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23 JUIN 2005
Les avis de la section de législation du Conseil d'État ne sont publiés que lorsque la loi le prescrit. Dans les autres cas, ils restent confidentiels et seule l'autorité qui a sollicité un avis peut décider d'en divulguer l'existence et le contenu (1) .
Concernant les normes ayant valeur de loi (loi, décret, ordonnance), l'article 3, § 1, alinéa 1er, des lois sur le Conseil d'État, coordonnées le 12 janvier 1973, dispose que « l'avis [de la section de législation du Conseil d'État, n.d.a.] et l'avant-projet sont annexés à l'exposé des motifs des projets de loi, de décret ou d'ordonnance ». L'avis est donc publié et accessible dans les documents parlementaires.
Concernant les arrêtés par contre, l'article 3 des lois susdites prévoit que l'avis sur un avant-projet d'arrêté est annexé au rapport au Roi, aux gouvernements de Communauté ou de Région, au Collège de la Commission communautaire française et au Collège réuni.
Ce n'est donc que dans les cas (relativement rares) où un tel rapport est rédigé et publié en annexe de l'avant-projet d'arrêté, que l'avis de la section de législation du Conseil d'État est publié. Lorsque le projet ne fait pas l'objet d'un rapport ou que celui-ci existe mais n'est pas publié, l'avis de la section de législation du Conseil d'État ne l'est donc pas non plus, sauf exception (2) .
La confidentialité des avis de la section de législation du Conseil d'État est donc la règle en ce qui concerne les arrêtés, leur publication l'exception.
Le principal argument invoqué pour justifier le caractère confidentiel des avis sur de tels avant-projets est le risque de dévoiler des données politiques jugées sensibles. En effet, certains craignent que la publication de l'avis soit de nature à révéler les éventuelles modifications que le gouvernement aurait décidé d'apporter à son projet, suite à l'avis du Conseil d'État. La publication de l'avis aurait donc pour conséquence de divulguer d'éventuels changements d'options politiques, au risque pour l'autorité de « perdre la face » (3) .
D'autres avancent que cette publicité pourrait porter atteinte au secret des délibérations gouvernementales ou donnerait à l'opposition la possibilité d'obtenir plus facilement des documents dont elle pourrait tirer certains arguments (4) .
Il faut souligner cependant que la Constitution reconnaît en son article 32 le droit à la publicité des actes administratifs, et ce depuis 1993. La loi du 11 avril 1994 relative à la publicité de l'administration, qui met en œuvre cet article, prévoit la possibilité pour quiconque de consulter et d'obtenir copie de tous actes détenus par l'autorité administrative (5) . La section d'administration du Conseil d'État ayant considéré que les avis rendus par la section de législation étaient des documents administratifs (6) au sens de la législation sur la publicité des actes administratifs, la présente proposition ne fait donc que traduire dans les lois coordonnées sur le Conseil d'État le principe de publicité, tel qu'il est consacré dans notre Constitution.
Outre cet argument de droit qui devrait à lui seul justifier la publication des avis dont question, nous ne partageons pas les craintes exposées plus haut, pour plusieurs raisons:
1º la section de législation du Conseil d'État, lorsqu'elle rend un avis sur un projet d'arrêté, ne contrôle pas l'opportunité politique du projet mais se prononce uniquement sur sa conformité juridique sensu stricto. Il ne s'agit donc pas d'un contrôle politique mais bien juridique. Si le gouvernement modifie son projet suite à l'avis du Conseil d'État, c'est donc pour se conformer aux remarques d'ordre juridico-technique de la section de législation;
2º la publicité des avis du Conseil d'État, loin d'entraver l'action politique, faciliterait celle-ci en donnant libre accès à tout document participant à sa compréhension;
3º dans de nombreux cas les avis contribuent à faciliter l'interprétation des textes sur lesquels ils portent, l'efficacité du contrôle parlementaire s'en trouvant accrue.
Le principe de la confidentialité des avis de la section de législation du Conseil d'État ne trouve donc plus à s'appliquer.
Nous suivons en la matière l'opinion de M. Van Damme: « Het principe van de vertrouwelijkheid van de adviezen kan hoe dan ook niet meer als vanzelfsprekend worden beschouwd » (7) .
Notre proposition vise donc à traduire dans les textes le principe de la publicité des avis rendus par la section de législation du Conseil d'État sur les avant-projets d'arrêtés, tel qu'il trouve son fondement dans la Constitution.
Nous considérons en effet que ceux-ci doivent être rendus accessibles à tous, via par exemple une base de données globale qui reprendrait tous les avis rendus par la section de législation, tant sur les initiatives parlementaires que gouvernementales. À l'instar de la publication des arrêts du Conseil d'État (8) , la publication des avis serait assurée par le Conseil d'État dans les cas, les formes et les conditions à déterminer par le Roi.
| Jean-Marie CHEFFERT Jihane ANNANE. |
Article 1er
La présente loi règle une matière visée à l'article 77 de la Constitution.
Art. 2
Dans les lois sur le Conseil d'État, coordonnées le 12 janvier 1973, est inséré un article 6ter, rédigé comme suit:
« Art. 6ter. — Les avis de la section de législation du Conseil d'État sont accessibles au public.
Le Conseil d'État en assure la publication dans les cas, les formes et les conditions déterminés par arrêté royal. ».
2 mai 2005.
| Jean-Marie CHEFFERT Jihane ANNANE. |
(1) Conseil d'État, Noël et crts, no 38 729 du 9 décembre 1991.
(2) Concernant les projets d'arrêtés royaux visant à abroger, modifier ou remplacer les lois en vigueur, voy. l'article 3bis, § 1, des lois coordonnées sur le Conseil d'État.
(3) J.M. Polak, Adviseren over wetgeving, in Raad van State. 450 jaar. 's Gravenhage Staatsuitgeverij, 1981, p. 279.
(4) Doc. Sénat, session 1988-1989, no 571/2, p. 2.
(5) Voy. pour les exceptions au droit de consultation: l'article 6 de la loi du 11 avril 1994 relative à la publicité de l'administration, Moniteur belge du 30 juin 1994.
(6) Conseil d'État, Ass. gén. Jordan no 72 863 du 31 mars 1998. Voy. aussi l'avis de la Commission d'accès aux documents administratifs du 15 septembre 1995.
(7) M. Van Damme, Raad van State Afdeling wetgeving, Die Keure, 1998, p. 72: « Le principe de la confidentialité des avis ne peut en tout cas plus être considéré comme allant de soi ».
(8) Voy. l'article 28 des lois sur le Conseil d'État, coordonnées le 12 janvier 1973.