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Mme Marie-José Laloy (PS), rapporteuse. - Deux projets ont été soumis par Mme Laurette Onkelinx, ministre de la Justice, à l'examen de la commission Justice du Sénat : le projet de loi portant création d'un tribunal de l'application des peines et le projet de loi relatif au statut juridique externe des détenus.
Le premier projet, voté en commission, fait l'objet du vote de ce jour tandis que le second est encore à l'examen.
Cependant, si j'évoque les deux textes, c'est parce qu'ils sont intimement liés : constituer une instance judiciaire appelée à statuer sur des modalités d'exécution de la peine ne se conçoit que si ces modalités se fondent sur une base légale rigoureuse, inexistante jusqu'à présent.
En effet, on constate que, exception faite de la libération conditionnelle, les modalités d'exécution d'une peine privative de liberté ou de libération temporaire - et, partant, le statut juridique externe des détenus - sont réglées par des circulaires ministérielles extrêmement nombreuses.
Le système présente donc un déficit en matière de cohérence et de transparence, tant à l'égard des détenus que du pouvoir de décision, le premier ignorant ce à quoi il peut prétendre, le second hésitant sur ses compétences.
La première étape pour remédier à cette situation trouve son origine dans la création d'un tribunal d'application des peines, suivant trois lignes directrices.
Première ligne directrice : la répartition des compétences. Le texte fixe de manière claire une nouvelle répartition des compétences du pouvoir judiciaire et du ministre de la Justice.
Sans entrer plus avant dans les détails, on peut citer, à titre d'exemple, que la permission de sortie, le congé pénitentiaire ou la libération provisoire, en vue de régler le problème de la surpopulation carcérale, resteront de la compétence du pouvoir exécutif.
En revanche, le tribunal de l'application des peines sera désormais seul compétent pour statuer, par exemple, sur la détention limitée, la surveillance électronique ou encore la libération conditionnelle.
Deuxième ligne directrice : une juridiction multidisciplinaire. Il est prévu de créer six tribunaux de l'application des peines, soit un par ressort de cour d'appel, sauf à Bruxelles où il y en aura deux (une chambre francophone et une chambre néerlandophone), ces tribunaux faisant partie intégrante du tribunal de première instance.
Ce tribunal de l'application des peines sera présidé par un magistrat professionnel, nommé juge de l'application des peines.
Dès que le dossier examiné concerne une peine privative de liberté de plus de trois ans, ce magistrat sera entouré de deux assesseurs en application des peines, l'un spécialisé en réinsertion sociale, l'autre en matière pénitentiaire.
Enfin, le tribunal de l'application des peines sera doté d'un ministère public spécialisé chargé du contrôle des décisions du tribunal.
Troisième ligne directrice : le suivi de l'exécution des peines. Ici aussi, on assiste à une répartition des compétences entre le tribunal de l'application des peines qui assurera le suivi de l'exécution des peines et le ministère public qui sera chargé du contrôle des mesures. Ainsi, ce dernier peut saisir le tribunal pour revoir, révoquer ou suspendre la mesure accordée au détenu lorsque, par exemple, le condamné commettrait un crime ou un délit pendant le délai d'épreuve ou que les conditions particulières imposées par le tribunal n'auraient pas été respectées. Dans ce cas, le tribunal pourra revoir les conditions ou, si nécessaire, révoquer la mesure.
Il s'agit là des points essentiels du projet. Pour le reste, je me réfère à mon rapport écrit.
En ma qualité de sénatrice socialiste et au nom de mon groupe, je voudrais souligner l'importance manifeste de ce texte.
Le droit belge de l'exécution des peines a été longtemps un droit à construire, auquel il convenait de s'atteler.
Un premier palier a été atteint par l'adoption, à la Chambre, en décembre 2004, d'un texte relatif au statut juridique interne des détenus.
Les deux textes que je viens d'évoquer, à savoir celui qui sera soumis aujourd'hui à votre vote et le texte relatif au statut juridique externe des détenus, constituent la continuation et l'aboutissement de ce chantier.
Je voudrais citer Roger Lallemand : « Le respect accordé à la personne du détenu est donc le fondement et la mesure de nos libertés ». Il m'est particulièrement agréable de constater que les textes en question ont été rédigés dans cet esprit, lequel rejoint une volonté socialiste de créer une véritable transparence sur les droits et les obligations du détenu, cela ayant pour effet de rendre à chaque partie sa dignité.
En offrant au détenu la possibilité de se réinsérer socialement, au travers de mesures telles que la détention limitée ou la surveillance électronique, le système pénal belge trouve sa place dans une tradition humaniste de la peine, laquelle a pour objectif de corriger et non de réprimer.
En donnant, parallèlement, une véritable place à la victime, en termes de reconnaissance et d'informations, au travers des différentes procédures, les textes évoqués instituent un équilibre indispensable et positif entre les différents acteurs d'un procès.
Enfin, en instaurant un modèle de mandat spécifique, tant pour les juges que pour les assesseurs, mandat duquel le renouvellement est lié à une évaluation, le texte permettant au système proposé de rester constamment attentif aux évolutions de notre société.
De heer Hugo Vandenberghe (CD&V). - Ik dank mevrouw Laloy en de diensten voor het keurige verslag.
Dit is een zeer belangrijk wetsontwerp. Het vormt eigenlijk één geheel met het ontwerp betreffende de interne rechtspositie van gedetineerden, dat inmiddels werd goedgekeurd en wet is geworden, en het wetsontwerp betreffende de externe rechtspositie van gedetineerden, dat nog in bespreking is in de Senaatscommissie.
Dit is het eerste wetsontwerp, althans in het domein van de justitie, onder artikel 77 van de Grondwet, dat eerst in de Senaat werd besproken, wat het belang van onze besprekingen onderstreept.
Mevrouw Laloy heeft erop gewezen dat de aandacht voor de toestand in de gevangenissen en voor de rechtspositie van de gevangenen relatief recent is. Ik ben het eens met Roger Lallemand dat we alles moeten doen om ervoor te zorgen dat bij de uitvoering van de straf het respect voor de grondrechten overeind blijft. Om allerlei, ook historische, redenen bestaat voor deze problematiek weinig publieke belangstelling. Naar aanleiding van de recente terroristische aanslagen werd er de afgelopen dagen wel op gewezen dat het gevangenisbeleid grondig moet worden gevolgd en georganiseerd. In bepaalde gevangenissen worden fundamentalisten gerekruteerd, die dan mogelijk in terroristische groepen terechtkomen.
Het gevangenisbeleid en de controle op de uitvoering van de straf is een essentieel element van het justitiebeleid. Naar aanleiding van de zaak-Dutroux was men het erover eens dat de minister van Justitie niet kan beslissen over alle maatregelen die verband houden met de uitvoering van de straf, zoals de voorlopige invrijheidstelling en vergelijkbare maatregelen, maar dat daarvoor een strafuitvoeringsrechtbank diende te worden opgericht. Dat was een essentieel element van het Octopusakkoord. Omdat een pasklare oplossing niet onmiddellijk voorhanden was, werd eerst gewerkt met de commissies voor de voorwaardelijke invrijheidstelling om vervolgens de idee van de strafuitvoeringsrechtbanken uit te werken.
We zijn nu zover. De CD&V-fractie deelt volkomen de basisfilosofie van dit wetsontwerp tot oprichting van de strafuitvoeringsrechtbanken. We zullen niet ingaan op allerlei technische opmerkingen die we al in de commissie hebben geformuleerd of gehoord. We beschikten niet alleen over het advies van de Hoge Raad voor de Justitie. We hebben ook een interessante hoorzitting georganiseerd waar de bezorgdheid van diegenen die met de uitvoering van de straf te maken hebben, duidelijk is gebleken.
We bleven wel enige tijd stilstaan bij de technische vraag of het onderscheid in de besluitvorming voor de uitvoering van een straf onder of boven drie jaar wel relevant was, gezien het feit dat drie jaar in het arrondissement Brussel bijvoorbeeld wellicht in een andere context wordt toegemeten dan in een rechtbank in Brugge. We hebben daarover een uitgebreide discussie gehad.
Een andere technische discussie betrof het statuut van de assessoren en de vraag of hun mandaat, net als dat van de consulaire rechters of de rechters bij de arbeidsrechtbanken en de rechtbanken van koophandel, onbeperkt kan worden verlengd.
Onze grootste bezorgdheid is of het wetsontwerp kan worden gerealiseerd en of de nodige financiële middelen voorhanden zijn. De doelstelling van het wetsontwerp is goed, maar de vertegenwoordiger van de minister heeft herhaaldelijk op de budgettaire beperkingen gewezen. De strafuitvoeringsrechtbanken zullen wellicht voldoende rechters tellen, maar dat is niet zo zeker voor de parketmagistraten, die een veel actievere rol te vervullen hebben bij de follow-up van de strafuitvoering, en voor het administratief en griffiepersoneel.
Om al die redenen zal de CD&V-fractie zich bij de stemming onthouden.
De heer Jurgen Ceder (VL. BELANG). - Tijdens de hoorzittingen met de voorzitters van de commissies voor voorwaardelijke invrijheidstelling zei een van hen: `De problematiek van de overbevolking van de gevangenissen sluipt in heel het ontwerp binnen, zodanig dat het botst met een aantal belangrijke principes die in gevaar komen, in het bijzonder het gezag van het gewijsde.' De strafuitvoeringsrechtbanken waren oorspronkelijk een aanbeveling van de commissie-Dutroux. Het doel was onterechte invrijheidstellingen te voorkomen en de maatschappij te beschermen tegen personen die onterecht vervroegd werden vrijgelaten, maar door een of andere perverse logica zal nu het aantal voorwaardelijke invrijheidstellingen toenemen om het probleem van de overbevolking in de gevangenissen aan te pakken. Hierdoor dreigen zelfs enkele belangrijke principes van het strafrecht in gevaar te komen.
Het Vlaams Belang was al ten tijde van de commissie-Dutroux voorstander van de strafuitvoeringsrechtbanken en we zijn dat ook nu nog. Het voorliggende wetsontwerp dreigt echter samen met het wetsontwerp betreffende de externe rechtspositie van gedetineerden tot een onaanvaardbare situatie te leiden. Om die reden zal onze fractie zich onthouden.
De heer Luc Willems (VLD). - Uiteraard is de VLD-fractie tevreden met dit wetsontwerp, waarvan de oorsprong te vinden is in de aanbevelingen van de commissie-Dutroux. Er is een hele weg afgelegd. Vorig jaar keurde de Kamer van volksvertegenwoordigers het wetsontwerp houdende de interne rechtspositie van gedetineerden goed. Nu buigt de Senaat zich als eerste over de externe rechtspositie van gedetineerden en over de strafuitvoeringsrechtbanken.
De strafuitvoeringsrechtbanken zullen beslissen over de voorwaardelijke invrijheidstelling en de externe rechtspositie van gedetineerden. De oprichting maakte deel uit van het regeerakkoord van 2003. Het is dan ook zeer positief dat we vandaag over het wetsontwerp kunnen stemmen.
België heeft een achterstand in te lopen. In andere Europese landen bestaan reeds strafuitvoeringsrechtbanken. Met het voorliggende wetsontwerp wordt een duidelijk wettelijk kader gecreëerd zodat een einde komt aan de tamelijk willekeurige praktijk waarbij de minister van Justitie alleen besliste over de vervroegde invrijheidstelling van de gedetineerde.
Wij pleiten zelf ook al lang voor strafuitvoeringsrechtbanken en in de commissie hebben we over deze rechtbanken en de opportuniteit ervan nog een grondige discussie kunnen voeren.
De oprichting van die rechtbanken was een van de aanbevelingen van de commissie-Dutroux. We hebben de tussenfase gekend met de wet van 1998 en de commissies voor de voorwaardelijke invrijheidstelling, die eigenlijk goed werken. Dat heeft mijns inziens ook bijgedragen tot de verwarring en de twijfel in de commissie. We hebben dan ook geprobeerd - in overeenstemming met het voorstel van de minister - de principes en werkwijze van deze commissies naar de rechtbanken over te hevelen en in het gerechtelijk apparaat in te passen. Uiteraard blijft dat een delicate operatie, gezien bijvoorbeeld ook het principe van de multidisciplinaire aanpak moest worden overgezet.
Wij zagen twee valkuilen. Een werd al aangebracht door de heer Vandenberghe, namelijk de budgettaire ruimte. We weten wat de huidige commissies kosten en we vragen ons af of er de komende jaren voldoende middelen zullen zijn om de strafuitvoeringsrechtbanken optimaal te laten presteren.
Daarnaast hadden we ook vragen bij het nieuwe statuut van de `lekenrechters', de ene gespecialiseerd in penitentiaire aangelegenheden, de andere in maatschappelijke integratie. Volgens de Hoge Raad voor de Justitie `zouden de assessoren, in de mate dat zij ten volle in het kader van een voltijds ambt deelnemen aan een rechtsprekende functie, door de benoemings- en aanwijzingscommissie van de Hoge Raad voor de Justitie moeten worden voorgedragen.' De Hoge Raad stelt vast dat mensen tot magistraat worden benoemd zonder dat ze de gewone weg via de Hoge Raad hoeven te volgen.
In tegenstelling tot Frankrijk hebben wij inderdaad gekozen voor een positie sui generis om het multidisciplinaire element te integreren. We nemen de andere disciplines mee op in de strafuitvoeringsrechtbanken zelf. Waarom kiezen we niet voor het systeem dat we nu kennen in de arbeidsrechtbanken en de rechtbanken van koophandel, met rechters in sociale zaken en rechters in handelszaken?
We hebben daarover lang en uitgebreid kunnen discussiëren, maar uiteindelijk is gekozen voor een systeem van tijdelijk benoemde magistraten, omdat er een grote hoeveelheid werk zal worden gegenereerd en deze mensen ook worden ingezet in de zwaardere dossiers, met meer dan drie jaar gevangenisstraf. De komende jaren zullen we bekijken hoe dat in de praktijk loopt.
We hopen dat we nu de definitieve ommekeer hebben gemaakt. De VLD gelooft in elk geval nog altijd in het recht op beterschap en reïntegratie voor gedetineerden. We moeten niet naar Amerikaanse toestanden evolueren, waar mensen worden weggestopt in de hoop dat daarmee de problemen zijn opgelost. Natuurlijk werkt dat niet en naar verhouding zijn er in de Verenigde Staten dan ook tienmaal meer gedetineerden dan in ons land en ligt de criminaliteit er veel hoger. We kiezen dus voor ons systeem waarin een rechtbank over de feiten een vonnis en een sanctie uitspreekt, de dader aan zijn straf begint en op een bepaald moment een nieuwe kans kan krijgen en opnieuw kan integreren. Dat is een efficiëntere aanpak om de overbevolking van de gevangenissen tegen te gaan dan meer gevangenissen bouwen, zoals collega Ceder voorstelt. De VLD zal het wetsontwerp in elk geval met overtuiging goedkeuren.
Mme Clotilde Nyssens (CDH). - Depuis très longtemps, tous les partis appellent de leurs voeux un tribunal d'application des peines et je me réjouis de la perspective de ce vote.
Cela dit, nous sommes au milieu du gué. En effet, si le premier projet est voté, nous n'avons pas encore voté le deuxième, sur le statut externe du détenu, et la lecture de l'un sans l'autre est très difficile. J'en veux pour preuve le fait que, lors de la discussion générale sur le premier projet, on a autant parlé du statut externe du détenu que de la constitution du tribunal. La réflexion n'est pas achevée puisque l'avis définitif que nous pourrions avoir sur ce tribunal est conditionné par l'ampleur du champ d'application de celui-ci. À cet égard, les discussions sont en cours.
Le but d'un tribunal d'application des peines est de donner au judiciaire, et non plus au ministre et à son administration, un pouvoir, des droits pour statuer sur les modalités d'exécution de la peine.
Dans le deuxième projet dont nous parlerons plus tard figurent deux types de mesures d'exécution des peines : celles qui seront désormais du ressort du tribunal et celles qui restent de la compétence du ministre. C'est là que réside tout l'enjeu de cette réforme qui devra s'opérer en plusieurs phases. On peut comprendre en effet que pour des raisons très pragmatiques de gestion pénitentiaire, il faille peut-être conserver une marge de manoeuvre, éventuellement confiée au ministre de la Justice, afin de gérer la surpopulation carcérale. On sait que ce n'est pas facile. Le projet évoque d'ailleurs « des situations sérieuses ou exceptionnelles » qui nécessitent de gérer des entrées et des sorties.
Un aspect du projet m'interpelle particulièrement. Il s'agit de cette sorte de démarcation entre les peines de moins de trois ans et celles de plus de trois ans. Pour les peines de moins de trois ans, un juge unique décidera des modalités de sortie de la prison. Pour les peines de plus de trois ans, la décision reviendra à ce fameux tribunal composé d'un magistrat et de deux assesseurs, l'un spécialiste en matière pénale et l'autre spécialiste en réinsertion sociale.
Cette division peut sembler logique mais un autre choix était possible. J'ai constaté avec étonnement que la commission Holsters avait d'autres vues à cet égard.
Selon moi, toute peine mériterait une analyse par un magistrat professionnel aidé par cette « société civile » qui l'accompagne dans l'examen d'un dossier. Je ne pense pas qu'une personne condamnée à une courte peine n'a pas besoin d'être accompagnée par la vision de ces experts qui accompagnent le magistrat.
Je sais qu'il faut faire vite et que tout dossier ne mérite pas une grande analyse. Ainsi, pour une permission de sortie ou un congé pénitentiaire, l'examen du dossier est plus rapide et consiste à s'assurer de l'absence de contre-indication.
La discussion devra se poursuivre afin de déterminer les matières réservées au juge unique et la possibilité éventuelle pour celui-ci de faire appel, dans certains cas, même pour les peines inférieures à trois ans, à des assesseurs spécialisés en matière pénale et de réinsertion sociale. Il faudra également définir les matières laissées entre les mains du ministre.
Ma deuxième réflexion porte sur le statut des assesseurs dont on a beaucoup parlé. Il s'agit en l'occurrence d'un tribunal sui generis. Ce tribunal d'exécution des peines n'est pas un tribunal de l'ordre judiciaire au sens strict. Les assesseurs seront essentiellement issus de la fonction publique. Ils seront recrutés et évalués d'une autre manière que les magistrats et auront d'autres qualifications. Nous verrons si leur statut est bien finalisé. Il vaut la peine de hâter la mise sur pied du tribunal d'application des peines. Le tout est de savoir quelle charge de travail ce tribunal pourra assumer et d'ajuster le tir en ce qui concerne les moyens. Attention, si nous adoptons une réforme, il faut évidemment veiller à disposer du budget nécessaire. Il ne faut pas seulement payer les magistrats mais aussi l'ensemble du personnel, notamment celui du greffe.
Mevrouw Fauzaya Talhaoui (SP.A-SPIRIT). - Uit naam van SP.A-SPIRIT betuig ik mijn steun aan dit wetsontwerp. Het is een zeer belangrijke stap in het justitiële systeem, want het wetsontwerp beantwoordt aan een aanbeveling van de commissie-Dutroux. Tijdens de debatten heb ik ontzettend veel geleerd over de commissie-Dutroux, waarin ikzelf niet heb geparticipeerd. De hoorzittingen over een zo belangrijk onderwerp vond ik heel interessant. We kregen inzicht in de budgettaire ruimte en in de werking van de verschillende instellingen. De hoorzittingen hebben bijgedragen tot een vruchtbaar debat. De strafuitvoeringsrechtbanken zijn rechtbanken sui generis. Er werden heel wat vragen gesteld over het statuut van de assessoren die deze rechtbanken zullen bevolken. De minister heeft ons verzekerd dat het speciale rechtbanken zijn, maar dat de assessoren een bepaalde expertise moeten hebben om hun mandaat goed te kunnen vervullen.
Er waren ook veel vragen over de budgettaire ruimte. Ook hier heeft de minister ons verzekerd dat die budgettaire ruimte er de komende jaren zal zijn. Doordat het multidisciplinaire rechtbanken zijn, kan aan de reïntegratie van de gedetineerden worden gewerkt.
SP.A-SPIRIT steunt dit wetsontwerp volledig.
Mme Laurette Onkelinx, vice-première ministre et ministre de la Justice. - Je voudrais remercier le Sénat pour le travail de qualité qu'il a réalisé autour de ce projet de loi. Les interventions des sénateurs ont considérablement enrichi les échanges.
Les sénateurs ont raison de dire que ce projet ne sera véritablement complet que quand on aura pu examiner le statut externe des détenus et prendre une décision à ce sujet. Quand la Chambre aura adopté les projets transmis par le Sénat, un pas de géant aura été franchi dans la politique pénitentiaire avec, d'une part, le statut interne du détenu, appelé statut Dupont, et, d'autre part, le statut externe du détenu relevant du tribunal d'application des peines, appelé statut Dupont-Holsters.
Je tiens à cette occasion à remercier également tous ceux qui ont participé, dans les deux commissions, au travail de modernisation de la politique pénitentiaire et propose de dédier le vote de tout à l'heure au professeur Dupont qui, le premier, a réclamé, bien avant l'affaire Dutroux, la création d'un véritable juge d'application des peines dans son avant-projet de Code pénal. Je souhaite également rendre un vibrant hommage au professeur Legros qui nous a quitté récemment.
-De algemene bespreking is gesloten.