des consultations politiques entre alliés sur des questions de sécurité, sans pour autant mener à des décisions ou à des conclusions;

E. considérant que l'OTAN doit développer ses potentialités en tant qu'enceinte de concertation transatlantique;

F. considérant que les opérations humanitaires ne doivent pas relever de la responsabilité de l'OTAN, au détriment de l'Union européenne ou des organes spécialisés des Nations unies;

G. considérant que la lutte contre le terrorisme n'est pas le principe organisateur de l'Alliance atlantique et que cette lutte doit s'inscrire dans une perspective multidimensionnelle et multilatérale;

H. considérant le cadre des relations entre l'Union européenne et l'OTAN:

a. les arrangements de « Berlin Plus » (mars 2003) consacrés à la collaboration en matière de gestion de crise.

b. « un cadre pour un dialogue OTAN/Union renforcé et une approche concertée concernant la sécurité et la stabilité dans les Balkans occidentaux » (juillet 2003);

I. considérant qu'il ne faut pas raisonner en termes de compétition entre l'Union européenne et l'OTAN mais assurer que la politique européenne de défense renforce le pilier européen de l'OTAN pour permettre l'emploi optimal des moyens d'intervention dans tous les cas de figure;

J. considérant que l'Union européenne est une union politique dont le but est d'organiser la coopération entre ses membres et avec le reste du monde; qu'elle dispose de leviers non militaires, ce qui inclut l'aide humanitaire, la santé, l'éducation, l'aide économique, pour gérer toutes les dimensions des conflits modernes, sans oublier la PESD (Politique européenne de sécurité et de défense) qu'il faut continuer à renforcer;

K. considérant la nécessité d'assurer un degré maximum de complémentarité et de coopération entre l'UE et l'OTAN, tout en garantissant l'autonomie des deux organisations;

L. considérant la nécessité pour l'UE et l'OTAN de poursuivre le développement de leur partenariat stratégique en matière de gestion des crises, notamment à travers l'optimisation de la cellule permanente de l'UE au SHAPE (15) , de l'équipe de liaison de l'OTAN à l'État-major de l'UE et des activités du groupe de capacités UE/OTAN;

M. considérant que si l'Union européenne veut jouer un rôle important au sein de l'OTAN, elle ne pourra faire l'économie d'une PESD cohérente avec l'OTAN pour partenaire; le partenariat de défense basé sur deux piliers — américain et européen — est d'une importance fondamentale pour la pérennité de l'Alliance atlantique;

N. considérant la pertinence d'une plus grande implication européenne au sein du SHAPE;

O. considérant la nécessité de garantir au sein de l'OTAN la primauté du politique sur le militaire, à travers la tenue régulière de réunions des ministres de la Défense dont l'agenda doit être revu;

P. considérant l'importance de rendre publique au Sommet de Riga la « Comprehensive Political Guidance » (CPG), qui fixe les orientations politiques guidant les instances militaires dans leur planification de défense, et balisant les lignes de force de la transformation;

Q. considérant que l'ensemble des pays membres et des partenaires doivent, individuellement et collectivement, répondre à leurs obligations en matière de désarmement conventionnel et NBC (16) , et plus précisément:

— poursuivre la réduction mutuelle et vérifiable des armes nucléaires,

— redonner vigueur au Traité de non-prolifération (TNP) et assurer la mise en œuvre du Traité d'interdiction complète des essais (TICE),

— garantir le respect du délai ultime pour la destruction des armes chimiques, à savoir l'an 2012, tel qu'il ressort de la convention sur les armes chimiques,

— rappeler aux parties la responsabilité qui leur incombe en vue de garantir l'issue fructueuse de la sixième conférence d'examen de la convention sur l'interdiction des armes biologiques, qui doit se tenir à la fin de l'année 2006,

— et renforcer par des actions multilatérales sous l'égide du Conseil de sécurité des Nations unies la lutte contre la prolifération des armes de destruction massive;

R. considérant l'opportunité d'étudier le retrait progressif des armes nucléaires tactiques américaines du continent européen et le non-renouvellement des avions européens à double capacité;

S. considérant que certains pays souhaitent adhérer à l'OTAN et éventuellement être intégrés dans la famille euro-atlantique;

T. considérant que trois pays auxquels l'OTAN a octroyé une perspective d'adhésion, un « Plan d'action pour l'adhésion », à savoir la Croatie, l'ancienne République yougoslave de Macédoine et l'Albanie, attendent le feu vert pour une adhésion effective;

U. considérant que la Géorgie désire une perspective d'adhésion à l'OTAN; que l'OTAN a ouvert un dialogue intensifié avec la Géorgie, mais que son démarrage ne peut être précipité et qu'il y a lieu de prendre pleinement en considération son impact sur le règlement des conflits gelés;

V. considérant que le nouveau premier ministre ukrainien a renoncé à ce que son pays adhère rapidement à l'OTAN;

W. considérant qu'il est important que l'OTAN poursuive le renforcement de ses relations avec la Russie;

X. considérant que l'OTAN admet ou sollicite la participation d'autres partenaires que les pays membres mais que ces nouveaux partenaires ne peuvent pas remettre en cause les partenariats existants;

Y. considérant qu'il faut renforcer le partenariat pour la paix ainsi que la coopération avec les partenaires européens qui ne sont pas membres de l'OTAN (Finlande, Suède, Autriche, Irlande, Malte et Chypre);

Z. considérant qu'eu égard aux négociations qui sont en cours sur le futur statut du Kosovo, l'Alliance atlantique doit maintenir son dispositif militaire au Kosovo et renforcer sa coopération avec l'Union européenne pour assurer un avenir pacifique au Kosovo;

AA. considérant qu'une coopération industrielle européenne dans le secteur de la défense doit être renforcée au sein de l'Agence européenne de la défense, faisant baisser le coût des équipements militaires, améliorant l'interopérabilité et consolidant la base industrielle du secteur de l'armement en Europe;

AB. considérant que le financement commun doit être clairement défini et circonscrit, qu'il ne peut pas être considéré comme une alternative aux conférences de génération des forces; que l'Alliance doit faire preuve d'une gestion budgétaire rigoureuse et chercher à « dépenser mieux » plutôt qu'à « dépenser plus »; que le principe « costs lie where they fall » doit être respecté;

AC. considérant la nécessité que la prévision budgétaire pour les opérations ou l'extension de celles-ci soit plus rapide, mieux encadrée et plus transparente, pour éviter notamment les risques de révision permanente des budgets présentés;

AD. considérant que les moyens consacrés à la défense nationale des pays membres de l'OTAN doivent tendre vers 2 % du PIB, vu le nombre de missions militaires à assurer;

AE. Considérant que selon l'accord gouvernemental de juin 2003, le gouvernement est favorable au développement d'une nouvelle Alliance Nord-Atlantique qui doit reposer sur deux piliers solides, le pilier européen et le pilier nord-américain, et doit être fondée sur une série de lignes de force claires:

— l'élargissement de la mission de l'OTAN à la gestion de crise et à des opérations de paix, ce qui conduit l'OTAN à devenir une organisation qui contribue au maintien de la paix mondiale, sous mandat des Nations unies;

— la synergie entre les capacités de l'OTAN et les capacités de l'Union européenne. Il faut que les capacités de l'OTAN puissent être disponibles et puissent être engagées pour la défense européenne et inversement. Cela doit également être le cas pour la NATO Response Force (Force de réaction de l'OTAN) et la Rapid Reaction Force (Force de réaction rapide) de l'Union européenne, auxquelles la Belgique participera.

Demande au gouvernement fédéral de défendre les points suivants au Sommet de Riga et lors des futures négociations diplomatiques:

1. le rôle de l'OTAN reste la défense collective de ses 26 pays membres;

2. l'OTAN doit agir dans le respect des principes de la Charte des Nations unies et ses opérations militaires doivent s'inscrire dans un mandat du Conseil de sécurité;

3. l'OTAN doit collaborer avec les institutions de l'ONU et les institutions régionales qui ont des compétences en matière civile, en respectant les compétences propres à chacune;

4. l'OTAN ne doit pas s'attribuer un rôle central dans la lutte contre le terrorisme, qui nécessite avant tout une réponse diplomatique et de nature civile, et qui doit s'inscrire dans une approche multidimensionnelle;

5. l'OTAN doit renforcer ses principes de base que sont la concertation et le consensus, le rôle central du Conseil de l'Atlantique Nord et enfin la transparence en son sein pour permettre un meilleur contrôle parlementaire;

6. l'apport de l'OTAN dans la réduction significative du volume d'armement conventionnel et des armes NBC (17) ;

7. encourager les autres pays membres de l'OTAN à adopter une législation similaire à celle de la Belgique en matière d'interdiction des sous-munitions;

8. la création d'un véritable pilier européen au sein de l'OTAN sans nuire à l'autonomie nécessaire de la PESD, en communautarisant la PESC, dans le respect du budget disponible et de la rationalisation de l'armée;

9. l'approfondissement des discussions politiques entre l'Union européenne et l'OTAN sur des thèmes autres que le thème Berlin Plus;

10. à travers l'élargissement de l'OTAN et l'ouverture du Conseil de partenariat euro-atlantique, œuvrer non seulement à l'interopérabilité des forces militaires mais aussi à la mise sur pied d'un contrôle démocratique sur les forces militaires et de mécanismes permettant la transparence des budgets de la défense;

11. l'élargissement de l'Alliance atlantique doit se faire conformément à l'Article 10 du Traité de Washington; l'élargissement ne peut se faire que vis-à-vis de pays européens qui sont capables de contribuer aux objectifs de l'Alliance et qui n'ont pas de contentieux militaires ou politiques avec leurs voisins; l'OTAN élargie doit pouvoir continuer à poursuivre ses objectifs avec efficacité;

12. la mise en œuvre du dialogue intensifié avec la Géorgie, et la poursuite de la coopération à travers le plan d'action individuel pour le partenariat;

13. la mise en œuvre avec l'Ukraine du dialogue intensifié et du plan d'action adopté à Prague en 2002;

14. poursuivre et développer le partenariat mis en place avec la Russie;

15. l'OTAN doit promouvoir les programmes de défense communs, sans dupliquer les programmes de l'Agence européenne de défense, et initier une réflexion sur l'équilibre du marché de la défense transatlantique;

16. le budget commun de l'OTAN doit rester à niveau constant et respecter les règles d'une gestion rigoureuse, et le financement des opérations menées par l'OTAN doit être plus transparent;

17. les travaux menés au sein de l'ACT (Commandement allié « Transformation ») doivent se conformer à des directives politiques précises (Comprehensive Political Guidance) et être validés régulièrement par le NAC (Conseil de l'Atlantique Nord) afin que les instances politiques de l'Alliance conduisent la transformation des forces armées des pays membres.

4. Discussion de la proposition de recommandations

Mme Annane déclare que la proposition de recommandations en discussion a été rédigée par les trois rapporteurs.

La proposition retrace d'abord un bref historique de l'Alliance atlantique pour s'intéresser ensuite à la discussion qui s'ouvrira, fin novembre, au sommet de Riga, sur le rôle de l'OTAN sur le plan international, le renforcement des relations avec l'Union européenne et avec d'autres organisations régionales, sous les auspices des Nations unies, afin de déterminer quel type d'opérations militaires l'OTAN peut exécuter et quel rôle les armées nationales peuvent y jouer, l'institutionnalisation ou non de partenariats plus larges, et la question de savoir s'il est indiqué d'attribuer à l'OTAN des compétences civiles et, dans l'affirmative, dans quelles limites.

Les trois rapporteurs ont rédigé 17 recommandations qui sont le fruit d'une réflexion sur ces différents thèmes et qui soulignent le respect de la Charte des Nations unies, l'importance du rôle des organisations régionales, ainsi que le fait que l'OTAN ne doit pas jouer un rôle central dans la lutte contre le terrorisme.

En outre, les recommandations prévoient la création d'un véritable pilier européen au sein de l'OTAN, l'extension de l'OTAN conformément à l'article 10 du Traité de Washington, l'intensification du dialogue avec l'Ukraine, la poursuite du partenariat avec la Russie et la promotion des programmes de défense communs.

M. Galand souligne l'importance du texte en discussion, qui reflète la vision de la commission sur le thème de la sécurité dans le monde. Ce texte équilibré pourra également servir après les élections, lors de la discussion d'un prochain accord de gouvernement.

Selon M. Brotcorne, l'image des missions de l'OTAN est appelée à évoluer. Il doit dès lors ressortir clairement des recommandations que la commission met l'accent sur l'importance des Nations unies, du Conseil de sécurité et du rôle défensif de l'OTAN, conformément à l'article 5 du Traité. Jusqu'à présent, cette évolution s'est toujours faite sans adaptation du Traité. Si le sommet de Riga venait à conclure à la nécessité d'un nouveau traité, il faudrait insister sur l'article 53 de la Charte des Nations unies.

Mme Hermans fait remarquer que dans le commentaire des recommandations, les mots « alliance militaire » devraient être remplacés par les mots « alliance politico-militaire ». Ces termes correspondent mieux à la réalité, en ce sens que diplomatie et politique constituent également un facteur essentiel au sein de l'OTAN.

Discussion des considérants

Considérant I

M. Lionel Vandenberghe dépose un amendement visant à remplacer, dans le considérant I, les mots « considérant qu'il ne faut pas raisonner en termes de compétition entre l'Union européenne et l'OTAN mais assurer que la politique européenne de défense renforce le pilier européen de l'OTAN pour permettre l'emploi optimal des moyens d'intervention dans tous les cas de figure » par les mots « considérant qu'il ne faut pas raisonner en termes de compétition entre l'Union européenne et l'OTAN mais assurer que le pilier européen de l'OTAN renforce la politique européenne de défense pour permettre l'emploi optimal des moyens d'intervention dans tous les cas de figure ».

M. Vandenberghe souligne que, selon le texte d'origine, la politique européenne de défense doit s'adapter au pilier européen de l'OTAN. En réalité, c'est le pilier européen de l'OTAN qui doit s'adapter à la politique européenne de défense.

L'amendement est adpté par 7 voix contre 1 et 2 abstentions.

Considérant J

Mme Annane propose d'insérer les mots « avant tout » entre les mots « qu'elle dispose » et les mots « de leviers ».

Considérant N

M. Lionel Vandenberghe dépose un amendement qui vise à remplacer, dans le texte néerlandais du considérant N, les mots « is van oordeel dat een grotere inbreng van Europa in de SHAPE gewenst is » par les mots « is van oordeel dat een grotere inbreng van de EU in de SHAPE gewenst is ».

Selon l'intervenant, la notion d'« Europa » (Europe) est dépourvue de structure, contrairement à celle d'« EU » (UE), qui qualifiera mieux l'implication.

M. Galand propose de modifier l'amendement comme suit: remplacer les mots « een grotere inbreng van Europa » par les mots « een grotere Europese inbreng ». De cette manière, le texte néerlandais sera plus proche de la version française.

L'amendement ainsi modifié est adopté à l'unanimité des 11 membres présents.

Considérant R

Mme Hermans dépose un amendement visant à supprimer les mots « et le non- renouvellement des avions européens à double capacité ».

L'auteur de l'amendement estime que le contexte sécuritaire n'est pas de nature à justifier le retrait complet de ce type d'armement.

L'amendement est rejeté par 9 voix contre 2.

Considérant Rbis

M. Lionel Vandenberghe dépose un amendement visant à insérer un considérant Rbis, libellé comme suit:

« Rbis. rappelant la résolution relative à la politique en matière de non-prolifération et de désarmement nucléaire (doc. Sénat, nº 3-985/5) »

Cet amendement est adopté à l'unanimité des 11 membres présents.

Considérant U

Mme Annane propose de remplacer les mots « que l'OTAN souhaite ouvrir » par les mots « que l'OTAN a ouvert » parce que l'OTAN a déjà ouvert un dialogue intensifié avec la Géorgie.

La commission approuve cette correction de texte.

Considérant V

M. Dubié croit savoir qu'il y a en Ukraine un accord politique sur la tenue d'une consultation populaire concernant l'adhésion à l'OTAN. C'est donc le peuple qui pourra prendre la décision.

Mme Annane dépose un amendement qui tend à remplacer le point V par ce qui suit:

« V. considérant le débat politique en Ukraine sur l'adhésion du pays à l'OTAN; rappelant que l'adhésion de l'Ukraine à l'OTAN sera soumise à référendum ».

Mme Annane souligne que les prises de position en Ukraine sont contradictoires.

L'intervenante renvoie à cet égard aux déclarations du premier ministre et du président de l'Ukraine. Compte tenu du débat politique et du référendum qui va être organisé, il est indiqué d'adapter le texte.

Cet amendement est adopté à l'unanimité des 11 membres présents.

Considérant AB

M. Lionel Vandenberghe dépose un amendement tendant à compléter cette disposition in fine par les mots « que les gouvernements nationaux conservent toujours le contrôle de leurs propres dépenses en matière de défense; ».

L'intervenant souligne que dans le cadre de l'OTAN, les décisions se prennent actuellement au consensus. Par conséquent, un pays peut à lui seul bloquer une décision de l'OTAN. Des propositions circulent en vue de permettre une « abstention constructive » ou d'instaurer une prise de décision majoritaire. Si l'on y ajoute la proposition visant à augmenter le financement commun, cela pourrait impliquer qu'un pays doive participer au financement d'une opération militaire de longue durée à laquelle il est pourtant opposé. Les pays qui n'ont pas envie de donner suite à la demande américaine d'augmenter les dépenses de défense, se verraient dans ce cas présenter l'addition par l'intermédiaire de la facture OTAN commune.

Cet amendement est rejeté par 5 voix contre 5 et 1 abstention.

Considérant AD

Mmes Annane et de Bethune et M. Galand déposent un amendement visant à supprimer ce point qui prévoit que les États membres de l'OTAN doivent consacrer environ 2 % de leur PIB à la défense nationale.

Selon M. Galand, cela n'est en effet pas prévu dans l'accord gouvernemental et il est totalement déraisonnable de penser que la Belgique serait en mesure de le faire sans compromettre l'équilibre de l'ensemble du budget.

Cet amendement est adopté à l'unanimité des 11 membres présents.

Discussion des recommandations

Recommandation 1

M. Brotcorne dépose un amendement qui a pour but d'ajouter in fine les mots « en cas d'attaque armée contre l'un d'eux ».

Selon M. Brotcorne, il s'agit d'une référence aux termes de l'article 5 qui précise la portée de la notion de défense collective.

Cet amendement est adopté à l'unanimité des 11 membres présents.

Recommandation 2

M. Brotcorne dépose un amendement qui tend à ajouter in fine les mots « conformément à l'article 53 de la Charte ».

Selon M. Brotcorne, il convient d'apporter une référence à l'article de la Charte des Nations unies. Les actions des organismes régionaux doivent être menées conformément au chapitre VIII de la Charte. Une action militaire, si elle revêt un caractère coercitif, doit être autorisée préalablement et clairement par le Conseil de sécurité, conformément à l'article 53 de la Charte.

Cet amendement est adopté à l'unanimité des 11 membres présents.

Mme Hermans dépose un amendement visant à insérer les mots « et, si possible, sous mandat des Nations unies, » entre les mots « dans le respect des principes de la Charte des Nations unies » et les mots « et ses opérations militaires ».

Selon elle, le texte du point 2 rend toute intervention sans mandat des Nations unies impossible alors que la réalité sur le terrain peut être différente. À cet égard, elle fait référence à la crise du Kosovo où les opérations n'ont pas pu être menées sous mandat des Nations unies.

Cet amendement est rejeté par 9 voix contre 2.

Recommandation 2bis

M. Dubié dépose l'amendement nº 7 qui tend à insérer un point 2bis, rédigé comme suit:

« 2bis. réaffirmer le respect de tous les articles du Traité de l'Atlantique Nord, signé à Washington le 4 avril 1949, notamment de l'article 4 qui prévoit des consultations chaque fois que l'intégrité territoriale, l'indépendance politique ou la sécurité de l'une des parties est menacée. »

M. Dubié renvoie à l'exposé de M. Struye de Swielande, dans lequel celui-ci a déclaré que le Traité n'était pas suffisamment connu, même dans ses points essentiels, par ceux qui sont censés le connaître. Certains ne l'auraient même jamais lu. C'est pourquoi il est utile de souligner que tous les articles sont importants. On est tous confrontés à un certain unilatéralisme américain qui est contraire à l'esprit et à la lettre du Traité.

Mme de Bethune est d'accord avec M. Dubié, mais elle estime qu'il vaut mieux se concentrer sur les points dont les négociateurs belges doivent s'inspirer. Elle n'est pas favorable à l'idée que l'on fasse figurer une nouvelle fois dans les recommandations quelque chose qui est déjà prévu légalement.

Mme Hermans non plus ne voit pas en quoi cet amendement serait utile, a fortiori eu égard à l'obligation de respecter tous les articles.

M. Lionel Vandenberghe estime que l'on ne tirera jamais assez de leçons du passé et qu'il est bon d'insister une nouvelle fois sur le respect de tous les articles du Traité.

En raison de l'absence de l'auteur au moment du vote, l'amendement n'est pas mis aux voix.

Recommandation 6bis

M. Lionel Vandenberghe dépose un amendement qui tend à insérer une recommandation 6bis, libellée comme suit:

« 6bis. faire examiner, dans le cadre de l'OTAN, des initiatives concernant:

— la révision des doctrines stratégiques en matière d'armes nucléaires;

— le retrait progressif d'Europe des armes nucléaires tactiques américaines en vue du respect de l'article VI du Traité sur la non-prolifération des armes nucléaires; ».

M. Vandenberghe estime que si l'OTAN décide de s'investir d'un rôle global, les armes nucléaires dont elle dispose se verront attribuer, par la même occasion, une nouvelle fonction globale. Une OTAN investie d'un rôle global et disposant d'armes nucléaires risque d'être le catalyseur d'une relance de la course aux armements nucléaires et de la militarisation des relations internationales.

Dans les doctrines stratégiques actuelles, l'OTAN se réserve le droit d'engager la première des armes nucléaires et la question de savoir quand elle peut le faire est laissée en suspens.

L'intervenant cite l'article VI du traité de non-prolifération, qui s'énonce comme suit: « Chacune des Parties au Traité s'engage à poursuivre de bonne foi des négociations sur des mesures efficaces relatives à la cessation de la course aux armements nucléaires à une date rapprochée et au désarmement nucléaire et sur un traité de désarmement général et complet sous un contrôle international strict et efficace. ».

M. Vandenberghe rappelle la promesse qu'ont faite à cet égard le secrétaire général de l'OTAN et le général Jones il y a trois ans.

L'amendement proposé est adopté par 9 voix contre 1 et 1 abstention.

Recommandation 7

M. Galand propose d'ajouter les mots « armes à » devant les mots « sous-munitions ».

La commission approuve cette correction de texte.

Mme Hermans dépose un amendement tendant à supprimer le point 7.

Selon l'auteur, il est peu diplomatique d'encourager les autres États membres de l'OTAN à adopter des lois comparables à la législation belge en matière d'interdiction des sous-munitions. L'intervenante dit qu'on est loin d'un consensus au niveau européen en la matière et elle craint que ce point puisse faire achopper les négociations ultérieures.

L'amendement proposé est rejeté par 9 voix contre 1 et 1 abstention.

Recommandation 8

Mme Hermans dépose un amendement qui vise à remplacer les mots « la création d'un véritable pilier européen au sein de l'OTAN » par les mots « la promotion d'un pilier européen équivalent au sein de l'OTAN ».

Selon l'auteur, l'amendement rend le texte plus équilibré. Le gouvernement a d'ailleurs souscrit à l'objectif d'un pilier européen équivalent.

M. Lionel Vandenberghe ne marque pas son accord sur cet amendement, au motif qu'il affaiblit le texte. Il faut plaider pour la créaton d'un pilier européen.

Mme Hermans souligne l'importance du mot « équivalent » et propose de remplacer les mots « un véritable pilier européen au sein de l'OTAN » par les mots « un véritable pilier européen équivalent au sein de l'OTAN ».

L'amendement ainsi corrigé est adopté à l'unanimité des 11 membres présents.

Recommandations 11 et 12

M. Dubié relève une contradiction entre les recommandations 11 et 12: d'après le point 11, l'élargissement de l'OTAN ne peut concerner que des pays européens qui n'ont pas de contentieux militaires ou politiques avec leurs voisins, alors que le point 12 plaide pour la mise en œuvre d'un dialogue intensifié avec la Géorgie et qu'il n'est un secret pour personne que ce pays est impliqué dans un contentieux avec ses voisins, l'Abkhazie et l'Ossétie du Sud, ainsi que dans un conflit larvé avec la Russie.

Mme Annane souligne la différence entre l'élargissement de l'OTAN et un dialogue intensifié. Il est évident que la Géorgie ne pourra adhérer à l'OTAN que lorsqu'elle aura résolu ses conflits avec ses voisins.

Recommandation 16

Mme Hermans dépose un amendement tendant à supprimer le point 16.

Selon l'auteur, le budget actuel de l'OTAN ne permet pas d'augmenter le nombre d'opérations dans le futur. Elle estime dès lors qu'il vaut mieux ne rien dire sur le budget de l'OTAN.

Mme Annane répond que le budget de l'OTAN ne sert pas à financer les opérations. Ce financement est convenu distinctement pour chaque mission. Un plaidoyer en faveur d'une maîtrise du budget n'entrave nullement le financement des opérations, pas plus qu'il ne le diminue.

Mme Hermans plaide pour le maintien de l'amendement, afin de ne pas hypothéquer l'avenir.

Mme Van de Casteele considère que la demande d'une plus grande transparence au niveau du financement est parfaitement justifiée. Le fait de mentionner en un seul point cette demande et l'exigence que le budget de l'OTAN reste inchangé, donne l'impression que l'on ne veut certainement pas que l'OTAN se voie accorder des moyens supérieurs à ceux dont il dispose actuellement. La question qui se pose alors est de savoir ce qu'il advient des nouvelles missions de l'OTAN. Comment seront-elles financées ?

M. Lionel Vandenberghe se dit opposé à toute augmentation des budgets militaires.

L'amendement est rejeté par 8 voix contre 2 et 1 abstention.

Mme Annane dépose un amendement qui a pour but de supprimer le mot « commun ».

D'après l'auteur, il convient de faire clairement la distinction entre le budget et le financement. Il n'y a pas de budget commun de l'OTAN; il y a certes parfois un financement commun, mais cela doit rester l'exception. La règle est que chaque État membre finance ses propres opérations.

L'amendement est adopté à l'unanimité des 11 membres présents.

Recommandation 18

Mme Annane dépose un amendement qui a pour but d'ajouter un point 18 rédigé comme suit:

« 18. Plaider pour que le mandat de l'ISAF continue à être mis en œuvre par l'OTAN afin d'aider le gouvernement afghan à étendre son autorité sur l'ensemble du territoire; encourager les États membres dans le cadre de leur coopération bilatérale, à augmenter leur aide au développement en faveur de l'Afghanistan ».

Pour Mme de Bethune, cet amendement contient en fait deux recommandations: une concernant l'aide de l'OTAN à l'Afghanistan et l'autre concernant la coopération au développement.

En ce qui concerne la coopération au développement, l'intervenante souligne que l'Afghanistan n'est pas un pays partenaire au niveau de la coopération. Elle n'est pas non plus favorable à une extension du partenariat à l'Afghanistan, parce que la Belgique n'a aucune expertise en la matière et que les budgets sont en outre insuffisants. Cela n'empêche toutefois pas la Belgique de prévoir une aide au travers des budgets consacrés à la prévention des conflits.

À côté de cela, il y a encore le volet de l'aide à l'Afghanistan: il est un fait que le gouvernement belge ne respecte pas ses obligations en Afghanistan.

M. Brotcorne estime que le débat relatif à la politique de coopération au développement doit être dissocié de la discussion sur l'avenir de l'OTAN.

M. Galand attire aussi l'attention sur le fait que l'Afghanistan n'est pas un pays partenaire en matière de coopération au développement. Il ne faut pas débattre indistinctement des grandes lignes politiques concernant l'OTAN et d'un point spécifique concernant l'Afghanistan.

Selon M. Nimmegeers, il y a une ligne de démarcation stricte entre l'assistance militaire et l'aide humanitaire.

Pour Mme Pehlivan, cet amendement est certainement digne d'intérêt, mais il n'est pas à sa place dans la discussion sur l'évolution de l'OTAN. Si l'on fait référence à l'Afghanistan, on pourrait se demander pourquoi on ne se réfère pas aussi à d'autres pays. Le débat sur l'Afghanistan devra être mené à un autre moment et dans un autre cadre.

Mme Annane souligne que le texte à l'examen est en fait une préparation du sommet de Riga. Or, on parlera certainement de l'Afghanistan à Riga. En ce sens, il est donc utile de prendre position dans les recommandations.

Elle propose de supprimer les mots « encourager les États-membres dans le cadre de leur coopération bilatérale, à augmenter leur aide au développement en faveur de l'Afghanistan » dans l'amendement.

L'amendement est rejeté par 8 voix contre 2 et 1 abstention.

5. Vote

L'ensemble des recommandations ainsi amendées a été adopté à l'unanimité des 11 membres présents.

Confiance a été faite aux rapporteurs pour la rédaction du présent rapport.

6. Recommandations adoptées par la commission

Le Sénat,

A. considérant que l'Alliance atlantique doit, selon son Traité, se conformer à la lettre et à l'esprit de la Charte des Nations unies;

B. considérant que l'Alliance atlantique reste prioritairement une organisation qui garantit la défense collective de ses membres, basée sur l'article 5 du Traité de l'Atlantique nord; et que l'OTAN peut, à titre secondaire, contribuer à la gestion de crises régionales et à la stabilité sous le mandat du Conseil de sécurité des Nations unies, organe central dans le domaine de la sécurité collective;

C. considérant que l'OTAN demeure le garant de la stabilité et de la sécurité transatlantiques;

D. considérant l'importance de l'article 4 du Traité de Washington qui prévoit des consultations politiques entre alliés sur des questions de sécurité, sans pour autant mener à des décisions ou à des conclusions;

E. considérant que l'OTAN doit développer ses potentialités en tant qu'enceinte de concertation transatlantique;

F. considérant que les opérations humanitaires ne doivent pas relever de la responsabilité de l'OTAN, au détriment de l'Union européenne ou des organes spécialisés des Nations unies;

G. considérant que la lutte contre le terrorisme n'est pas le principe organisateur de l'Alliance atlantique et que cette lutte doit s'inscrire dans une perspective multidimensionnelle et multilatérale;

H. considérant le cadre des relations entre l'Union européenne et l'OTAN:

a. les arrangements de « Berlin Plus » (mars 2003) consacrés à la collaboration en matière de gestion de crise.

b. « un cadre pour un dialogue OTAN/Union renforcé et une approche concertée concernant la sécurité et la stabilité dans les Balkans occidentaux » (juillet 2003);

I. considérant qu'il ne faut pas raisonner en termes de compétition entre l'Union européenne et l'OTAN mais assurer que le pilier européen de l'OTAN renforce la politique européenne de défense pour permettre l'emploi optimal des moyens d'intervention dans tous les cas de figure;

J. considérant que l'Union européenne est une union politique dont le but est d'organiser la coopération entre ses membres et avec le reste du monde; qu'elle dispose avant tout de leviers non militaires, ce qui inclut l'aide humanitaire, la santé, l'éducation, l'aide économique, pour gérer toutes les dimensions des conflits modernes, sans oublier la PESD (Politique européenne de sécurité et de défense) qu'il faut continuer à renforcer;

K. considérant la nécessité d'assurer un degré maximum de complémentarité et de coopération entre l'UE et l'OTAN, tout en garantissant l'autonomie des deux organisations;

L. considérant la nécessité pour l'UE et l'OTAN de poursuivre le développement de leur partenariat stratégique en matière de gestion des crises, notamment à travers l'optimisation de la cellule permanente de l'UE au SHAPE (18) , de l'équipe de liaison de l'OTAN à l'État-major de l'UE et des activités du groupe de capacités UE/OTAN;

M. considérant que si l'Union européenne veut jouer un rôle important au sein de l'OTAN, elle ne pourra faire l'économie d'une PESD cohérente avec l'OTAN pour partenaire; le partenariat de défense basé sur deux piliers — américain et européen — est d'une importance fondamentale pour la pérennité de l'Alliance atlantique;

N. considérant la pertinence d'une plus grande implication européenne au sein du SHAPE;

O. considérant la nécessité de garantir au sein de l'OTAN la primauté du politique sur le militaire, à travers la tenue régulière de réunions des ministres de la Défense dont l'agenda doit être revu;

P. considérant l'importance de rendre publique au Sommet de Riga la « Comprehensive Political Guidance » (CPG), qui fixe les orientations politiques guidant les instances militaires dans leur planification de défense, et balisant les lignes de force de la transformation;

Q. considérant que l'ensemble des pays membres et des partenaires doivent, individuellement et collectivement, répondre à leurs obligations en matière de désarmement conventionnel et NBC (19) , et plus précisément:

— poursuivre la réduction mutuelle et vérifiable des armes nucléaires,

— redonner vigueur au Traité de non-prolifération (TNP) et assurer la mise en œuvre du Traité d'interdiction complète des essais (TICE),

— garantir le respect du délai ultime pour la destruction des armes chimiques, à savoir l'an 2012, tel qu'il ressort de la convention sur les armes chimiques,

— rappeler aux parties la responsabilité qui leur incombe en vue de garantir l'issue fructueuse de la sixième conférence d'examen de la convention sur l'interdiction des armes biologiques, qui doit se tenir à la fin de l'année 2006,

— et renforcer par des actions multilatérales sous l'égide du Conseil de sécurité des Nations unies la lutte contre la prolifération des armes de destruction massive;

R. considérant l'opportunité d'étudier le retrait progressif des armes nucléaires tactiques américaines du continent européen et le non-renouvellement des avions européens à double capacité;

S. rappelant la résolution relative à la politique en matière de non-prolifération et de désarmement nucléaire (doc. Sénat, nº 3-985/5);

T. considérant que certains pays souhaitent adhérer à l'OTAN et éventuellement être intégrés dans la famille euro-atlantique;

U. considérant que trois pays auxquels l'OTAN a octroyé une perspective d'adhésion, un « Plan d'action pour l'adhésion », à savoir la Croatie, l'ancienne République yougoslave de Macédoine et l'Albanie, attendent le feu vert pour une adhésion effective;

V. considérant que la Géorgie désire une perspective d'adhésion à l'OTAN; que l'OTAN a ouvert un dialogue intensifié avec la Géorgie, mais que son démarrage ne peut être précipité et qu'il y a lieu de prendre pleinement en considération son impact sur le règlement des conflits gelés;

W. considérant le débat politique en Ukraine sur l'adhésion du pays à l'OTAN; rappelant que l'adhésion de l'Ukraine à l'OTAN sera soumise à référendum;

X. considérant qu'il est important que l'OTAN poursuive le renforcement de ses relations avec la Russie;

Y. considérant que l'OTAN admet ou sollicite la participation d'autres partenaires que les pays membres mais que ces nouveaux partenaires ne peuvent pas remettre en cause les partenariats existants;

Z. considérant qu'il faut renforcer le partenariat pour la paix ainsi que la coopération avec les partenaires européens qui ne sont pas membres de l'OTAN (Finlande, Suède, Autriche, Irlande, Malte et Chypre);

AA. considérant qu'eu égard aux négociations qui sont en cours sur le futur statut du Kosovo, l'Alliance atlantique doit maintenir son dispositif militaire au Kosovo et renforcer sa coopération avec l'Union européenne pour assurer un avenir pacifique au Kosovo;

AB. considérant qu'une coopération industrielle européenne dans le secteur de la défense doit être renforcée au sein de l'Agence européenne de la défense, faisant baisser le coût des équipements militaires, améliorant l'interopérabilité et consolidant la base industrielle du secteur de l'armement en Europe;

AC. considérant que le financement commun doit être clairement défini et circonscrit, qu'il ne peut pas être considéré comme une alternative aux conférences de génération des forces; que l'Alliance doit faire preuve d'une gestion budgétaire rigoureuse et chercher à « dépenser mieux » plutôt qu'à « dépenser plus »; que le principe « costs lie where they fall » doit être respecté;

AD. considérant la nécessité que la prévision budgétaire pour les opérations ou l'extension de celles-ci soit plus rapide, mieux encadrée et plus transparente, pour éviter notamment les risques de révision permanente des budgets présentés;

AE. Considérant que selon l'accord gouvernemental de juin 2003, le gouvernement est favorable au développement d'une nouvelle Alliance Nord-Atlantique qui doit reposer sur deux piliers solides, le pilier européen et le pilier nord-américain, et doit être fondée sur une série de lignes de force claires:

— l'élargissement de la mission de l'OTAN à la gestion de crise et à des opérations de paix, ce qui conduit l'OTAN à devenir une organisation qui contribue au maintien de la paix mondiale, sous mandat des Nations unies;

— la synergie entre les capacités de l'OTAN et les capacités de l'Union européenne. Il faut que les capacités de l'OTAN puissent être disponibles et puissent être engagées pour la défense européenne et inversement. Cela doit également être le cas pour la NATO Response Force (Force de réaction de l'OTAN) et la Rapid Reaction Force (Force de réaction rapide) de l'Union européenne, auxquelles la Belgique participera.

Demande au gouvernement fédéral de défendre les points suivants au Sommet de Riga et lors des futures négociations diplomatiques:

1. le rôle de l'OTAN reste la défense collective de ses 26 pays membres en cas d'attaque armée contre l'un d'eux;

2. l'OTAN doit agir dans le respect des principes de la Charte des Nations unies et ses opérations militaires doivent s'inscrire dans un mandat du Conseil de sécurité conformément à l'article 53 de la Charte;

3. l'OTAN doit collaborer avec les institutions de l'ONU et les institutions régionales qui ont des compétences en matière civile, en respectant les compétences propres à chacune;

4. l'OTAN ne doit pas s'attribuer un rôle central dans la lutte contre le terrorisme, qui nécessite avant tout une réponse diplomatique et de nature civile, et qui doit s'inscrire dans une approche multidimensionnelle;

5. l'OTAN doit renforcer ses principes de base que sont la concertation et le consensus, le rôle central du Conseil de l'Atlantique Nord et enfin la transparence en son sein pour permettre un meilleur contrôle parlementaire;

6. l'apport de l'OTAN dans la réduction significative du volume d'armement conventionnel et des armes NBC (20) ;

7. faire examiner, dans le cadre de l'OTAN, des initiatives concernant:

— la révision des doctrines stratégiques en matière d'armes nucléaires;

— le retrait progressif d'Europe des armes nucléaires tactiques américaines en vue du respect de l'article VI du Traité sur la non-prolifération des armes nucléaires;

8. encourager les autres pays membres de l'OTAN à adopter une législation similaire à celle de la Belgique en matière d'interdiction des armes à sous-munitions;

9. la création d'un véritable pilier européen équivalent au sein de l'OTAN sans nuire à l'autonomie nécessaire de la PESD, en communautarisant la PESC, dans le respect du budget disponible et de la rationalisation de l'armée;

10. l'approfondissement des discussions politiques entre l'Union européenne et l'OTAN sur des thèmes autres que le thème Berlin Plus;

11. à travers l'élargissement de l'OTAN et l'ouverture du Conseil de partenariat euro-atlantique, œuvrer non seulement à l'interopérabilité des forces militaires mais aussi à la mise sur pied d'un contrôle démocratique sur les forces militaires et de mécanismes permettant la transparence des budgets de la défense;

12. l'élargissement de l'Alliance atlantique doit se faire conformément à l'Article 10 du Traité de Washington; l'élargissement ne peut se faire que vis-à-vis de pays européens qui sont capables de contribuer aux objectifs de l'Alliance et qui n'ont pas de contentieux militaires ou politiques avec leurs voisins; l'OTAN élargie doit pouvoir continuer à poursuivre ses objectifs avec efficacité;

13. la mise en œuvre du dialogue intensifié avec la Géorgie, et la poursuite de la coopération à travers le plan d'action individuel pour le partenariat;

14. la mise en œuvre avec l'Ukraine du dialogue intensifié et du plan d'action adopté à Prague en 2002;

15. poursuivre et développer le partenariat mis en place avec la Russie;

16. l'OTAN doit promouvoir les programmes de défense communs, sans dupliquer les programmes de l'Agence européenne de défense, et initier une réflexion sur l'équilibre du marché de la défense transatlantique;

17. le budget de l'OTAN doit rester à niveau constant et respecter les règles d'une gestion rigoureuse, et le financement des opérations menées par l'OTAN doit être plus transparent;

18. les travaux menés au sein de l'ACT (Commandement allié « Transformation ») doivent se conformer à des directives politiques précises (Comprehensive Political Guidance) et être validés régulièrement par le NAC (Conseil de l'Atlantique Nord) afin que les instances politiques de l'Alliance conduisent la transformation des forces armées des pays membres.

(1) À savoir le terrorisme, la menace ADM et la propagation des drogues.

(2) Les alliés les plus européistes (France, Belgique, Luxembourg), les nouveaux alliés atlantistes (Pologne, Lettonie), les alliés du sud de l'OTAN (Espagne, Portugal) et les alliés historiques (Pays-Bas) ne voudraient pas d'une OTAN globalisée. Les premiers par principe, les seconds par refus de marginalisation, les troisièmes par mise en évidence des priorités méditerranéennes, les derniers par tradition transatlantique.

(3) Discours au forum transatlantique du German Marshall Fund, 28 avril 2006.

(4) Cf. André Dumoulin (dir.), France-OTAN. Vers une convergence doctrinale ?, Bruylant, Bruxelles, 2006.

(5) Cette nouvelle flexibilité sous-jacente aboutirait alors progressivement à voir apparaître quatre scénarios principaux: — je participe à la mission; — je donne mon accord politique à la mission mais je m'abstiens d'engager mes propres hommes; — je donne mon accord à la mission mais je n'offre que de la logistique; — je m'oppose politiquement à la mission OTAN.

(6) Plus précisément, alors que le Secrétaire général de l'OTAN, Japp de Hoop Scheffer, soutenu par Washington, préconisait à Taormina (10 février 2006) de multiplier les financements en commun pour certaines missions — au risque d'en arriver à prendre des décisions que l'Alliance ne serait plus en mesure d'assumer sur le terrain. En vérité, certains pays alliés souhaitent conserver la règle du partage des coûts selon le principe que chaque pays qui s'engage dans une mission doit en supporter les coûts (« costs lie where they fall ») mais aussi éviter de financer deux fois des équipements en commun (ceux définis par l'UE et ceux définis par l'OTAN) comme par exemple à propos des avions de transport (FLA/UE face au programme transport OTAN). Relevons que le 8 juin 2006, les ministres de la Défense du CPD ont réitéré l'objectif des 2 % du PIB en dépenses militaires pour les États membres. Seuls quelques pays allié sur les vingt-six atteignent actuellement ce pourcentage: États-Unis, France, Royaume-Uni, Turquie, Grèce, Norvège. La Belgique se situe autour de 1,3 % du PIB (Nicholas Fiorenza, « Belgium. Niche operators », dans Jane's Defence Weekly, 7 juin 2006).

(7) Déclaration d'Istanbul, 28 juin 2004.

(8) Cf. André Dumoulin et Francis Gevers (contr.), Union de l'Europe occidentale: la déstructuration (1998-2006), collection « Axes Savoir », Bruylant, Bruxelles, 2005.

(9) André Dumoulin, « La sémantique de la « Stratégie » européenne de sécurité. Lignes de forces et lectures idéologiques d'un préconcept », dans Annuaire français de relations internationale 2005, Bruylant, Paris, 2005.

(10) Le pays candidat doit être européen; ses frontières doivent être reconnues et il ne doit pas connaître de conflits à l'intérieur du territoire ou avec des pays tiers; l'existence d'un contrôle civil sur les forces de défense; la stabilité par la liberté économique, par la justice sociale et par la responsabilisation en matière d'environnement; la capacité nationale à contribuer à l'infrastructure commune de l'OTAN et aux obligations de l'Alliance.

(11) Commandant suprême allié de l'Atlantique.

(12) Commandant suprême des forces alliées en Europe.

(13) Force de stabilisation.

(14) Force international d'assistance à la sécurité.

(15) Quartier Général Suprême des Forces Alliées en Europe.

(16) Nucléaire, Biologique et Chimique.

(17) Nucléaire, Biologique et Chimique

(18) Quartier général suprême des forces alliées en Europe.

(19) Nucléaire, Biologique et Chimique.

(20) Nucléaire, Biologique et Chimique.