Sénat de Belgique

SESSION DE 2005-2006

6 JUILLET 2006

Projet de loi portant des dispositions diverses

Procédure d'évocation

RAPPORT

FAIT AU NOM DE LA COMMISSION DES RELATIONS EXTÉRIEURES ET DE LA DÉFENSE PAR

M. GALAND

Introduction

Le projet de loi qui fait l'objet du présent rapport relève de la procédure facultativement bicamérale (article 78 de la Constitution) et a été déposé par le gouvernement à la Chambre des représentants le 31 mai 2006 (doc. Chambre, nº 51-2518/1). Il a été adopté par cette dernière le 29 juin 2006 et transmis au Sénat le 30 juin 2006.

Le Sénat l'a évoqué le 3 juillet 2006.

Les articles 76 à 88 et 184 à 189 ont été envoyés à la commission des Affaires étrangères et de la Défense.

Conformément à l'article 27, 1, deuxième alinéa, du règlement du Sénat, la commission a entamé l'examen de ces articles avant le vote de la Chambre.

La commission a examiné les articles en question au cours de ses réunions du 28 juin et des 4 et 6 juillet 2006.

I. Articles 76 à 88

I.1. Exposé introductif de M. André Flahaut, ministre de la Défense.

Les articles du projet de loi portant des dispositions diverses relatifs à la Défense visent à modifier diverses lois portant le statut du personnel de la Défense.

L'article 76 (ancien art. 64) vise à permettre de prolonger la durée du mandat du chef de la Défense en vue d'assurer la continuité dans l'action.

Le mandat du CHOD a été instauré très récemment par la loi du 27 mars 2003 et la durée du mandat est fixée à 4 ans. Le département de la Défense a voulu s'aligner sur la nouvelle terminologie de la Fonction Publique, mais contrairement à la Fonction Publique, le mandat est limité à une période de 4 ans.

Après trois ans, le département constate que la condition de limiter le mandat à 4 ans est trop stricte:

— les mandats suite à Copernic ont une durée de 6 ans prolongeable par 6 mois dans l'attente du nouveau titulaire. Le titulaire peut recevoir un nouveau mandat de 6 ans s'il a au moins « bien » dans son appréciation de fin de mandat;

— le passé proche démontre que plusieurs anciens chefs de la Défense ont exercé leur mandat durant plus de 4 ans (voir: annexe). La loi du 20 mai 1994 fixait la durée maximale de l'exercice d'un emploi à 4 ans mais prévoyait également une éventuelle prolongation de cette durée après délibération en Conseil des ministres;

— la bonne gestion demande une connaissance approfondie du département et l'introduction des procédures de gestion modernes aussi bien pour le personnel que pour le matériel.

En ce qui concerne la nouvelle disposition même, le ministre souligne qu'il s'agit de la création d'une possibilité (« Le Roi peut »). De plus, il s'agit d'une décision collégiale (« par arrêté délibéré en Conseil des ministres »). Il est clair que l'objectif n'est pas une prolongation illimitée de mandat. D'ailleurs, les exceptions sur l'âge de la mise en retraite affèrent au grade sont limitées; même le chef de la Maison Militaire du Roi est mis à la retraite à l'âge de 67 ans.

Le ministre attire l'attention sur le fait que « le mandat » du Commandant militaire du Palais de la Nation peut, sur la proposition des présidents des Chambres législatives, être maintenu en service jusqu'à l'âge de 65 ans.

Article 77 (ancien art. 65) aligne la réglementation applicable aux militaires en ce qui concerne les congés d'adoption et d'accueil, sur la réglementation en vigueur dans le secteur privé et le secteur public, tout en conservant les dispositions plus favorables aux militaires. Une disposition transitoire est reprise à l'article 75.

Article 78 (ancien art. 66) assujettit le militaire qui quitte la Défense et est réorienté professionnellement dans le secteur privé, à une obligation d'appartenir pendant 10 ans au cadre de réserve. Il s'agit d'un filet de sécurité supplémentaire pour le militaire en reconversion professionnelle. L'intéressé peut éventuellement, dans l'année de sa démission, être réintégré dans le cadre actif.

Article 79 (ancien art. 67) introduit un principe de subrogation. Il va permettre à tout le personnel de la Défense envoyé en opération ou en assistance à l'étranger, de partir dans de bonnes conditions, se voyant libéré d'éventuels soucis liés aux contrats privés d'assurance-vie ou accidents.

Le paiement du capital fixé ou de la rente dans ces contrats est ainsi assuré.

L'application du principe permet à l'État d'être subrogé dans les droits et actions du personnel concerné et de récupérer, auprès du tiers responsable ou de la compagnie d'assurance, les montants dus.

Il s'agit à la fois d'une règle de gestion mais aussi d'une obligation morale afin que ce personnel soit entièrement concentré sur sa mission et qu'il soit assuré, lui et ses proches, du plus haut niveau d'assistance possible.

La mise en vigueur de cette disposition sera assurée par arrêté royal délibéré en Conseil des ministres.

Actuellement, les négociations avec ASSURALIA et les Affaires économiques sont presque terminées.

Ce dossier, dans lequel le département s'engage de trouver une bonne solution pour son personnel, est déjà en cours depuis plusieurs années.

Après la dernière réunion du 22 mai 2006, les services juridiques de la Défense ont modifiés le projet de convention qui a été transmis aux Affaires économiques. Le projet prévoit des articles qui augmentent la protection du personnel.

Les articles 80 et 81 (ancien art. 68 et 69) concerne l'utilisation du terme « congé d'accueil » qui est modifié par l'article 77.

Afin de respecter la cohérence avec cette nouvelle terminologie, la liste des congés qui suspendent le régime de travail du 4/5^e et le régime de départ anticipé à mi-temps, est dès lors élargie avec le terme « congé d'adoption ».

Il a été tenu compte de la remarque du Conseil d'État au sujet du timing à respecter.

Article 82 (ancien art. 70) vise à aligner sur le délai prévu dans la loi du 25 mai 2000 relative à la mise en disponibilité de certains militaires du cadre actif pour les militaires qui pouvaient demander une disponibilité volontaire. Le délai est modifié de 1 jour.

Les articles 83 et 84 (ancien art. 71 et 72) permettent la mise à la retraite des ex-militaires à partir de l'âge de 56 ans. La formulation actuelle ne permet qu'un départ à la retraite à l'âge de 56 ans ou à partir de 60 ans.

Article 85 (ancien art. 73) a pour objectif d'aligner la disposition sur ce qui est prévu en matière de protection de la maternité notamment au niveau supranational. Afin de rencontrer la remarque émise par le Conseil d'État, le congé de paternité a été ajouté à la liste des congés reprise au présent article.

Article 86 (ancien art. 74) reprend pour les militaires transférés vers un employeur public, une disposition identique à celle des articles 83 et 84.

Article 87 (ancien art. 75) prévoit une disposition transitoire pour la modification, effectuée par l'article 77.

Article 88 (ancien art. 76) permet au Roi, par arrêté délibéré en Conseil des ministres, de mettre en vigueur les dispositions de l'article 79.

I.2. Discussion générale

Mme Zrihen peut approuver les mesures proposées aux articles 80 et 81 concernant l'extension de la liste des congés et les mesures relatives à la protection de la maternité.

Le ministre fait remarquer qu'en plus de ces mesures, on accroît aussi la capacité des crèches dans les casernes.

Mme Zrihen estime que c'est un exemple pour le Sénat, où il n'y a toujours pas de crèche.

M. Galand trouve inadmissible que des militaires, comme d'ailleurs d'autres catégories de personnel telles que les coopérants, puissent être exclus de leur compagnie d'assurances. En fait, il s'agit d'un problème plus global qui ne touche pas que le seul personnel de la Défense.

Le ministre de la Défense propose que le ministre de la coopération au développement se rallie aux négociations en cours avec ASSURALIA et les Affaires économiques.

Si les compagnies d'assurances limitent leurs interventions pour les militaires qui participent à des missions à risques, le ministre craint que cela n'ait des répercussions sur d'autres preneurs d'assurances. En définitive, les compagnies ne voudront plus assurer que ceux qui ne représentent aucun risque. Évidemment, les compagnies d'assurances réaliseront du coup de plantureux bénéfices.

I.3. Discussion des amendements

Article 76

Mme de Bethune dépose l'amendement nº 31 (voir doc. Sénat, nº 3-1775/2) visant à faire en sorte que la possibilité de prolongation du mandat de quatre ans du chef de la Défense ne soit pas illimitée jusqu'au départ obligatoire à la retraite, mais qu'elle soit limitée à deux fois un an au maximum.

Le ministre explique que la Défense est le seul département qui ne comporte qu'une seule fonction de mandat, à savoir celle de chef de la Défense.

Ce mandat, qui est prévu par la loi du 27 mars 2003, a une durée de 4 ans. On s'est rendu compte depuis lors que le délai de 4 ans est trop strict. Tous les autres mandats de la Fonction publique qui relèvent de « Copernic » sont des mandats de 6 ans, prolongeables pour un terme de 6 ans lorsque le titulaire a reçu une évaluation positive, ce qui lui permet donc en fait de rester en place pendant 12 ans.

Selon le ministre, il faut envisager la prolongation du mandat de chef de la Défense dans un contexte global.

L'histoire (récente) nous apprend que le chef de la Défense a généralement exercé des mandats de 7 ans (voir: annexe). L'âge maximal pour le départ obligatoire à la retraite est de 67 ans pour les généraux.

De plus, la restructuration de la Défense, amorcée en 2000, est toujours en cours et c'est pourquoi il convient de prévoir la possibilité de prolonger le mandat.

Cette prolongation n'est d'ailleurs pas illimitée et n'est qu'une possibilité, pas une obligation. La décision de prolongation doit être prise collégialement, par arrêté délibéré en Conseil des ministres.

Mme de Bethune se demande pourquoi on ne modifie pas la loi de base pour prévoir directement un mandat de 6 ans. Les prolongations donnent l'impression que le pouvoir exécutif vide de sa substance l'objectivabilité du mandat.

Articles 82bis et 82ter

Mme de Bethune dépose l'amendement nº 32 (voir doc. Sénat, nº 3-1775/2) visant à insérer un chapitre IVbis, intitulé « Missions de paix ».

Cet amendement renvoie aux deux résolutions adoptées par le Sénat, à savoir la résolution nº 3-1370/6 concernant les enfants dans les conflits armés et la résolution nº 3-902/4 concernant les femmes, la paix et la sécurité. Mme de Bethune se dit inquiète parce que le gouvernement ne prévoit aucune disposition concrète dans le projet de la loi portant des dispositions diverses à l'examen alors que les résolutions énonçaient quand même des recommandations que le parlement a jugées très importantes.

C'est pourquoi Mme de Bethune souhaite que la Belgique transforme ses engagements en actes concrets et qu'elle applique dans sa propre législation nationale les lignes de force suivantes (art. 82bis):

— s'assurer que toutes les missions de paix que la Belgique envoie dans les zones de conflits et qu'elle engage dans les négociations de paix disposent d'une expertise concernant la dimension de genre à tous les niveaux et, en particulier, au niveau décisionnel;

— prévoir une formation et un entraînement axés sur la dimension de genre. Il y a lieu par ailleurs de tenir compte aussi de problèmes spécifiques, comme le problème de la traite des femmes, le problème de la prostitution, celui de la maltraitance et celui des viols de femmes et de petites filles et le problème des enfants soldats ainsi que des besoins spécifiques en matière de santé sexuelle et reproductive, y compris le HIV/sida;

— faire en sorte qu'il soit tenu compte plus explicitement du genre et de la protection des enfants dans les divers documents, comme le manuel des opérations de paix, les consignes opérationnelles et les évaluations ainsi que dans les codes de conduite. L'expérience acquise (« lessons learned ») doit trouver son expression au niveau de la formation et de l'entraînement des militaires. On pourrait à cet égard s'inspirer du manuel élaboré par l'Unicef à l'intention du personnel des missions de maintien de la paix de l'ONU, intitulé Child Protection Training for United Nations Peaceoperation Personnel.

Selon Mme de Bethune, le gouvernement doit donner enfin exécution aux lignes de force précitées.

En outre, il faut aussi créer un groupe de travail interdépartemental sur le thème des femmes, de la paix et de la sécurité (art. 82ter).

Un plan d'action cohérent reprenant toutes les initiatives que prend notre pays en exécution de la résolution 1325 pourrait aussi influencer favorablement le résultat du vote lors de l'élection de la Belgique par l'Assemblée générale (octobre 2006) à un siège de membre du Conseil de Sécurité des Nations unies pour 2007-2008.

D'autres États membres comme la Suède et les Pays-Bas disposent déjà d'un plan d'action.

Le ministre estime que le département de la Défense nationale fait déjà beaucoup d'efforts en ce qui concerne la problématique du genre. Ainsi, le département emploie trois membres du personnel à temps plein au sein d'une cellule « Diversité » au niveau stratégique de l'administration.

En ce qui concerne les opérations, le ministre souligne que le département ne peut tout simplement pas se permettre de faire partir des militaires sans formation solide. Chaque opération est minutieusement préparée. Sur la base des rapports fournis par des analystes qui étudient la région, un manuel de formation est établi pour chaque opération. Il comprend des directives pratiques, y compris en ce qui concerne la problématique du genre. Il est un fait que l'on ne peut pas traiter les femmes de la même manière en Afghanistan et au Kosovo.

Dans chaque opération, il y a au moins un conseiller possédant une formation en ce qui concerne le droit des conflits armés (les protocoles de Genève) et le comportement à adopter à l'égard des femmes et des enfants. Par ailleurs, il y a aussi un conseiller en opérationnalité mentale, qui, en plus d'être psychologue, est également militaire.

On prévoit aussi une formation permanente ainsi que la collecte, le traitement et la communication de données au personnel qui part en opération.

En ce qui concerne la maltraitance et le viol des femmes ainsi que la traite des êtres humains, le ministre attire l'attention sur la coopération existante avec le département de l'Intérieur et de la Justice.

Mme de Bethune admet que de nombreuses mesures positives sont déjà en vigueur au département de la Défense nationale. Des efforts sont faits aussi en ce qui concerne la problématique du genre.

La résolution 1325 du Conseil de sécurité des Nations unies demande aux pays d'élaborer un plan d'action concernant les femmes et la paix. En Belgique, de nombreuses mesures positives sont déjà en vigueur mais il n'y a pas de plan intégré. Il est grand temps que la Belgique en développe un, à présent qu'elle est candidate à un siège de membre du Conseil de sécurité des Nations unies.

En ce qui concerne le manuel, Mme de Bethune souligne que celui-ci doit être adapté en fonction des normes des Nations unies relatives aux enfants soldats et communiquées aux membres de la commission du Sénat « Participation aux missions à l'étranger ».

II. Articles 184 à 189

II.1. Exposé introductif de M. De Decker, ministre de la Coopération au Développement

Le Titre X du projet de loi portant des dispositions diverses comporte deux chapitres: le premier chapitre concerne une modification de la loi du 25 mai 1999 relative à la coopération internationale belge et le deuxième chapitre porte sur une modification de la loi du 21 décembre 1998 portant création de la « Coopération technique belge ».

Le chapitre 1^er ne comporte qu'un seul article, l'article 184, qui a pour objet de remplacer le mot « sélectionnées » par le mot « agréées » à l'article 10 de la loi relative à la coopération internationale belge, en ce qui concerne les ONG.

Le terme « sélectionnées » impose à l'autorité de comparer au même moment les mérites respectifs de toutes les organisations candidates à l'agrément en qualité d'organisations non gouvernementales. Or, l'intention du législateur n'était pas de procéder à une sélection quantitative entre les différentes organisations candidates à l'agrément, mais bien d'octroyer l'agrément sur la base de critères tels que définis par le législateur. De plus, le Conseil d'État a déjà fait remarquer précédemment que le mot « sélectionnées » est illégal.

Le deuxième chapitre concerne la CTB et comprend les articles 185 à 189, qui visent à permettre à la CTB de s'adapter aux circonstances nouvelles et au contexte international.

Pour le commentaire des articles, le ministre renvoie à l'exposé des motifs du projet (voir le doc. Chambre, nº 51-2518/1, pp. 118 à 121).

II.2. Discussion générale

M. Galand se réfère à l'article 185 qui étend la coopération technique à la coopération financière. Cet article prévoit que la contribution financière peut revêtir la forme de dons en numéraire, de prêts et de lignes de crédit, de garanties, de contributions afin de diminuer la charge des intérêts, d'aide budgétaire, d'allégement de la dette ou d'aide à la balance des paiements.

Selon l'intervenant, il est de plus en plus demandé de ne plus considérer l'allégement de la dette comme une forme d'aide au développement. Il faudrait au moins se mettre d'accord pour savoir quelle partie de l'allégement de la dette est considérée comme une aide et quelle partie ne l'est pas. L'allégement de la dette porte souvent sur des dettes qui ne représentent plus grand-chose dans les comptes de la Belgique.

En outre, M. Galand décèle une contradiction entre l'article 185 et l'article 187. Dans le premier, il est question de coopération entre l'État belge et le pays partenaire, alors que dans le second, les tâches de la CTB sont étendues aux interventions dans des pays autres que les pays partenaires.

L'intervenant met en garde contre les risques qui pourraient découler de cette contradiction.

Lorsqu'une des antennes de la CTB dans un pays partenaire est à l'étroit dans son enveloppe budgétaire, on l'encourage à rechercher des fonds auprès d'autres bailleurs. S'il s'agit d'un autre pays, le problème sera réglé par une convention bilatérale. Si le bailleur de fonds est la Banque mondiale, celle-ci fixera des conditions d'exécution. Or, ces conditions ne correspondent pas à celles que la Belgique prévoit généralement. Avec cette technique, la CTB risque d'être obligée de passer par les conditions de la Banque mondiale, de sorte que la DGCD risque à son tour de ne plus pouvoir définir les lignes politiques de la coopération.

L'intervenant se demande en outre comment un représentant de la CTB qui réside dans un pays peut être mandaté pour exécuter des missions dans un autre pays.

Mme de Bethune souligne que l'exposé des motifs fait référence à la « Déclaration de Paris concernant l'Effectivité de l'Aide » et aux derniers acquis en matière de coopération au développement. Elle regrette que ces matières doivent être examinées dans le cadre d'un projet de loi portant des dispositions diverses. Des sujets comme la « Déclaration de Paris », la CTB et d'autres thèmes encore liés à la coopération au développement, devraient pouvoir faire l'objet d'un débat approfondi. En optant pour une telle approche fragmentaire, on passe à côté des grandes questions de la politique de coopération au développement.

En ce qui concerne l'allégement de la dette, Mme de Bethune partage le point de vue de M. Galand. Il faut non seulement fixer la part de l'allégement de la dette à prendre en considération pour l'aide au développement, mais aussi prévoir des règles d'amortissement de la dette. Ce gouvernement opte apparemment pour un amortissement massif et rapide de la dette afin de pouvoir atteindre la norme de 0,7, alors que les amortissements devraient plutôt se faire suivant un échéancier déterminé, à l'exemple de ce que font d'autres pays.

Les tâches que la CTB peut exécuter dans des pays non partenaires sont définies de manière très large, de sorte que la CTB risque de se retrouver dans la situation de l'ancienne AGCD, c'est-à-dire qu'elle risque d'être active partout. Le ministre peut-il donner de plus amples explications à ce sujet ?

Mme de Bethune évoque le cas du Cameroun, où le siège de la CTB sera fermé parce que le Cameroun n'est plus un pays partenaire. Les projets en cours doivent à présent être transférés vers d'autres coopérations. L'article 187 pourrait-il permettre de poursuivre malgré tout les activités de la CTB dans ce pays, mais avec des fonds octroyés par des personnes morales étrangères ou internationales ?

Ou bien le but est-il que la CTB exécute des missions dans des pays partenaires de nos communautés et régions, dans la mesure où ces dernières siègent déjà en tant qu'observateurs au conseil d'administration de la CTB ?

Le représentant du ministre souligne tout d'abord que si les questions concernant l'allégement de la dette et la manière de le porter en compte sont pertinentes, elles ne font pas l'objet du projet de loi à l'examen.

En 2004 et 2005, on a tout de même injecté quelque 150 millions d'euros dans la coopération au développement — exception faite de l'allégement de la dette. La Belgique met tout en œuvre pour atteindre la norme de 0,7 en 2010.

En ce qui concerne l'article 185, il était nécessaire de redéfinir la notion de « coopération financière » dans la mesure où de nouvelles formes de coopération financière, comme l'aide budgétaire, devaient être insérées.

L'article 187 prévoit que la CTB peut exécuter des tâches dans des pays autres que les pays partenaires. Cet article est proposé à la demande du conseil d'administration de la CTB. Actuellement, la Belgique est encore présente dans quelque trente pays, dont le Cameroun, mais aussi le Burkina Faso par exemple. Dans certains de ces pays, où la Belgique a développé une certaine expertise, on demande aujourd'hui à la CTB d'assurer encore des missions.

Même si l'article est rédigé dans des termes assez larges, la CTB sera malgré tout confrontées à des restrictions pratiques parce qu'aucun pays ou organisation internationale ne confiera des missions à la CTB sans qu'il y ait la moindre expertise en contrepartie. Par ailleurs, la CTB n'est pas non plus tenue d'accéder à une demande. Elle devra d'ailleurs toujours vérifier si la tâche est compatible avec l'exécution des missions de service public prévues par la loi.

Il n'y a aucun rapport entre ces deux articles. Comme l'expertise belge en matière d'aide budgétaire est minime, on ne lui demandera actuellement pas d'exécuter des tâches en la matière.

II.3. Discussion des amendements

Mme de Bethune dépose l'amendement nº 33 (voir doc. Sénat, nº 3-1775/2) qui tend à supprimer l'article 189.

Selon Mme de Bethune, cet article n'a aucun sens étant donné que les commissaires sont nommés par l'Assemblée générale, qui est composée des actionnaires, en l'occurrence d'un seul actionnaire, l'État belge. En fin de compte, c'est l'État belge qui paie les commissaires, soit directement, soit par le biais de la CTB.

En outre, la suppression de l'article 29, § 4, ne ferait que semer la confusion à propos de la rémunération des commissaires. L'article 29, § 4, de la loi du 21décembre 1998 portant création de la Coopération technique belge dispose clairement que le Roi détermine la rémunération des commissaires. Qui la fixera à présent ?

Pour les motifs précités, le présent amendement vise à supprimer l'article 189 car il n'apporte aucune plus-value et ne fait que créer l'insécurité.

Le ministre ne peut accepter l'amendement.

L'article 28 de la loi de 1998 relative à la CTB règle la rémunération des commissaires du gouvernement et n'est pas modifié.

L'article 189 propose de supprimer l'article 29, § 4, de la loi de 1998. Cet article porte sur un collège de commissaires réunissant deux commissaires publics, désignés par la Cour des comptes, et deux commissaires privés (réviseurs), désignés suivant les règles des marchés publics.

L'article 29, § 4 n'a en fait jamais été appliqué parce que la rémunération des commissaires ne peut pas être fixée d'avance. Le prix d'un marché public est, en effet, l'un des critères de son attribution.

De plus, l'article pose encore un second problème: la rémunération est payée par le SPF Affaires étrangères alors que les commissaires ont été nommés par l'Assemblée générale de la CTB. Cette situation soulevait une série de problèmes pratiques.

Pour simplifier le règlement relatif aux honoraires des commissaires, il est proposé de mettre leur rémunération à charge de l'organe qui les désigne. Cette modification n'aura aucun impact budgétaire puisque, en toute hypothèse, c'est l'État qui prend en charge les frais de gestion de la CTB.

III. Votes

Les amendements n^os 31 et 32 sont rejetés par 8 voix contre 1.

L'amendement nº 33 est retiré par son auteur.

L'ensemble des articles envoyés à la commission des Relations extérieures et de la Défense a été adopté par 8 voix et 1 abstention.

Le présent rapport a été approuvé à l'unanimité des 10 membres présents.

Texte corrigé par les commissions (doc. Sénat, nº 3-1775/8 - 2005/2006)

ANNEXE — BIJLAGE

Mandats chefs de la Défense — Mandaten chefs Defensie