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25 OCTOBRE 2006
L'Union européenne (UE) est le premier partenaire commercial des 77 pays ACP (Afrique, Caraïbes, Pacifique). Entre 1975 et 2000, les relations commerciales entre les deux blocs régionaux ont été régies par les Conventions de Lomé successives. Sur le plan commercial, la spécificité du régime Lomé était de reconnaître que la différence de développement entre pays européens et pays ACP devait donner lieu à une différence d'obligations. Concrètement, ce postulat de base s'est traduit par la mise en place de préférences commerciales non réciproques: les produits originaires des pays ACP bénéficient de droits de douanes moins élevés que les produits originaires des autres pays en développement lorsqu'ils arrivent sur le marché européen. En revanche, les pays ACP ne sont pas tenus d'offrir en contrepartie des préférences commerciales aux produits européens.
La conjonction de divers éléments a cependant entraîné une remise en cause du régime de Lomé.
Tout d'abord, ce système commercial n'a pas pu éviter la chute de la part des exportations ACP sur le marché européen. En effet, ces dernières sont passées de 6,7 % de l'ensemble des importations européennes en 1976 à 4 % en 2000. En outre, l'accès préférentiel n'a pas engendré une diversification des exportations qui se composent encore pour l'essentiel de produits primaires.
Deuxièmement, la portée des préférences commerciales de Lomé s'est progressivement réduite sous un double effet: d'une part, la libéralisation du commerce au niveau mondial a conduit à un abaissement généralisé des tarifs douaniers, donc mécaniquement à une érosion des préférences. D'autre part, l'UE a commencé à accorder de plus en plus de préférences à d'autres régions en développement dans le cadre d'accords commerciaux, notamment avec le Maroc, la Tunisie, l'Afrique de Sud, les pays du Mercosur (Brésil, Argentine, Paraguay, Uruguay), le Mexique, le Chili, etc.
Dans ce contexte, l'UE a décidé de remplacer le régime actuel par des Accords de partenariat économique (APE) qui instituent un libre-échange entre l'Union et les pays ACP regroupés sur une base régionale.
Les APE — qui constituent le volet commercial de l'Accord de Cotonou, signé en juin 2000 — comportent en effet deux dimensions importantes.
Tout d'abord, ils ont pour objectif la mise en place de programmes de réduction des tarifs douaniers qui doivent mener in fine à la création d'une zone de libre-échange entre l'Union et les pays ACP. Certes, ces derniers seront autorisés à exclure certains produits du champ des APE, à condition toutefois que l'essentiel du secteur du commerce soit libéralisé (à environ 90 %) d'ici la fin de la période de transition. Aussi, en introduisant le principe de réciprocité dans ses relations commerciales avec les États ACP, l'UE propose surtout une stratégie d'exposition à la concurrence externe.
Deuxièmement, les APE sont conçus pour favoriser une intégration économique entre pays ACP d'une même zone afin de permettre la création de marchés plus grands, plus stables et plus transparents. À cet effet, l'Afrique a été divisée en quatre groupes régionaux calqués — sans toutefois leur correspondre entièrement — sur les organisations régionales existantes de la Communauté économique des États de l'Afrique de l'Ouest (CEDEAO), de la Communauté économique et monétaire de l'Afrique centrale (CEMAC), de la Communauté de développement de l'Afrique australe (SADC), et de l'Afrique orientale et australe (COMESA), tandis que les Caraïbes et le Pacifique représentent chacun un groupe distinct.
Les négociations de ces futurs accords ont été officiellement lancées en septembre 2002. Après une première phase de discussion au niveau « Tous ACP » sur des thèmes d'intérêts communs, les négociations ont débuté à l'échelle régionale en octobre 2003. Selon le calendrier actuel, les négociations APE devraient rentrer en vigueur le 1er janvier 2008, date d'expiration de la dérogation accordée par l'OMC en novembre 2001, qui autorise un maintien provisoire du régime préférentiel de Lomé. À partir de cette date, les pays ACP devront progressivement ouvrir leurs marchés à la concurrence européenne. Selon la Commission européenne, cette phase de mise en œuvre devrait durer entre 10 et 12 ans. Cela étant, si la Commission encourage fortement des accords de libre-échange, ces derniers ne sont pas obligatoires. En effet, l'Accord de Cotonou prévoit la possibilité, pour les pays ACP qui le souhaitent, de se retirer des négociations et de choisir à la place un régime alternatif équivalent à leur situation actuelle en termes d'accès au marché européen et compatible avec les règles de l'OMC.
Les APE ne se limitent pas seulement aux échanges de marchandises. Le mandat de négociations de la Commission s'étend également au secteur des services ainsi qu'à d'autres domaines liés au commerce tels que les droits de propriété intellectuelle, les thèmes dits de « Singapour » (investissements, commerce, marchés publics), les règles d'origine, les obstacles techniques et les mesures sanitaires et phytosanitaires (SPS).
L'année 2006 constitue un point charnière dans les négociations APE dans la mesure où celles-ci sont actuellement en révision, conformément aux dispositions prévues par l'article 37, paragraphe 4, de l'Accord de Cotonou. Cette évaluation qui a lieu tant dans les pays ACP (niveau national et régional) qu'en Europe, offre l'opportunité de faire le bilan de ces 4 premières années de négociations APE et d'introduire les ajustements nécessaires afin d'adopter une approche plus favorable au développement des pays ACP. Pour ce faire, il est impératif que ce processus de révision soit participatif, transparent et ample et qu'il ouvre la porte à des alternatives pour les pays ACP.
La présente proposition de résolution présente un certain nombre de recommandations qui, nous l'espérons, aideront notre gouvernement à apporter une contribution fructueuse à cette procédure d'évaluation.
| Pierre GALAND Joëlle KAPOMPOLÉ. |
LE SÉNAT,
A. Considérant que l'Accord de Cotonou a été conclu en vue de « promouvoir et d'accélérer le développement économique, culturel et social des États ACP, de contribuer à la paix et à la sécurité et de promouvoir un environnement politique stable et démocratique », et que le partenariat UE-ACP est centré sur l'objectif de réduction et, à terme, d'éradication de la pauvreté, en cohérence avec les objectifs du développement durable et d'une intégration progressive des pays ACP dans l'économie mondiale;
B. Considérant que le renforcement du processus d'intégration régionale constitue un élément essentiel des APE, pour renforcer le commerce Nord-Sud et le commerce Sud-Sud;
C. Considérant que le mandat de négociations des APE de la Commission européenne s'étend au secteur des services ainsi qu'à d'autres domaines liés au commerce, tels que les droits de propriété intellectuelle et les thèmes dits de « Singapour » (investissements, concurrence, commerce, marchés publics);
D. Considérant que les États ACP sont parmi les plus pauvres du monde et que 39 des 75 États participant aux négociations appartiennent aux pays les moins avancés (PMA);
E. Considérant la nette dégradation des termes de l'échange des exportations agricoles de la majorité des États ACP, surtout des PMA;
F. Considérant le manque de capacités de production, d'infrastructures et de compétitivité qui caractérise les économies des États ACP ainsi que leurs carences institutionnelles;
G. Considérant que l'intégration régionale est un processus lent et multidimensionnel qui ne se limite pas à des questions d'élimination des entraves au commerce mais requiert également la création d'institutions nationales et régionales solides, la mise en place de politiques de développement communes, l'amélioration des infrastructures ainsi que des aides et des mesures d'accompagnement substantielles;
H. Considérant le décalage existant entre les groupements régionaux ACP qui négocient les APE et les communautés économiques régionales (CER/REC) telles que définies par l'Union africaine;
I. Considérant qu'une libéralisation réciproque prématurée entre l'Union et les États ACP aurait un impact négatif sur les économies vulnérables de ces derniers et, dès lors, compromettrait les efforts entrepris pour réaliser les Objectifs du millénaire pour le développement (OMD) dans ces États; considérant que la Belgique a souscrit aux OMD en tant qu'ensemble de priorités de développement à échéance bien déterminée;
J. Considérant que la création de marchés plus grands doit s'accompagner, pour les pays les plus vulnérables économiquement, de mesures de cohésion à l'instar de ce qui existe au sein de l'Union européenne;
K. Considérant l'importance de l'investissement pour le développement économique des États ACP;
L. Considérant le rôle important du secteur privé, et en particulier des PME, dans la création de richesses pour les États ACP;
M. Considérant qu'il ne peut y avoir de développement durable sans progrès social; considérant l'existence d'une corrélation étroite entre l'annulation de la dette extérieure et l'allocation de ressources importantes pour la protection sociale;
N. Considérant que les négociations des APE, en imposant des délais serrés, fragilisent les initiatives d'intégration régionales qui sont en cours et qui demeurent globalement peu avancées en termes de mise en œuvre;
O. Considérant le manque de transparence du processus de négociation des APE ainsi que le manque de participation et de préparation à l'élaboration de ces accords des institutions gouvernementales et parlementaires des pays ACP ainsi que des acteurs du secteur privé et de la société civile;
P. Considérant l'inquiétude croissante parmi les négociateurs ACP concernant le manque de progrès dans l'évolution des négociations APE, et notamment le peu d'attention porté à la dimension développement;
Q. Considérant l'article 37, paragraphe 4, de l'Accord de Cotonou qui prévoit que les parties effectuent, en 2006, un examen formel et complet des négociations des APE;
R. Considérant que, selon l'article 37, paragraphe 6, de l'Accord de Cotonou, les États ACP sont en droit d'envisager des alternatives aux APE;
S. Considérant l'adhésion de la Commission européenne aux principes d'asymétrie et de flexibilité dans ses relations économiques avec les ACP;
T. Considérant la nécessité d'une plus grande cohérence entre la politique agricole commune (PAC) et la politique de coopération au développement de l'UE; considérant la nécessité de renforcer le droit à la souveraineté alimentaire des pays ACP dans le cadre des négociations des APE;
U. Considérant enfin que le commerce n'est pas une fin en soi mais un moyen qui doit permettre de promouvoir le développement social et économique;
DEMANDE AU GOUVERNEMENT:
Dans le cadre de son aide bilatérale:
1. de renforcer ses propres capacités afin de s'impliquer activement dans les négociations APE en cours;
2. d'appuyer les efforts d'intégration régionale des pays partenaires dans le processus de négociations des APE, en particulier les efforts de la République démocratique du Congo (RDC) qui vient de rejoindre le groupe de négociation d'Afrique centrale et tente également de relancer la CEPGL (1) ;
Au sein du Conseil des ministres de l'UE:
3. de poursuivre ses efforts, de concert avec ses partenaires européens, en faveur de la suppression de la dette extérieure des pays ACP, afin que ces derniers puissent investir les ressources publiques ainsi libérées dans le développement économique et social;
4. de plaider en faveur de la mise en œuvre d'un mécanisme de contrôle amélioré, destiné à mesurer les progrès réalisés vers les objectifs de développement dans le cadre du processus des APE, conformément aux conclusions du Conseil de novembre 2005;
5. de plaider, lors de l'évaluation des négociations sur les APE prévue en 2006, pour un changement d'approche de la Commission européenne dans les négociations, afin d'amener cette dernière:
a) à continuer à appuyer les processus d'intégration régionale et à évaluer leur état d'avancement au regard de critères identifiés par les États ACP eux-mêmes, avant de prendre des décisions contraignantes relatives à l'ouverture des marchés régionaux ACP à la concurrence européenne;
b) à maintenir entre-temps un accès privilégié des pays États ACP au marché européen, soit par une extension de la dérogation accordée par l'OMC, soit par une amélioration du système généralisé de préférences européen (SPG), soit encore par une amélioration du régime « Tout sauf les armes », options qui peuvent être envisagées sur base de l'article 37.6 de l'Accord de Cotonou;
c) à ne pas poursuivre des objectifs, lors des négociations des APE, qui iraient à l'encontre des processus d'intégration économique en cours entre les États ACP, conformément à la demande des ministres du Commerce de l'Union africaine (2) ;
d) à mettre à disposition des ressources financières supplémentaires — allant au-delà des engagements actuellement prévus dans le cadre financier 2007-2013 ou dans le 10e FED — afin d'aider les États ACP, d'une part, à améliorer leurs capacités de production et de transformation, à mener à bien leurs réformes institutionnelles et à renforcer les processus d'intégration régionale et, d'autre part, à compenser l'impact social des réformes économiques qu'entraîneraient les APE;
e) à s'assurer que la mobilisation de fonds destinés à financer les APE ne conduise pas à une baisse des crédits du 10e FED qui sont actuellement alloués à des secteurs fondamentaux liés à la réalisation des Objectifs du millénaire pour le développement, comme par exemple l'éducation et la santé;
f) à prendre les mesures appropriées afin que le rythme et l'ampleur d'un démantèlement tarifaire éventuel ne contreviennent aux besoins et intérêts des pays ACP, en s'engageant notamment à:
— conditionner toute libéralisation effectuée dans le cadre des APE à la réalisation des OMD;
— mettre en place, dès le début de l'application des accords, un mécanisme de contrôle permettant de postposer les phases de libéralisation dans le cas où une évaluation, réalisée par les instances nationales et/ou régionales, fait état d'un fléchissement des indicateurs liés aux OMD ainsi que des indicateurs économiques;
— exclure de la libéralisation les produits classés comme « sensibles » par les régions ACP ainsi que les produits définis comme « spéciaux » à l'OMC;
— à financer des programmes globaux de réformes fiscales avant d'envisager le démantèlement progressif des barrières tarifaires des États ACP, en veillant cependant à ne pas promouvoir des régimes fiscaux qui — compte tenu de leur nature dégressive — affecteraient de façon disproportionnée les pauvres;
— inclure dans les APE des clauses de sauvegarde automatique permettant aux États ACP de rétablir les tarifs douaniers à un niveau adéquat lorsqu'une variation importante des prix ou des importations entraînée par la libéralisation est susceptible de perturber gravement un secteur de production;
g) à soutenir la proposition de révision de l'article XXIV du GATT déposée par le groupe ACP à l'OMC le 28 avril 2004, en vue d'accorder aux pays en développement un traitement spécial et différencié;
h) à procéder à la simplification du système de règle d'origine et à soutenir financièrement les États ACP, afin qu'ils puissent se conformer aux normes techniques (TBT) et aux mesures sanitaires et phytosanitaires (SPS) établies par l'UE;
i) à plaider pour des changements dans le fonctionnement de la facilité d'investissement de la BEI, afin de permettre à cette dernière d'accroître les investissements favorables au développement durable;
j) à promouvoir la création, la consolidation et la diversification d'entreprises privées — en particulier des PME — dans les pays ACP en leur assurant notamment un niveau de protection et des clauses de sauvegardes adéquates;
k) à encourager la mise en œuvre effective des droits économiques et sociaux dans le cadre des APE, en veillant notamment à ce que les sociétés européennes qui investissent dans les pays ACP et créent des capacités locales respectent les principes directeurs de l'OCDE à l'intention des entreprises multinationales, adoptés par le Conseil ministériel de l'organisation le 27 juin 2000 (3) ;
l) à permettre une plus grande participation des gouvernements et parlements des États ACP ainsi que des acteurs non-étatiques — comme le secteur privé (en particulier les PME), les organisations paysannes, les syndicats, les mouvements sociaux et ONG — aux négociations relatives aux APE, notamment en offrant à ces derniers des opportunités adéquates et régulières de consultation ainsi que des moyens matériels suffisants pour préparer de façon effective les réunions;
m) à apporter une assistance technique et financière destinée à la mise en place d'organisations régionales regroupant les représentants de la société civile ACP;
n) à prendre des mesures en faveur d'une plus grande transparence en ce qui concerne l'évolution et le contenu des négociations des APE;
o) à adopter une approche mesurée dans les négociations relatives à la libéralisation du secteur des services, en veillant notamment:
— à ne pas exercer de pressions sur les États ACP qui ne souhaitent pas entamer de négociations bilatérales dans ce domaine;
— à ne pas pousser les États ACP à prendre des engagements en matière de services qui iraient au-delà de ce qu'ils ont accepté dans le cadre de l'AGCS au niveau multilatéral;
— à ne pas inclure dans les négociations les secteurs de l'eau, de la santé, de l'éducation, de la formation professionnelle, de la culture et du logement, qui concrétisent des droits fondamentaux et dont dépend l'émancipation de l'être humain;
— à ce qu'un éventuel processus de libéralisation en matière de transport, de services postaux, de télécommunication et d'énergie s'accompagne, pour les États ACP, de garanties quant à la mise en place de régulateurs publics forts, et de possibilités de financement de ces services par des fonds publics;
p) à maintenir les « thèmes de Singapour » (investissement, concurrence, commerce, marchés publics) en dehors du champ d'action des négociations des APE, conformément à la demande des ministres du Commerce de l'Union africaine (4) ; à laisser aux États ACP le choix d'entamer ou non des négociations relatives aux droits de propriété intellectuelle;
q) à prendre en compte les préoccupations des États ACP en ce qui concerne les effets externes de la réforme de la politique agricole commune de l'UE, en s'engageant notamment:
— à procéder à une évaluation globale des implications du processus actuel de réforme de la PAC, en particulier concernant l'impact des aides directes sur l'attractivité du marché de l'UE pour les exportations ACP et sur la compétitivité des produits communautaires;
— à mettre sur pied des mécanismes de consultation afin d'étudier le meilleur moyen de réduire au minimum les effets préjudiciables pour les États ACP;
r) à présenter des alternatives aux États ACP qui décideraient de ne pas adhérer aux APE;
En ce qui concerne le contrôle parlementaire:
6. de faire rapport au Parlement sur le déroulement du processus de négociations des APE ainsi que de ses efforts dans la mise en œuvre de la présente résolution, et ce endéans les six mois qui suivent l'adoption de la présente résolution.
5 octobre 2006.
| Pierre GALAND Joëlle KAPOMPOLÉ. |
(1) Voir « La Communauté Économique des Pays des Grands Lacs », rapport fait au nom de la commission des Relations extérieures et de la Défense par M. Galand et Mme Van de Casteele, 23 février 2006.
(2) « Déclaration de Nairobi sur les accords de Partenariat économiques (APE) », Conférence des ministres du Commerce de l'union africaine, 4e session ordinaire, 12-14 avril 2006, Nairobi (République du Kenya).
(3) Les principes directeurs portent, entre autres, sur l'emploi et les relations de travail, la science et la technologie, l'environnement, la publication d'informations, la concurrence, le financement et la fiscalité.
(4) « Déclaration de Nairobi sur les Accords de partenariat économique (APE) », Conférence des ministres du Commerce de l'Union africaine, 4e session ordinaire, 12-14 avril 2006, Nairobi (République du Kenya).