3-1720/1 | 3-1720/1 |
17 MAI 2006
I. PARTIE GÉNÉRALE
Le présent projet de loi s'inscrit dans la droite ligne des principes directeurs retenus dans la déclaration de politique fédérale du gouvernement et développés dans la note de politique générale de la ministre de la Justice.
Ces textes politiques, approuvés par le Parlement, forment le contexte général de l'initiative de réforme et de modernisation de l'appareil judiciaire, dont le projet de loi présenté vise à soutenir l'opérationnalisation.
Le « Plan Thémis » que la ministre de la Justice a proposé au Conseil des ministres le 24 juin 2005 pose les fondations de la rénovation de l'édifice judiciaire. Les principes fondamentaux retenus sont:
— large décentralisation de la gestion dans les domaines du personnel, du budget, du matériel et des frais de justice;
— responsabilisation des autorités judiciaires au niveau des arrondissements et des ressorts;
— service d'assistance à la gestion, renforcement de la rationalisation de l'utilisation des moyens humains matériels et financiers disponibles et mise en place d'un contrôle.
Le plan approuvé par le gouvernement au mois de juin, a ensuite été soumis à une large concertation avec les autorités judiciaires des différents niveaux et avec de nombreux acteurs judiciaires et para judiciaires, et a, à l'issue de celle-ci, donné lieu à une nouvelle délibération du Conseil des ministres du 10 mars 2006.
La note fondatrice de la réforme de l'organisation judiciaire approuvée par le gouvernement est reproduite in extenso car elle constitue pour la commission de modernisation le fil conducteur de ses travaux
L'avant-projet qui instaure la Commission de Modernisation de l'Ordre judiciaire constitue la première étape législative de cette importante réforme.
Rénover et moderniser la gestion de l'appareil judiciaire par la responsabilisation de ses acteurs dirigeants et par la décentralisation au profit d'entités locales au niveau des arrondissements et des ressorts constituent les moyens mis en place par le gouvernement pour rendre un service public « justice » de qualité en privilégiant une grande proximité.
Si le plan Thémis forme l'étape principale de la réforme, en ce qu'il veut développer une décentralisation de la gestion d'un certain nombre d'outils techniques, mis à la disposition des autorités judiciaires, le processus de réforme d'ensemble et de modernisation permanente de la justice ne peut se limiter à la seule mise en œuvre du processus de décentralisation de la gestion.
En effet, l'objectif de réussir une modernisation de l'appareil judiciaire passe par une mise à niveau de ses modes de fonctionnement, de ses modes d'organisation, de ses règles de répartition des tâches, de telle manière que l'appareil judiciaire, dans son ensemble, puisse mieux répondre et plus vite aux attentes de la société et des citoyens.
Il faudra maîtriser la performance, c'est-à-dire obtenir les meilleurs résultats avec les moyens disponibles et, pour cela, aider les autorités de gestion à optimiser leur management tant financier qu'organisationnel.
Pour ce faire, il faut mener une réflexion, la plus large possible, sur les modes de fonctionnement et d'organisation; cela s'avère indispensable.
Devant un défi de cet ordre, il est apparu au gouvernement que la seule manière possible de préparer, d'étudier, d'analyser, d'élaborer et de mettre en application une réforme d'une telle envergure était d'associer un groupe large, de personnes et d'institutions intéressées.
La Commission de Modernisation se voit donc investie de la mission de mener une réflexion générale portant sur la modernisation de la gestion de l'Ordre Judiciaire et d'apporter un soutien aux autorités judiciaires.
À travers cette mission générale, il s'agit de s'attaquer à toute question, posée à l'organisation judiciaire, en lien avec la gestion et le financement de celle-ci.
La volonté du gouvernement est qu'aucune question ne puisse être évitée, et, à cet égard, la mission générale de la Commission Modernisation a été volontairement conçue d'une manière très large.
À côté de cette mission générale, la Commission est aussi chargée de missions plus spéciales centrées sur l'Ordre judiciaire, ses organes, ses fonctions judiciaires. Par la décentralisation décidée, de nouvelles fonctions vont apparaître dans l'Ordre judiciaire; il est indispensable de mener une réflexion en vue de maintenir une cohérence à l'ensemble. C'est la raison pour laquelle le gouvernement estime opportun de confier à la Commission, l'élaboration de projets d'harmonisation, voire expérimentaux.
Ces missions spéciales sont directement liées au projet Thémis. Il s'agira, de la même manière que pour la réflexion générale, de procéder à tous les travaux d'étude préalable, d'analyse, de comparaison internationale, d'accompagnement.
Le Conseil d'État s'interroge sur l'articulation entre les missions du Conseil Supérieur de la Justice et celles qui sont attribuées aux deux institutions créées par le présent projet.
Comme le précise d'ailleurs le Conseil d'État, il y a lieu de rappeler que la Constitution n'a pas prévu de compétences exclusives du Conseil Supérieur de la Justice pour les matières visées à l'article 151, 6º et 7º de la Constitution. De plus, les compétences de la Commission sont centrées sur la modernisation de la gestion de l'Ordre judiciaire, alors que l'article 151, 6º de la Constitution vise quant à lui le fonctionnement général de l'organisation de l'Ordre judiciaire.
Pour l'exercice de ces missions, la Commission sera composée de professionnels de la gestion judiciaire. La volonté clairement exprimée est de donner aux acteurs de terrain, la possibilité d'être à la base de la traduction matérielle des principes de la réforme Thémis dans des modes de décentralisation de la gestion judiciaire.
Pour ce qui concerne la mission générale, la meilleure perception des nécessités concrètes de fonctionnement, connue des acteurs de terrain, est un gage de pertinence et de fiabilité et de faisabilité des initiatives et réformes qui seraient recommandées. De même dans la phase d'exécution, la rédaction des textes et la détermination des principes de fonctionnement seront encore mieux assurées à l'intervention de praticiens de la matière.
C'est pourquoi la composition de cette commission se fait sur base d'une participation équilibrée de magistrats du siège, de magistrats du ministère public et de membres de l'Ordre judiciaire.
À cet égard, il convient de dire un mot de la délégation de magistrats du siège. D'une manière générale, le Code judiciaire aujourd'hui n'envisage la délégation auprès d'organismes autres que judiciaires, que de magistrats du ministère public. Toutefois, un certain nombre de législations particulières ont déjà prévu la possibilité de déléguer des magistrats du siège, et notamment à l'intérieur du SPF Justice, lorsque l'objectif particulièrement poursuivi, est d'associer leur expérience propre à la mise en œuvre de processus qui les concernent directement. C'est le cas ainsi à l'article 259bis en ce qui concerne la participation aux travaux du service de formation de l'ordre judiciaire, créé auprès de l'administration du SPF Justice.
La délégation de magistrat du parquet n'a jamais posé problème et a toujours été permise par le Code judiciaire. Dans le cadre du processus présent, si la délégation de magistrat du siège n'était pas possible, il subsisterait un déséquilibre dans les expériences utilisées et dans les compétences particulières mises au service de la commission, puisque seule la préoccupation des magistrats de parquet pourrait être adéquatement reflétée.
Dans la mesure où le processus de réforme touche tout autant le siège que le ministère public, il paraît indispensable que les magistrats du siège puissent y être associés, en apportant, de manière temporaire, leur savoir-faire et leur sensibilité propre. C'est pourquoi le projet maintient que la Commission de Modernisation pourra comprendre deux magistrats du siège, étant entendu qu'ils y seront délégués à titre exclusif, et que bien entendu, ils devront se porter candidats et que leur situation actuelle ou future n'en sera pas affectée.
Enfin, pour répondre à une interrogation du conseil d'État à propos de la compatibilité du projet avec l'article 155 de la Constitution, il est utile de rappeler que le législateur de 1998, qui a inséré l'article 323bis dans le Code judiciaire, prévoyant pour les magistrats du siège d'exercer une mission spécifique à temps complet, s'est clairement exprimé quant au respect du principe de la « séparation des pouvoirs ». Il a en effet estimé « superflu de préciser que la mission dont un magistrat du siège peut être chargé dans les cas prévus par la loi doit être indépendante du pouvoir exécutif ou du pouvoir législatif, étant donné que l'on peut présumer que le législateur, n'autorise pas de missions incompatibles avec l'indépendance de la fonction judiciaire ».
L'intervention du législateur s'avère donc indispensable pour permettre l'attribution de missions à un juge, au sens de l'article 323bis du Code judiciaire.
Ce choix se voit conforté par le Conseil d'État.
La Commission de Modernisation comprendra un président, un vice-président et des membres. L'ensemble du processus de nomination, le statut du président, du vice-président et de ses membres ont été inspirés des dispositions adoptées par le Parlement pour le comité de gestion Phenix.
Toujours à l'image du système Phenix, les acteurs de terrain sont largement associés au travail de la Commission à travers le Conseil général des partenaires, institué auprès de la Commission. La commission de modernisation ne sera pas ainsi « coupée » du terrain, bien au contraire puisque la composition du conseil général des partenaires reflète les différentes composantes de l'ordre judiciaire (siège, parquet, arrondissement, ressort, magistrats, non-magistrats). De plus, des partenaires para judiciaires (avocats, notaires, huissiers) sont aussi invités à y participer.
Enfin, il était essentiel que la Commission soit bien articulée par rapport aux services du SPF Justice et plus spécialement de la direction générale de l'organisation judiciaire, dont la définition de mission est précisément de fournir un appui logistique, performant et adéquat à l'appareil judiciaire. Pour garantir cette coordination, le directeur général de l'organisation judiciaire est directement désigné membre du Conseil général des partenaires.
La Commission recevra un soutien de nature administrative, documentaire et intellectuelle de l'administration du SPF Justice et en particulier de la direction générale de l'organisation judiciaire. En effet, le Service public fédéral mettra à disposition de la Commission toutes les informations nécessaires à l'accomplissement de ses missions. L'administration apportera son savoir-faire et sa contribution intellectuelle, dans les domaines qui sont les siens par exemple en matière de statut du personnel, ou plus généralement de tout ce qui est couvert par la partie II du Code judiciaire, ou ses connaissances en matière de gestion financière et de contrôle administratif et budgétaire ou de préparation du budget. Mais l'essentiel et la responsabilité finale des propositions et des actions relèveront de la responsabilité propre de la Commission.
La commission devra rendre compte de ses activités et de l'état d'avancement de ses travaux annuellement par la remise d'un rapport à la Chambre des Représentants, au Sénat, au Conseil Supérieur de la Justice et au ministre de la justice.
II. COMMENTAIRES DES ARTICLES
Article 1
Cet article n'appelle pas d'autre commentaire.
Article 2
Il est institué, auprès du Service public fédéral Justice, la Commission de Modernisation de l'Ordre judiciaire. Les crédits nécessaires à la création et au fonctionnement de la Commission sont à charge du département de la Justice.
Comme l'a souligné expressément le Conseil d'État, il est précisé à l'article 2 que la Commission exerce ses missions en toute indépendance et plus particulièrement à l'égard du pouvoir exécutif et ce afin d'éviter une situation de contradiction avec le prescrit de l'article 155 de la Constitution.
La commission doit faire rapport, chaque année, aux assemblées législatives, au Conseil Supérieur de la justice et au ministre de la justice afin d'assurer la plus grande visibilité et la plus grande transparence aux travaux menés.
Article 3
Cet article énonce les missions de la Commission qui est chargée de toute action ayant pour objet la modernisation de la gestion de l'Ordre judiciaire.
La liste des huit missions prévues à cet article n'est pas exhaustive; elles s'inscrivent parfaitement dans le cadre de la réforme Thémis:
1. mener une réflexion générale portant sur la modernisation de la gestion de l'Ordre judiciaire,
2. organiser et mener une réflexion portant sur les structures des organes de gestion du pouvoir judiciaire et les fonctions judiciaires,
3. élaborer des projets d'harmonisation, d'amélioration et de modernisation de la gestion de l'Ordre judiciaire,
4. concevoir des projets expérimentaux en matière de gestion de l'Ordre judiciaire élaborés au niveau fédéral ou local et en soutenir le développement,
5. accompagner les expériences de transfert de compétences aux juridictions dans le cadre d'une décentralisation administrative,
6. apporter un soutien méthodologique à la mise en œuvre des projets expérimentaux en matière de gestion de l'Ordre judiciaire,
7. proposer des méthodes pour optimiser l'utilisation des moyens consacrés au fonctionnement de l'institution judiciaire,
8. créer et animer un réseau d'échange d'informations entre l'administration centrale du SPF Justice et les chefs de juridiction.
Le Service public fédéral Justice mettra à disposition, les informations utiles à l'accomplissement des missions de la Commission.
Article 4
Cette disposition établit le principe de la direction de la Commission par un président et un vice-président. Les modalités s'inspirent de la loi dite loi Phenix. Pour donner une stabilité à la Commission un mandat de 6 ans renouvelable a été prévu. Les principes de fonctionnement entre le président et le vice-président sont eux aussi inspirés de la loi Phenix: alternance à mi-mandat, redésignation en cas d'interruption et critère général de choix des personnes, fondé sur la connaissance du droit et sur la gestion judiciaire. En effet, le président et le vice-président de cette Commission, appelée à réfléchir sur la modernisation de la fonction judiciaire, doivent posséder cette double qualification. Il s'agit en effet de traiter en premier lieu des attributions des compétences et des modes d'organisation des tribunaux, ce qui suppose des connaissances juridiques approfondies. De même, la plupart des initiatives qui seront envisagées par la Commission toucheront à l'organisation, au fonctionnement et à la gestion des cours et tribunaux, autrement dit à l'architecture de l'appareil judiciaire. C'est pourquoi les responsables de cette Commission seront choisis parmi des personnes ayant exercé des responsabilités en rapport avec la gestion de l'Ordre judiciaire. Ces preuves procèderont de l'examen de leur dossier, de leur curriculum vitae. Dans les deux cas, il s'agira d'éléments de fait, dont l'appréciation sera opérée sur la base des éléments du dossier de candidature.
Article 5
La disposition fixe la composition de la Commission. Outre le président et le vice-président, la Commission est composée de praticiens de la fonction judiciaire, magistrats du siège et du parquet, personnel administratif de l'ordre judiciaire. En plus, il est opté pour faire appel à deux personnes issues d'un Service public fédéral, l'une des deux au moins provenant du Service public fédéral Justice. La composition mixte de la Commission permettra de faire appel à des personnes ayant acquis une expérience utile dans des domaines tels que notamment la gestion de services publics, la gestion budgétaire, la gestion des ressources humaines.
La durée du mandat des membres est égale à celui du président et du vice-président c'est-à-dire 6 ans et l'on a veillé à ce que la commission soit composée paritairement en matière linguistique. Ces considérations n'appellent aucun commentaire particulier.
Tous les membres sont occupés à temps plein.
Article 6
Il pose le principe de la publicité de la vacance des postes de président, vice-président et membres de la Commission.
Il est explicitement prévu que les vacances seront déclarées ouvertes, les candidatures introduites auprès de l'administration qui les examinera, les synthétisera. On y voit une garantie permettant à toute personne intéressée ainsi qu'à tous les membres de l'ordre judiciaire intéressés de se manifester, de présenter leur candidature et de permettre ainsi de procéder à la désignation des membres de la commission en ayant recueilli le plus grand nombre de candidatures possible.
Article 7
Cette disposition concernant le président et le vice-président de la Commission de la Modernisation a été, elle aussi, inspirée de la loi Phenix. De manière à stabiliser cette commission, les magistrats qui y sont désignés, exerceront leur mission à temps plein, ils seront remplacés dans leur corps, ne pourront exercer aucune autre activité et toucheront une rémunération équivalente à celle de premier avocat général près la Cour de cassation. Cet ensemble de dispositions vise, outre la stabilisation de la commission, à attirer dans cette commission des candidats-magistrats de haut niveau, en leur offrant des garanties de stabilité et une rémunération attractive.
Article 8
Cette disposition fixe la rémunération de la participation et les règles en matière de frais de déplacements des membres de la commission.
Article 9
La Commission est assistée d'un secrétariat de quatre personnes occupées elles aussi dans le cadre d'un mandat de six ans. Le Roi fixe les rémunérations.
Articles 10, 11 et 12
Il est institué un Conseil général des partenaires de l'Ordre judiciaire composé, comme son nom l'indique, des partenaires judiciaires et para-judiciaires. Une large représentativité des différents corps est assurée; des représentants des ordres des avocats, des notaires et des huissiers de justice sont associés en qualité de partenaires. L'assemblée générale du Conseil Supérieur de la Justice désignera deux de ses membres aux fins de participer aux travaux du Conseil Général. L'association du Conseil Supérieur aux travaux de modernisation engagés par la Commission lui permettra d'avoir une vision permanente de l'évolution des questions qui surgissent et de la manière dont elles sont traitées.
Le Conseil a pour mission de proposer à la Commission toute initiative visant à promouvoir la modernisation de la justice.
La présence du Conseil aux côtés de la Commission donnera à cette dernière l'occasion de conserver un contact étroit avec le terrain et de maintenir un dialogue permanent avec une large représentation des acteurs judiciaires.
Le conseil peut s'entourer d'experts, créer des groupes de travail en son sein. La parité linguistique est assurée.
Roi des Belges,
À tous, présents et à venir,
Salut.
Sur la proposition de Notre ministre de la Justice,
Nous avons arrêté et arrêtons:
Notre ministre de la Justice est chargé de présenter, en Notre Nom, aux Chambres législatives et de déposer au Sénat le projet de loi dont la teneur suit:
Article 1er
La présente loi règle une matière visée par l'article 77 de la Constitution.
Chapitre 1er
La Commission de Modernisation de l'Ordre judiciaire
Art. 2
Il est institué, auprès du SPF Justice, la Commission de Modernisation de l'Ordre judiciaire, dénommée ci-après La Commission. La composition et les compétences de ladite Commission sont fixées par la présente loi.
Les crédits nécessaires à la création et au fonctionnement de la Commission de Modernisation de l'Ordre judiciaire sont inscrits au budget du SPF Justice.
La Commission exerce ses missions en toute indépendance.
Annuellement, la Commission fait rapport à la Chambre des Représentants et au Sénat, au Conseil Supérieur de la Justice et au ministre de la Justice.
Chapitre II
Missions de la commission
Art. 3
§ 1er. La Commission est chargée de toute action ayant pour objet de moderniser la gestion de l'Ordre judiciaire.
À cette fin, elle veille notamment à:
1. mener une réflexion générale portant sur la modernisation de la gestion de l'Ordre judiciaire,
2. organiser et mener une réflexion portant sur les structures des organes de gestion du pouvoir judiciaire et les fonctions judiciaires,
3. élaborer des projets d'harmonisation, d'amélioration et de modernisation de la gestion de l'Ordre judiciaire,
4. concevoir des projets expérimentaux en matière de gestion de l'Ordre judiciaire élaborés au niveau fédéral ou local et en soutenir le développement,
5. accompagner les expériences de transfert de compétences aux juridictions dans le cadre d'une décentralisation administrative,
6. apporter un soutien méthodologique à la mise en œuvre des projets expérimentaux en matière de gestion de l'Ordre judiciaire,
7. proposer des méthodes pour optimiser l'utilisation des moyens consacrés au fonctionnement de l'institution judiciaire,
8. créer et animer un réseau d'échange d'informations entre l'administration centrale du SPF Justice et les chefs de juridiction.
§ 2. Le Service public fédéral Justice met à disposition de la Commission toutes les informations nécessaires à l'accomplissement de ses missions.
Chapitre III
Composition et fonctionnement de la commission
Art. 4
La Commission comprend un président et un vice-président nommés par le Roi, par arrêté délibéré en Conseil des ministres, pour un terme de six ans renouvelable.
Le président et le vice-président sont de rôle linguistique différent; ils sont magistrats, l'un du siège, l'autre du ministère public.
Ils échangent leur fonction au terme de 3 ans. Un mandat de 3 ans interrompu avant terme est achevé par une personne nouvellement désignée selon les modalités utilisées pour désigner le titulaire remplacé.
Ils sont choisis parmi des personnes ayant exercé des responsabilités en rapport avec la gestion de l'Ordre judiciaire.
Art. 5
La Commission comprend, outre le président et le vice-président, six membres, nommés par le Roi, par arrêté délibéré en Conseil des ministres, pour un terme de six ans renouvelable.
Parmi les membres, deux membres doivent avoir la qualité de magistrat, l'un du siège, l'autre du ministère public; deux doivent avoir la qualité de membre du personnel de l'Ordre judiciaire; deux membres sont des agents de niveau A d'un Service public fédéral, l'un des deux au moins provenant du Service public fédéral Justice.
Il est accordé aux agents de la Fonction publique fédérale un congé pour mission d'intérêt général conformément à l'article 102, § 2, de l'arrêté royal du 19 novembre 1998 relatif aux congés et aux absences accordés aux membres du personnel des administrations de l'État.
La Commission est composée d'un nombre égal de membres d'expression française et d'expression néerlandaise.
Tous les membres disposent d'une expérience approfondie utile à l'exercice des compétences de la Commission.
Ils exercent leur fonction à temps plein.
Art. 6
Le ministre de la Justice veille à ce que les places vacantes soient publiées au Moniteur belge. Les candidatures sont adressées au président du Comité de direction du Service public fédéral Justice.
Art. 7
Le président et le vice-président exercent leur fonction à temps plein.
Pendant la durée de leur mandat, ils ne peuvent exercer aucune autre activité professionnelle, sauf autorisation du ministre de la Justice.
Ils jouissent d'un traitement égal à celui du premier avocat général près la Cour de Cassation, ainsi que des augmentations et des avantages y afférents.
Le président, le vice-président et les deux membres magistrats sont détachés de droit par leur juridiction.
Le président dirige la Commission et assume la gestion quotidienne de celle-ci, dirige le secrétariat, préside les réunions de la Commission et la représente.
Le président est assisté dans ses fonctions par le vice-président.
En cas d'empêchement du président, le vice-président assure ses fonctions.
Le Roi précise les modalités d'exécution du présent article.
Art. 8
Les membres de la Commission perçoivent un supplément de traitement mensuel de 400, 00 euros. Ce montant est lié à l'évolution de l'indice pivot 138,01.
Ils bénéficient des indemnités pour frais de séjour et de parcours conformément aux dispositions applicables au personnel des Services publics fédéraux.
Art. 9
La Commission dispose d'un secrétariat composé de quatre personnes et dirigé par un chef de service, désignés par le Roi pour un mandat de six ans, renouvelable.
Le Roi fixe le montant de la rémunération des membres du secrétariat et précise les modalités d'exécution du présent article.
Le SPF Justice met à la disposition de la Commission et de son secrétariat les moyens matériels nécessaires à l'exercice de ses missions.
Chapitre IV
Le Conseil général des partenaires de l'Ordre judiciaire
Art. 10
Il est institué un Conseil général des partenaires de l'Ordre judiciaire, chargé de proposer à la Commission toute initiative de nature à promouvoir la modernisation de la Justice.
Il peut créer en son sein des groupes de travail auxquels il confie des tâches particulières.
Ce Conseil est composé de:
— 2 membres désignés par la Cour de cassation; le premier appartenant au siège, désigné par le premier président, l'autre appartenant au parquet de la Cour désigné par le procureur général;
— 4 membres désignés par les premiers présidents des cours d'appel et du travail; deux des quatre étant issus d'un tribunal de première Instance;
— 2 membres désignés par le Collège des procureurs-généraux;
— 2 membres désignés par le Conseil des procureurs du Roi;
— Un juge de paix et un juge de police désignés par le ministre de la Justice;
— 2 membres du Conseil Supérieur de la Justice, désignés par l'assemblée générale;
— du directeur général de l'Ordre judiciaire du Service public fédéral Justice
— 1 membre désigné par l'Orde van Vlaamse balies;
— 1 membre désigné par l'Ordre des barreaux francophones et germanophones;
— 2 membres désignés par la Chambre nationale des huissiers de Justice;
— 2 membres désignés par la Fédération royale du notariat belge;
— 2 membres du personnel des secrétariats des parquets et des auditorats, désignés par le ministre de la Justice;
— 2 membres du personnel des greffes, désignés par le ministre de la Justice;
— 2 personnes disposant d'une expérience approfondie utile à l'exercice des compétences du Conseil général des partenaires, désignées par le ministre de la Justice;
Art. 11
Le Conseil général et ses groupes de travail peuvent inviter, le cas échéant, tous les experts qu'il leur semble utile d'entendre ou solliciter leurs avis.
Art. 12
Chaque représentation du Conseil général, à l'exception de celles de l'Ordre des barreaux francophones et germanophone et de l'Orde van Vlaamse Balies, et le directeur général de l'Ordre judiciaire du Service public fédéral Justice est composée d'un membre d'expression française et d'un membre d'expression néerlandaise.
Le Conseil général choisit en son sein un président et un vice-président, d'un régime linguistique différent, pour un mandat de trois ans, renouvelable.
Le président et le vice-président de la Commission sont membres de plein droit du Conseil général des partenaires de l'Ordre judiciaire.
Donné à Bruxelles, le 12 mai 2006.
ALBERT
Par le Roi:
La ministre de la Justice,
Laurette ONKELINX.
Réforme de l'organisation judiciaire
Le plan Thémis
Note fondatrice
le 10 mars 2006
Vu la décision du Conseil des ministres du 24 juin 2005 qui a approuvé la première note d'orientation;
Vu l'avis du Conseil Supérieur de la Justice du 28 novembre 2005,
Vu la concertation organisée par la ministre de la Justice et les nombreux avis qui ont été rendus dans ce cadre.
La première note d'orientation politique a souligné l'inadaptation de l'organisation des juridictions à une gestion rationnelle des moyens, tenant à la fois à une forte centralisation au niveau du Service public fédéral Justice, à une trop grande dispersion des entités et au particularisme des structures mêmes des juridictions.
La volonté du Gouvernement est de responsabiliser les autorités judiciaires par une décentralisation de la gestion financière et budgétaire des services judiciaires et de la gestion des ressources humaines.
Cette décentralisation s'accompagne d'une mise en œuvre d'un contrôle de cette gestion et du développement de la professionnalisation des fonctions de gestion.
L'objectif général et commun à tous les échelons de responsabilité réside dans la maîtrise de la performance, c'est-à-dire obtenir les meilleurs résultats avec les moyens disponibles et pour cela aider et soutenir les autorités gestionnaires à optimiser leur management tant financier qu'organisationnel.
L'objectif fondamental reste, à travers l'objectif général, d'assurer au citoyen un service public « justice » de qualité, rapide et moderne.
L'objectif général se matérialisera en objectifs spécifiques pour chaque échelon de responsabilité: pour les chefs de corps d'instance et du ressort, pour l'administration centrale du Service public fédéral Justice.
1. Le nouveau niveau de pouvoir
La gestion décentralisée appartiendra à la fois aux autorités judiciaires de l'arrondissement et à celles du ressort.
La répartition des compétences décentralisées telles que précisées dans la première note d'orientation se trouve confirmée.
Le Gouvernement entend ainsi souligner l'importance qu'il accorde à la nécessaire proximité rencontrée par l'arrondissement et à l'indispensable limitation de correspondants budgétaires rencontrée par le ressort.
Ce modèle de gestion reposant sur deux niveaux devrait permettre d'assurer une meilleure prise en compte des besoins locaux et de garantir la plus grande cohérence sur le plan fédéral.
2. Le modèle de gestion
Le Gouvernement entend s'écarter du modèle de gestion collégiale retenu précédemment. En effet, de nombreux acteurs judiciaires, lors de la concertation, ont souligné les difficultés réelles qui pouvaient surgir dans ce cadre.
Le Conseil Supérieur de la Justice a, dans son avis du 28 novembre 2005, listé les avantages et inconvénients des deux modèles de gestion possibles. Le Gouvernement fait référence à cette présentation et retient une des questions mise en avant par le Conseil Supérieur de la Justice.
« Plus délicate est la question de savoir si le fait qu'il (le ministère public) doive mener une politique et partager les moyens financiers avec le siège ne risquerait pas de donner l'impression que l'indépendance et l'impartialité du tribunal ne sont plus garanties ».
Le Gouvernement se déclare sensible à cet aspect et ne souhaite pas que l'indépendance et l'impartialité du siège se trouvent mises en cause dans le cadre de la gestion décentralisée.
C'est la raison pour laquelle le Gouvernement opte pour un modèle de gestion séparée entre le siège et le ministère public.
Toutefois, cette gestion séparée ne peut se concevoir pour certaines questions liées par exemple aux bâtiments partagés par le siège et le parquet.
Aussi, il sera nécessaire de prévoir des règles de collaboration entre ces deux entités indépendantes. Cette exigence de collaboration s'inscrit, par ailleurs, parfaitement dans la culture de concertation existante.
Par cette réorientation, le Gouvernement consacre la gestion duale par laquelle chaque « pilier » judiciaire sera responsabilisé.
3. Les nouvelles structures de gestion
En raison de l'adoption du modèle de gestion séparée, les structures de gestion doivent être adaptées en conséquence et la place des services de soutien reprécisée.
Le Gouvernement confirme les chefs de corps des juridictions d'instance et d'appel dans leurs nouvelles responsabilités de gestion.
Le Gouvernement confirme aussi la nécessité d'assurer une représentativité des différentes juridictions au sein des organes de gestion afin d'assurer une grande légitimité à ceux-ci.
Les modes de délibération des différents organes qui seront précisés ultérieurement, ne laisseront aucune place à l'opacité et n'autoriseront par les situations de blocage.
3.1. Au niveau du siège
a) L'arrondissement
Le Gouvernement opte pour un collège d'arrondissement, dans lequel chaque chef de corps est appelé à siéger. Les juges de paix et de police doivent y avoir leur représentant. Une large représentation des différentes juridictions assurera la légitimité de cet organe.
Siégera aussi dans ce collège, le chef des greffes qui assurera pour l'arrondissement la gestion des ressources humaines. Il sera placé sous l'autorité du président du comité de direction de l'arrondissement.
Le chef des greffes devra présenter un profil de spécialiste en ressources humaines.
La création de cette fonction est intimement liée à la fusion de tous les cadres du personnel des différentes juridictions; la conjugaison de ces deux innovations devrait permettre le développement d'une gestion plus souple et plus professionnelle des ressources humaines affectées au service des greffes et constituerait une réponse plus adéquate aux difficultés actuelles inhérentes à la gestion de personnel.
Lors de la concertation, de nombreuses interrogations sont apparues quant à l'articulation de la fonction de chef des greffes avec celle de greffier en chef.
Ce dernier exercera-t-il encore des compétences en matière de gestion des ressources ?
La réponse est affirmative en raison de sa place dans la ligne hiérarchique. Toutefois, il sera placé, pour toutes les questions de gestion du personnel, sous l'autorité du chef des greffes.
Le greffier en chef verra ainsi son rôle se réorienter vers les missions judiciaires définies par le Code judiciaire; il devra notamment assurer la surveillance des membres du greffe, veiller au bon accomplissement des tâches qui incombent aux greffiers.
Le collège d'arrondissement, qui s'apparente à une assemblée générale, prendra les décisions stratégiques, donnera mandat au comité de direction, assurera le contrôle de ce dernier.
Issu du Collège d'arrondissement, le comité de direction est l'organe de la gestion quotidienne. Il est composé d'un président, d'un directeur du bureau de gestion et du chef des greffes.
Le président dirige le comité de direction et préside le collège d'arrondissement. Il est choisi sur la liste des candidats issus de l'arrondissement par les divers chefs de corps réunis au sein du collège. Il est désigné par le Roi.
En cas d'absence de candidature, la fonction sera ouverte à des magistrats tiers à l'arrondissement. Le mode de sélection se fera conformément aux dispositions actuelles du Code judiciaire; la désignation à ce mandat se fera via la présentation d'un candidat par le Conseil Supérieur de la Justice. Il sera désigné par le Roi.
Le président sera titulaire d'un mandat de chef de corps gestionnaire et soumis à l'évaluation.
La qualification de chef de corps gestionnaire met en évidence la fonction de manager. L'activité principale de ce chef de corps ne sera donc pas juridictionnelle en raison de l'ampleur de l'entité judiciaire; il devra se consacrer à la direction et la gestion de celle-ci. La relation entre le chef de corps gestionnaire et les autres chefs de corps de l'arrondissement sera précisée ultérieurement.
b) Le ressort
La structure se limite à un comité de direction du ressort composé du premier président de la Cour d'appel, du premier président de la Cour du travail, d'un directeur du bureau de gestion et du greffier en chef de la Cour d'appel.
Le premier président de la Cour d'appel préside le comité; sa voix est prépondérante.
Au sein du comité, peuvent être prises tant les décisions stratégiques que les décisions opérationnelles et celles liées à l'arbitrage des budgets des différents arrondissements.
Le président du comité de direction du ressort a l'obligation de réunir régulièrement les présidents des comités de direction de l'arrondissement, dans le cadre d'une conférence consultative, compétente pour tous les aspects de la gestion et de l'administration.
3.2. Au niveau du ministère public
a) L'arrondissement
En raison de l'introduction du modèle de gestion séparée, le comité de direction du ministère public est composé du procureur du Roi, de l'auditeur du travail, d'un directeur du bureau de gestion, du secrétaire en chef du parquet du procureur du Roi et celui de l'auditorat du travail.
Le procureur du Roi préside le comité. La prise de décision est collégiale, si un blocage survient, il est soumis à l'arbitrage du procureur général.
Toutes les compétences sont, bien entendu, réunies au sein du comité de direction.
b) Le ressort
Le comité de direction du ressort est composé du procureur général, d'un directeur du bureau de gestion, du secrétaire en chef du parquet général et celui de l'auditorat général.
Le procureur général préside le comité.
Le président du comité de direction a l'obligation de réunir régulièrement les présidents des comités de direction du ministère public du ressort, dans le cadre d'une conférence consultative, compétente pour tous les aspects de la gestion et de l'administration.
3.3. Le bureau de gestion
La création des bureaux de gestion constitue la première étape dans la professionnalisation des fonctions de gestion de l'Ordre judiciaire.
Les bureaux de gestion se voient octroyer les missions suivantes: appui et assistance aux autorités judiciaires en matière de gestion budgétaire et financière des juridictions, de gestion des ressources humaines, arbitrage et gestion de crédits, contrôle et correspondance budgétaire avec le Service public fédéral Justice, avis aux autorités judiciaires.
Il y aura cinq bureaux de gestion, un par ressort. Le bureau de gestion de Bruxelles assurera aussi la gestion administrative et le contrôle budgétaire de la Cour de Cassation et du Parquet fédéral.
Au niveau du personnel, le bureau de gestion aura un cadre et le personnel relèvera du statut du personnel de l'Ordre judiciaire.
Le Gouvernement rejoint l'avis du Conseil Supérieur de la Justice quant à la direction du Bureau de gestion. Aussi, il décide de confier la responsabilité du bureau à un magistrat directeur: le directeur général.
Un profil de cette fonction sera rédigé.
Le mode de sélection se fera conformément au Code judiciaire avec l'intervention du Conseil Supérieur de la Justice.
Le directeur général sera titulaire d'un mandat de chef de corps gestionnaire et soumis à l'évaluation.
Le directeur général est assisté de deux directeurs; l'un est compétent pour la gestion des ressources humaines et l'autre est chargé de tous les aspects budgétaires et financiers de la gestion.
Un profil de ces fonctions sera rédigé.
Les directeurs « Budget et contrôle » et « Gestion Ressources Humaines » sont nommés par le Roi sur proposition du ministre de la Justice. Ils sont sous l'autorité fonctionnelle du directeur général du bureau de gestion mais dépendent, sur le plan hiérarchique, du directeur général de l'organisation judiciaire du Service public fédéral Justice.
Outre le staff administratif qui l'épaulera, le bureau de gestion bénéficiera de l'appui du Service public fédéral Justice. Ce dernier est chargé de mettre en place une diffusion des bonnes pratiques développées au sein des départements fédéraux et de documents de travail qui pourraient ainsi éviter aux Cours d'élaborer isolément des procédures et des pièces communes à l'ensemble des ressorts.
De plus, le Service public fédéral Justice est aussi chargé de réunir régulièrement les membres dirigeants des cinq bureaux de gestion. La coordination administrative entre les services judiciaires suppose, outre les rapprochements aux échelons décentralisés, une réflexion commune entre les bureaux de gestion pour la définition de méthodes de travail et de procédures conjointes.
Les missions spécifiques du directeur général, des deux directeurs et les missions générales du bureau de gestion seront inscrites dans la loi.
Dès à présent, le Gouvernement estime nécessaire de préciser le rôle qui est attribué au directeur « budget et contrôle ». Ce dernier est présent dans toutes les structures de gestion, et a, dès lors, une vue complète sur le fonctionnement des services judiciaires du ressort.
Le directeur budget et contrôle ne doit intervenir dans la prise de décision que sous la forme d'un avis rendu en opportunité ou en légalité.
Le directeur budget et contrôle, à l'instar des pouvoirs reconnus à un inspecteur des finances, émet un avis sur toute décision entraînant un engagement financier. Si l'avis rendu en opportunité est négatif, la décision par le comité de direction de l'arrondissement est soumise au comité de direction du ressort; ce dernier tranchera le recours en dernier ressort.
Si l'avis rendu en légalité est négatif, la décision prise par le comité de direction de l'arrondissement est soumise au comité de direction du ressort; si ce dernier confirme la première décision, la décision est soumise alors à l'arbitrage du ministre de la Justice.
Un système comparable peut être adopté pour les décisions prises par les organes de gestion du ressort en cas d'avis en légalité négatif.
Au niveau du ressort, il n'est pas jugé nécessaire de prévoir un arbitrage ministériel en cas d'avis en opportunité négatif. Le Comité de direction du ressort peut passer outre de cet avis.
Le directeur budget et contrôle a des pouvoirs qui s'apparentent à ceux d'un inspecteur des finances, il ne le substitue pas, du moins pas dans les premières étapes de la décentralisation.
3.4. Les services de soutien
Le Gouvernement décide d'adapter le Code judiciaire en créant la notion de service de soutien aux juridictions. Ainsi, à côté des greffes et des secrétariats de parquets, pourra être créé un service d'appui aux juridictions. Ce service accomplira toutes les tâches administratives nécessaires au fonctionnement et hébergera toutes les fonctions d'encadrement.
Le service de soutien permettra au comité de direction d'assumer ses missions nouvelles. L'entité judiciaire nouvelle sera d'une telle dimension qu'il faudra lui adjoindre des fonctions d'encadrement regroupées au sein d'un service qui coexistera à côté du greffe ou du secrétariat de parquet qui se voit ainsi recentrer sur sa mission juridictionnelle.
Des liens existeront entre le service de soutien et le bureau de gestion; il faudra éviter un dédoublement inutile. Le service de soutien sera sous l'autorité du comité de direction; il sera pourvu d'un cadre, et le personnel relèvera du statut du personnel de l'Ordre judiciaire.
La taille du service de soutien sera adaptée à l'importance de la juridiction.
4. Les compétences décentralisées
Le Gouvernement confirme la décentralisation des quatre catégories de compétence retenues précédemment; à savoir:
— le budget (confection, gestion, exécution),
— la gestion des ressources humaines (magistrat et non-magistrat),
— les frais de justice,
— les bâtiments et matériels.
Le transfert des compétences se fera de manière progressive.
4.1. Le budget
En matière de budget, la décentralisation des compétences nécessite plusieurs phases étalées dans le temps.
— La première phase de la décentralisation
Cette première phase portera sur la détermination du budget de l'entité administrative. Il sera intéressant de dresser le budget des dépenses mais aussi celui des rentrées constituées par les amendes prononcées, les transactions et les confiscations ordonnées afin d'avoir un aperçu exact du coût du fonctionnement de l'appareil judiciaire, par arrondissement et par ressort.
Pour lever toute ambiguïté, il convient de souligner que le but de cet exercice ne sera évidemment pas d'inciter les instances judiciaires à atteindre une rentabilité financière directe de leur action, mais il permettra d'avoir une vue plus précise du coût de la justice.
— La seconde phase de la décentralisation
La seconde phase verra l'attribution d'un budget théorique et l'implication des autorités judiciaires locales dans la confection du budget de l'exercice suivant. Le Comité de direction du ressort sera chargé de réaliser l'arbitrage entre les arrondissements afin d'assurer la cohérence du système. Les cinq bureaux de gestion, les premiers présidents et les procureurs généraux seront les correspondants budgétaires de l'autorité centrale. A terme, les chefs de corps du ressort auront la qualité d'ordonnateurs délégués.
— La troisième phase de la décentralisation
Ce n'est que lors de la troisième phase qu'un budget effectif sera transféré. L'autorité centrale pourra ne transférer qu'un pourcentage déterminé du budget à l'autorité décentralisée afin de conserver une marge de manœuvre indispensable. C'est au nom de ce principe, que le Comité de direction du ressort pourra retenir par devers lui un pourcentage minime du budget des arrondissements afin d'assurer un réel arbitrage budgétaire. L'arbitrage final continuera d'appartenir au ministre de la Justice.
Cette troisième phase devrait aboutir à la définition et à l'octroi d'une dotation au bénéfice de l'Ordre judiciaire.
4.2. La gestion des ressources humaines
La gestion des ressources humaines par les autorités judiciaires locales constitue un des éléments majeurs de la réforme de l'organisation judiciaire.
PLUS DE MOBILITÉ POUR LES MAGISTRATS
Une mobilité partielle existe déjà au niveau des magistrats, elle sera confortée et généralisée et ce dans le but de pouvoir renforcer une juridiction qui en a besoin. Cette mobilité des magistrats associée à celle des greffiers et du personnel administratif constituera un outil de gestion très utile pour pallier des absences, pour faire face à des surcroîts de travail exceptionnels.
La mobilité des magistrats se conçoit avant tout au niveau du ressort.
Le Gouvernement souhaite généraliser les nominations sur la base de l'article 100 du Code judiciaire.
PLUS DE MOBILITÉ POUR LE PERSONNEL NON-MAGISTRAT
Le Gouvernement entend favoriser la mobilité du personnel. Toutefois, cette mobilité reposera sur le volontariat. Dans chaque arrondissement judiciaire, un pool de membres du personnel, mobile, sera créé; il pourra renforcer temporairement une équipe qui en a besoin.
Ce pool sera placé sous la responsabilité du comité de direction de l'arrondissement, et plus particulièrement sous celle du chef des greffes.
Même si la catégorie des juristes de parquet et des référendaires n'est pas reprise dans les greffes — et dans le personnel de secrétariat, leur position sera examinée d'une manière comparable.
La mobilité dans l'arrondissement conjuguée à celle du ressort présente une multitude d'avantages:
— pour l'exécution de tâches identiques dans les différentes juridictions, le personnel d'exécution devient interchangeable. Les remplacements en cas d'absence sont plus faciles, plus rapides.
— la constitution d'équipes de travail à tous les niveaux permet de gérer plus facilement l'étalement des congés, de faire face à des incapacités de travail, de mieux absorber des travaux volumineux.
— les membres de l'ordre judiciaire ne se trouvent pas coincés dans leur juridiction. Des perspectives d'avenir et des promotions s'ouvrent à eux.
— un dynamisme indiscutable peut se développer grâce au volontariat qui sera encouragé.
En définitive, la mobilité dans un cadre d'action élargi permet d'assurer la continuité du service public de la Justice toute l'année. Elle aura une influence déterminante pour lutter efficacement contre l'arriéré judiciaire.
Toutefois, pour réussir la mobilité, il faudra travailler sur la formation, sur le statut. Les organisations syndicales seront étroitement associées à cette évolution.
La réglementation des nominations du personnel « non magistrat » sera revue. Dans l'état actuel de la législation, toute nomination se fait dans une juridiction particulière (ex. Tribunal du travail, Tribunal du commerce, Justice de paix). Cela conduit à un « immobilisme » au détriment du fonctionnement efficace du pouvoir judiciaire. À l'avenir, la nomination des membres du personnel ne se fera plus dans une juridiction particulière mais plutôt dans une entité géographique (l'arrondissement), pour ensuite l'attribuer à une certaine juridiction. Cette affectation sera temporaire.
Concrètement, la décentralisation se traduira pour:
a) Le planning du personnel
Les cadres existants aujourd'hui ont souvent connu une 'croissance historique' et n'ont pas toujours été adaptés à l'évolution des prestations et des tâches qui doivent être effectuées dans chaque juridiction. Cette évolution est liée à la politique menée au sein d'une juridiction et à l'appui logistique disponible.
Dans le respect des enveloppes budgétaires, le niveau décentralisé devra davantage participer à la définition des besoins locaux en personnel, à leur effectif, en fonction des besoins réels des juridictions.
Dans le cadre du planning du personnel, pour pouvoir s'appuyer au maximum sur les membres du personnel déjà présents, la formation sera le plus possible individualisée. A cet effet, le budget prévu pour la formation, sera attribué pour partie au niveau décentralisé. Des structures de formation internes et externes seront mises à disposition. L'institut de formation de l'Ordre judiciaire devra jouer pleintement son rôle au bénéfice des entités décentralisées.
b) La sélection, l'engagement et l'avancement du personnel
Le niveau décentralisé s'occupera de l'engagement des membres contractuels, s'appuyant sur une sélection générale organisée au niveau central. Les profils de fonction pourront être établis par le niveau décentralisé.
Le niveau décentralisé recevra également les candidatures pour le personnel statutaire, mènera l'étude des conditions de nomination, organisera les tests spécifiques à la fonction et dressera la liste des candidats.
Enfin, le niveau local assumera la responsabilité en cas de litiges dans les relations de travail
c) La gestion du personnel magistrat et non-magistrat
Le niveau décentralisé veillera au suivi administratif des prestations de l'ensemble du personnel. Il s'agit ici de l'octroi des congés, des prestations diminuées, d'autorisations d'absence (pour cas de force majeure, de formation, ...), de la reconnaissance des accidents de travail, etc.
L'administration centrale qui transmet les données au Service des dépenses fixes maintient un contrôle et un devoir de validation.
d) La concertation sociale
Les modèles de concertation et d'administration doivent correspondre; aussi, la concertation sociale et la politique liée au bien-être seront-elles partiellement décentralisées. Le Comité de concertation de base qui existe déjà au niveau du ressort sera décentralisé au niveau de l'arrondissement.
4.3. Les frais de justice
Depuis quelques années, les frais de justice explosent.
Ainsi, entre 2000 et 2004, les moyens sont passés de 59,6 à 83,2 millions d'euros.
Les frais de justice recouvrent beaucoup de dépenses, citons notamment: les commissions rogatoires, les analyses ADN, les expertises, les identifications et écoutes téléphoniques, les frais de traducteurs et interprètes, les frais d'enlèvement et de gardiennage de véhicules, etc.
Les magistrats sont concernés en première ligne.
L'ordre judiciaire doit être l'acteur responsable pour l'engagement et le contrôle des frais de justice.
L'intervention du pouvoir exécutif se doit d'être limitée car elle se heurterait souvent, à juste titre, à l'indépendance du pouvoir judiciaire:
— à quel titre un ministre refuserait-il une commission rogatoire envoyée au bout du monde et considérée comme importante par un magistrat instructeur ?
— comment pourrait-on justifier des refus d'écoutes téléphoniques ?
— comment serait considéré un message de modération dans le cadre d'une multiplication de devoirs judiciaires pour tel ou tel dossier ?
Tout comme pour les moyens en personnel et logistiques, les fonds relatifs aux frais de justice doivent devenir des instruments qui permettent à l'ordre judiciaire d'atteindre ses objectifs. Mais il n'y a pas une infinité de moyens ni en personnel ni logistiques. Il faut donc adapter la réglementation pour ces frais en vue de responsabiliser le pouvoir judiciaire sans porter atteinte à son indépendance juridictionnelle.
Il faut sensibiliser les magistrats aux préoccupations financières, les former aux bonnes méthodes de gestion et mettre à leur disposition des outils de gestion informatisés et performants.
En outre, le recours à l'enveloppe budgétaire globale des frais de justice, par niveau décentralisé doit être retenu.
Plusieurs « enveloppes partielles » (ou sous-enveloppes) pourront alors être créées sous le contrôle du comité de direction. Ces enveloppes seront perméables car il sera essentiel de ne pas freiner ou empêcher le déroulement d'enquêtes judiciaires. Elles seront aussi, pour la même raison, semi-ouvertes pour faire face à des enquêtes particulièrement coûteuses. Par exemple, il faudra qu'un arrondissement puisse continuer à supporter des frais exceptionnels comme ceux qui ont été exposés dans des mégas dossiers comme Leernhout et Hauspie ou encore Dutroux et consorts.
La détermination de l'enveloppe budgétaire « frais de justice » constituera une opération délicate qui fera intervenir de nombreux critères afin d'arrêter de manière équitable les montants nécessaires au fonctionnement de l'appareil judiciaire.
Cette opération se fera en parfaite concertation avec les autorités judiciaires et budgétaires du département.
Pour ce poste « frais de justice », il est indispensable de réserver au ministre de la Justice la décision finale pour préserver un arbitrage fédéral.
Toutefois, il est décidé de procéder à la décentralisation de cette compétence dans la phase finale du processus. En effet, confier l'entièreté de la gestion de ces frais aux autorités judiciaires apparaît prématuré aujourd'hui.
Le Gouvernement rappelle que la ministre de la Justice mène, depuis le début de la législature, une politique de sensibilisation, de formation des magistrats, de réorganisation des méthodes de travail dans le cadre d'une rigueur budgétaire.
Un important projet informatique est en cours d'élaboration, il sera mis à l'essai dans les prochaines semaines dans trois sites pilotes (arrondissements de Louvain, de Nivelles et le parquet fédéral). Aussi, est-il décidé de poursuivre l'effort sur le plan central avant de transférer cette compétence aux autorités judiciaires.
De plus, comme le relève très justement le Conseil Supérieur de la Justice, le modèle de gestion séparée pourrait entraîner des effets non souhaités, voire des inconvénients majeurs tels que le risque que le parquet, par le biais des mises à l'instruction, fasse supporter par le siège une part budgétaire qui devrait lui être imputée.
Le Gouvernement approuve la proposition de la ministre de la Justice de communiquer régulièrement aux autorités judiciaires de l'arrondissement et du ressort les données budgétaires en matière de frais de justice, de poursuivre la politique menée et de construire, en parfaite collaboration avec le terrain, le transfert de la gestion de ce poste.
4.4. Bâtiments et matériel
Seules quelques compétences en ce domaine sont déjà décentralisées.
Il s'agit de l'attribution effective de crédits aux greffiers en chef et aux secrétaires en chef pour le fonctionnement de leur service, de l'attribution des crédits effectifs pour les envois internationaux, des crédits (droits de tirage) pour les chefs de corps pour les petites dépenses et des frais de représentation. Les frais d'entretien pour les bâtiments sont aussi aux mains des gestionnaires locaux.
A l'avenir, le niveau décentralisé sera compétent en matière d'achat et d'acquisition des biens de consommation (papier, encre, mazout, gaz, ...). La gestion décentralisée sera également élargie à une série de biens durables comme le mobilier, le matériel de bureau durable, les téléphones mobiles, les abonnements, les centrales téléphoniques, les installations de sécurité, les signalisations de sécurité, les installations sonores, les fax, la bureautique, la documentation juridique.
Le niveau décentralisé peut aussi avoir la compétence pour les frais récurrents et non-récurrents, sur les tâches de gestion opérationnelle des bâtiments. Il s'agit concrètement de l'entretien des bâtiments (au sens large), toutes sortes de petits travaux, le chauffage, l'éclairage, l'évacuation de déchets, le paiement de plusieurs taxes, etc.
Ces formes de décentralisation n'empêchent pas que dans certains cas, le niveau central puisse encore offrir un encadrement, en raison de son savoir-faire. Le SPF Justice peut, à ce sujet, travailler avec des 'contrats ouverts' conclus avec des tiers. Selon la nature du bien, on pourra négocier un meilleur prix pour des achats de grandes quantités. Cette possibilité doit également être offerte au niveau du ressort des cours d'appel.
En ce qui concerne les questions relatives à la gestion des bâtiments et toutes celles intéressant les deux piliers (logistique, utilité publique, véhicule, ...), elles doivent faire l'objet d'une concertation structurée entre les organes de gestion. A ce stade, le Gouvernement estime qu'il faudra dégager une formule qui permette une gestion rigoureuse et satisfaisante pour tous. Ce point particulier sera traité au sein des sites pilotes qui seront invités à formuler des propositions à l'autorité centrale.
Enfin, la gestion des bâtiments continuera d'impliquer une coordination avec la Régie des bâtiments.
Répartition des compétences entre le collège et le comité de direction au niveau de l'arrondissement.
L'intention du Gouvernement est de concevoir une plate-forme habilitée à prendre les décisions stratégiques, il s'agit du collège qui s'apparente en quelque sorte à une assemblée générale d'actionnaires. A ce titre, le collège est compétent pour:
— le budget (confection — discussion — approbation)
— les achats de biens durables — les investissements (planification, suivi des investissements)
— le planning du personnel
— les profils de fonction
Le Comité de direction est l'organe de la gestion quotidienne; il prend en charge notamment:
— le recrutement du personnel, la gestion,
— les achats de biens de consommations,
— les achats urgents de biens durables,
— le suivi du budget,
— la concertation sociale.
Répartition des compétences entre les organes du ressort et ceux de l'arrondissement.
Le Comité de direction du ressort gère toutes les questions liées au fonctionnement des juridictions du degré d'appel.
En outre, il statue sur les recours dirigés contre les avis du bureau de gestion.
Il assure le suivi du budget du ressort et l'arbitrage budgétaire des différents arrondissements.
Il est le correspondant budgétaire du Service public fédéral Justice.
A terme, le premier président de la Cour d'appel et le Procureur général auront la qualité d'ordonnateurs délégués.
5. La décentralisation au profit de la Cour de Cassation et du Parquet Fédéral
5.1. La Cour de Cassation
Compte tenu de la position de la Cour de Cassation dans l'Ordre judiciaire et des missions spécifiques attribuées au parquet général près la Cour de Cassation, le Gouvernement opte pour une formule adaptée et s'écarte du modèle retenu ci-avant.
Ainsi, le Gouvernement estime que le modèle collégial convient mieux à la réalité de la gestion de la Cour de Cassation.
L'instance amenée à gérer la Cour de Cassation est le comité de direction composé du premier président de la Cour de Cassation, du procureur général, du greffier en chef, du secrétaire en chef, d'un directeur du bureau de gestion.
Le Comité de direction gère toutes les compétences reprises ci-dessus.
Sur le plan du personnel, la fusion des cadres du greffe et du secrétariat du parquet général est retenue.
5.2. Parquet fédéral
La gestion décentralisée du parquet fédéral sera assurée par un comité de direction composé du procureur fédéral, du secrétaire en chef et d'un directeur du bureau de gestion.
Pour le surplus, les principes énoncés par la note d'orientation sont d'application.
6. La mise en œuvre de la réforme
Le Gouvernement procèdera progressivement en donnant le temps nécessaire aux acteurs concernés.
En raison de la très longue période de concertation, le timing retenu initialement ne peut être tenu.
La réforme se fera via des projets pilotes et par étapes
Le Gouvernement retient deux ressorts et deux arrondissements pilotes; il s'agit des ressorts de Gand et de Mons et des arrondissements de Charleroi et de Gand.
Les quatre sites pilotes commenceront l'expérience au cours de cette année 2006.
Tout sera mis en œuvre au sein du Service public fédéral Justice pour que dans les prochains mois, les premiers effets de la décentralisation puissent se faire sentir et se traduisent par des « quick wins » pour les autorités judiciaires.
7. La Commission de modernisation de l'Ordre judiciaire
Le Gouvernement choisit de créer au sein du département de la Justice, une Commission de modernisation de l'Ordre judiciaire, en lieu et place de la direction envisagée initialement.
Des difficultés pour le détachement de magistrats du siège au sein du pouvoir exécutif ayant été mises en évidence, le Gouvernement opte pour une autre solution qui donnera toutes les garanties nécessaires aux membres de la magistrature assise.
Un avant-projet instaurant cette Commission est approuvé par le Gouvernement.
La Commission est compétente notamment:
— pour soutenir le développement des projets expérimentaux élaborés au niveau national ou local,
— pour apporter le soutien méthodologique nécessaire à leur mise en œuvre,
— pour soutenir les actions de communication interne et la mise en œuvre de projets d'organisation innovante visant à rationaliser les méthodes de travail,
— pour accompagner les modifications organisationnelles.
La Commission devrait être opérationnelle début de l'année 2007.
La Commission sera assistée d'un Conseil général des partenaires composé des divers acteurs impliqués et intéressés par la réforme. Une large représentation est assurée par la présence de deux représentants du Conseil Supérieur de la Justice, de représentants des différentes fonctions judiciaires (magistrats du siège, du parquet, de greffiers, de secrétaires de parquet, d'avocats, ...), du président et du vice-président de la Commission, du directeur de l'Ordre judiciaire du Service public fédéral Justice.
8. De nouvelles méthodes de travail pour une modernisation intégrée
Afin d'aboutir à des améliorations fondamentales et tangibles dans le fonctionnement des greffes et parquets, des actions d'amélioration adéquates sont exigées mais ne suffisent guère. Il faut aller plus loin.
Un processus de réorganisation des procédures et méthodes de travail, BPR (Business Process Reegineering), doit être mené dans les ressorts et arrondissements pilotes. Ce processus aura pour fil conducteur la décentralisation et il permettra de dégager de nouvelles méthodes de travail adaptées à la réforme décidée.
Le lancement du processus, par ailleurs conforme aux engagements pris par l'autorité dans le cadre du protocole nº 249 conclu avec les organisations syndicales, pourra avoir lieu d'ici quelques mois. La phase d'élaboration est de l'ordre de quinze mois et la mise en pratique doit intervenir dans les deux ans.
La Commission de Modernisation de l'Ordre judiciaire sera la cellule de pilotage du BPR. Ce BPR reposera bien entendu sur l'implication des acteurs de terrain.
Proposition de notification
Le Conseil des ministres approuve la note fondatrice du plan Thémis et charge la ministre de la Justice de la mise en œuvre des grandes orientations qui y sont contenues.
Bruxelles, le 10 mars 2006.
Avant-projet de loi instaurant la Commission de Modernisation de l'Ordre judiciaire et le Conseil général des partenaires de l'Ordre judiciaire.
Article 1er
La présente loi règle une matière visée par l'article 78 de la Constitution.
Chapitre Ier
La Commission de Modernisation de l'Ordre judiciaire
Art. 2
Il est institué, auprès du SPF Justice, la Commission de Modernisation de l'Ordre judiciaire, dénommée ci-après La Commission. La composition et les compétences de ladite Commission sont fixées par la présente loi.
Les crédits nécessaires à la création et au fonctionnement de la Commission de Modernisation de l'Ordre judiciaire sont inscrits au budget du SPF Justice.
Annuellement, la Commission fait rapport à la Chambre des Représentants et au Sénat, au Conseil Supérieur de la Justice et au ministre de la Justice.
Chapitre II
Missions de la commission
Art. 3
§ 1er. La Commission est chargée de toute action ayant pour objet de moderniser la gestion de l'Ordre judiciaire.
À cette fin, elle veille notamment à:
1. mener une réflexion générale portant sur la modernisation de la gestion de l'Ordre judiciaire,
2. organiser et mener une réflexion portant sur les structures des organes de gestion du pouvoir judiciaire et les fonctions judiciaires,
3. élaborer des projets d'harmonisation, d'amélioration et de modernisation de la gestion de l'Ordre judiciaire,
4. concevoir des projets expérimentaux en matière de gestion de l'Ordre judiciaire élaborés au niveau fédéral ou local et en soutenir le développement,
5. accompagner les expériences de transfert de compétences aux juridictions dans le cadre d'une décentralisation administrative,
6. apporter un soutien méthodologique à la mise en œuvre des projets expérimentaux en matière de gestion de l'Ordre judiciaire,
7. proposer des méthodes pour optimiser l'utilisation des moyens consacrés au fonctionnement de l'institution judiciaire,
8. créer et animer un réseau d'échange d'informations entre l'administration centrale du SPF Justice et les chefs de juridiction.
§ 2. Le Service public fédéral Justice met à disposition de la Commission toutes les informations nécessaires à l'accomplissement de ses missions.
Chapitre III
Composition et fonctionnement de la commission
Art. 4
La Commission comprend un président et un vice-président nommés par le Roi, par arrêté délibéré en Conseil des ministres, pour un terme de six ans renouvelable.
Le président et le vice-président sont de rôle linguistique différent; ils sont magistrats, l'un du siège, l'autre du ministère public.
Ils échangent leur fonction au terme de 3 ans. Un mandat de 3 ans interrompu avant terme est achevé par une personne nouvellement désignée selon les modalités utilisées pour désigner le titulaire remplacé.
Ils sont choisis parmi des personnes ayant exercé des responsabilités en rapport avec la gestion de l'Ordre judiciaire.
Art. 5
La Commission comprend, outre le président et le vice-président, six membres, nommés par le Roi, par arrêté délibéré en Conseil des ministres, pour un terme de six ans renouvelable.
Parmi les membres, deux membres doivent avoir la qualité de magistrat, l'un du siège, l'autre du ministère public; deux doivent avoir la qualité de membre du personnel de l'Ordre judiciaire; deux membres sont des agents de niveau A d'un Service public fédéral, l'un des quatre au moins provenant du Service public fédéral Justice.
Il est accordé aux agents de la Fonction publique fédérale un congé pour mission d'intérêt général conformément à l'article 102, § 2, de l'arrêté royal du 19 novembre 1998 relatif aux congés et aux absences accordés aux membres du personnel des administrations de l'État.
La commission est composée d'un nombre égal de membres d'expression française et d'expression néerlandaise.
Tous les membres disposent d'une expérience approfondie utile à l'exercice des compétences de la Commission.
Ils exercent leur fonction à temps plein.
Art. 6
Le ministre de la Justice veille à ce que les places vacantes soient publiées au Moniteur belge. Les candidatures sont adressées au président du Comité de direction du Service public fédéral Justice.
Art. 7
Le président et le vice-président exercent leur fonction à temps plein.
Pendant la durée de leur mandat, ils ne peuvent exercer aucune autre activité professionnelle, sauf autorisation du ministre de la Justice.
Ils jouissent d'un traitement égal à celui du premier avocat général près la Cour de Cassation, ainsi que des augmentations et des avantages y afférents.
Le président, le vice-président et les deux membres magistrats sont détachés de droit par leur juridiction.
Il est pourvu à leur remplacement comme magistrat par une nomination en surnombre. S'il s'agit d'un chef de corps, il est pourvu à son remplacement par la nomination en surnombre d'un magistrat au rang immédiatement inférieur. Il retrouve sa place sur la liste de rang dès la cessation de son mandat.
Le président dirige la Commission et assume la gestion quotidienne de celle-ci, dirige le secrétariat, préside les réunions de la Commission et la représente.
Le président est assisté dans ses fonctions par le vice-président.
En cas d'empêchement du président, le vice-président assure ses fonctions.
Le Roi précise les modalités d'exécution du présent article.
Art. 8
Les membres de la Commission perçoivent un supplément de traitement mensuel de 400,00 euros. Ce montant est lié à l'évolution de l'indice pivot 138,01.
Ils bénéficient des indemnités pour frais de séjour et de parcours conformément aux dispositions applicables au personnel des Services publics fédéraux.
Art. 9
La Commission dispose d'un secrétariat composé de quatre personnes et dirigé par un chef de service, désignés par le Roi pour un mandat de six ans, renouvelable.
Le Roi fixe le montant de la rémunération des membres du secrétariat et précise les modalités d'exécution du présent article.
Le SPF Justice met à la disposition de la Commission et de son secrétariat les moyens matériels nécessaires à l'exercice de ses missions.
Chapitre IV
Le Conseil général des partenaires
Art. 10
Il est institué un Conseil général des partenaires, chargé de proposer à la Commission toute initiative de nature à promouvoir la modernisation de la Justice.
Il peut créer en son sein des groupes de travail auxquels il confie des tâches particulières.
Ce Conseil est composé de:
— 2 représentants désignés par la Cour de cassation, l'un appartenant au siège, l'autre appartenant au parquet de la Cour;
— 4 représentants désignés par les premiers présidents des cours d'appel et du travail;
— 2 représentants désignés par le Collège des procureurs-généraux;
— 2 représentants désignés par le Conseil des procureurs du Roi;
— Un juge de paix et un juge de police désignés par le ministre de la Justice;
— 2 membres du Conseil Supérieur de la Justice, désignés par l'assemblée générale;
— du directeur général de l'Ordre judiciaire du Service public fédéral Justice
— 1 représentant désigné par l'Orde van Vlaamse balies;
— 1 représentant désigné par l'Ordre des barreaux francophones et germanophones;
— 2 représentants désignés par la Chambre nationale des huissiers de Justice;
— 2 représentants désignés par la Fédération royale du notariat belge;
— 2 représentants du personnel des secrétariats des parquets et des auditorats, désignés par le ministre de la Justice;
— 2 représentants du personnel des greffes, désignés par le ministre de la Justice;
— 2 personnes disposant d'une expérience approfondie utile à l'exercice des compétences du Conseil général des partenaires, désignées par le ministre de la Justice;
Art. 11
Le Conseil général et ses groupes de travail peuvent inviter, le cas échéant, tous les experts qu'il leur semble utile d'entendre ou solliciter leurs avis.
Art. 12
Chaque représentation du Conseil général, à l'exception de celles de l'Ordre des barreaux francophones et germanophone et de l'Orde van Vlaamse Balies, et le directeur général de l'Ordre judiciaire du Service public fédéral Justice est composée d'un membre d'expression française et d'un membre d'expression néerlandaise.
Le Conseil général tient compte d'une participation la plus équilibrée possible sur le plan fonctionnel, géographique et du genre.
Le Conseil général choisit en son sein un président et un vice-président, d'un régime linguistique différent, pour un mandat de trois ans, renouvelable.
Le président et le vice-président de la Commission sont membres de plein droit du Conseil général des partenaires.
Chapitre V
Entrée en vigueur
Art. 13
La loi entre en vigueur le jour de sa publication au Moniteur belge.
40.040/2
Le CONSEIL D'ÉTAT, section de législation, deuxième chambre, saisi par la Vice-Première ministre et ministre de la Justice, le 14 mars 2006, d'une demande d'avis, dans un délai de trente jours, sur un avant-projet de loi « instaurant la Commission de Modernisation de l'Ordre judiciaire et le Conseil général des partenaires », a donné le 10 avril 2006 l'avis suivant:
Comme la demande d'avis est introduite sur la base de l'article 84, § 1er, alinéa 1er, 1º, des lois coordonnées sur le Conseil d'État, tel qu'il est remplacé par la loi du 2 avril 2003, la section de législation limite son examen au fondement juridique de l'avant-projet, à la compétence de l'auteur de l'acte ainsi qu'à l'accomplissement des formalités préalables, conformément à l'article 84, § 3, des lois coordonnées précitées.
Sur ces trois points, l'avant-projet appelle les observations ci-après.
Observations générales
I. Conformité de l'avant-projet avec l'article 151 de la Constitution
L'avant-projet crée une Commission de Modernisation de l'Ordre judiciaire qui est chargée, en vertu de l'article 3, § 1er, alinéa 1er, « de toute action ayant pour objet de moderniser la gestion de l'Ordre judiciaire » (1) et un Conseil général des partenaires qui est chargé, en vertu de l'article 10, alinéa 1er, « de proposer à la Commission toute initiative de nature à promouvoir la modernisation de la Justice ».
Il y a lieu de se demander si, compte tenu de l'article 151 de la Constitution, les missions précitées ne devraient pas être confiées au Conseil supérieur de la Justice lui-même -plus précisément à la commission d'avis et d'enquêtes- et non à deux nouveaux organes institués « auprès du SPF Justice ».
L'article 151, § 3, de la Constitution dispose que le Conseil supérieur de la Justice exerce ses compétences dans les matières suivantes:
« 6º l'émission d'avis et de propositions concernant le fonctionnement général et l'organisation de l'ordre judiciaire;
7º la surveillance générale et la promotion de l'utilisation des moyens de contrôle interne. »
Dans les développements de la proposition de révision de l'article 151 de la Constitution, il a été précisé que les compétences du Conseil supérieur de la Justice n'étaient pas exclusives, à l'exception de celles mentionnées au paragraphe 3, 1º, 2º et 5º (2) .
Il en résulte qu'à côté du Conseil supérieur de la Justice, d'autres commissions ou conseils peuvent être chargés d'émettre des avis et des propositions concernant le fonctionnement général de l'ordre judiciaire.
Toutefois, compte tenu de la portée de l'avant-projet, l'exposé des motifs gagnerait à préciser l'articulation entre les missions du Conseil supérieur de la Justice et celles qui sont attribuées aux deux institutions que l'avant-projet entend créer.
II. Conformité de l'avant-projet avec l'article 155 de la Constitution
1. L'article 155 de la Constitution dispose:
« Aucun juge ne peut accepter d'un gouvernement des fonctions salariées, à moins qu'il ne les exerce gratuitement et sauf les cas d'incompatibilité déterminés par la loi ».
Cette disposition est interprétée comme ne s'appliquant pas:
« (...) op raadgevende comités, examencommissies, homologatiecommissies, technische raden enz, waarin magistraten slechts bijzondere, tijdelijke, toevallige of kortstondige diensten bewijzen, die niet van aard zijn om hen te beschouwen als bekleed met een bezoldigd ambt, zelfs niet indien hun daarvoor een min of meer belangrijke vergoeding wordt toegekend. Zodra het echter gaat om blijvende ambten of ambten van een lange of onbepaalde duur, werd artikel 155 van de Grondwet wel toepasselijk geacht » (3) .
2. Plusieurs dispositions du Code judiciaire concernent la possibilité, pour un magistrat, d'exercer d'autres activités que ses fonctions de magistrat. Il s'agit des articles 294 (cumul), 308 et 309 (fonctions publiques auprès d'une institution internationale, supranationale ou étrangère), 323bis (missions) 327 et 327bis (délégations).
La possibilité de confier une mission à un magistrat du siège est réglée par l'article 323bis du Code judiciaire dont les deux premiers alinéas disposent que:
« Dans les cas prévus par la loi, un magistrat du siège peut être chargé d'une mission. En cas de mission à temps plein, il peut être procédé au remplacement, à l'exception des juges de paix, des juges au tribunal de police, des juges de paix de complément, des juges de complément au tribunal de police, par une nomination et, le cas échéant, par une désignation en surnombre.
Les magistrats chargés d'une mission conservent leur place sur la liste de rang et sont censés avoir exercé la fonction à laquelle ils étaient nommés. Ils conservent le traitement lié à cette fonction ainsi que les augmentations et avantages y afférents pour autant qu'aucun traitement soit attaché à la mission. »
Si cette disposition permet de confier une mission à un magistrat du siège, même à temps plein et moyennant un traitement supérieur à son traitement de magistrat, il convient que cette mission salariée ne soit pas proposée, offerte, attribuée par un gouvernement puisque l'article 155 de la Constitution interdit au juge « d'accepter d'un gouvernement des fonctions salariées ».
3. La question se pose de savoir ce qu'est une fonction « proposée », « offerte », « attribuée » par un gouvernement ?
Dans les développements de la proposition devenue la loi du 22 décembre 1998 modifiant certaines dispositions de la deuxième partie du Code judiciaire concernant le Conseil supérieur de la Justice, la nomination et la désignation de magistrats et instaurant un système d'évaluation pour les magistrats, il a été précisé, à propos de l'article 323bis alors en projet du Code judiciaire:
« Compte tenu de l'article 155 de la Constitution, il ne convient pas davantage qu'un magistrat du siège remplisse une mission au service du Roi, dans un cabinet ou département ministériel, dans une commission, un organisme ou un service du gouvernement. Tous ces services se situent en effet dans la sphère du pouvoir exécutif. L'accomplissement de pareilles missions est exclu dans l'optique de la séparation des pouvoirs. » (4)
Dans l'avis 27.402/2, donné le 12 mars 1998 (5) , la section de législation du Conseil d'État a estimé que:
« Dès lors qu'il donne au gouvernement la possibilité de nommer un magistrat président, vice-président ou membre du Conseil de la concurrence précité, percevant un traitement correspondant à une fonction à temps plein, l'amendement nº 2 (...) est contraire à l'article 155 de la Constitution. »
Si l'on prend comme critère de distinction le degré d'indépendance vis-à-vis de l'exécutif de l'organisme dans lequel le magistrat du siège est chargé de mission, l'avant-projet ne se heurte pas à des objections fondamentales. En effet, la précision selon laquelle la Commission de Modernisation de l'Ordre judiciaire est créée « auprès du SPF Justice » a, selon le représentant de la ministre, un but essentiellement budgétaire. Pour éviter toute incertitude à ce sujet, le texte de l'avant-projet doit préciser que la Commission exerce ses fonctions en toute indépendance.
Par contre, si l'on prend comme critère de distinction l'autorité qui nomme le magistrat du siège à une fonction financièrement intéressante (6) , ce qui est la raison d'être de l'article 155 de la Constitution qui a pour but d'éviter que le pouvoir exécutif ne s'attache la fidélité du juge par l'espoir d'une récompense, l'avant-projet ne respecte pas le texte constitutionnel.
III. Compétence du législateur
1. En matière de création et d'organisation des services publics, il résulte tant des articles 37 et 107, alinéa 2, de la Constitution que de l'article 87 de la loi spéciale du 8 août 1980 de réformes institutionnelles que les fonctions, commissions, comités, conseils, organes consultatifs et autres « observatoires » rattachés au pouvoir exécutif doivent être créés et réglés par celui-ci et non par le législateur qui n'a pas à s'immiscer dans cette matière (7) .
Par contre, lorsque la consultation de l'organe créé est obligatoire, que ses avis sont susceptibles de lier l'autorité ou que des obligations sont imposées à des tiers, c'est à la loi de le créer, de définir ses missions, sa composition, les indemnités ou rétributions éventuellement accordées à ses membres ainsi que les règles essentielles de son fonctionnement.
Même en dehors de cette dernière hypothèse, l'intervention du pouvoir législatif n'est pas absolument exclue.
« Dans les faits, la détermination de l'autorité compétente — l'exécutif ou le législatif — dépend en réalité de la place que l'on entend réserver au service concerné dans la structure institutionnelle et des pouvoirs qui lui sont attribués (8) . »
Dans des matières qui relèvent de la compétence du Roi, des interventions du législateur sont possibles (9) , 0 tout le moins si elles sont justifiées par des circonstances exceptionnelles ou si elles concernent des dispositions qui, en vertu de la Constitution, ne peuvent être édictées que par le législateur (10) .
2. La Commission de Modernisation de l'Ordre judiciaire et le Conseil général des partenaires créés par l'avant-projet n'ont pas de compétence d'avis obligatoire, leurs avis ne lient pas l'autorité et l'avant-projet n'impose pas d'obligations à des tiers.
Certes, la matière concernée, à savoir l'organisation judiciaire, bénéficie d'un statut constitutionnel et légal. Cela n'implique cependant pas que toute question relative à l'organisation judiciaire doit nécessairement être réglée par la Constitution ou par la loi.
Par contre, il est certain que les dispositions relatives à la possibilité de nommer des magistrats du siège dans la Commission de Modernisation de l'Ordre judiciaire relèvent de la compétence de la loi (11) . Il en va de même des dispositions qui, pour tous les magistrats membres de la Commission de modernisation, tant du siège que du parquet, règlent leur rémunération et indemnités, les incompatibilités, leur détachement et leur remplacement.
En conséquence, même si ces dispositions ne sont qu'une partie de l'avant-projet, elles justifient le recours à la loi.
L'exposé des motifs gagnerait cependant à développer davantage cette question de compétence.
Observations particulières
Intitulé et chapitre IV
Mieux vaut dénommer le conseil mis en place « Conseil général des partenaires de l'Ordre judiciaire ».
En effet, la dénomination « Conseil général des partenaires » est peu explicite.
Dispositif
Article 1er
Les dispositions qui concernent la nomination de magistrats dans la Commission de Modernisation de l'Ordre judiciaire (12) , leur rémunération et indemnités (13) , les incompatibilités (14) ainsi que leur détachement et remplacement (15) relèvent de l'organisation des cours et tribunaux et, partant, règlent une matière visée à l'article 77 — et plus précisément l'article 77, 9º — de la Constitution.
Il en va de même pour la participation des magistrats au Conseil général des partenaires (16) .
L'article 1er sera adapté enconséquence.
Art. 5
L'alinéa 2 dispose que « deux membres sont des agents niveau A d'un service public fédéral, l'un des quatre au moins provenant du service public fédéral Justice ».
Il semble qu'il y ait lieu d'écrire: « l'un des deux provenant du service public fédéral Justice ».
Art. 7
1. L'article 7 comprend, notamment, des dispositions similaires à celles de l'article 323bis du Code judiciaire. Cependant, des différences apparaissent entre les deux dispositions. Ainsi:
1º l'article 7 ne mentionne pas la restriction que contient l'article 323bis, alinéa 1er, à propos des juges de paix, des juges au tribunal de police, des juges de paix de complément et des juges de complément au tribunal de police;
2º l'article 323bis prévoit que tous les magistrats chargés d'une mission « conservent » leur place sur la liste de rang, alors que l'article 7, alinéa 5, prévoit, uniquement pour le président, le vice-président et les deux membres magistrats qui étaient chefs de corps (17) qu'ils « retrouvent » leur place sur la liste de rang dès la cessation de leur mandat;
3º l'article 7 ne traite pas des magistrats qui étaient titulaires d'un mandat adjoint, définitif ou non, ou d'un mandat spécifique.
Si l'auteur de l'avant-projet n'entend pas déroger au droit commun de l'article 323bis du Code judiciaire, il lui appartient de supprimer toutes les dispositions de l'article 7 qui traitent de questions déjà réglées par cet article 323bis.
Si l'auteur de l'avant-projet entend déroger aux dispositions de l'article 323bis du Code judiciaire, il lui appartient de prévoir un régime alternatif complet et de justifier, au regard des articles 10 et 11 de la Constitution, les différences avec l'article 323bis du Code judiciaire.
Si l'auteur de l'avant-projet entend déroger partiellement aux dispositions de l'article 323bis du Code judiciaire, il lui appartient de préciser que « par dérogation à l'article 323bis du Code judiciaire » telle ou telle question est réglée de manière différente et de justifier cette différence au regard des articles 10 et 11 de la Constitution.
En tous cas, l'exposé des motifs doit expliquer clairement la solution choisie et le texte doit être fondamentalement revu.
Art. 10
1. Il est préférable, compte tenu de la mission dont est chargé le « Conseil général des partenaires » de parler de membres, et pas de « représentants », à l'instar des personnes qui constituent la Commission de Modernisation parce que l'on n'est pas en présence de personnes qui « représentent » les institutions ou les autorités qui les ont désignées, celles-ci n'investissent pas ceux-là d'un quelconque mandat pour participer aux travaux et délibérations du Conseil général.
2. Les mots « désignés par la Cour de cassation » sont trop vagues. Qui est ainsi visé: le premier président, le procureur général, l'assemblée générale, l'assemblée de corps ?
3. Deux membres sont désignés par le Conseil des procureurs du Roi, Ne faudrait-il pas prévoir, dès lors, que parmi les quatre membres désignés par les premiers présidents des cour d'appel et du travail, deux soient des magistrats de première instance ?
4. Le Conseil d'État se demande pour quelle raison les deux notaires ne sont pas désignés par la Chambre nationale des notaires dont l'article 91, alinéa 1er, 8º et 9º, de la loi du 25 ventôse — 5 germinal an XI concernant l'organisation du notariat dispose qu'elle est compétente pour:
« 8º (...) émettre, d'initiative ou sur demande, à destination de toutes autorités publiques ou personnes privées, tous avis sur toute question d'ordre général relatives à l'exercice de la profession notariale;
9º (...) représenter, dans les limites de ses attributions, tous les membres des compagnies desnotaires du Royaume à l'égard de tout pouvoir et institution ».
Art. 12
Il y a lieu d'omettre le second alinéa qui dispose que
« Le Conseil général tient compte d'une participation la plus équilibrée possible sur le plan fonctionnel, géographique et du genre. »
En effet, cette disposition ne fait qu'émettre un souhait et, par ailleurs, le Conseil général n'est pas maître de sa composition puisqu'elle dépend des personnes que les différentes autorités désigneront.
Art. 13
Il n'y a pas lieu de déroger à la règle habituelle d'entrée en vigueur des lois.
La chambre était composée de
M. P. LIÉNARDY, conseiller d'État, président,
M. Ph. QUERTAINMONT et Mme M. BAGUET, conseillers d'État,
Mme A.-C. VAN GEERSDAELE, greffier.
Le rapport a été présenté par M. A. LEFEBVRE, auditeur.
| Le greffier, | Le président, |
| A.-C. VAN GEERSDAELE. | P. LIÉNARDY. |
(1) Pour le détail de cette mission, voir l'article 3, § 1er, alinéa 2, de l'avant-projet.
(2) Toutes ces compétences ne sont pas des compétences exclusives du Conseil supérieur de la Justice. Ainsi, le chef de corps pourra lui aussi continuer à traiter les plaintes. C'est pourquoi le texte stipule que « le Conseil supérieur de la Justice exerce ses compétences dans les matières suivantes ». Seules les attributions visées aux 1o, 2o et 5o sont réservées à la compétence exclusive du Conseil supérieur de la Justice » (Doc. parl., Ch., sess. ord. 1997-1998, no 1675/1, p. 7).
(3) J. Velaers, De Grondwet en de Raad van State afdeling wetgeving, Antwerpen, Maklu 1999, p. 507; Rapport de Ch. Van Reepinghen sur la réforme judiciaire, Pasinomie, 1967, Code judiciaire, p. 374 et s. Voir également l'article 294 du Code judiciaire, sur la constitutionnalité duquel s'interroge M. Uyttendaele, Précis de droit constitutionnel belge. Regards sur un système institutionnel paradoxal, 3e éd., Bruxelles, Bruylant, 2005, no 515, p. 612, note 33.
(4) Développements, Doc. parl., Ch., no 1677/1- 97/98, p. 88 et 89. Voir également l'amendement du gouvernement no 61 et les interventions de messieurs Giet et Reynders (Rapport, Doc. parl., Ch., no 1677/8-97/98, p. 82).
(5) Avis 27.402/1, donné le 12 mars 1998, sur des amendements à une proposition devenue la loi du 26 avril 1999 modifiant certains articles de la loi du 5 août 1991 sur la protection de la concurrence économique et la loi du 26 avril 1999 modifiant la loi du 5 août 1991 sur la protection de la concurrence économique (doc. Sénat, 1996-1997, 614/7).
(6) En vertu de l'article 7, alinéa 3, de l'avant-projet le président et le vice-président jouissent d'un traitement égal à celui du premier avocat général près la Cour de cassation, ainsi que des augmentations et des avantages y afférents. En vertu de l'article 8, alinéa 1er, les membres de la Commission perçoivent un supplément de traitement mensuel de 400 euros.
(7) Avis 37.904/4, donné le 22 décembre 2004, sur une proposition de loi « visant à créer un SPF Migrations, à supprimer l'Office des étrangers et à transférer les missions de politique des étrangers et d'asile du SPF Intérieur au SPF Migrations (déposée par Mmes Marie Nagy et Zoé Genot) » (Doc. parl., Ch., 2004/2005, 1465); avis 32.319/4, donné le 11 mars 2002, sur un avant-projet devenu le décret du 20 juin 2002 instituant un délégué général de la Communauté française aux droits de l'enfant (Doc. parl., Parlement de la Communauté française, 2001/2002, 259/1); avis 32.227/4, donné le 22 octobre 2001, sur un avant-projet « modifiant la loi du 3 janvier 1933 relative à la fabrication, au commerce et au port des armes et au commerce des munitions » (Doc. parl., Ch., 2001/2002, 1598/1).
(8) R. Andersen et alii, « Le Conseil d'État. Chronique de jurisprudence 2002 », RBDC 2004, no 43, p. 77.
(9) Avis 27.331/1, donné le 19 février 1998, sur un projet devenu l'arrêté royal du 16 juillet 1998 relatif à la mobilité du personnel de certains services publics.
(10) Avis 32.455/4/1, donné les 30 et 31 octobre 2001, sur un avant-projet devenu la loi-programme du 30 décembre 2001 (Doc. parl., Ch., 2003/2004, 314/1); avis 34.971/1/2/3/4, donné le 27 février 2003, sur un avant-projet devenu la loi-programme du 8 avril 2003 (Doc. parl, Ch., 2002/2003, 2343/1).
(11) Voir l'article 323bis du Code judiciaire, que l'avant-projet ne modifie pas, qui dispose que c'est « dans les cas prévus par la loi » qu'un magistrat du siège peut être chargé d'une mission.
(12) Cf. articles 323bis, 327 et 327bis, du Code judiciaire.
(13) Cf. Titre III de la seconde partie du Code judiciaire.
(14) Cf. articles 292 et s., du Code judiciaire.
(15) Cf. articles 323bis, 327 et 327bis, du Code judiciaire.
(16) Cf. article 294, alinéa 2, du Code judiciaire.
(17) Cette limitation ne se justifie nullement.