Sénat de Belgique

SESSION DE 2004-2005

14 JUILLET 2005

Proposition de loi instituant un Fonds des garanties locatives

(Déposée par Mme Fatma Pehlivan)

DÉVELOPPEMENTS

L'article 23 de la Constitution garantit le droit à un logement décent:

« Chacun a le droit de mener une vie conforme à la dignité humaine.

À cette fin, la loi, le décret ou la règle visée à l'article 134 garantissent, en tenant compte des obligations correspondantes, les droits économiques, sociaux et culturels, et déterminent les conditions de leur exercice.

Ces droits comprennent notamment:

[...] 3º le droit à un logement décent; [...] »

L'accord de gouvernement fédéral du 10 juillet 2003 comporte un chapitre entièrement consacré à la problématique du logement, dans lequel on peut lire ce qui suit:

« Trouver un logement décent devient de plus en plus difficile pour les familles nombreuses ou pour les familles n'ayant pas de revenus ou alors des revenus modestes. Ce phénomène se manifeste entre autres dans les villes et entraîne également l'exclusion sociale. [...] La fiscalité et la loi relative aux baux constituent les deux principaux leviers dont dispose le fédéral pour résorber ce problème. [...] Le gouvernement évaluera la loi sur les baux en recherchant un meilleur équilibre entre droits et devoirs des locataires et des propriétaires. [...] »

La présente proposition de loi s'intéresse à une composante importante de la relation entre preneur et bailleur, à savoir la constitution d'une garantie locative. Si une garantie locative en espèces est stipulée, celle-ci doit, aux termes de la loi sur les baux d'habitation, être versée obligatoirement sur un compte bancaire bloqué.

À l'heure actuelle, ces garanties locatives, dont le montant équivaut le plus souvent à trois mois de loyer, sont réparties entre plusieurs établissements de crédit. La présente proposition de loi entend imposer l'obligation de centraliser l'ensemble des garanties locatives au sein d'un Fonds des garanties locatives unique.

Les logements sur le marché locatif privé sont soumis à une forte pression, qui rend leur coût inabordable, en particulier pour les groupes vulnérables de la population. Le nombre de ménages en situation de précarité du logement, qui combinent un revenu modeste avec un loyer élevé, est en augmentation. Pour ces groupes aux moyens financiers limités, le versement d'une garantie locative constitue un problème majeur supplémentaire.

La création d'un Fonds des garanties locatives centralisé pourra aider à trouver un logement locatif. Le fonds se substituera au bailleur et réclamera au preneur le versement de la garantie; le bailleur bénéficiera d'une sécurité identique à celle que lui offre le système actuel.

Le Fonds aura pour mission principale de garantir au bailleur sa garantie locative, quel que soit le locataire et quelle que soit la situation financière — précaire ou non — dans laquelle celui-ci se trouve.

Regroupées, toutes ces garanties locatives formeront un outil de gestion efficace au bénéfice des preneurs et des bailleurs. La gestion sera assurée par un seul établissement de crédit, désigné à l'issue d'une procédure d'adjudication publique, en concertation avec les représentants des preneurs, des bailleurs et des pouvoirs publics. Le fonctionnement du fonds sera financé par le placement des garanties locatives. Afin que ce fonds puisse démarrer sous les meilleurs auspices, l'autorité fédérale mettra un capital de départ à sa disposition. Je suis convaincue que la centralisation de tout cet argent apportera une plus-value au preneur et au bailleur mais qu'elle aura aussi un impact positif sur la politique fédérale en matière de logement. Non seulement les CPAS seront déchargés d'une lourde tâche, mais les moyens supplémentaires que cela générera pourront être injectés dans une politique de soutien du secteur locatif privé. À cet égard, je pense notamment à des projets novateurs en matière d'économie d'énergie.

Le marché locatif privé

Dans 68 % des cas, les logements sont occupés par leurs propriétaires, leurs copropriétaires ou leurs usufruitiers. C'est 12 % de plus qu'il y a dix ans. L'augmentation est plus marquée en Flandre (+ 14 %) qu'en Wallonie (+ 10 %) et à Bruxelles (+ 8,5 %). L'accroissement du nombre de logements occupés par les propriétaires, les copropriétaires ou les usufruitiers a évidemment pour conséquence que le nombre de logements loués ou utilisés à titre gracieux (conciergeries, etc.) diminue dans la même proportion. Dans les grandes villes, moins de la moitié des occupants d'un logement sont également propriétaires ou usufruitiers. Bruxelles, surtout, compte peu de propriétaires et donc beaucoup de locataires.

Question 7 A — Logements occupés par leurs (co)propriétaires ou leurs usufruitiers

Source: INS, enquête socio-économique générale 2001.

En chiffres absolus, cela donne, pour le marché locatif, les chiffres suivants (situation 2001):

Le loyer

En Belgique, la majorité des logements locatifs — près de 87 % — sont loués à un prix inférieur à 496 euros (20 000 francs belges). À Anvers et à Gand, il y a proportionnellement plus de logements locatifs bon marché (moins de 248 euros, soit moins de 10 000 francs) disponibles que dans l'ensemble de la Région flamande. À Charleroi et à Liège, le nombre de logements locatifs bon marché est également plus élevé que dans l'ensemble de la Région wallonne. À Bruxelles, en revanche, seul un logement sur cinq est loué à un prix inférieur à 248 euros. Le nombre de logements onéreux (dont le loyer s'élève à 992 euros, soit 40 000 francs belges, ou plus) y est aussi sensiblement plus élevé que dans le reste du pays.

Question 7 C  — Loyer mensuel (sans frais supplémentaires)

Source: INS, enquête socio-économique générale 2001.

Baux enregistrés

Le nombre annuel de baux enregistrés donne une indication du nombre de nouveaux contrats de location conclus par an, mais, bien que l'enregistrement d'un bail écrit soit en principe obligatoire en vertu du Code des droits d'enregistrement, cette obligation est loin d'être respectée dans la pratique.

L'administration fédérale (administration générale de la documentation patrimoniale) ne dispose que du nombre de baux effectivement enregistrés concernant les immeubles affectés exclusivement au logement d'une famille ou d'une personne seule (art. 159, 13º, Code des droits d'enregistrement). Ces baux sont enregistrés dans un registre spécial, au droit fixe général de 25 euros.

Nombre de baux enregistrés en Flandre:

Le chiffre de 2004 peut être ventilé comme suit:

Direction générale Anvers (+/- prov. d'Anvers): 4 502

Bruges (+/- prov. de Flandre occidentale): 4 979

Gand (+/- prov. de Flandre orientale): 5 410

Hasselt (prov. du Limbourg): 8 886

Malines (Brabant flamand + partie de la prov. d'Anvers + partie de Flandre orientale): 7 007

Autres provinces ?

L'administration ne possède pas d'autres données concernant la nature exacte des logements loués.

Points névralgiques du marché locatif privé

De plus en plus de gens éprouvent des difficultés à trouver un logement correct à un prix raisonnable: les chiffres en forte hausse montrent que la crise ne touche pas seulement les familles bénéficiant d'un revenu de remplacement, mais aussi les ouvriers ou les travailleurs ordinaires à revenu modeste.

Il est clair que la plupart des baux sont conclus de facto sur le marché locatif privé. Les principales composantes de ces baux sont le prix, la qualité du logement et le rapport entre ces deux éléments. La garantie locative en est également un élément essentiel.

La législation sur les baux à loyer a réglé partiellement la question de la garantie locative: dans le cas d'une garantie sous la forme d'une somme d'argent, le montant est limité à trois mois de loyer, à verser sur un compte bloqué au nom du locataire. On constate cependant de nombreuses pratiques illégales en la matière, notamment parce que le candidat locataire désire trouver un toit au plus vite et se plie rapidement aux exigences illégitimes du bailleur en ce qui concerne la garantie locative.

CPAS et garanties locatives

Dans le cadre de l'aide sociale, les CPAS sont compétents pour faciliter la constitution de la garantie locative et disposent de trois formules:

— la lettre de caution, par laquelle le CPAS se porte solidairement garant pour le locataire;

— la garantie bancaire, par laquelle une banque — Dexia, en l'occurrence — se porte solidairement garante pour le locataire, avec l'aide de la région et sur la recommandation du CPAS;

— la garantie en espèces sur un compte bloqué. Le remboursement par le locataire au CPAS s'effectue par paiement spontané ou par le biais d'une retenue convenue sur le revenu d'intégration ou sur les prestations sociales.

Selon un communiqué de presse de l'Union flamande des villes et communes du 23 mars 2004, pas moins de 13 000 locataires flamands font appel chaque année à l'aide d'un CPAS pour le paiement d'une garantie locative.

On estime que les CPAS flamands paient environ 13 000 garanties locatives par an en faveur de locataires en difficulté financière. Les communes jusqu'à 50 000 habitants interviennent dans le paiement d'une garantie locative en faveur de 15 habitants sur 10 000, en moyenne. En chiffres absolus, cela signifie par exemple que le CPAS de Puurs débourse chaque année 23 garanties locatives, celui de Dilsen-Stokkem 25 et celui de Balen 33. Pour les villes de plus de 50 000 habitants, on atteint facilement une moyenne de plus de 25 habitants sur 10 000. Le CPAS de Courtrai a ainsi avancé, en 2003, une caution locative en faveur de 332 personnes; celui de Leuven a aidé 378 locataires et celui de Malines 199 locataires.

Le Conseil des ministres des 20 et 21 mars 2004 a décidé d'accorder désormais un incitant financier aux CPAS qui interviennent dans le paiement d'une garantie locative.

Cette aide est valable pour les diverses formules pratiquées par les CPAS:

— le CPAS délivre une lettre de caution au bailleur et se porte donc garant du montant de la caution;

— le CPAS fait appel à une institution financière pour constituer une garantie (garantie bancaire);

— le CPAS verse le montant de la caution sur un compte bancaire de garantie bloqué au nom du client.

Dans la pratique, on constate de nombreuses différences entre les CPAS. Certains ont recours uniquement à la garantie bancaire, alors que d'autres utilisent principalement leur propre système de cautionnement ou optent exclusivement ou essentiellement pour le paiement en espèces sur un compte de garantie bloqué au nom du locataire.

Ces trois formules ont ceci de commun que le CPAS conclut un arrangement non seulement avec le bailleur mais aussi avec le locataire. La convention avec le locataire prévoit soit que celui-ci rembourse le montant de la caution au CPAS par tranches mensuelles (dans l'hypothèse où le CPAS a versé la garantie sur un compte bloqué), soit qu'il épargne ce montant, qu'il le dépose ensuite sur un compte de garantie bloqué à son nom et que la caution du CPAS s'éteint. Chaque CPAS détermine la procédure la plus efficace dans le contexte local, en fonction des moyens qu'il peut investir.

D'une manière générale, on constate toutefois qu'il devient de plus en plus difficile de convaincre les bailleurs d'accepter un cautionnement. C'est ce qui amène un nombre croissant de CPAS à verser la caution sur un compte bloqué établi au nom du locataire. Ce n'est pourtant pas la méthode la plus évidente. En effet, elle oblige le CPAS à immobiliser un volume important de liquidités sans le moindre rendement en contrepartie. Le CPAS de Louvain, par exemple, qui travaille exclusivement sur la base de paiements en liquide sur compte de garantie bloqué, a consacré en 2003 un montant de 280 227,40 euros à l'octroi de garanties locatives.

Les (petits) CPAS d'Overpelt et de Lanaken ont versé respectivement 12 113,02 euros et 15 729,18 euros. Une intervention de l'autorité fédérale pour chaque garantie locative octroyée — dont le montant s'élèverait à 25 euros — offre déjà l'avantage de permettre au CPAS d'obtenir malgré tout un certain rendement sur les crédits engagés. Une conséquence possible est qu'à l'avenir, les CPAS aient davantage recours à cette méthode, que les bailleurs acceptent plus facilement qu'un cautionnement.

Problèmes

Mais tous les problèmes ne sont pas résolus pour autant. En effet, il y a des bailleurs qui refusent même un versement sur un compte de garantie bloqué. Ils exigent un paiement en espèces, ce qui met les CPAS dans une position difficile. La loi sur les baux d'habitation prévoit clairement que, si une caution est versée en espèces, elle doit être déposée sur un compte de garantie bloqué établi au nom du locataire. Par principe, les CPAS veulent s'en tenir à cette disposition, laquelle offre du reste une protection au locataire. Toutefois, cette attitude de principe a très souvent pour conséquence que le candidat locataire n'est pas en mesure de louer le logement et peut se retrouver à la rue parce que le marché locatif n'offre guère d'alternatives.

De surcroît, le CPAS et le locataire aux moyens financiers limités se heurtent à des bailleurs qui refusent de louer aux candidats locataires contraints de faire appel au CPAS pour le paiement de la caution locative. Il arrive que les CPAS parviennent à réduire cette méfiance grâce à une campagne de sensibilisation efficace. Toutefois, tant que la demande de logements locatifs financièrement abordables excédera l'offre et que le bailleur aura de ce fait la possibilité de choisir ses locataires, ce problème persistera. S'il a le choix entre plusieurs candidats locataires, le bailleur ne choisira jamais celui qui a des moyens financiers limités. Dès lors, d'aucuns demandent que l'on élabore des systèmes en vue de permettre au CPAS d'aider les locataires à régler leur caution locative sans que le bailleur n'en soit informé. Il s'agirait donc en quelque sorte d'une aide « anonyme ». Mais c'est une méthode qui n'est pas évidente non plus. En utilisant la garantie bancaire, le CPAS a d'ores et déjà la possibilité d'intervenir de manière anonyme. Lorsque les CPAS optent pour la discrétion, le bailleur n'est pas informé du fait que le CPAS est le véritable garant. Toutefois, sur le terrain, on fait observer que certains bailleurs ne veulent pas courir de risque et refusent donc toute garantie bancaire.

En dépit de ces problèmes persistants, les CPAS aident chaque année 13 000 locataires flamands à régler leur caution locative. Il est probable que, sans cette aide du CPAS, les locataires en question n'auraient pas été en mesure de louer le logement convoité. Il s'agit donc d'un service essentiel qui mérite davantage d'attention.

La proposition

La présente proposition de loi vise à inscrire, dans la loi sur les baux à loyer, l'obligation de verser toute garantie locative constituée en espèces à un Fonds des garanties locatives unique centralisé plutôt que sur un compte bancaire bloqué individualisé.

La proposition de loi entend ainsi remédier à deux problèmes majeurs auxquels les personnes aux moyens financiers limités sont confrontées pour trouver un logement approprié sur le marché locatif privé.

Au début d'une location, le preneur est souvent censé verser en une fois cinq mois de loyer: le loyer pour le mois suivant, trois mois de loyer au titre de la garantie locative et un mois à titre de commission pour l'agence immobilière qui a servi d'intermédiaire. Pour un nombre croissant de personnes, ce coût est trop élevé en sorte qu'elles ne trouvent plus un logement approprié sur le marché locatif privé. Le fonds des garanties locatives pourra les aider en avançant les moyens financiers nécessaires et en les récupérant progressivement.

Le fonds des garanties locatives permettra aussi d'alléger la tâche des CPAS qui, à l'heure actuelle, aident des personnes pour l'octroi d'une garantie locative: le fonds garantira une caution locative aux bailleurs et réclamera celle-ci au locataire en fonction de ses possibilités financières. Cette procédure permettra aussi d'éliminer la stigmatisation croissante qui frappe les locataires bénéficiant de la garantie du CPAS.

La création d'un fonds des garanties locatives centralisé aura pour conséquence importante que toutes les garanties locatives constituées seront désormais disponibles pour des initiatives des pouvoirs publics en faveur du marché locatif privé, à certaines conditions évidemment.

COMMENTAIRES DES ARTICLES

Article 2

Cet article règle la création d'un fonds fédéral des garanties locatives pour toutes les cautions locatives constituées en espèces conformément à la loi sur les baux à loyer, ainsi que pour les cautions locatives concernant les chambres d'étudiants. Les garanties locatives demandées par les sociétés régionales de logements sociaux peuvent également être intégrées au fonds des garanties locatives, si ces sociétés le souhaitent.

Le fonds des garanties locatives est domicilié auprès d'un établissement de crédit privé, sélectionné par adjudication publique, pour une période renouvelable de 10 ans.

Le gouvernement fédéral octroie un montant annuel de 511 625 euros (budget 2005) aux CPAS à titre d'intervention pour la constitution des garanties locatives. Après la création d'un fonds central des garanties locatives, cette intervention de l'État ne sera plus nécessaire et ce montant, ou une partie de celui-ci, pourra être utilisé comme capital de départ du fonds des garanties locatives.

Article 3

Le fonds est géré par un conseil d'administration composé paritairement comme suit:

— deux représentants de l'établissement de crédit auquel le fonds a été attribué;

— deux représentants de l'autorité fédérale;

— deux représentants des organisations de défense des locataires;

— deux représentants des organisations de défense des propriétaires.

Les conditions et les modalités de désignation de ces administrateurs sont fixées par arrêté royal. La désignation elle-même s'effectue également par arrêté royal.

Article 4

Cet article définit les missions du conseil d'administration du fonds des garanties locatives.

Une mission importante du conseil consistera à déterminer à quels investissements les actifs disponibles seront affectés. Ces placements devront évidemment produire un rendement, mais il faudra également investir une quotité minimale, à déterminer par arrêté royal, dans des projets novateurs sur le marché locatif privé, par exemple dans des mesures d'économie d'énergie, etc. Les modalités de ces placements devront aussi faire l'objet d'un arrêté royal.

Il importe également que le conseil d'administration détermine annuellement le taux du marché, car les garanties locatives versées seront capitalisées à ce taux en faveur du preneur et lui seront payées en fin du bail, moyennant l'accord du bailleur. On évite ainsi que le preneur ne subisse un préjudice financier par rapport au versement d'une garantie sur un compte bancaire bloqué.

La différence entre le taux du marché et le rendement annuel, appelée ici rendement supplémentaire, pourra ensuite être utilisée pour soutenir d'autres initiatives publiques sur le marché locatif privé en vue d'améliorer la qualité du logement.

Article 5

Cet article ajoute le fonds des garanties locatives à la loi sur les baux à loyer et règle également le privilège du bailleur à concurrence du montant entièrement libéré, dans l'hypothèse où le preneur n'aurait pas respecté certaines obligations et où le bailleur pourrait faire jouer la garantie locative.

Article 6

Les dispositions de l'article 5 sont également applicables aux chambres d'étudiants et, le cas échéant, aux garanties relatives aux logements sociaux locatifs.

Article 7

L'entrée en vigueur est réglée par arrêté royal.

PROPOSITION DE LOI

Article 1^er

La présente loi règle une matière visée à l'article 78 de la Constitution.

Art. 2

Il est créé un fonds fédéral des garanties locatives, qui centralise les garanties locatives visées à l'article 10 du livre III, titre VIII, chapitre II, section II, du Code civil et les garanties locatives relatives à la location d'une chambre d'étudiant. Le fonds peut également centraliser les garanties locatives afférentes aux baux conclus par les sociétés de logements sociaux et par les villes et communes, lorsque celles-ci en font la demande.

Le fonds est institué auprès d'un établissement de crédit désigné pour une période, renouvelable, de dix ans, à l'issue d'une procédure d'adjudication publique organisée à cet effet par arrêté délibéré en Conseil des ministres.

Le fonds est doté d'un capital de départ en vertu d'un arrêté délibéré en Conseil des ministres.

Art. 3

Le fonds est géré par le conseil d'administration, composé de deux représentants de l'établissement de crédit, de deux représentants du gouvernement, de deux représentants des organisations de défense des locataires et de deux représentants des organisations de défense des propriétaires. Ces représentants sont désignés par arrêté délibéré en Conseil des ministres.

Le Roi fixe les conditions et les modalités de désignation de ces représentants.

Art. 4

Le conseil d'administration a pour missions:

1º de déterminer le taux ordinaire du marché pour l'année civile écoulée, qui est capitalisé en faveur du preneur;

2º d'investir les actifs du fonds des garanties locatives selon les modalités définies par arrêté délibéré en Conseil des ministres; une quotité minimum à déterminer doit être investie dans des projets novateurs sur le marché locatif privé;

3º de déterminer la part du rendement supplémentaire qui peut être affectée par les pouvoirs publics à l'amélioration de la qualité des logements sur le marché locatif privé;

4º de fixer les coûts de fonctionnement pour l'année civile suivante.

Les décisions sont prises à la majorité des voix.

Art. 5

L'article 10 du livre III, titre VIII, chapitre II, section II, du Code civil, est remplacé par la disposition suivante:

« Art. 10. — Le fonds fédéral des garanties locatives constitue en garantie des obligations du preneur une caution d'un montant équivalant à trois mois de loyer. Le fonds s'engage au paiement de cette somme d'argent par le preneur; en concertation avec le preneur, cette somme peut être payée par tranches.

Les intérêts sur cette garantie sont capitalisés en faveur du preneur.

Le bailleur acquiert privilège à concurrence de l'actif entièrement libéré par le preneur, pour toute créance résultant de l'inexécution partielle ou totale des obligations du preneur.

La garantie, tant en principal qu'en intérêts, est remboursée au preneur moyennant production d'un accord écrit des parties, établi au plus tôt à la fin du bail. »

Art. 6

L'article 5 de la présente loi est applicable par analogie aux autres garanties locatives visées à l'article 2.

Art. 7

La présente loi entre en vigueur à la date fixée par le Roi.

1^er juin 2005.